CASOTECA DIREITO GV – PRODUÇÃO DE CASOS 2011
Ocupação Irregular em Área de Preservação Permanente (APP).
O Caso de Taboão da Serra-SP.1
Nota de Ensino2
Sumário
Seção I - Introdução
Seção II - “Jogo do Poder” (role play)
Seção III - O conflito Moradia x Meio Ambiente
3.1.
Rol de questões para o debate
3.2.
Desfecho do caso
Seção IV - Outros enfoques e usos possíveis para o caso
Seção V – Referencial teórico e legislação
Seção VI - Siglas e Abreviaturas
1
Este caso foi produzido no ano de 2011 por Ana Paula Massonetto (coord.), Cynthia de Lima Krahenbuhl,
Marcela Hoenen e Marília de Castro Torres Fernandes e integra o conjunto dos casos da Casoteca DIREITO
GV.
2
As informações contidas neste caso, constantes dos produtos Narrativa, Nota de Ensino e Anexos, foram
baseadas
e/ou
extraídos
de:
a)
materiais
anteriores
produzidos
sobre
o
caso
(http://www.premioinnovare.com.br/praticas/a-acao-do-ministerio-publico-na-articulacao-entre-poder-publicoe-sociedade-para-garantir-o-direito-a-moradia-digna/ A ação do Ministério Público na articulação entre Poder
Público e sociedade para garantir o direito a moradia digna. XII Edição do Prêmio Innovare, 2010); b) peças
processuais e informações extraídas dos autos do PPIC n. 22/2005; e c) em entrevistas realizadas com a
Secretária de Desenvolvimento Urbano, Habitação e Meio Ambiente e a Promotora Pública que atuou no
caso.
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Seção I - Introdução
A ocupação irregular de áreas públicas ou privadas, inclusive áreas verdes protegidas
legalmente, está se tornando corriqueira na realidade brasileira e afeta a população em
geral, muito além dos diretamente envolvidos, ao impactar o meio ambiente, o
planejamento e o orçamento municipais e consequentemente, a oferta de serviços como
abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo dos resíduos
sólidos, educação, saúde, transporte, por exemplo.
As soluções, por sua vez, são complexas, diante da tensão entre a garantia do direito à
moradia e o direito ao meio ambiente sadio e seguro, e também por envolverem diversos
atores com interesses e direitos distintos e, não raramente, conflitantes. Além disso, os
instrumentos legais e operacionais estão em constante construção, são difíceis de
implementar e requerem integração de ações e composição de competências entre os
diversos órgãos públicos nas três esferas de governo.
No caso da ocupação irregular de Taboão da Serra, o conflito originou-se na esfera
privada, opondo interesses entre proprietários do imóvel e ocupantes, dando ensejo a
ação civil de reintegração de posse. Margeando o direito à propriedade (art. 5º, XXII, CF),
posicionavam-se, conflitantes, o direito social à moradia (art. 6º, CF) e o direito difuso ao
meio ambiente (art. 225, CF), já que parte da área ocupada caracterizava-se como
preservação permanente. A solução deste conflito extrapola o alcance e controle das
partes e requer a participação do poder público, seja para levá-los à discussão judicial
(ação pública), quanto para promover sua solução (regularização fundiária e revitalização
ambiental). Ademais, os inúmeros atores que se somam ao processo, individuais,
coletivos ou institucionais, públicos e privados, trazem consigo expectativas, interesses
que dão origem a novos conflitos e demandam novas soluções.
A complexidade do caso remete a vários institutos e conceitos jurídicos que podem ser
explorados por diversas disciplinas do ensino do direito3, com abordagens e finalidades
distintas e complementares, destacando-se análises e discussões sobre:
• institutos jurídicos de direito municipal, administrativo, urbanístico, civil e ambiental
(Estatuto da Cidade, Plano Diretor, EIA/Rima, TCAC, etc.);
• direitos fundamentais em conflito (moradia, propriedade, cidade, meio ambiente);
• organização do Estado, relação entre poderes, atribuições e competências das
autoridades governamentais e dos agentes jurídicos (Judiciário, Ministério Público,
Defensorias, Secretarias Municipais ou Estadual de Assuntos/Negócios Jurídicos,
Procuradorias, Cartórios de Registros de Imóveis etc.);
3
Conforme grade curricular Direito GV, indicamos: Introdução ao Direito, Direito da Pessoa Humana, Ética e
Teoria do Direito, Sociologia Jurídica, Crime e Sociedade, Política e Instituições Brasileiras, Constitucional,
Administrativo, Direito da Propriedade, Direito da Responsabilidade, Teoria Geral do Estado, além das
Oficinas de Práticas Jurídicas (em especial, de Legislação e de Negociação e Mediação), dentre outras
possíveis.
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• teorização sobre o sistema jurídico e os desafios externos impostos a ele por
interesses de ordem econômica, política, social, cultural, especialmente conflitos entre
os atores sociais envolvidos (proprietários, ocupantes, líderes comunitários, traficantes
e membros do crime organizado, população do entorno, entidades organizadas da
sociedade civil, representantes eleitos e agentes públicos em geral);
• aspectos teóricos, filosóficos e sociológicos e limites de fato e de direito;
• políticas públicas, programas de governo, gestão pública e planejamento urbano.
Considera-se relevante despertar nos alunos a perspectiva mais ampla na qual se
inserem os conflitos jurídicos, de modo a:
•
exercitar a capacidade de antever soluções jurídicas, argumentos contrários e demais
habilidades requeridas para atuação em contencioso jurídico;
•
acrescentar à visão jurídica, a percepção dos problemas de fato e a possibilidade de
soluções extrajudiciais por composição ou colaboração entre as partes, relativizando
a natureza contenciosa tradicionalmente atribuída ao direito e valorizando métodos de
solução alternativa de conflitos4;
•
apresentar um rol de possibilidades de atuação para o profissional do direito5 além
das tradicionais opções da advocacia (em geral associada à atuação no contencioso)
e do concurso público para carreiras jurídicas, como por exemplo consultor jurídico
em regularização fundiária ou em políticas públicas;
•
destacar que as atribuições do promotor público possibilitam contribuir com soluções
para os conflitos sociais, além de fiscalizar e demandar judicialmente os infratores.
