Sistema de Informações de Custos do Governo Federal (SIC):
Uma Análise Gerencial Aplicada ao Programa Bolsa Família
ORGANIZAÇÃO:
CESEF – Coordenação-Geral de Estudos Econômico-Fiscais
GEEFI – Gerência de Estudos Econômico-Fiscais
COLABORAÇÃO:
CCONT – Coordenação-Geral de Contabilidade e Custos da União
COINC - Coordenação de Informação Fiscal e de Custos da União
GEINC - Gerência de Informações de Custos
1
Resumo
O objetivo do presente estudo é utilizar o Sistema de Informações de Custos do Governo
Federal (SIC) na elaboração de uma análise gerencial aplicada ao Programa Bolsa Família
(PBF), buscando respostas às seguintes perguntas: “o custo per capita do PBF tem se mantido
estável no período analisado? O custo do programa é alto, vis a vis o retorno social? O
custeio administrativo – somatório das ações do programa que viabilizam as transferências
às famílias beneficiárias – é crescente no tempo?”. Os resultados obtidos apresentam
reflexões sobre a importância do gerenciamento das informações de custos para o processo de
melhoria da qualidade do gasto público no Brasil.
Palavras-chave: Programa Bolsa Família, Sistema de Informações de Custos do Governo
Federal.
1. INTRODUÇÃO
Um dos maiores desafios na administração pública brasileira tem sido a busca por
alternativas que reduzam custos e otimizem o uso de bens e serviços públicos prestados à
sociedade pelo Estado. “A introdução de uma nova abordagem de gestão pública que
prioriza a mensuração de custos no governo federal integra uma das etapas essenciais para a
transformação de paradigmas atualmente existentes sobre o papel e importância do setor
público como agente propulsor de geração de eficiência no uso de recursos públicos e
também escassos” (MACHADO e HOLANDA, 2010).
Conforme argumenta Holanda, Lattman-Weltman e Guimarães (2010, p. 8), “os
administradores do setor público necessitam de um conjunto de informações gerenciais para
cumprir com eficiência, eficácia e efetividade as políticas públicas. Dessa forma, impõe-se a
necessidade de um sistema de informação de custos capaz de auxiliar decisões atípicas, tais
como comprar ou alugar, produzir internamente ou terceirizar determinado serviço ou
atividade. Ou, ainda, permitir comparações entre os custos de atividades ou serviços iguais
produzidos por unidades organizacionais diferentes, objetivando conhecer e estimular a
melhoria da performance de seus dirigentes. Além disso, as informações de custos,
associadas aos benefícios das políticas públicas, deveriam ser a base para a formulação da
proposta orçamentária, sendo o orçamento o fio condutor que permite executar as despesas e
prestar os serviços públicos planejados”.
2
Neste contexto, a STN publicou em 09 de março de 2011 a Portaria nº 157, que dispõe
sobre a criação do Sistema de Custos do Governo Federal - SIC, estruturado na forma de um
subsistema organizacional da administração pública federal brasileira e vinculado ao Sistema
de Contabilidade Federal, uma vez que se encontra sob gestão da Coordenação-Geral de
Contabilidade e Custos da União.
Esse Sistema é um Datawarehouse que se utiliza da extração de dados dos sistemas
estruturantes da administração pública federal, tal como Sistema Integrado de Administração
de Pessoas (SIAPE), Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
(SIAFI) e Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento (SIGPLAN), para a geração
de informações. Por meio de estrutura matricial de gestão governamental, integram-se
a Secretaria do Tesouro Nacional, como órgão central, e os órgãos setoriais, que são as
unidades de gestão interna dos Ministérios e da Advocacia-Geral da União, responsáveis pelo
acompanhamento de custos no Sistema de Informações de Custos - SIC. As unidades de
gestão interna do Poder Legislativo, do Poder Judiciário e do Ministério Público da União
poderão integrar o Sistema de Custos do Governo Federal como órgãos setoriais (Portaria
STN nº 157/2011).
O SIC tem por principal objetivo subsidiar decisões governamentais e organizacionais
que conduzam à alocação mais eficiente do gasto público, sendo essencial para a
transformação de paradigmas que existem atualmente na visão estratégica do papel do setor
público. A ferramenta verifica espaços para a melhoria de serviços destinados à população,
bem como proporciona instrumentos de análise para a eficácia, a eficiência, a economicidade
e a avaliação dos resultados do uso recursos públicos.
Assim sendo, na busca por alternativas que reduzam custos e otimizem o uso de bens e
serviços públicos prestados à sociedade pelo Estado, este trabalho avalia a capacidade de
análise gerencial das informações do sistema de custos, implementado no governo federal em
2010, sob o enfoque da qualidade do gasto. E, ao considerar que os Programas de
Transferência Condicionada de Renda às famílias pobres vêm ganhando cada vez mais espaço
na agenda governamental e no debate acadêmico - principalmente em função dos impactos
reais e significativos dessas políticas sociais à população mais pobre -, elegeu-se o Programa
Bolsa-Família como projeto-piloto.
Pretende-se com este estudo de caso explorar as possibilidades da análise gerencial de
custo na administração pública brasileira aplicada a um programa governamental específico,
buscando responder às seguintes perguntas: “o custo per capita do PBF tem se mantido
estável no período analisado? O custo do programa é alto, vis a vis o retorno social? O
3
custeio administrativo – somatório das ações do programa que viabilizam as transferências
às famílias beneficiárias – é crescente no tempo?”.
Para alinhar as expectativas em relação ao conteúdo deste estudo de caso, importante
ressaltar que a análise evidencia a evolução do custo do Programa Bolsa Família - também
entendida como despesa liquidada, por se tratar de um programa de transferência de renda - e
do acompanhamento físico (número de famílias atendidas) das Ações do PBF no período
2008-20131.
Esta análise permitirá aos gestores governamentais e formuladores de políticas a
possibilidade de enfrentar novos desafios na busca contínua da eficiência e eficácia das
atividades. A qualidade dos gastos associada à utilização racional dos recursos públicos é um
desses novos desafios.
Este relatório está dividido em quatro seções, incluindo esta breve introdução: a
segunda seção apresenta um histórico do sistema de informações de custos do governo
federal. A terceira seção reporta a análise de custos do Programa Bolsa Família. Finalmente, a
quarta seção conclui o estudo de caso, sugerindo algumas contribuições ao referido sistema.
2. HISTÓRICO DO SISTEMA DE INFORMAÇÕES DE CUSTOS
Os esforços para que se chegasse ao Sistema de Custos do Governo Federal foram
muitos. Pode-se destacar o trabalho de Comissão Interministerial em meados de 2005, cujo
objetivo era "elaborar estudos e propor diretrizes, métodos e procedimentos para subsidiar a
implantação de Sistema de Custos na Administração Pública Federal". Tal comissão foi
resposta organizacional ao Acórdão nº 1078/2004 do Tribunal de Contas da União, que
determinou que fossem adotadas "providências para que a administração pública federal possa
dispor com maior brevidade possível de sistema de custos, que permitam, entre outros, a
avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária e financeira de responsáveis, ante o
disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal e na LDO para 2004".
Em continuidade aos trabalhos da Comissão Interministerial, foi instituída em meados
de 2008 a Câmara Técnica de Qualidade do Gasto (CTQG), no âmbito do Comitê Técnico de
Orçamento conduzido pela Secretaria de Orçamento Federal, do Ministério de Planejamento,
Orçamento e Gestão.
