MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO
AUDITORIA INTERNA
SECRETARIA DE ORIENTAÇÃO E AVALIAÇÃO
PARECER CORAG/SEORI/AUDIN-MPU Nº 0102/2013
Referência : Ofício nº 225/13-PR/BA-GAB. PR-BA-00023738/2013.
Assunto
: Administrativo. Exclusão da rubrica Treinamento da planilha de custo e formação de preços.
Interessado : Procuradoria da República na Bahia.
O Excelentíssimo Senhor Procurador-Chefe da PR/BA solicita pronunciamento definitivo
desta AUDIN-MPU quanto à recomendação constante do item 3.2.3 da Nota de Auditoria
SEAUD/AUDIN/MPU nº 76/2012, atinente à suposta necessidade de exclusão das planilhas de custos e
formação de preços do item referente a treinamento em todos os contratos de prestação de serviços. Isso
porque, conforme alegam o Setor de Contratos e a Assessoria Jurídica da Unidade, a referida recomendação
não teria aplicabilidade aos contratos de prestação de serviços de vigilância armada e desarmada, já que, para
esses ajustes, haveria obrigação de oferta de cursos de reciclagem periódica, às expensas do empregador,
conforme o art. 110 da Portaria nº 387/2006 – DG/DPF, substituída pela Portaria nº 3.233/2012 – DG/DPF.
2.
Em apoio ao alegado, consignou-se que nenhum dos acórdãos do Tribunal de Contas da
União – TCU, citados pela Auditoria Interna, tratam concretamente do serviço de vigilância e que, ao
contrário do que ocorre com esse serviço, inexiste obrigatoriedade legal de curso de reciclagem e
treinamento para os serviços tratados naqueles acórdãos. Ademais, de acordo com a Assessoria Jurídica:
(…) no caso específico dos contratos de vigilância armada e desarmada a implementação
da medida recomendada pela AUDIN violaria o disposto no Art. 29-A da Instrução
Normativa SLTI/MPOG nº 02/2008, e feriria os princípios da legalidade, da isonomia, da
segurança jurídica, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e do
equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos.
3.
A respeito, importa notar, em princípio, que, em razão de indícios da existência de
sobrepreço nos limites estabelecidos pelo MPOG para a contratação de serviços de vigilância e limpeza e
conservação – TC nº 016.721/2007-7 –, o Tribunal de Contas da União efetuou estudos da composição e
percentual das planilhas de formação de preço desses serviços, que resultaram no Acórdão nº 1.753/2008 –
Plenário, utilizando-se, inclusive, de estudos feitos por esta Auditoria Interna relativos aos percentuais de
encargos sociais. Os estudos realizados pelo TCU, além de evidenciarem a existência do mencionado
sobrepreço, subsidiaram a determinação para que a SLTI/MPOG efetuasse estudos para atualizar os
percentuais que compõem as várias rubricas da planilha de formação de preços utilizadas no cálculo dos
valores-limite para as contratações dos serviços terceirizados de vigilância e limpeza e conservação.
4.
Após estudos, a SLTI/MPOG elaborou portarias estabelecendo novos valores-limite para
essas contratações. Diante dos novos limites, a Secretaria de Controle Externo no Estado de Roraima
formulou representação contra a Gerência Regional de Administração do Ministério da Fazenda em Roraima
– GRAMF/RR, em decorrência da verificação de indícios de prática de sobrepreço na contratação da
empresa Union Security Serviços de Segurança e Transporte de Valores, fato que originou o Acórdão nº
2.729/2009 – Plenário. Nesse Acórdão, a referida empresa, ao alegar a inexequibilidade dos preços
estabelecidos pela SLTI para contratação de serviços de vigilância no Estado de Roraima, afirma, entre
outras coisas, que os estudos do TCU não visualizaram os custos gerados para cumprimento de legislações
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MAO006a-PR-BA-TREINAMENTO-PLANILHA-2013.doc
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específicas, entre eles, aqueles realizados com curso de reciclagem, exigido pela Portaria MJ 387/2006.
Alegação essa rechaçada pela Corte de Contas, com o entendimento no sentido de que o custo com
treinamento dos vigilantes, a cada 24 meses, não deve ser abarcado pela entidade contratante, mas sim pela
empresa contratada, visto ser um investimento no capital intelectual que trará benefícios diretos a empresa
prestadora de serviços, ou seja, o empregado treinado pode usar os conhecimentos na prestação de serviços
de vários contratos e não apenas no contrato celebrado com a Administração Pública.
5.