Esta Nota de Ensino contém, a seguir, três sugestões (passo a passo) de como o
professor pode fazer uso do caso:
•
4
5
Na seção 2, sugere-se a aplicação da dinâmica participativa (role play) “Jogo do
Poder”. Este jogo, de fácil aplicação, introduz o caso de forma fictícia (lúdica), os
alunos assumem os papéis dos atores presentes no caso, sensibilizam-se com
suas demandas e, no debate espontâneo que se segue, percebem a
complexidade dos conflitos presentes (jurídicos ou não) e das soluções
Também conhecidos como ADRs (Alternative Dispute Resolution), tem como exemplos típicos a conciliação,
mediação, arbitragem, círculos restaurativos, entre outros. Leituras sugeridas: CAPPELLETTI, Mauro [s/
indicação de tradutor], “Os Métodos Alternativos de Solução de Conflitos no Quadro do Movimento Universal
de Acesso à Justiça”, in Revista de Processo, vol. 74, São Paulo: Revista dos Tribunais, 1994, pp. 82/97.
SALLES, Carlos Alberto de et al. “A experiência do Núcleo de Estudos de Meios de Solução de Conflitos
(NEMESC)” in Revista Direito GV, São Paulo, 6(1), Jan-Jun 2010, p.67-94.
Disponível em http://www.direitogv.com.br/subportais/publica%C3%A7%C3%B5e/direitogv11/05.pdf
Sobre serviços legais tradicionais e inovadores (em q ganham destaque o comprometimento do profissional
com os interesses coletivos, a apresentação, a indumentária, o vocabulário, a ambientação, o
multiprofissionalismo etc. ). Leitura sugerida: CAMPILONGO, Celso Fernandes. “Assistência jurídica e
realidade social: apontamentos para uma tipologia dos serviços legais”, in CAMPILONGO, C.F. &
PRESSBURGER, Miguel (org.) Discutindo a Assessoria Popular. Rio de Janeiro, Instituto de Apoio Jurídico
Popular (AJUP), 1991, pp.8-28.
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necessárias. Esta dinâmica pode ser trabalhada por si só, ou pode-se distribuir a
Narrativa em seguida.
•
A Seção 3 enfatiza o conflito entre meio ambiente e moradia para exemplificar
como pode ser conduzida a discussão da Narrativa. Essa seção foi dividida em
duas partes: 3.1. Rol de questões que podem ser distribuídas aos alunos para
análise do caso (homework) e discussão em sala de aula; e 3.2. Desfecho do
caso, com as soluções que foram encontradas e medidas jurídicas e
administrativas que foram adotadas;
•
Finalmente, a Seção 4 contém um rol exemplificativo de outros conflitos e temas
presentes na “situação-problema”, acompanhados de tópicos que ajudam a
problematizar a discussão em sala de aula e que podem ser abordados por
diversas disciplinas jurídicas.
Esperamos que o caso cumpra sua finalidade de despertar os alunos para o debate e
seja profícuo em inspirar novas soluções para os problemas que se colocam na
sociedade.
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Seção II – “Jogo do Poder”
Trata-se de uma dinâmica participativa já testada e bem sucedida com diferentes
públicos, que tem como objetivo principal sensibilizar o aluno para o caso. A
experimentação das posições ocupadas pelos diversos atores presentes no caso tende a
ampliar o olhar do aluno para o contexto mais geral no qual os conflitos (jurídicos ou não)
estão inseridos e para a imbricada teia de relações que os compõem. Espera-se também
que o “Jogo do Poder” aumente o interesse e empenho dos alunos na análise da
narrativa. Sugere-se revelar que o caso é verídico somente ao final da dinâmica.
Objetivos
1. Adentrar o universo dos atores jurídicos envolvidos na resolução do
problema, seus pontos de vista, competências e formas de atuação
(Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Defensoria Pública, Prefeitura,
Governo do Estado, Cartório de Registro de Imóveis, etc.);
2. Discutir a organização da sociedade e dos três poderes (Executivo, Judiciário
e Legislativo) e suas relações;
3. Analisar institutos e instrumentos jurídicos
administrativo, urbanístico, civil e ambiental;
de
direito
municipal,
4. Discutir o conflito entre direitos fundamentais, principalmente moradia x meio
ambiente;
5. Discutir o sistema jurídico e os desafios externos impostos a ele por
interesses de ordem econômica, política, social, cultural, especialmente
conflitos entre os atores sociais envolvidos (proprietários, ocupantes, líderes
comunitários, traficantes e demais membros do crime organizado, população
do entorno, entidades organizadas da sociedade civil, representantes eleitos
e agentes públicos em geral);
6. Discutir aspectos teóricos, filosóficos e sociológicos e limites de fato e de
direito;
7. Discutir políticas públicas, programas de governo, gestão pública e
planejamento urbano.
8. Discutir conflitos e formas de solução.
Materiais Necessários
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•
•
•
•
•
máscaras diferentes;
fita crepe;
barbante para prender as máscaras como crachás;
apresentação do caso em power point ou flip chart ou lousa
fotos aéreas da área
Passo a Passo (duração: 50 minutos)
1.
2.
3.
4.
5.
Preparação – 5’
Explicação da dinâmica 5’
Exercício da dinâmica - 15’
Discussão sobre a dinâmica – 15’
Conclusão – 10’
Passo a passo:
1. Preparação:
Poderão ser coladas diversas máscaras pela sala para montar o “cenário” da dinâmica.
Os alunos devem ser organizados num semi-círculo. A dinâmica será explicada em
power point, flip-chart ou lousa.
2. Explicação da dinâmica:
Primeiro, o professor lê em voz alta o caso narrado abaixo, que também constará em
power point, flip chart ou lousa:
O Sr. Feijão é proprietário de um terreno de 185 mil metros quadrados no Município
Feijoada, que possui grande área verde, nascente e rio e constitui área de
preservação permanente. Em 2004, a área do terreno foi ocupada por 350 famílias
lideradas por membros do crime organizado. Um mês depois da ocupação, o Sr.
Feijão ajuizou ação de reintegração de posse com obtenção de medida liminar. A
Prefeitura do Município realizou vistoria na área, constatando a abertura de ruas,
demarcação de quadras e lotes e ocupação das famílias e começou a estudar
possível regularização fundiária para a área. O Sr. Feijão, que pagava pontualmente o
IPTU do terreno, parou de pagar o imposto depois da ocupação.
Para sensibilizar os alunos, poderão ser mostradas fotos aéreas da área ocupada, em
Anexo.
Poderão ser representados os seguintes personagens: Vereador, Secretário(a) Municipal
de Habitação, Secretário(a) do Meio Ambiente, Secretário(a) de Assuntos Jurídicos,
Prefeito(a) Municipal, Promotor(a) de Justiça, Defensor(a) Público(a), Representante do
movimento de moradia, Representante do crime organizado, Proprietário do terreno,
Jornalista da imprensa local etc.