Ainda em 2008, foi realizada a oficina de trabalho "Sistemas de Custos na
Administração Pública: Modelo Conceitual e Estratégia de Implementação". Neste evento, o
1
Posição agosto/2013.
4
Ministério da Fazenda foi ratificado como órgão responsável para coordenar a tarefa de
conceber e implantar o Sistema de Informação de Custos do Governo Federal, isto por meio
da utilização de dados dos diversos sistemas estruturantes do governo federal.
Por consequência da decisão acima referida, a partir de outubro de 2008, o Sistema de
Custos passou a ter um projeto executivo. Pode-se dizer que a partir de então o assunto deixou
de ser, para os órgãos centrais do governo federal, uma intenção (vontade) saindo da esfera da
discussão das ideias para ser um processo estruturado com responsáveis, concepção teórica
definida, cronograma e recursos.
No início de 2009, formou-se grupo técnico na Secretaria do Tesouro Nacional do
Ministério da Fazenda com o intuito de produzir versão inicial do Sistema de Informação de
Custos do Governo Federal em parceria com o Serpro. O referido grupo interagiu fortemente
com todo o trabalho do macroprocesso orçamentário e financeiro que já estava estabelecido e
fundiu-se num grupo de trabalho maior, envolvendo também o Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão.
Mostrou-se necessária coordenação com atores diversos: ministérios e entidades
governamentais, comunidade acadêmica nacional e internacional, órgãos de controle externo
e governos subnacionais, dentre outros. Mediante apoio da Secretaria Executiva do Ministério
da Fazenda como sponsor do projeto, foi possível articular com estes diversos atores
gradativamente. Buscaram-se inicialmente a participação e a cooperação da Secretaria de
Orçamento Federal (SOF/MP), Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos
(SPI/MP) e da Secretaria de Recursos Humanos (SRH/MP), órgãos gestores, respectivamente,
do SIDOR e do SIOP, do SIGPLAN, e do SIAPE. Em seguida, a Secretaria de Gestão
(SEGES/MP) e a Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI/MP) foram
incorporadas ao processo de trabalho.
Paralelamente, foi introduzida uma série de seminários "técnicos conceituais" com o
envolvimento da comunidade acadêmica: inicialmente FGV, USP, UERJ, UFRN e UFPE e,
em seguida, várias outras universidades e entidades do terceiro setor. Os seminários,
realizados ao longo de 2009, serviram como ponto de controle, monitoramento e divulgação
do projeto. Nestes eventos, foi possível mapear junto ao público-alvo potenciais impactos e
usos da informação de custos nas rotinas administrativas e na tomada de decisões. Os
seminários foram transmitidos pela internet, com a participação presencial média de 300
pessoas, e permitiram capilaridade da iniciativa junto a instituições acadêmicas, unidades
organizacionais e diversos ministérios da Administração Pública Federal e governos
subnacionais de um modo inédito. A cada seminário novos parceiros foram agregados. O
5
último, realizado em dezembro de 2009 já durante a etapa de homologação do SIC, contou
com palestrante internacional, presença de representantes da Controladoria Geral da União,
Tribunal de Contas da União e governos subnacionais.
Complementarmente às ações anteriormente apontadas, foram ainda realizadas visitas
técnicas para conhecer os sistemas de custos do Inmetro, do Banco Central e do município do
Rio de Janeiro. Foi, ainda, elaborado e aplicado questionário junto aos servidores federais.
Com a análise das informações foram ratificadas as diretrizes que já estavam sendo seguidas
na implantação do projeto pela Secretaria do Tesouro Nacional.
Quanto à estrutura do sistema, foram realizados estudos preliminares pelo Serpro
acerca dos pontos de integração nos sistemas estruturantes, com vistas à construção do
armazém de informações (data warehouse) do Sistema de Informação de Custos e estudos
acerca da metodologia de ajuste contábil, pela Coordenação-Geral de Contabilidade da União,
da Secretaria do Tesouro Nacional.
Em 2010, a fase de homologação do sistema foi encerrada e as diretrizes de
treinamento e capacitação dos usuários iniciadas. Durante esse ano 260 servidores foram
capacitados a utilizar a ferramenta. Além disso, foram criados, no âmbito dos Ministérios, os
Comitês de Análise e Validação das Informações de Custos.
Em 2011, a Portaria STN nº 157 criou o Sistema de Custos do Governo Federal, e a
Gerência de Informação de Custos, responsável pela manutenção e pelo aperfeiçoamento do
SIC, foi estabelecida na Secretaria do Tesouro Nacional.
3. ANÁLISE DE CUSTOS DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
Nesta seção será avaliado o custo do PBF entendido como a despesa liquidada2 por
ação, utilizando como fonte primária as informações disponibilizadas pelo sistema de custos
do Governo Federal, para o período 2008-2012. Para efeito deste estudo de caso, a posição
mais atual (agosto 2013) foi consultada diretamente no SIAFI em setembro de 2013, por não
ter sido previamente solicitada à área responsável.
2
A despesa liquidada constitui o ponto de partida para a informação de custo em função de já estar caracterizado
a prestação do serviço ou fornecimento do bem. Já existe portanto a materialidade do fato. O empenho (1º
estágio da execução da despesa) não tem um produto vinculado, sendo representado por uma reserva
orçamentária para consequente liquidação. O pagamento é o desembolso financeiro que está condicionado a
prestação do serviço ou fornecimento do bem (2º estágio da execução da despesa).
6
3.1 Entendendo o Programa Bolsa Família
Instituído pela Medida Provisória nº 132, de 20 de outubro de 2003, convertida na Lei
nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004, o Programa Bolsa Família (PBF) constitui o principal
programa de transferência de renda executado pelo Governo Federal, oferecendo proteção a
todo o grupo familiar e contribuindo para o seu desenvolvimento. Segundo o Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS)3, o Programa Bolsa Família é um
programa de transferência direta de renda condicionada que beneficia famílias em situação de
pobreza e de extrema pobreza em todo o País. Possui três eixos principais focados na
transferência de renda, condicionalidades4 e ações, assim como programas complementares. A
transferência de renda promove o alívio imediato da pobreza. As condicionalidades reforçam
o acesso a direitos sociais básicos nas áreas de educação, saúde e assistência social. Já as
ações e programas complementares objetivam o desenvolvimento das famílias, de modo que
os beneficiários consigam superar a situação de vulnerabilidade.
A gestão do PBF é descentralizada e compartilhada entre a União, Estados, Distrito
Federal e Municípios. Os entes federados trabalham em conjunto para aperfeiçoar, ampliar e
fiscalizar a execução do Programa, instituído pela Lei 10.836/04 e regulamentado pelo
Decreto nº 5.209/04. A seleção das famílias para o PBF é feita com base nas informações
registradas pelo município no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal,
instrumento de coleta de dados que tem como objetivo identificar todas as famílias de baixa
renda existentes no Brasil. Com base nesses dados, o MDS seleciona, de forma automatizada,
as famílias que serão incluídas no PBF. No entanto, o cadastramento não implica a entrada
imediata das famílias no Programa e o recebimento do benefício.