Ademais, no referido Acórdão, o TCU, ao listar as razões que ocasionavam a excessiva
onerosidade da proposta ofertada pela contratada, destacou, entre outros, o pagamento irregular como item
de custo direto de “Reciclagem de Pessoal” do art. 91 da Portaria DPF/MJ nº 992/1995, quando este deveria
estar incluso no conceito de despesas administrativas e de lucro da empresa, conforme Acórdão nº 325/2007
– Plenário.
6.
Desse modo, firmou o entendimento no sentido de que “as rubricas "Reciclagem de
Pessoal" e "Reciclagem do artigo 91 do Decreto [sic] 992 MJ" devem ser absorvidas pelo item "lucro", que
seria a parcela destinada a remunerar o acervo de conhecimentos acumulados ao longo dos anos de
experiência no ramo, capacidade administrativa e gerencial, conhecimento tecnológico acumulado,
treinamento do pessoal, fortalecimento da capacidade de reinvestir em novos projetos e o risco do negócio
em si (Acórdão/TCU nº 325/2007- Plenário)”.
7.
Aliás, nesse ponto, importa destacar que o entendimento de que os custos com
treinamento de funcionários da contratada estão englobados no conceito de lucro, porquanto é obrigação da
empresa fornecer empregados devidamente treinados e aptos para a execução dos serviços contratados foi
firmado, em princípio, no supramencionado Acórdão TCU nº 325/2007 – Plenário, no qual também se
consignou que o item treinamento de pessoal está contido no conceito de lucro. Ademais, releva notar que a
Corte de Contas, no Acórdão nº 1.753/2008 – Plenário, já citado, em análise ao Lucro e Despesas Indiretas –
LDI, estabeleceu que, apesar de tratar expressamente de "fiscalização em obras públicas", o entendimento
exarado no referido Acórdão TCU nº 325/2007 – Plenário é perfeitamente aplicável às contratações de
serviços contínuos de vigilância e limpeza e conservação (item 123 do Relatório do Ministro-Relator).
8.
Diante disso, infere-se que, embora os acórdãos citados por esta Auditoria Interna tratem
concretamente de serviços de limpeza e conservação, as determinações deles emanadas relativas à vedação
de inclusão de treinamento na planilha de custos e formação de preços também se aplicam às contratações de
serviços de vigilância, conforme assentado no Acórdão 2.729/2009 – Plenário, que tratou de serviços de
vigilância. Aliás, o próprio Tribunal de Contas da União – TCU não admite em seus editais, inclusive os de
vigilância, o item treinamento (Pregão Eletrônico 26/2011 – Brasília e 01/2013 – Bahia).
9.
Corrobora com esse entendimento o fato de que nos acórdãos a Corte de Contas referiuse as “contratações ou repactuações de serviços terceirizados”, sem fazer exceções, conforme se verifica nas
transcrições abaixo:
Acórdão nº 825/2010 – TCU - Plenário
(…)
1.5. Determinar (…) que em eventuais repactuações e/ou futuras contratações de empresas
especializadas na prestação de serviços terceirizados observe o seguinte:
(…)
1.5.5. não aceite no quadro dos Insumos a presença de item relativo à
“Treinamento/Capacitação e/ou Reciclagem de Pessoal”, vez que esses custos já estão
englobados nas despesas administrativas da contratada.
Acórdão nº 826/2010 – TCU – Plenário
(…)
2
MAO006a-PR-BA-TREINAMENTO-PLANILHA-2013.doc
2
1.5. Determinar ...que em eventuais repactuações e/ou futuras contratações de empresas
especializadas na prestação de serviços terceirizados observe o seguinte:
(…)
1.5.2. não aceite no quadro dos Insumos a presença de item relativo à
“Treinamento/Capacitação e/ou Reciclagem de Pessoal”, vez que esses custos já estão
englobados nas despesas administrativas da contratada.
Acórdão nº 1442/2010 – TCU -2ª Câmara
(…)
1.4.4. determinar ...que, em eventuais repactuações e/ou futuras contratações de empresas
especializadas na prestação de serviços terceirizados observe o seguinte:
(…)
1.4.1.5. não aceite no quadro dos Insumos a presença de item relativo à
“Treinamento/Capacitação e/ou Reciclagem de Pessoal”, vez que esses custos já estão
englobados nas despesas administrativas da contratada.
10.
Diga-se a propósito que, dado esse entendimento do Tribunal de Contas da União, a
AUDIN-MPU incluiu em suas auditorias, a avaliação das planilhas de custos dos contratos de serviços
terceirizados quanto à inclusão de item referente a “Treinamento”, passando a recomendar, quando constante
tal item, a sua exclusão da planilha de custos no momento da repactuação ou da prorrogação contratual. E, na
hipótese de a empresa não aceitar o ajuste, a realização de nova licitação.