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A distribuição dos papéis aos alunos (ou grupo de alunos, dependendo do número de
participantes) poderá ser realizada das seguintes maneiras:
• Cada aluno (ou grupo) escolhe uma das máscaras afixadas na sala;
• Distribuir uma ficha para cada aluno (ou grupo) com a descrição do personagem.
Em seguida, cada um escolhe uma máscara que o mesmo identifique com seu
personagem;
• Os próprios alunos escolhem os atores sociais que farão parte da dinâmica e
especificam suas atribuições/competências.
Na máscara ou na ficha constarão diretrizes para a atuação dos personagens, conforme
sugestões
dos
quadros
abaixo.
Poderão
constar
também
algumas
atribuições/competências, a critério do professor.
VEREADOR – seu eleitorado está concentrado no bairro onde o terreno ocupado está localizado.
Tem atuação na área de planejamento urbano e habitação.
SECRETÁRIO(A) DE HABITAÇÃO – quer fazer cumprir a Política Municipal de Habitação do
Município e o Plano Diretor.
SECRETÁRIO(A) DE ASSUNTOS JURIDICOS – defende os interesses da Municipalidade, entre
eles executa as dívidas de IPTU, inscritas em dívida ativa
REPRESENTANTE DO CRIME ORGANIZADO – criaram uma associação de fato e se
posicionaram como representantes dos moradores na relação com o poder público.
REPRESENTANTE DO MOVIMENTO DE MORADIA – pleiteia moradias junto ao Poder Público
Municipal. Sua demanda por moradias já foi cadastrada na Prefeitura e quer ser contemplado nas
ações de regularização fundiária.
PROPRIETÁRIO DO TERRENO – possui vários terrenos no Município, vive da renda destes e
espera que se valorizem com o tempo. Após a ocupação, entrou com uma ação de reintegração
de posse e parou de pagar o IPTU do imóvel.
PROMOTOR(A) DE JUSTIÇA DO MINISTÉRIO PÚBLICO – defesa dos interesses difusos e
coletivos, entre eles o direito à moradia e o direito ao meio ambiente ecologicamente sadio.
3. Parte I – Exercício da dinâmica
Após distribuição ou escolha dos papéis, os alunos terão 5 (cinco) minutos para que
estabeleçam um plano de ação para seus personagens, com suas estratégias de atuação
(personagens com os quais pretendem negociar e interesses que pretendem defender),
em sigilo dos demais alunos.
Os personagens de cada aluno (ou grupo) podem ser revelados para os demais
participantes antes ou após a definição dos planos de ação. Caso a revelação se dê
durante a dinâmica, a “surpresa” pode trazer conclusões interessantes (um aluno pode
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ter a intenção de negociar com um personagem ausente e ter que refazer sua estratégia
a cada momento, por exemplo). Por outro lado, conhecendo quais personagens estão
participando do “jogo”, as estratégias serão mais objetivas e definidas.
4. Parte II – Discussão sobre a dinâmica
A seguir, algumas indagações que podem auxiliar o debate facilitado pelo professor:
• Como vocês (alunos) se sentiram ao representar o papel de um ator social?
• Seu personagem defendeu ideias ou ações que coincidem com suas próprias
opiniões (dos alunos)?
• Quais conflitos foram observados?
• Quais dificuldades encontradas?
• As informações que vocês (alunos) dispunham foram suficientes para elaborar o
plano de ação? E para implementar suas estratégias?
• Como foi lidar com o prazo da dinâmica? Como é na vida real?
• Notaram ausência de algum personagem? Houve impacto no plano de ação?
• Ao final do debate, você tende a se posicionar a favor ou contra algum
personagem e em relação aos temas?
• O que o jogo transmitiu? Sensibilizou? Para o quê?
• O que achou da dinâmica? O que mais te marcou? Algum aprendizado?
5. Parte III – Conclusão
Para concluir, o professor pode retomar os principais pontos levantados e informar que
trata-se de um caso verídico. Poderá utilizar-se da Narrativa e do Desfecho, para apontar
quais soluções foram buscadas no caso real. Ou, havendo interesse no aprofundamento
da discussão, o professor poderá distribuir a Narrativa acrescida de questões, para que
os alunos se preparem (homework) para discussão a ser realizada na aula seguinte.
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Seção III - O conflito Moradia x Meio Ambiente
Tendo aplicado ou não a dinâmica ‘Jogo do Poder’, o professor distribuirá a Narrativa
para os alunos para que reflitam sobre o caso e se preparem (homework) para a
discussão com a turma (em data agendada pelo professor).
As questões servem para dirigir a atenção dos alunos para os dados de fato e de
direito que constituem a situação-problema. Com isso, espera-se:
•
analisar as especificidades jurídicas do conflito central;
•
identificar direitos e deveres presentes no caso, assim como responsabilidades
civil, penal e administrativa por violações;
•
desenvolver habilidade para atuação integrada em casos que envolvam múltiplas
competências e autoridades;
•
praticar aplicação de instrumentos jurídicos atentando para seus efeitos externos;
•
permitir que a complexidade das necessidades e interesses envolvidos seja
analisada para além das categorias jurídicas, ampliando a percepção dos alunos
sobre os múltiplos conflitos de outras naturezas (econômicas, políticas, culturais
etc.) presentes na situação-problema;
•
desenvolver nos alunos sua capacidade de identificar causas e efeitos de tais
conflitos e a partir desse mapeamento buscar soluções possíveis e estruturar
planos de ação.
As questões estão dispostas de modo que o professor possa utilizá-las alternativa ou
cumulativamente e foram agrupadas em quatro blocos temáticos, que enfatizam (1) os
interesses em conflito; (2) a legislação aplicável; (3) a responsabilidade civil, penal e
administrativa e (4) o processo de tomada de decisão.
Chamamos a atenção do professor ao distribuir as questões aos alunos, pois algumas
delas trazem respostas ou comentários nas notas de rodapé.
3.1. Rol de questões para o debate
1) Bloco temático: conflito de interesses
1) Identifique os conflitos existentes e os interessados envolvidos no caso.
2) Desenhe uma árvore de problemas, identificando causas e efeitos do problema
central 6.