Os benefícios financeiros definidos pela Lei nº. 10.836/04 são transferidos
mensalmente às famílias beneficiárias. As informações cadastrais das famílias são mantidas
no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal, e para receber o benefício são
considerados a renda mensal per capita da família, o número de crianças e adolescentes até 17
anos e a existência de gestantes e nutrizes. Atualmente, o MDS trabalha com cinco tipos de
benefícios do PBF: (i) Benefício Básico ou Fixo (no valor de R$ 70, concedidos apenas a
3
Disponível em: <<http://www.mds.gov.br/bolsafamilia>>.
As condicionalidades são os compromissos assumidos tanto pelas famílias beneficiárias do Programa Bolsa
Família quanto pelo poder público para ampliar o acesso dessas famílias a seus direitos sociais básicos. Por um
lado, as famílias devem assumir e cumprir esses compromissos para continuar recebendo o benefício. Por outro
lado, as condicionalidades responsabilizam o poder público pela oferta dos serviços públicos de saúde, educação
e assistência social.
4
7
famílias extremamente pobres, com renda per capita igual ou inferior a R$ 70); (ii) Benefício
Variável (no valor de R$ 32, concedidos pela existência na família de crianças de zero a 15
anos, gestantes e/ou nutrizes – limitado a cinco benefícios por família); (iii) Benefício
Variável Vinculado ao Adolescente (BVJ) (no valor de R$ 38, concedidos pela existência na
família de jovens entre 16 e 17 anos – limitado a dois jovens por família); (iv) Benefício
Variável de Caráter Extraordinário (BVCE) (com valor calculado caso a caso, e concedido
para famílias migradas de Programas Remanescentes ao PBF); e (v) Benefício para Superação
da Extrema Pobreza (BSP), que tem como objetivo garantir a renda mínima de R$ 70,00 por
pessoa da família beneficiária pelo PBF que, mesmo recebendo outros benefícios do
Programa (Básico, Variável, Benefício Variável Jovem, entre outros), permanecem em
situação de extrema pobreza5.
Na Saúde, as famílias beneficiárias assumem o compromisso de acompanhar o cartão
de vacinação, assim como o crescimento e desenvolvimento das crianças menores de 7 anos.
As mulheres na faixa de 14 a 44 anos também devem fazer o acompanhamento e, se gestantes
ou nutrizes (lactantes), devem realizar o pré-natal e o acompanhamento da sua saúde e do
bebê.
Na Educação, todas as crianças e adolescentes entre 6 e 15 anos devem estar
devidamente matriculados e com frequência escolar mensal mínima de 85% da carga horária.
Já os estudantes entre 16 e 17 anos devem ter frequência de, no mínimo, 75%.
Em Assistência Social, crianças e adolescentes com até 15 anos em risco ou retiradas
do trabalho infantil pelo Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), devem
participar dos Serviços de Convivência e Fortalecimento de Vínculos (SCFV) do PETI e obter
frequência mínima de 85% da carga horária mensal.
A Tabela 1 a seguir apresenta a evolução dos critérios de elegibilidade e benefícios do
PBF entre os anos 2004 a 2012. Já o Gráfico 1 mostra a evolução do Programa Bolsa Família,
em comparação com os demais programas no âmbito do MDS, no período de 2008 a 2012,
destacando-se que o PBF possui uma participação expressiva no orçamento daquele
ministério.
5
O pagamento do BSP teve três fases. A primeira fase começou no mês de junho de 2012 para famílias com
crianças de até 6 anos. Em dezembro de 2012, o BSP passou a atender famílias com crianças e adolescentes de
até 15 anos. E em março de 2013, ampliou a cobertura para todas as famílias beneficiárias do PBF que, mesmo
que recebendo outros benefícios do Programa, permanecem em situação de extrema pobreza. Importante
destacar que BSP é pago por família beneficiária, e não por pessoa da família. Disponível em: <<
http://www.mds.gov.br/falemds/perguntas-frequentes/bolsa-familia/beneficios/gestor/beneficio-de-superacao-daextrema-pobreza >>
8
Tabela 1 – Evolução dos Critérios de Elegibilidade e Benefícios do PBF, 2004-2012, em R$ 1,00
2004(1)
Critérios
Elegibilidade
(renda familiar mensal per
capita)
Básico
Variável
Benefícios
BVJ
Extremamente
Pobres(a)
Pobres(b)
Extremamente
Pobres(a)
Variável
BVJ
BSP
Pobres(b)
2005(1)
2006(2)
2007(3)
2008(4)
2009(5)
2010(5)
2011(6)
2012(6)
50,00
50,00
60,00
60,00
60,00
70,00
70,00
70,00
70,00
100,00
50,00
15,00
(0 a 14)
100,00
50,00
15,00
(0 a 14)
120,00
50,00
15,00
(0 a 14)
120,00
58,00
18,00
(0 a 14)
-
-
-
-
15,00
(0 a 14)
15,00
(0 a 14)
15,00
(0 a 14)
18,00
(0 a 14)
-
-
-
-
120,00
62,00
20,00
(0 a 15)
30,00
(16 a 17)
20,00
(0 a 15)
30,00
(16 a 17)
140,00
68,00
22,00
(0 a 15)
33,00
(16 a 17)
22,00
(0 a 15)
33,00
(16 a 17)
140,00
68,00
22,00
(0 a 15)
33,00
(16 a 17)
22,00
(0 a 15)
33,00
(16 a 17)
140,00
70,00
32,00
(0 a 15)
38,00
(16 a 17)
32,00
(0 a 15)
38,00
(16 a 17)
140,00
70,00
32,00
(0 a 15)
38,00
(16 a 17)
32,00
(0 a 15)
38,00
(16 a 17)
Variável(7)
Nota: Elaboração dos autores. (a) linha de pobreza extrema; (b) linha de pobreza.
1 – Lei nº 10.836/2004 e Decreto nº 5.209/2004. Crianças (R$ 15,00 a R$ 45,00);
2 – Decreto nº 5.749/2006. Crianças (R$ 15,00 a R$ 45,00);
3 – Decreto nº 6.157/2007. Crianças (R$ 18,00 a R$ 54,00) e Jovens (R$ 30,00 a R$ 60,00);
4 – Lei nº 11.692/2008 e Decreto nº 6.491/2008. Crianças (R$ 20,00 a R$ 60,00) e Jovens (R$ 30,00 a R$ 60,00);
5 – Decreto nº 6.917/2009. Crianças (R$ 22,00 a R$ 66,00) e Jovens (R$ 33,00 a R$ 66,00);
6 – Decreto nº 7.447/2011 e Decreto nº 7.494/2011. Crianças (R$ 32,00 a R$ 160,00) e Jovens (R$ 38,00 a R$ 76,00);
7 – Medida Provisória nº 570/2012, convertida na Lei nº 12.722/2012 (para crianças com crianças entre 0 e 6 anos e renda per capita igual ou inferior a R$ 70,00 –
implementado em junho de 2012 na Ação Brasil Carinhoso); Medida Provisória nº 590/2012, convertida na Lei nº 12.817/2013 (para crianças com crianças entre 0 e 15 anos e
renda per capita igual ou inferior a R$ 70,00 – implementado em dezembro de 2012 no Plano Brasil Sem Miséria). A partir de março de 2013, todas as famílias beneficiárias
do PBF com renda per capita igual ou inferior a R$ 70,00 passaram a fazer jus à complementação do BSP, independente da existência de jovens de 0 a 15 anos na família.