11.
Assim, em relação às Unidades auditadas nos exercícios de 2011 e 2012, foram expedidas
recomendações dessa natureza a sete unidades gestoras (PRT16/MA, PR/BA, PR/MA, PR/TO, PRR5/PE,
PRT21/RN e CNMP), das quais cinco já excluíram esse item de seus contratos. Dessas unidades, apenas a
PR/BA e a PR/MA ainda não efetivaram a exclusão, embora tenham se manifestado pelo atendimento à
recomendação.
12.
Ademais, importante observar que a Procuradoria Regional do Trabalho da 5ª Região – BA
não incluiu esse item na planilha de custos de seu contrato de prestação de serviço de vigilância.
13.
Quanto à possibilidade de exclusão da rubrica Treinamento da planilha de custos, importa
notar que, no já citado Acórdão TCU nº 2.729/2009 – Plenário, o Tribunal de Contas da União entendeu que
a inclusão da rubrica treinamento caracterizaria inserção em duplicidade de gastos na planilha de custos e
formação de preço, uma vez que este item está absorvido por outras rubricas. Desse modo, a exclusão do
mencionado item não ocasionaria desequilíbrio à equação econômico-financeira.
14.
Aliás, sobre a possibilidade de exclusão de itens indevidos de planilhas de custo e
formação de preço, releva destacar também o Acórdão TCU nº 396/2009-Plenário, no qual a Corte de Contas
determinou ajuste na planilha de composição do preço, conforme se verifica abaixo:
9.2. com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c o art.
250, inciso II, do RI/TCU, determinar [ao órgão] que:
9.2.1. em relação ao Contrato nº 99/2007, firmado em 19/1/2007 com a [cooperativa]:
9.2.1.1. exija da cooperativa contratada o cumprimento de todas as obrigações constantes
do instrumento convocatório e assumidas por ela em sua proposta comercial, especialmente
no que tange ao descanso anual e ao fundo natalino, conforme disposto nos arts. 3º, caput, e
54, § 1º, da Lei nº 8.666/93, sem prejuízo de ajustar a planilha de composição do preço e a
proposta comercial, recuperar os valores pagos indevidamente e aplicar as penalidades
previstas no contrato, se for o caso;
9.2.1.2. proceda ao devido ajuste na planilha de composição do preço e na proposta
comercial, no tocante à incorreta inclusão de valor a título de vale-transporte como custo, e
promova a recuperação dos valores pagos indevidamente, se for o caso, com fundamento
no art. 65, § 5º, da Lei nº 8.666/93.
9.2.1.3. ajuste a planilha de composição do preço e a proposta comercial com vistas à
obtenção de preços e condições mais vantajosas para a Administração e à justa
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MAO006a-PR-BA-TREINAMENTO-PLANILHA-2013.doc
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remuneração dos serviços, quando da oportunidade de prorrogação do prazo contratual ou
repactuação de valores, em consonância com os arts. 57, inciso II, e 65, inciso II, alínea "d",
da Lei nº 8.666/93;
15.
Sobre esse assunto, vale destacar também o voto do Ministro-Relator no Acórdão TCU nº
1.212/2013 – Plenário:
2.
Quanto ao mérito, acompanho o entendimento da unidade técnica (...), ante a análise
empreendida na instrução transcrita como Relatório, cujas conclusões, por percucientes que
são, acolho e as incluo nas minhas razões de decidir no presente caso, sem prejuízo de tecer
os comentários a seguir aduzidos.
(…)
12.
A unidade técnica analisou os argumentos apresentados deixando de acolhê-los
pelos fundamentos que apresenta (...).
13.
Reafirma, também, que todos os argumentos já foram efetivamente combatidos em
instrução no âmbito do TC 000.079/2011-1, na qual ficou assente que:
a) a regularidade das planilhas de custos e formação de preços, nos contratos de serviços, é
obrigatória, e não opcional, devendo estas, portanto, ser criteriosamente avaliadas a fim de
se evitar a inclusão ilegal de custos e a consequente realização de pagamentos indevidos;
b) as planilhas de custos e formação de preços, mesmo em licitações com adjudicação por
preço global, não são elementos meramente informativos, não se facultando, portanto, o
pagamento de itens irregulares ou de serviços não prestados.
16.