6
A árvore de problemas constitui um dos instrumentos utilizados na metodologia ZOPP de análise e
planejamento de projetos orientados por objetivos. Tem por finalidade definir o foco de análise de uma
situação existente a partir da matriz de instituições, pessoas, grupos e interesses, da estruturação dos
problemas identificados e suas interrelações, permitindo determinar um problema central (problema-chave ou
problema focal) e visualizar uma hierarquia de causa-efeito para a situação problemática analisada. Para
saber mais sobre árvore de problemas, ver (especialmente item 2, pp.13-18):
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3) Escolha um ator envolvido no caso7, e advogue a favor de seus interesses
(estruture argumentos ou uma peça processual que o represente). Após, anteveja
três argumentos em seu desfavor, que poderiam ser alegados pela parte
contrária.
2) Bloco temático: legislação aplicável
4) Pesquise e identifique a legislação ambiental / habitacional / urbanística aplicável
ao caso.
5) O que é uma Área de Preservação Permanente? A área em questão pode ser
considerada de preservação permanente? Justifique mediante embasamento
legal, inclusive com as alterações normativas no decorrer do tempo.
6) Tratando-se de área urbana, são aplicáveis os limites de APP previstos no Código
Florestal?
7) Dê dois exemplos na legislação ambiental e urbanística brasileira que reflitam o
princípio da precaução8.
8) Identifique os instrumentos da política urbana previstos no Art. 4o do Estatuto das
Cidades que poderiam ser aplicados no caso.
9) Quais os objetivos do estabelecimento de Zona de Especial Interesse Social ZEIS?9
10) Se a área ocupada for considerada ZEIS, quais efeitos poderão ser alcançados
do ponto de vista social, econômico, político, jurídico ou de outra natureza?10
7
8
9
http://www.fundap.sp.gov.br/debatesfundap/pdf/Gestao_de_Poi%C3%ADticas_Publicas/PLANEJAMENTO_E
_GERENCIAMENTO_DE_PROJETOS.pdf. Para exemplos simples de árvores de problemas, ver também:
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Planejamento Participativo, Análise de Interesses e Árvore
de Problemas (org.Jaime Mano).disponível em formato PPT:
http://200.198.22.73/Eventos/II%20Encontro%20do%20Sistema%20Estadual%20de%20Auditoria%20Interna/
Jaime_Mano__BID_1.ppt
ou
em
formato
PDF:http://www.nescon.medicina.ufmg.br/biblioteca/imagem/0286.pdf
É possível solicitar aos alunos que construa um, dois ou vários argumentos a favor ou contra um, vários ou
todos os atores identificados no caso, a critério do professor.
Reconhecido formalmente na Convenção sobre Diversidade Biológica (ECO-92), ratificada pelo Brasil e
internalizada pelo Decreto 2.519, de 16 de março de 1998.O professor também pode ampliar esta questão
para o texto do Projeto do Novo Código Florestal, que até a data de redação final deste caso didático havia
sido aprovado na Câmara como PL 1876/99, pendente de votação no Senado como PLC.30/11.
“Os objetivos do estabelecimento de ZEIS são: (a) permitir a inclusão de parcelas da população que foram
marginalizadas da cidade, por não terem tido possibilidades de ocupação do solo urbano dentro das regras
legais; (b) permitir a introdução de serviços e infra-estrutura urbana nos locais onde eles antes não
chegavam, melhorando as condições de vida da população; (c) regular o conjunto do mercado de terras
urbanas, pois reduzindo-se as diferenças de qualidade entre os diferentes padrões de ocupação, reduz-se
também as diferenças de preços entre elas; (d) introduzir mecanismos de participação direta dos moradores
no processo de definição dos investimentos públicos em urbanização para consolidar os assentamentos; (e)
aumentar a arrecadação do município, pois as áreas regularizadas passam a poder pagar impostos e taxas vistas nesse caso muitas vezes com bons olhos pela população, pois os serviços e infra-estrutura deixam de
ser encarados como favores, e passam a ser obrigações do poder público; (f) aumentar a oferta de terras
para os mercados urbanos de baixa renda.” Fonte: http://base.d-p-h.info/pt/fiches/dph/fiche-dph-6767.html
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11) Considerando o Programa Minha Casa Minha Vida (Lei 11.977/09), como se
enquandraria a área ocupada deste caso, inclusive quanto à APP, para efeitos de
regularização fundiária?
12) Em que medida a legislação facilitou ou dificultou os interesses, direitos e deveres
dos atores envolvidos no caso estudado?
3) Bloco temático: responsabilidade civil, penal e administrativa
13) Quais são as responsabilidades dos ocupantes e dos proprietários por danos e/ou
crimes ambientais na área11?
14) Qual a competência legislativa e executiva dos entes federativos (União, Estado e
Município) em relação à garantia do direito à moradia? E em relação ao direito ao
meio ambiente? Houve omissões no caso estudado? Justifique.
15) Qual a competência legislativa e executiva dos entes federativos (União, Estado e
Município) em relação à política urbana12? Houve omissões no caso estudado?
Justifique.
16) Quais os órgãos administrativos incumbidos de garantir a preservação do meio
ambiente? E de garantir o direito à moradia?
4) Bloco temático: tomada de decisão
17) Como urbanizar garantindo a preservação ambiental?
10
“A implantação de ZEIS pode trazer resultados benéficos para toda a cidade, sob vários aspectos:
(a) urbanísticos: integrando áreas tradicionalmente marginalizadas da cidade; diminuindo os riscos das
ocupações, estabilizadas pela urbanização; possibilitando a implantação de infra-estrutura nos
assentamentos (pavimentação, iluminação, saneamento, transporte, coleta de lixo); possibilitando projetar
espaços e equipamentos públicos para as ocupações; (b) ambientais: melhorando o ambiente construído
para o moradores; diminuindo a ocorrência de danos decorrentes de ocupação em áreas de risco (como
deslizamentos ou enchentes); (c) jurídicos: facilitando a regularização fundiária dos assentamentos;
possibilitando a aplicação de instrumentos como o usucapião e a concessão do direito real de uso; (d)
políticos: rompendo com políticas clientelistas e eleitoreiras que envolvem investimentos públicos e
implantação de infra-estrutura; reconhecendo os direitos de cidadania das populações envolvidas; (e) sociais:
enfraquecendo o estigma que existe em relação aos assentamentos de baixa renda e fortalecendo a autoestima da população que ali vive; reconhecendo a diversidade de usos e ocupações que compõem a cidade.”
Fonte: http://base.d-p-h.info/pt/fiches/dph/fiche-dph-6767.html
11
Lei 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de
condutas e atividades lesivas ao meio ambiente.