9
Gráfico 1 - Evolução dos programas orçamentários do MDS, 2008 a
2012 (em R$ milhões).
Fonte: SIAFI. Elaboração: CESEF/GEEFI
3.2 Análise das Informações de Custos
As informações sobre o quantitativo de famílias atendidas e o dispêndio financeiro
foram obtidas no Sistema de Custos para o período 2008-2011 (note que são as mesmas
informações divulgadas pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome). Os
dados socioeconômicos foram consultados no sitio do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatísticas - IBGE.
Importante ressaltar que, no que se refere aos principais programas finalísticos sob a
coordenação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, o Programa Bolsa
Família apresenta uma das maiores dotações orçamentárias do ponto de vista de execução
orçamentária em 2013, conforme demonstrado na Tabela 2 a seguir.
Tabela 1 – Distribuição dos Gastos Governamentais do Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome, por Programas Finalísticos. Valores acumulados até
agosto/2013.
2013
Programa(1)
2008
2009
2010
2011
2012
Dotação
Despesas
% de Execução
Atualizada Liquidadas
Programa Bolsa Família 11.004,5 12.299,8 14.020,1 17.161,2 20.978,6
22.076,2
16.094,9
73%
Demais Programas
17.627,1 20.784,6 25.011,0 28.232,5 34.208,4
40.029,4
23.852,9
60%
Total
28.631,6 33.084,4 39.031,1 45.393,7 55.187,1
62.105,5
39.947,8
64%
Fonte: SIAFI. Elaboração: CESEF/GEEFI
1 - Entre os anos 2008 a 2011, o Programa Bolsa Família era denominado "Transferência de Renda com
Condicionalidades - Bolsa Família".
10
Para valores acumulados até agosto de 2013, o custo do Programa Bolsa Família,
expresso em termos de despesa liquidada, foi de R$ 16 bilhões, representando 73% da
dotação atualizada para esse programa, que foi de R$ 22 bilhões, aproximadamente.
Em termos orçamentários, o PBF é composto por, basicamente, dois tipos de ações: i.
Ação voltada à transferência de renda às famílias pobres e extremamente pobres e ii. Ações
voltadas à gestão do programa.
A seguir, será descrita uma análise da evolução financeira das ações que compõem o
PBF ao longo do período 2008 a 2012, conforme resultados reportados na Tabela 3 a seguir.
Para efeitos dessa análise, à exceção da ação “8442 – transferência de Renda Direta às
Famílias em condição de Pobreza e Extrema Pobreza (Lei nº 10.836/2004)”, as demais ações
foram agregadas em um grupo que representa a estrutura administrativa do PBF. Logo, como
pode ser visto na Tabela 3, as despesas nessas demais ações representam o custo da máquina
administrativa para viabilizar a implementação do PBF. De modo geral, observa-se que, de
2008 a 2012, houve um decréscimo de 17% nesse custeio.
Analisando separadamente cada ação que compõe o custeio do PBF, na Tabela 3
observa-se que, em 2010, a taxa de crescimento da ação 6524 “Serviços de Concessão,
Manutenção, Pagamento e Cessação dos Benefícios de Transferência Direta de Renda” foi de
17% na despesa liquidada dessa ação, em comparação ao ano de 2008. Já em 2011, a taxa de
decrescimento da despesa liquidada nessa ação foi de apenas 6%, em comparação ao ano de
2008. Ao longo de 2011, a Comissão de Fiscalização e Acompanhamento do Contrato
CAIXA (CFACC) promoveu e coordenou diversas iniciativas junto ao agente operador e às
áreas técnicas da Senarc, sobretudo visando o aprimoramento de procedimentos e rotinas
adotados para faturamento e ateste de itens tarifários contratados (BRASIL, 2012, p. 130).
Por outro lado, a Tabela 3 mostra que, entre os anos de 2008 a 2012, houve uma
oscilação nos custos associados à ação 6414 “Sistema Nacional para Identificação e Seleção
de Público-Alvo para os Programas Sociais do Governo Central – Cadastro Único”. Quando
comparamos 2011 com 2008, nota-se uma taxa de decréscimo de 71% na execução de
despesas. Essa queda está associada à baixa execução no ano de 2011 da dotação autorizada,
para despesas relacionadas à6: (i) contratação de circuito de comunicação de dados; (ii)
atendimento ao acréscimo de 0,76% do valor do contrato inicial com o agente operador do
PBF, de acordo com a cláusula 1ª do segundo termo aditivo do contrato (Processo
71000.027864/2010-05); (iii) implementação e execução das atividades previstas no projeto
6
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria Nacional de Renda de Cidadania.
Relatório de Gestão do Exercício de 2011, Tabela 20 – Demonstrativo das Despesas Executadas com os
Recursos Consignados na Ação 6414, página 68.
11
“apoio ao Programa Bolsa Família e ao plano para superação da extrema pobreza”
(BRZ/UNESCO/2011); (iv) aquisição de seis computadores do tipo servidor; (v) atendimento
ao contrato celebrado com o atente operador do PBF.
Em 2012, observa-se um decréscimo de 59% do custo da ação 6414, em termos de
despesas liquidadas, em relação a 2008. Nesse ano, esta ação orçamentária custeou diversas
ações de qualificação das ações de cadastramento (elaboração de materiais instrucionais do
Cadastro Único, confecção e fornecimento de mochilas e ações de capacitação na Escola
Superior de Administração Fazendária – ESAF). Além do mais, a ação 6414 custeou o Termo
de Cooperação entre o MDS e o SIPAM/Ministério da Defesa (R$ 685.362,21) para fornecer
a antena de conexão à internet via satélite aos municípios da Amazônia Legal, que não tem
internet disponível para operar o Sistema do Cadastro Único. Destacam-se também os
recursos que custearam o Circuito de Comunicação de Dados – Link – Uberlândia/Brasília e o
Acordo de Empréstimo (Bird), que permitem a contratação de consultores.
De acordo com a Tabela 3, a ação “8446 - Serviço de Apoio à Gestão Descentralizada
do Programa Bolsa Família” apresentou em 2011 uma taxa de crescimento do custo dessa
ação, em termos de despesa liquidada, de 2% em comparação ao ano de 2008. De maneira
mais específica, o montante repassado a título de apoio a Gestão Descentralizada do PBF
relativo ao exercício de 2011 aos entes federados foi de R$ 288,5 milhões. De acordo com o
Relatório de Gestão de 2011 elaborado pelo MDS, nessa ação foi dada continuidade ao
processo de fortalecimento e aprimoramento da gestão descentralizada do PBF e Cadastro
Único, com atuação em três frentes complementares entre si, a saber, Sistema de Gestão do
Programa Bolsa Família (SIGPBF), Plano de Acompanhamento da Qualidade da Gestão do
PBF (PAQ/DF) e Índice de Gestão Descentralizada (IGD).
Já em 2012 a ação 8446 apresentou uma taxa de crescimento de 56%, em comparação
a 2008, conforme demonstrado na Tabela 3. Em 2012, no que tange a execução física para os
5.565 municípios brasileiros, 472 municípios não fizeram jus ao repasse de recursos por meio
do IGD, representando 8,48% da totalidade dos municípios. Deste quantitativo, 13 municípios
não estavam sob a gestão municipal da Assistência Social, na forma da Norma Operacional
Básica aprovada pela Resolução nº 130, de 15 de julho de 2005, do Conselho Nacional de
Assistência Social. Os demais não obtiveram os indicadores mínimos exigidos na gestão do
PBF e Cadastro Único, conforme preconizado o artigo 3º da Portaria GM 754/2010 (BRASIL,
2013, p. 138).