Ademais, é fato que, em regra, as contratações públicas são regidas pelos princípios da
vinculação ao instrumento convocatório e pacta sunt servanda – art. 3º, 41 e art. 66 da Lei nº 8.666/93 –,
respectivamente. Portanto, o contrato firmado vincula as partes ao estrito cumprimento das condições fixadas
no edital, na proposta e no próprio instrumento contratual, desde que observados os princípios insculpidos no
art. 37 da Constituição Federal, no art. 3º da Lei nº 8.666/93 e os seus correlatos, erigidos com a finalidade
de atendimento do interesse público. Ou seja, o princípio da vinculação ao instrumento convocatório não
pode significar a imutabilidade real das condições da proposta ante a constatação posterior de eventuais
incorreções ou ilegalidades, pela própria administração ou pelos Órgãos de Controle Interno ou Externo.
Albergar entendimento nesse sentido poderia implicar prejuízos ao erário com o pagamento de valores
indevidos durante a vigência do contrato, o que violaria os princípios acima referenciados, especialmente os
da legalidade, eficiência e economicidade.
17.
Nesse sentido, vale trazer a lume trecho do voto do Ministro Relator, Sepúlveda Pertence
(RO em MS 23.714-1-DF):
(…) se de fato o edital é a ‘lei interna’ da licitação, deve-se abordá-lo frente ao caso
concreto tal qual toda norma emanada do Poder Legislativo, interpretando-o à luz do bom
senso e da razoabilidade, a fim de que seja alcançado seu objetivo, nunca se esgotando na
literalidade de suas prescrições. Assim sendo, a vinculação ao instrumento editalício
deve ser entendida sempre de forma a assegurar o atendimento do interesse público,
repudiando-se que se sobreponham formalismos desarrazoados.
18.
Para arrematar esse particular, cabe registrar trecho do Acórdão TCU nº 3025/2009, o qual
deixa claro a necessidade de ajustes do valor contratado, não havendo qualquer ilegalidade nesse
procedimento, porquanto visa o atendimento e efetivação do interesse público:
Acórdão TCU 3025/2009 – Plenário
10. Com efeito, é frágil o argumento da contratada de que, havendo no edital da licitação
critério de aceitabilidade de preços unitários (art. 40, inciso X, da Lei n.º 8.666, de 1993) e
ao sagrar-se vencedora do certame, não poderia ter seus preços contratuais questionados,
sob pena de violação ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório.
11. Ora, bem ressaltou a instrução que a contratada não está obrigada a submeter-se à
execução do objeto por valor inferior ao inicialmente pactuado, mas constatado que os
preços contratados estão acima dos preços de mercado, ainda que tenham se balizado nos
parâmetros do edital, impõe-se o ajuste aos valores de mercado, assegurado, contudo, o
4
MAO006a-PR-BA-TREINAMENTO-PLANILHA-2013.doc
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devido contraditório. Portanto, não há nenhuma ilicitude nesse procedimento, que tem por
objetivo maior a defesa do interesse público.
19.
Portanto, é pacífico que o poder público tem o dever de zelar para que não haja a inclusão
ou manutenção de itens considerados irregulares ou ilegais nos contratos administrativos, cujos fundamentos
encontram-se na jurisprudência do Tribunal de Contas da União, nos princípios elencados no art. 37 da Carta
Magna e no art. 3º da Lei de Licitações e Contratos, com a finalidade de efetivar a defesa do interesse
público.
20.
Ante o exposto, não obstante as alegações do Setor de Contratos e do Núcleo Jurídico da
Unidade, considerando que, conforme o inc. II do art. 71 da Constituição Federal, cabe ao TCU “julgar as
contas dos administradores e demais responsáveis ...”, somos de parecer pela necessidade de exclusão das
planilhas de custos e formação de preços do item referente a treinamento em todos os contratos de prestação
de serviços, inclusive os de vigilância, conforme registrado na recomendação constante do item 3.2.3 da
Nota de Auditoria SEAUD/AUDIN/MPU nº 76/2012.
É o parecer que submetemos à consideração superior.
Brasília,
de setembro de 2013.
MÁRCIO ALVES DE ANDRADE
Assessor da SEORI
JOSÉ GERALDO DO E.S. SILVA
Coordenador de Orientação de Atos de Gestão
De acordo.
À consideração do Sr. Auditor-Chefe.
Aprovo. Encaminhe-se à PR/BA e à SEAUD.
Em,
MARA SANDRA DE OLIVEIRA
Secretária de Orientação e Avaliação
/ 9 / 2013.
SEBASTIÃO GONÇALVES DE AMORIM
Auditor-Chefe
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