12
Embora enfatizando o papel municipal na formulação e condução da política urbana (planos diretores e
urbanísticos, planejamento urbano, políticas fundiárias e imobiliárias, prevenção a riscos de desmoronamento
de encostas, recuperação de áreas ambientalmente degradadas etc.), a Constituição de 88 atribui
competência concorrente aos Estados para legislar sobre direito urbanístico, podendo dispor
suplementarmente sobre a matéria, respeitando a norma federal que dispuser sobre o assunto, bem como a
competência municipal, que não lhe é subordinada.
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18) Considerando que o direito à moradia e o direito ao meio ambiente são direitos
fundamentais, como conciliá-los nas situações em que conflitam dentro de uma
mesma Secretaria de Habitação e Meio Ambiente? Quais prioridades devem ser
observadas? Justifique.
19) Como o conflito moradia x meio ambiente poderia ser solucionado judicialmente?
E extrajudicialmente? Aponte vantagens e desvantagens das duas formas de
resolução de conflito.
20) Na qualidade de Secretário Municipal de Habitação, elabore plano de ação para
lidar com a situação-problema.
21) Na qualidade de Secretário Municipal de Meio Ambiente, elabore plano de ação
para lidar com a situação-problema.
22) Na qualidade de Secretário Municipal de Assuntos Jurídicos, elabore plano de
ação para lidar com a situação-problema.
23) Na qualidade de Promotor Público, elabore proposta para um termo de
ajustamento de conduta13.
24) Considerando que o IPTU deixou de ser pago pelo proprietário quando da
ocupação e que a Prefeitura deve inscrever os débitos em dívida ativa, qual
solução poderia ser adotada numa eventual regularização fundiária da área?
25) Selecione dois interesses contrários presentes no caso e sugira possíveis
estratégias para satisfazê-los.
26) Discuta com os colegas as diversas estratégias apresentadas pela turma e
respectivos argumentos contrários e favoráveis às soluções dadas ao caso. Após,
descubra com o professor e compare o desfecho real.
27) Qual instrumento poderia ser utilizado para garantir a legitimidade das decisões
tomadas?14
3.2.
Desfecho do Caso
A lógica de atuação do poder público
A regularização do ‘Oswaldinho’/Loteamento Ponte Alta é considerada inovadora por
refletir a alteração da lógica do planejamento urbano no município de Taboão da Serra. A
gestão que assumiu a Secretaria de Desenvolvimento Urbano, Habitação e Meio
Ambiente em 2005 encontrou um cenário sem legislação adequada, sem linhas de
financiamento específicas, recursos próprios escassos, equipe técnica reduzida, e
13
14
Os TCACs firmados no caso de Taboão da Serra encontram-se disponíveis nos Anexos.
Art.43, da Lei 10.257/01 (Estatuto da Cidade).
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resistências de diversas naturezas para alçar a política habitacional à agenda prioritária
de governo e enfrentar os inúmeros problemas acumulados historicamente nesta seara.
Entretanto, a forma de trabalho adotada pela Secretaria, marcada pelo diálogo aberto
com todos e quaisquer interessados, inclusive com políticos que apoiavam a ocupação
irregular e ‘lideranças’ da área, aliado ao apoio de diversos setores da Prefeitura, Sabesp
e Eletropaulo (empresas concessionárias de serviços públicos), governos estadual e
federal, Caixa Econômica Federal, proprietários do imóvel e, em especial, a parceria com
o Ministério Público15, permitiram o enfrentamento dos desafios e dos limites que se
apresentavam à intervenção:
“A atuação do MP foi decisiva para aglutinar os diferentes níveis e instâncias do executivo
municipal, estadual e federal, bem como em relação ao Poder Legislativo, superando
diferenças, fragmentações, que tem impedido muitas vezes que políticas públicas, que
buscam reduzir desigualdades sociais, implantem-se de fato. A junção de esforços do Poder
Público e da sociedade em momentos difíceis de conflito, foi fundamental para garantir que
não houvesse retrocesso.” (Prêmio Innovare, 2010)
Foi privilegiado o contato direto com a comunidade16, em detrimento da lógica clientelista
ou assistencialista predominante até então17, construindo-se uma relação de confiança
15
Até então o relacionamento entre MP e Prefeitura Municipal era conflituoso. Depoimento da promotoria
destaca a dificuldade de acesso a informações e documentos e a pouca colaboração da Prefeitura em
resposta aos ofícios anteriormente encaminhados pelo MP. De outra parte, funcionários e gestores da
Prefeitura destacaram o papel meramente fiscalizador do MP até então. No decorrer do caso “Oswaldinho’, a
desconfiança mútua foi substituída por cooperação.
16
Inicialmente o poder público estava ‘proibido’ de acessar a área. Após vistoria da Prefeitura ao local, um
dos líderes do ‘poder paralelo’ que dominava a região, a seguir denominado de L., foi até a Prefeitura tirar
satisfação dos motivos da visita à área. L. era grileiro e sequer residia no local, mas os moradores se referiam
à área com a ‘terra do L.’ Cada família tinha um papel com um ‘mapa’ da área com identificação das ruas e
dos respectivos lotes ‘comprados’ de L., inicialmente por R$ 100,00, valor que gradualmente aumentou para
R$ 250,00, R$ 3 mil até R$ 10 mil. Era comum ‘venderem’ o mesmo lote mais de duas ou três vezes, para
compradores distintos. O diálogo foi iniciado no momento da visita de L. à Prefeitura, intensificado através de
visitas e reuniões, mediadas pelo Ministério Público, os moradores se organizaram em associações (inclusive
o ‘poder paralelo’), até que se estabeleceu a eleição de representantes dos moradores, pelos próprios, para
representá-los nas reuniões quinzenais com o poder público que, de toda forma, eram abertas a qualquer
interessado. A eleição de representantes também visava tirar a força da associação (de fato) criada pelo
‘poder paralelo’, além de identificar novas lideranças e fortalecer outros grupos locais. A transparência da
Prefeitura e a mediação pelo MP foram essenciais para a construção dos vínculos. Assim como, foi relevante
o trabalho integrado entre diversas Secretarias municipais, com atividades de cultura, saúde, educação,
social e obras, que integraram a região às demais políticas públicas do município.