12
Tabela 2 – Despesas Liquidadas do Programa Bolsa Família por Ação (R$ milhões), 2008 a 2012.
Despesa Liquidada (R$ milhões)
Ações
Transferência de Renda Diretamente às Famílias em Condição de Pobreza e Extrema Pobreza (Lei nº 10.836/2004)
2008
2009
2010
2011
2012
10.522,1 11.844,3 13.457,0 16.644,0 20.530,0
Taxa de Crescimento(1)
2009/ 2010/ 2011/ 2012/
2008 2008 2008
2008
13%
28%
58%
95%
540,5
455,5
563,1
517,3
448,6
-16%
4%
-4%
-17%
2,4
1,0
2,5
1,8
0,0
-59%
5%
-24%
-100%
235,8
218,7
275,3
221,3
0,0
-7%
17%
-6%
-100%
Aperfeiçoamento da Disseminação de Informações do PBF e do Cadastro Único
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0%
0%
0%
0%
Sistema Nacional para Identificação e Seleção de Público-Alvo para os Programas Sociais do Governo Central - Cadastro Único
19,5
3,9
12,1
5,7
8,0
-80%
-38%
-71%
-59%
Serviço de Apoio à Gestão Descentralizada do Programa Bolsa Família
282,8
231,9
273,1
288,5
440,6
-18%
-3%
2%
56%
Demais Ações (Proxy para Custeio Administrativo):
Gestão e Administração do Programa
Serviços de Concessão, Manutenção, Pagamento e Cessação dos Benefícios de Transferência Direta de Renda
Fonte: SIC. Elaboração: CESEF/GEEFI.
Nota:
1 - Taxa de crescimento em relação ao ano de 2008
13
A Tabela 4 a seguir mostra que, na média, entre os anos 2008 a 2012, os recursos do
PBF na ação “8442 - Transferência de Renda Diretamente às Famílias em Condição de
Pobreza e Extrema Pobreza” representaram 0,39% do PIB, demonstrando um baixo impacto
dos recursos investidos no PBF em relação ao PIB, considerando o alto impacto de
contribuição destes recursos na redução da pobreza e da concentração de renda no Brasil.
Tabela 3 - Comparativo entre Gastos com PBF e
PIB (R$ milhões), 2008-2012.
ano
2008
2009
2010
2011
2012
Gasto com PBF
10.522,1
11.844,3
13.457,0
16.644,0
20.530,0
PIB
3.032.203,0
3.239.404,0
3.770.084,9
4.143.013,3
4.402.537,1
Gasto PBF/PIB
0,35%
0,37%
0,36%
0,40%
0,47%
Fonte: MDS, SIC e IBGE. Elaboração: CESEF/GEEFI
Essa ação representa a maior execução financeira do Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome no PBF, apresentando valores correntes de R$ 20,5 bilhões para
despesas liquidadas em 2012, representando uma taxa de crescimento dessas despesas de
95%, em comparação ao ano de 2008, conforme constatado na Tabela 3.
O Gráfico 2 a seguir mostra a evolução do quantitativo de famílias beneficiadas pelos
recursos do PBF, resultado dos esforços empreendidos na ação 6414. As informações entre os
anos 2008 e 2011 foram obtidas no Sistema de Custos (SIC), ao passo que a informação para
o ano de 2012 foi obtida junto ao MDS. Enquanto que, em 2008, o número de famílias
beneficiadas era em torno de 10,6 milhões, em 2012 esse número se eleva para 13,9 milhões
de famílias beneficiadas.
Gráfico 2 – Evolução das Famílias Beneficiadas pelo PBF, 2008-2012
(em milhões).
Fonte: SIC e MDS. Elaboração: CESEF/GEEFI. Para os anos 2008-2011, utilizaram-se
as informações do SIC. Já para o ano de 2012, utilizou-se a informação do MDS.
14
O Gráfico 3 a seguir mostra a evolução das despesas na ação “Transferência de Renda
Diretamente às Famílias em Condição de Pobreza e Extrema Pobreza (Lei nº 10.836/2004)”,
em valores reais, a preços médios de 2012 segundo INPC, em comparação com a quantidade
de famílias beneficiadas.
Gráfico 3 – Gastos reais das transferências do PBF versus quantidade de
famílias beneficiadas.
21.000,0
20.000,0
12,4
19.000,0
18.000,0
12,8
10,6
13,4
20.530,0
13,9
14,0
12,0
17.548,5
10,0
17.000,0
16.000,0
8,0
15.124,8
15.000,0
14.000,0
16,0
6,0
13.993,0
4,0
13.058,0
2,0
13.000,0
12.000,0
0,0
2008
2009
2010
2011
2012
Famílias Beneficiadas (Milhões)
Transferências Reais do PBF (R$ Milhões)
Fonte: SIC e MDS. Elaboração: CESEF/GEEFI
Nota:
1 – Número de famílias beneficiadas obtido junto ao SIC (2008-2011) e MDS (2012).
2 – As informações de gastos governamentais do PBF, em termos de despesa liquidada,
foram obtidas junto ao SIAFI.
A trajetória de crescimento dessas despesas se acentua a partir de 2010, o que pode
estar refletindo o reajuste nos valores dos cinco tipos de benefícios do PBF, conforme
reportado na Tabela 1, assim como o crescimento do número de famílias beneficiadas, que
passou de 12,8 milhões em 2010 para 13,9 milhões em 2012.
Já o Gráfico 4 a seguir mostra a evolução das despesas nas demais ações que
compõem o custeio administrativo para se manter o Programa Bolsa Família, em valores
reais, a preços médios de 2012 segundo INPC, em comparação com a quantidade de famílias
beneficiadas.
Observa-se que, entre os anos de 2009 e 2010, houve um aumento desse custeio real.
A justificativa, segundo o MDS, reside no fato de que, na ação 6524, constatou-se que “os
valores inicialmente aprovados pela LOA 2010, da ordem de R$ 240 milhões, não
comportaram as despesas previstas para ação no exercício em questão. O orçamento proposto
pela Senarc na PLOA, elaborado, considerando a natural expansão do Programa para atender
a uma meta de 12,9 milhões de famílias em 2010, da ordem R$ 271 milhões, sofreu
contingenciamento quando da sua tramitação no âmbito do Governo. Desta forma, em
15
detrimento da repactuação contratual com o agente operador do PBF, houve a necessidade de
adequação destes recursos, o que ocorreu por meio de suplementação de crédito autorizada
pelo Decreto de 11 de maio de 2010, Somados as dotações inicialmente aprovadas, R$ 240
milhões, aos créditos suplementares, de R$ 57 milhões, o total dotado nesta ação foi da ordem
de R$ 293 milhões.” (BRASIL, 2010).
Outra explicação para esse crescimento do custeio entre os anos 2009 e 2010 está
associada à ação 8446. Especificamente, nesse período, observaram-se diversos fatores, como
situações climáticas adversas que atingiram os estados da Região Nordeste e ocasionaram a
antecipação das parcelas do IGD, bem como reconhecimento de dívida do IGD-M em
dezembro de 2009 (BRASIL, 2010).