17
A cultura tradicional era de intermediação de interesses, que foi descartada pela Prefeitura. Além disso,
havia interesses e objetivos pessoais, como promoção pessoal de parlamentares, em detrimento do interesse
coletivo. As ocupações costumavam ser ‘legitimadas’ por vereadores que encampavam as demandas dos
moradores. As ocupações eram corriqueiras em época de eleição. Há notícias de que a terraplanagem que
abriu o loteamento fora promovida por empresa de ex funcionário da Prefeitura, que ‘liberou’ a ocupação em
período eleitoral. Outro funcionário da Prefeitura fora indicado como autor da ‘planta da ocupação’, o ‘mapa’
da área (discriminando ruas e lotes) que era ‘comercializado’ pelo ‘poder paralelo’, desenho que inclusive
embasou o projeto do loteamento registrado em cartório, dado que a ocupação havia seguido tal
configuração. Alguns vereadores da Câmara Municipal se opunham ao processo de regularização tal como
empreendido (certa ocasião, fizeram discurso contra demolições que estavam sendo empreendidas a mando
do MP, novas ocupações que excediam a selagem negociada com moradores, incitando os moradores contra
a Prefeitura e MP). Há ainda a disputa pela liderança e controle da área e a presença de grileiros, que se
impunham pela ameaça e violência a moradores e outros que atravessassem seus caminhos.
Representantes do MP e Prefeitura eram frequentemente intimidados (certa ocasião, um deles saiu a gritar
em reunião que aproveitassem a presença dele ali naquele momento, pois havia sido ameaçado de morte).
Em suma, a forma de trabalho proposta por MP e Prefeitura a partir de 2005 mexeu com as forças e poderes
estabelecidos na sociedade local e representou um desafio. Inclusive da parte dos moradores que,
desacreditados diante do histórico tradicional, resistiram a confiar na proposta de regularização.
CASOTECA DIREITO GV – PRODUÇÃO DE CASOS 2011
entre a comunidade e o Poder Público. O objetivo era aumentar a compreensão da
comunidade sobre o papel e atribuições de cada ator público presente no caso. Na
opinião da Promotoria, o fator mais importante, não só de sucesso da prática, mas da sua
perpetuação foi o engajamento da população:
“A partir do momento que ela toma consciência de que é detentora de direitos e deveres,
adquirindo autonomia, o que lhe dá uma maior compreensão do processo, e leva a uma
ação mais direta nas decisões, na participação em outros espaços de vivência, na troca de
saberes, ajudando a qualificar e direcionar as políticas públicas.” (Prêmio Innovare, 2010)
O processo de regularização do “Oswaldinho”/Loteamento Ponte Alta
A Secretaria de Desenvolvimento Urbano, Habitação e Meio Ambiente optou, ao início da
gestão em 2005, em priorizar a elaboração do Plano Diretor Participativo, que contou
com consultoria da FAU-USP e uma série de eventos de formação, diagnóstico e
elaboração de propostas abertos à participação da sociedade. O projeto foi aprovado em
2006 pela Câmara Municipal de Vereadores.
Concomitantemente, tendo ciência da ocupação do ‘Oswaldinho’/Loteamento Ponte Alta
iniciada em maio de 2004, a Prefeitura realizou em junho de 2005, o primeiro
levantamento físico e social na área, constatando a abertura de ruas, demarcação de
quadras e 1.153 lotes, bem como 349 moradias ocupadas e 20 casas em construção.
Na época, acionado pela Secretaria em razão da ameaça de novas ocupações, o
Ministério Público instaurou o Procedimento Preparatório de Inquérito Civil – PPIC n.
22/2005. Em janeiro de 2006, após inúmeras negociações mediadas pelo MP, Prefeitura
e proprietários firmaram Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta - TCAC,
nos autos do referido PPIC, estabelecendo ações para regularizar o empreendimento e
para evitar o cumprimento da medida liminar de reintegração de posse obtida pelos
proprietários em ação civil movida no ato da ocupação.
No TCAC os proprietários se comprometeram a proceder ao levantamento
planialtimétrico da área e a elaborar um projeto de parcelamento do solo que mantivesse
o máximo possível as construções já existentes, sem deixar de observar os requisitos
legais, em especial, a faixa de 30 metros de largura da Área de Preservação
Permanente, 10% de área verde, 5% de área institucional, e a pavimentação das ruas
com material permeável. À Prefeitura coube fixar os critérios de atendimento das famílias
que seriam consolidadas por meio da regularização fundiária do núcleo habitacional
urbano; realizar o cadastramento sócio-econômico das famílias ocupantes, efetuar a
selagem das construções18 e medidas necessárias para evitar novas ocupações; além de
prestar assessoria técnica as famílias e buscar fontes de financiamento.
Em 2006, em assembléia os moradores foram comunicados do acordo (TCAC) e
convidados a participar ativamente deste processo de regularização. A Prefeitura deu
18
A selagem representava uma garantia da ação do poder público às famílias já instaladas, inclusive de
evitar prejuízos em investimentos em novas construções que poderiam vir a ser demolidas futuramente; ao
mesmo tempo, possibilitava ao poder público traçar um plano de ação determinado a fim de viabilizar sua
implementação.
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cumprimento ao TCAC, realizando o cadastro dos moradores que atendiam aos
requisitos previamente acordado com os mesmos19, e a selagem das construções.
Concomitantemente foi elaborado o projeto de parcelamento do solo com 1.426 lotes e a
área foi então definida como ZEIS 1 no Plano Diretor.
Na sequência, iniciou-se a assinatura dos TCACs individuais pelos representantes de
cada família cadastrada, em reuniões com grupos de 50 famílias em média. O TCAC
individual informava, em resumo: sobre a liminar de reintegração de posse; a ausência de
direito de indenização contra proprietários e a Prefeitura; a expectativa de direito de
apenas um lote; e a existência de inquérito policial por crime ambiental, já fixando a
prévia composição no pagamento de R$ 50,00 por família para a reparação dos danos
ambientais. Por meio do TCAC individual o representante da família declarava: não
possuir outro imóvel no país; não estar incluído em programa de moradia definitiva e
possuir renda familiar até seis salários míninos, sob pena de ser processado por crime de
falso testemunho, e ter seu cadastro cancelado; comprometia-se a matricular os filhos na
escola; a não aumentar o número de moradores (salvo nascimento); a não transferir a
qualquer título a edificação, sob pena de ser processado por crime de estelionato e
cancelado seu cadastro; bem como a auxiliar no processo de regularização.