A trajetória de decrescimento dessas despesas se destaca também a partir de 2010, o
que pode estar refletindo diversos fatores, por exemplo, uma melhor qualidade de gestão
desse programa, ou, então, cortes orçamentários.
No que diz respeito às Despesas de Exercícios Anteriores, essa rubrica está presente
somente no ano de 2012 no valor de R$ 3,6 milhões, conforme informações constantes no
Sistema de Custos (SIC). Trata-se de um valor muito baixo, em comparação aos R$ 448,6
milhões observados em 2012, não interferindo na trajetória do custeio administrativo do PBF
descrito no Gráfico 4.
Gráfico 4 – Gastos reais do custeio administrativo do PBF versus
quantidade de famílias beneficiadas
700,0
16,0
670,7
650,0
12,8
12,4
13,4
13,9
14,0
12,0
600,0
10,6
632,9
10,0
545,4
538,2
550,0
8,0
6,0
500,0
448,6
450,0
4,0
2,0
400,0
0,0
2008
2009
2010
Famílias Beneficiadas (Milhões)
2011
2012
Custeio Real do PBF (R$ Milhões)
Fonte: SIC e MDS. Elaboração: CESEF/GEEFI. Número de famílias beneficiadas
obtido junto ao SIC (2008-2011) e MDS (2012).
O Gráfico 5 a seguir apresenta a evolução do custeio administrativo real do PBF, em
termos per capita, e sugere uma trajetória decrescente a partir de 2010.
16
Gráfico 5 – Custeio administrativo real do PBF per capita
Fonte: SIC e MDS. Elaboração: CESEF/GEEFI
Para valores acumulados até agosto/2013, na Tabela 5 observa-se que o custo da ação
“Transferência de Renda Diretamente às Famílias em Condição de Pobreza e Extrema
Pobreza (Lei nº 10.836/2004)”, foi de R$ 15,9 bilhões, que representa 74% dotação atualizada
para essa ação, que foi de R$ 21,4 bilhões. Por outro lado, o custeio administrativo
apresentou, no que diz respeito a valores acumulados até agosto/2013, apenas 35% de
execução, isto é, o custo, em termos de despesa liquidada, foi de apenas R$ 391,4 milhões, em
comparação aos R$ 914 milhões de dotação autorizada.
Ao desagregar a análise por regiões brasileiras, observa-se que o maior custo do
Programa Bolsa Família, em termos de despesa liquidada, se concentra na Região Nordeste,
onde reside a maior parte dos beneficiários desse programa. Para valores acumulados até
agosto/2013, o custo do programa é de R$ 8,3 bilhões, aproximadamente, de acordo com
dados apresentados na Tabela 6 a seguir.
17
Tabela 4 – Custo do Programa Bolsa Família por ação, agosto/2013. (R$ milhões)
Ações
Dotação
Despesas
% de
Atualizada(2) Liquidadas(2) Execução
21.434,7
15.867,8
74%
914,0
391,4
43%
Aperfeiçoamento da Disseminação de Informações do PBF e do Cadastro Único
12,5
3,7
29%
Sistema Nacional para Identificação e Seleção de Público-Alvo para os Programas Sociais do Governo Central - Cadastro Único
25,0
5,8
23%
604,0
217,6
36%
272,5
164,2
60%
Transferência de Renda Diretamente às Famílias em Condição de Pobreza e Extrema Pobreza (Lei nº 10.836/2004)
Demais Ações
Serviço de Apoio à Gestão Descentralizada do Programa Bolsa Família
Remuneração a Agentes Financeiros
(1)
Fonte: SIAFI. Elaboração: CESEF/GEEFI
Nota:
1 - Ação executada no Ministério da Fazenda, Unidade Orçamentária 71104 (Remuneração de Agentes Financeiros). Valores relacionados aos planos
internos com os seguintes códigos: (i) BS00M410701 (Remuneração a Agentes Financeiros - MTE); (ii) RAFMDS (Remuneração a Agentes Financeiros MDS); (iii) RAFMDS2 (Remuneração a Agentes Financeiros)
2 - Valores realizados até agosto/2013
18
Tabela 5 – Despesas Liquidadas na Ação Transferência de Renda Diretamente às
Famílias em Condição de Pobreza e Extrema Pobreza (Lei nº 10.836/2004), por
Regiões, 2008 a 2013.
Regiões Brasileiras
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (1)
Região Norte
1.164
1.135
1.298
1.932
2.413
2.053
Região Nordeste
5.590
6.208
6.478
8.638
10.692
8.260
798
964
1.278
1.268
1.540
1.074
2.479
2.935
3.605
3.921
4.799
3.683
491
602
798
884
1.085
799
Região Sul
Região Sudeste
Região Centro-Oeste
Fonte: SIAFI e SIC. Elaboração: CESEF/GEEFI
Nota:
1 - Valores realizados até agosto/2013
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Esse estudo teve por objetivo utilizar as informações do Sistema de Custos do
Governo Federal (SIC) na elaboração de uma análise gerencial associada ao custo do
Programa Bolsa Família no período 2008 a 2013. Se, por um lado, verificou-se a trajetória de
crescimento das despesas na ação “Transferência de Renda Diretamente às Famílias em
Condição de Pobreza e Extrema Pobreza (Lei nº 10.836/2004)” concomitantemente ao
aumento do número de famílias beneficiárias, por outro lado, os gastos reais com o custeio
administrativo do PBF apresentam trajetória de decrescimento a partir de 2010.
Um aspecto para ser levado em consideração para o aprimoramento do sistema seria o
fornecimento das informações em níveis mais desagregados, por exemplo, por Estados e/ou
por Municípios, fundamentais em análises de eficiência do gasto. Haja vista a elevada
disparidade econômica e social entre as diferentes unidades federativas seria interessante uma
análise desagregada por unidades administrativas locais ou estaduais do Programa Bolsa
Família, a fim de se obter detalhes da incidência desse programa que não seriam possíveis de
serem obtidas em uma análise ao nível nacional. Este esforço poderia auxiliar os formuladores
de políticas na tomada de decisões a respeito da melhor alocação dos recursos desse
programa.
Por fim, cabe aqui ressaltar o esforço da equipe do sistema de custos - STN no que diz
respeito à busca de maior potencial ao SIC na geração de informações reais para a
Administração Pública em geral. Todavia, todo esse esforço deve vir acompanhado, nesta fase
inicial, de ajustes operacionais (e em uma fase posterior, alterações estruturais) nos sistemas
SIAPE, SIAFI e SIOP para melhoria e maior aderência desses sistemas às informações de
custos.
19
5. ANEXO: EVOLUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DO PBF ENTRE OS ANOS 2008-2012
De acordo com a Prestação de Contas Ordinárias Anual /Relatório de Gestão 2010 do
MDS (BRASIL, 2011, p. 32) o PBF reuniu um conjunto de cinco ações orçamentárias,
dispostas no PPA 2008-2011, a saber: 8442 – transferência de Renda Direta às Famílias em
condição de Pobreza e Extrema Pobreza (Lei nº 10.836/2004); 6414 – Sistema Nacional para
Identificação e Seleção de Público-Alvo para os Programas Sociais do Governo Central
(Cadastro Único); 6524 - Serviços de Concessão, Manutenção, Pagamento e Cessação dos
Benefícios de Transferência Direta de Renda; 8446 - Serviço de Apoio à Gestão
Descentralizada do Programa Bolsa Família; e 2272 – Gestão e Administração do Programa.