Em paralelo, a Prefeitura Municipal fixou prioridades da demanda para os lotes
remanescentes e uma série de reuniões passou a ser realizadas, por iniciativa e
coordenação tanto da Prefeitura quanto do MP, com órgãos públicos e concessionárias
de serviços públicos, na busca do correto processo para regularização fundiária e de
linhas de financiamento para aquisição do terreno, construção ou reforma da moradia e
implantação das obras de infra-estrutura. O andamento do processo fora constantemente
informado, negociado e redirecionado em reuniões quinzenais com a comunidade.
Assim, foram adotadas providências administrativas junto aos órgãos GRAPROHAB,
CETESB, DEPRN, CAPHIS e Cartório de Registro de Imóveis (CRI)20.
Ainda, Caixa Econômica Federal, CDHU, Secretaria Estadual de Habitação e Prefeitura
comprometeram-se, perante o MP, a realizar esforços conjuntos em busca de linhas de
19
Enquadramento nos critérios sociais da política de habitação (renda até três salários mínimos, não possuir
outro imóvel ou ter sido atendido em outro programa de moradia definitiva, e ser morador da cidade há no
mínimo um ano), além das seguintes condições: uso prioritário para habitação em todos os imóveis, não
vender, emprestar ou alugar ou ceder o imóvel até o final do processo de regularização.
20
O GRAPROHAB – Grupo de Análise de Projetos Habitacionais, órgão de âmbito estadual, oficializou a
dispensa de manifestação por tratar-se de regularização. Submetido ao DEPRN e a CETESB, seguindo as
Normas da Corregedoria Geral da Justiça, com pareceres favoráveis e com a dispensa de manifestação do
GRAPROHAB, o projeto seguiu para CAPHIS, onde foi aprovado, emitida a certidão de diretrizes e publicado
o decreto do plano de urbanização, nos termos do plano diretor municipal. Quando já terminava o
licenciamento municipal, adveio nova lei exigindo a quitação de IPTU. Em assembléia com mais de 2.000
pessoas, os moradores concordaram em pagar a dívida relativa ao tempo da ocupação. Os proprietários
subsidiaram parte da dívida, dando em pagamento outro imóvel. Quando finalmente o alvará de aprovação
de regularização foi encaminhado ao Juiz Corregedor do Oficio Predial para o registro, adveio a resolução
conjunta SH-SMA 03/09, quando foi necessário obter a declaração de conformidade urbanística e ambiental.
O projeto aprovado prevê a recuperação da APP e de todas as áreas verdes do conjunto habitacional, a
implantação de equipamentos públicos, além da infraestrutura completa.
CASOTECA DIREITO GV – PRODUÇÃO DE CASOS 2011
financiamento para aquisição do terreno, construção ou reforma da moradia e
implantação das obras de infraestrutura.
A Prefeitura aderiu ao Programa Cidade Legal21, em convênio com o Governo do Estado.
Sabesp e Eletropaulo assumiram compromisso de implantar, respectivamente, redes de
água e esgoto e iluminação.
Em setembro de 2009, o projeto de regularização fundiária do núcleo habitacional urbano
"Ponte Alta" foi registrado no CRI, dando origem às 1.426 matrículas dos lotes e
transferindo o domínio das áreas públicas ao Município. O registro viabilizou o primeiro
financiamento para o caso “Oswaldinho”, o convênio entre o Governo do Estado e a
Prefeitura, firmado em dezembro de 2009, disponibilizando R$ 6 milhões a fundo perdido
para a implantação das obras de infraestrutura (drenagem e pavimentação de ruas). A
medida que a Prefeitura vá firmando novos contratos com a CEF, percentual destes
financiamentos são utilizados para pagamento da terra aos proprietários do imóvel (no
valor de R$ 5 mil por lote).
O registro também permitiu a previsão de duas linhas de financiamento pela CEF, o
Programa Minha Casa Minha Vida - PMCMV (com foco na aquisição do terreno e
construção da moradia) e o Programa Operações Coletivas (para aquisição do terreno e
complementação da moradia). O PMCMV está em andamento com a construção de 160
unidades habitacionais, as obras tiveram início em abril de 2011, na área do antigo
campo de futebol, próximo ao córrego – respeitando a margem de 30 metros. Já o
Programa Operações Coletivas22, única fonte de financiamento disponível na ocasião em
que foi cogitado, não atendia as especificidades da regularização em andamento, e para
que fosse aplicado ao caso, seria necessário solicitar ao Conselho Curador do FGTS
alterações no regulamento do programa para liberação do recurso.
Em 2011, o projeto de urbanização foi contemplado no Programa de Aceleração do
Crescimento – PAC com aproximadamente R$ 12 milhões e mesmo assim estes
recursos atenderão somente 960 unidades habitacionais, sendo portanto insuficientes
para atender o total de lotes registrados.
Considerações Finais
A implementação das soluções encontradas e negociadas entre os atores não se dá de
forma linear. Ao contrário, faz surgir novas demandas, inclusive de novos atores que se
somam ao processo e novos conflitos requerem novas soluções. Assim, em que pesem
21
O Programa “Cidade Legal” foi criado em agosto de 2007 com o objetivo de implementar, agilizar e
desburocratizar as ações e os processos de regularizações fundiárias de núcleos habitacionais. Por meio do
programa, a Secretaria de Estado da Habitação, através de um Convênio de Cooperação Técnica, oferece
orientação e apoio técnico às prefeituras para a regularização de parcelamentos do solo e de núcleos
habitacionais, públicos ou privados, para fins residenciais, localizados em área urbana ou de expansão
urbana. Fonte: http://www.habitacao.sp.gov.br/programas-habitacionais/programa-cidade-legal.asp
22
O Programa Parceria Carta de Crédito FGTS - Operações Coletivas oferece linhas de financiamento com
garantia
e
condições
diferenciadas,
de
acordo
com
a
renda
das
famílias.
fonte:
http://www.caixa.gov.br/habitacao/operacoes_coletivas/carta_credito_fgts/index.asp
CASOTECA DIREITO GV – PRODUÇÃO DE CASOS 2011
todos os esforços, não foi possível conter novas ocupações e vendas de porções do
terreno, que geraram instauração de inquérito policial por crime de estelionato.
Além disso, a insuficiência de recursos materiais e humanos exige sempre um esforço e
dedicação exacerbada dos poucos envolvidos no projeto. A demora do processo de
regularização, em geral agravada pela precariedade dos instrumentos jurídicos e
escassez de linhas de financiamentos específicas para tal, dentre outros motivos23, gera
desestímulo e falta de confiança da comunidade no Poder Público.