Essas ações foram criadas com o objetivo de contribuir para a redução da fome, da pobreza,
da desigualdade e outras formas de privação vividas pelas famílias mais excluídas,
considerando três dimensões: o alívio imediato da pobreza, por meio da transferência de renda
diretamente às famílias pobres e extremamente pobres; a contribuição para a redução da
pobreza da geração seguinte, por meio do reforço do direito de acesso aos serviços de saúde e
de educação, com o cumprimento das condicionalidades nestas áreas; e a articulação de ações
complementares, de forma a desenvolver as capacidades das famílias beneficiárias.
Em 2012, o código orçamentário do Programa Bolsa Família é alterado para “2019”,
assim como duas outras ações são extintas, a saber, “2272 - Gestão e Administração do
Programa” e “6524 - Serviços de Concessão, Manutenção, Pagamento e Cessação dos
Benefícios de Transferência Direta de Renda”. Por outro lado, cria-se uma nova ação, a saber,
“20IT - Aperfeiçoamento da Disseminação de Informações do PBF e do Cadastro Único”.
No que se refere ao PPA 2012-2015, o PBF reúne um conjunto de quatro ações
orçamentárias, a saber: “8442 - Transferência de Renda Diretamente às Famílias em Condição
de Pobreza e Extrema Pobreza (Lei nº 10.836/2004)”; “6414 - Sistema Nacional para
Identificação e Seleção de Público-Alvo para os Programas Sociais do Governo Central Cadastro Único”; “8446 - Serviço de Apoio à Gestão Descentralizada do Programa Bolsa
Família”; e “20IT - Aperfeiçoamento da Disseminação de Informações do PBF e do Cadastro
Único”.
5.1 Ação 8442 - Transferência de Renda Diretamente às Famílias em Condição de
Pobreza e Extrema Pobreza (Lei nº 10.836/2004)
A ação “8442 - Transferência de Renda Diretamente às Famílias em Condição de
Pobreza e Extrema Pobreza (Lei nº 10.836/2004)” tem como finalidade a melhoria das
condições socioeconômicas das famílias pobres e extremamente pobres, por meio de
20
transferência direta de renda, condicionada ao cumprimento, por parte dos beneficiários do
Programa, de agenda de compromissos nas áreas da Saúde e Educação, bem como por
atividades de desenvolvimento das famílias, inclusive ações socioeducativas e de
acompanhamento familiar nos casos de incidência de trabalho infantil e de não cumprimento
de condicionalidades (BRASIL, 2011, p. 58).
5.2 Ação 6414 – Sistema Nacional para Identificação e Seleção de Público-Alvo para os
Programas Sociais do Governo Central - Cadastro Único
A ação “6414 – Sistema Nacional para Identificação e Seleção de Público-Alvo para
os Programas Sociais do Governo Central - Cadastro Único” consiste na coordenação,
acompanhamento, supervisão e apoio às atividades de cadastramento das famílias
consideradas como público-alvo dos programas de transferência de renda; manutenção do
Cadastro Único, zelando pela qualidade das informações e pela unicidade dos registros; apoio
ao processo de coleta, atualização e manutenção das informações que compõem o Cadastro
Único; integração com outras bases de dados cadastrais e estímulo à utilização do Cadastro
Único nos programas sociais do Governo Federal (BRASIL, 2011, p. 33).
Neste sentido, a ação 6414 possibilita (BRASIL, 2012, p. 68):
•
A localização, identificação e caracterização das famílias de baixa renda;
•
O apoio ao processo de coleta e atualização dos dados cadastrais das famílias de baixa renda;
•
O desenvolvimento de estratégias diferenciadas de cadastramento voltadas a grupos de
população tradicionais ou específicos;
•
A seleção das famílias consideradas como público-alvo dos programas de transferências de
renda e de outros programas sociais;
•
A manutenção da base de dados do Cadastro Único, zelando pela qualidade das informações
registradas e pela unicidade dos registros;
•
O aperfeiçoamento dos sistemas de cadastramento e de coleta de dados;
•
O relacionamento com outras bases de dados cadastrais;
•
O fomento e a promoção da utilização do Cadastro Único pelos diversos programas sociais
existentes.
Entre os anos 2008 a 2010, é interessante destacar que ocorreu reconhecimento de
dívidas com o agente operador do PBF, executados com recursos alocados na ação 6414
decorrentes de cobranças intempestivas por parte do agente operador do PBF, relativamente
aos benefícios das famílias atendidas pelo Programa Bolsa Família pactuado com o Governo
21
do Distrito Federal. Este fato ocorreu em detrimento da CAIXA não ter feito, à época, em
virtude do não recebimento da documentação pertinente do Banco de Brasília (BRB),
operador do pagamento no Distrito Federal, nenhum lançamento ou qualquer cobrança do
item tarifário “operação de pagamento GDF”, referente aos meses de abril/2007, janeiro a
março/2007, maio a dezembro/07, janeiro/08 e março a setembro/08; e outubro/09, outubro a
dezembro/08, fevereiro/2008, janeiro a setembro/2008, outubro/2009, novembro/2009 e
dezembro/2009 (BRASIL, 2011, p. 36).
Essa ação financiou, no ano de 2010, as atividades desenvolvidas para a garantia da
qualificação da base de dados do Cadastro Único. Essa base de dados reúne informações
sobre localização e características das famílias com renda familiar mensal per capita até meio
salário mínimo ou as famílias que possuam renda familiar mensal de até três salários
mínimos, coletadas em um esforço conjunto da União, do Distrito Federal, dos estados e dos
municípios. O agente operador do Cadastro Único é a Caixa Econômica Federal (CAIXA), a
quem cabe, mediante remuneração e condições contratuais firmadas com o Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), organizar e operacionalizar a logística,
tanto do Cadastro Único quanto do pagamento dos benefícios do PBF. Assim, além de
permitir a racionalização dos custos administrativos dos programas de transferência de renda
e de contribuir para a efetividade desses programas, o Cadastro Único propõe-se como
ferramenta de planejamento e gestão de políticas públicas voltadas para as famílias de baixa
renda (BRASIL, 2011, p. 37).
A ação 6414 possibilita a localização, caracterização, identificação e seleção das
famílias consideradas como público-alvo dos programas de transferência de renda e de outros
programas sociais, permite o aperfeiçoamento dos sistemas de cadastramento e de coleta de
dados, além de possibilitar a manutenção da base dos dados do Cadastro Único. Em 2010,
essa ação financiou a qualificação dos dados do Cadastro Único, por meios processos de
capacitação, aquisição de ferramentas informacionais, comparações com outras bases de
dados, informação às famílias cadastradas e orientações aos gestores e entrevistadores
municipais do Cadastro Único (BRASIL, 2011, p. 37).
5.3 Ação 6524 – Serviços de Concessão, Manutenção, Pagamento e Cessação dos
Benefícios de Transferência Direta de Renda
Essa ação tinha como objetivo assegurar os recursos para o pagamento dos serviços
prestados pelos agentes executores dos programas de transferência direta de renda na
22
operação e logística de pagamento dos benefícios do PBF. Essa ação, assim como a ação
“2272 - Gestão e Administração do Programa”, deixou de existir a partir de 2012.
5.4 Ação 8446 – Serviço de Apoio a Gestão Descentralizada do Programa Bolsa Família
A Ação 8446 refere-se às transferências de recursos financeiros aos estados e
municípios com propósito de assegurar os recursos para a melhoria do desempenho da gestão
descentralizada do PBF.
De acordo com o Relatório de Gestão 2010 elaborado pelo MDS, na estratégia de
apoio à gestão compartilhada do Programa Bolsa Família, destaca-se a publicação do Decreto
nº 7.332, de 19 de outubro de 2010 e das Portarias nº(s) 256, de 19 de março de 2010, 625, de
10 de agosto de 2010 e 754, de 20 de outubro de 2010, que definiram novas regras para
apuração, pagamento e comprovação e aprovação de gastos dos recursos transferidos a
estados e municípios.
O IGD-M varia de 0 a 1 e evidencia a qualidade da gestão do Programa Bolsa Família
no âmbito municipal, refletindo os compromissos assumidos pelos municípios quando da
assinatura do Termo de Adesão ao Programa Bolsa Família.
O conceito de repasse de recursos após o cumprimento de indicadores mínimos de
qualidade na gestão impõem novos desafios aos gestores municipais, permeando, na grande
maioria dos municípios, o fortalecimento da interlocução entre as Secretarias de Saúde,
Educação e Assistência Social, o que, em escala ampliada, permitirá o respeito aos direitos de
cidadania de um enorme contingente de brasileiros, em situação de pobreza e vulnerabilidade
social.
O IGD-M incentiva o aprimoramento da qualidade da gestão do Programa Bolsa
Família, em nível local, e contribui para que os municípios executem as ações que estão sob
sua responsabilidade.
O índice é calculado a partir de 4 (quatro) fatores. O primeiro deles mede: i) a
qualidade e a integridade das informações constantes no Cadastro Único - taxa de cobertura
de cadastros; ii) a atualização da base de dados do Cadastro Único – taxa de atualização de
cadastros; iii) as informações sobre o cumprimento das condicionalidades da área de educação
- taxa de crianças com informações de frequência escolar; e iv) as informações sobre o
cumprimento das condicionalidades da área de saúde – taxa de famílias com
acompanhamento das condicionalidades de saúde.
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Passou-se agora a considerar não só os resultados obtidos pelos municípios e estados
no cadastramento e manutenção de cadastros familiares e no acompanhamento das
condicionalidades, mas também, a sua adesão ao Sistema Único de Assistência Social –
SUAS, a apresentação da comprovação de gastos dos recursos do IGD-M e sua aprovação
total pelo Conselho Municipal de Assistência Social. Para receber os recursos, o município
deve cumprir os todos os requisitos acima, bem como atingir, simultaneamente, o valor
mínimo de 0,55 no cálculo do IGD e o valor mínimo de 0,2 em cada um dos quatro
indicadores que compõem o Fator I.
No âmbito do Sistema de Gestão do Programa Bolsa Família (SIGPBF), foi
consolidado o acesso dos Gestores Municipais e Estaduais e suas equipes de colaboradores ao
SIGPBF. Esse sistema permite a obtenção de um variado leque de informações do programa,
arquivos com base de dados e o acesso aos sistemas informatizados de apoio à gestão do PBF
e do Cadastro Único, entre os quais, o SICON (Sistema de Condicionalidades) e o SASF
(Sistema de Solicitação de Atendimento de Formulários do Cadastro Único). Foram também
desenvolvidos módulos para capacitação à distância de gestores, coordenadores e demais
usuários do SIGPBF, com destaque para o entendimento da apuração, cálculo e uso do IGDM e IGD-E, buscando viabilizar a melhoria dos processos e rotinas operacionais do PBF e
Cadastro Único. Em relação ao Plano de Acompanhamento da Qualidade da Gestão do PBF
(PAQ/PBF), em 2011 foram concluídos 34 relatórios técnicos, resultando num diagnóstico
geral da gestão do PBF e na elaboração de modelos de “Plano de Providências” para nortear o
gestor municipal do PBF na melhoria de seus processos operacionais do Cadastro Único e no
acompanhamento das condicionalidades do PBF. Adicionalmente, em parceria com as
Coordenações Estaduais do PBF foram efetuadas capacitações especificas sobre o IGD nos
estados do Piauí, Goiás, Pará, Mato Grosso, Pernambuco, Ceará, Goiás e no Distrito Federal
(BRASIL, 2012, p. 136).
No que tange ao Índice de Gestão Descentralizada (IGD), com o objetivo de
potencializar a convergência de esforços no enfrentamento da pobreza no Brasil, buscou-se a
aderência entre os valores repassados e o esforço para identificação e cadastramento de
famílias em situação de pobreza, sobretudo da “busca ativa”, pelos municípios e Distrito
Federal. Dessa forma, a partir de novembro de 2011, o valor de repasse aos entes federados
deriva do IGD-M apurado, e do quantitativo de cadastros válidos e atualizados nos últimos
dois anos (com renda per capita familiar de até ½ salário mínimo) com perfil CadÚnico.
Outro ponto importante, foi o inicio da exigência de lançamento no Sistema “SuasWeb” dos
processos relativos à prestação de Contas da alocação dos recursos do IGD-M para os
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exercícios de 2009 e 2010, pelos Gestores dos Fundos municipais de assistência e a respectiva
aprovação dos gastos pelos Conselhos Municipais de Assistência Social (BRASIL, 2012, p.
136).
5.5 Ação 20IT – Aperfeiçoamento da Disseminação do PBF e do Cadastro Único
Essa ação foi inserida no Programa Bolsa Família (Programa 2019) por ocasião da
elaboração da proposta do Plano Plurianual 2012-2015. A inserção desta ação foi aprovada na
tramitação administrativa e legislativa da proposta (BRASIL, 2013, p. 132).
Em 2013, é importante destacar que o pagamento ao operador do PBF, Caixa
Econômica Federal, passa a ser registrado na Ação “00M4 – Remuneração a Agentes
Financeiros”, executada pela Unidade Orçamentária do Ministério da Fazenda (UO 71104).
Essa ação é responsável pela remuneração da operacionalização dos contratos celebrados com
as instituições financeiras destinados ao atendimento de diversas políticas públicas.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Prestação de contas ordinárias anual. Relatório de Gestão – 2010. Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome, Secretaria Nacional de Renda de Cidadania.
Brasília, 2011.
______. Relatório de Gestão do Exercício de 2011. Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome, Secretaria Nacional de Renda de Cidadania. Brasília, 2012.
______. Prestação de Contas Ordinárias Anual. Relatório de Gestão - 2012. Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome, Secretaria Nacional de Renda de Cidadania.
Brasília, 2013.
HOLANDA, V. B.; LATTMAN-WELTMAN, F.; GUIMARÃES. F. Sistema de informação
de custos na administração pública federal: uma política de Estado. Rio de Janeiro: Editora
FGV, 2010.
MACHADO, N.; HOLANDA, V. B. Diretrizes e modelo conceitual de custos para o setor
público a partir da experiência no governo federal do Brasil. Revista de Administração
Pública, v. 44, n. 4, p. 791-820, jul./ago. 2010.
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