Apesar da Constituição Federal datar de 1988 e do Estatuto da Cidade de 2001, somente
alterações mais recentes nas legislações federal, estadual e municipais, em especial
após a criação do Ministério das Cidades em 2003, vêm consolidar as ferramentas legais
para a regularização fundiária. A disponibilidade de recursos públicos para financiar
urbanização, regularização e construção de moradias populares também é movimento
recente. No caso “Oswaldinho”, depois de muitas tratativas, foram viabilizadas e serão
utilizadas diferentes linhas de financiamento.
O caso de Taboão da Serra nos mostra, entretanto, que a existência dos instrumentos
legais e de recursos financeiros, apesar de imprescindíveis à regularização fundiária, não
são suficientes por si só para equacionar a urbanização ambientalmente satisfatória.
Qualquer processo neste sentido exige a participação de atores variados, inclusive e em
especial da própria comunidade24, no debate das soluções possíveis, na composição dos
interesses existentes e em esforços conjuntos para implementação das soluções
encontradas.
Além disso, a participação contém um aspecto pedagógico e incrementa a autonomia dos
cidadãos na medida em que passam a ter conhecimento dos trâmites legais e
burocráticos de um processo de regularização e das competências dos atores públicos. A
pressão que a população passa a exercer neste processo gera um ciclo virtuoso que
contribui para a manutenção do tema na agenda governamental.
Em termos de resultados diretos, o processo de regularização fundiária empreendido no
caso “Oswaldinho” evitou o despejo forçado, que significaria muito provavelmente a
transferência do problema a outro município ou até mesmo em outra área da cidade e
garantiu o direito à moradia digna a cerca de 1.500 famílias, ao mesmo tempo em que
estipulou acordo para recuperação ambiental de parte da área ocupada.
23
Dentre outros entraves no percurso, a Sabesp não cumpriu o pactuado por ausência de recursos. A
Prefeitura teve financiamentos negados em 2005 em razão da existência de débitos fiscais e administrativos.
Recursos do PAC anteriormente foram indeferidos pela CEF, para dar prioridade a casos considerados mais
urgentes do que o “Oswaldinho”, sendo contemplado somente em 2011, como descrito adiante.
24
Cumpre destacar que o processo de participação foi reconhecido e garantido legalmente apenas após a
aprovação do SNHIS – Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, Lei nº 11.124/05, que estabelece
como diretriz e condição para transferência de recursos federais a constituição de Conselhos Deliberativos e
Fundos de Habitação nos Estados e Municípios.
CASOTECA DIREITO GV – PRODUÇÃO DE CASOS 2011
Atualmente, a Prefeitura busca atender a demanda remanescente das famílias que
deverão ser removidas da área (há mais de 1.700 famílias residindo no Loteamento), em
um novo empreendimento a ser implantado pela CDHU em terreno vizinho já
desapropriado. Afinal, este é só o começo da solução de um problema de longa data...
CASOTECA DIREITO GV – PRODUÇÃO DE CASOS 2011
Seção IV - Enfoques e usos possíveis para o Caso
A relação abaixo apresenta alguns dos conflitos identificados no caso, que poderão ser
selecionados pelo professor, de forma individual ou combinada, conforme a disciplina ou
tema que pretenda enfocar. A cada conflito/tema seguem tópicos que problematizam o
assunto, partindo do caso:
•
Ocupação de área particular:
o instrumentos para defesa do direito de propriedade
o função social da propriedade
•
Arrecadação de tributos:
o hipótese de incidência do IPTU
o redução de IPTU em APP
o orçamento municipal
o inscrição de débito em divida ativa
o execução fiscal
o dação em pagamento
•
Venda ilegal de lotes/ “grilagem”:
o registro imobiliário
o especulação imobiliária em áreas regularizadas
o o problema da grilagem no Brasil
o falta de fiscalização da compra e venda de lotes
•
Movimentos populares:
o representatividade dos movimentos populares
o gestão democrática da cidade
o participação e controle popular
•
Representação parlamentar:
o competências e atribuições do vereador
o analise do papel do vereador no presente caso
o a representatividade parlamentar de fato
o a reforma política e a representatividade parlamentar
•
Três Poderes:
o funções típicas e atípicas
•
Crime organizado
o atuação do agente da prefeitura diante de organização criminosa
o interferência das organizações criminosas no processo de
regularização e viceversa
o atuação do MP diante de casos de denúncia de grilagem, crime
organizado e ameaças
CASOTECA DIREITO GV – PRODUÇÃO DE CASOS 2011
25
•
Possibilidades de construção e utilização de espaços representativos e fomento
ao exercício da cidadania e garantia de direitos
•
Aplicabilidade das Resoluções CONAMA – conflito lei x resolução
•
Histórico da legislação de uso e ocupação do solo no Brasil
•
Critérios sistêmicos de hierarquia, validade e vigência de normas: a consolidação
das alterações normativas aplicáveis25
•
Direito e artes 26
Leitura sugerida sobre validade, vigência, vigor e eficácia: FERRAZ JR., Tercio Sampaio. Introdução ao Estudo
do Direito – técnica, decisão, dominação. São Paulo: Atlas, 1988, p.181. Leitura sugerida sobre alteração e
consolidação de atos normativos:BRASIL. Lei Complementar 95, de 26 de fevereiro de 1998.Dispõe sobre a
elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, conforme determina o parágrafo único do art. 59
da Constituição Federal, e estabelece normas para a consolidação dos atos normativos que menciona.
BRASIL. Decreto 4.176, de 28 de março de 2002. Estabelece normas e diretrizes para a elaboração, a
redação, a alteração, a consolidação e o encaminhamento ao Presidente da República de projetos de atos
normativos de competência dos órgãos do Poder Executivo Federal, e dá outras providências.
26 Ilustrar aspectos do caso associando com leituras sugeridas (por exemplo: Quarto de Despejo, de Carolina de
Jesus ou O Cortiço, de Aluísio Azevedo) e com outras obras nas artes plásticas, música, teatro, cinema etc.
CASOTECA DIREITO GV – PRODUÇÃO DE CASOS 2011
Seção V – Referencial teórico e legislação
i.
Referencial Teórico
ABRAMO, Pedro, Compro uma casa na favela: mercado informal, a nova porta de entrada dos
pobres nas grandes cidades brasileiras, in XIII ENANPUR (Encontro Nacional de Pós-Graduação
e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional ) - maio de 2009, Florianópolis/SC.
APPUrbana, 2007. Seminário Nacional sobre o Tratamento de Áreas de Preservação Permanente
em Meio Urbano e Restrições Ambientais ao Parcelamento do Solo. FAUUSP, setembro de 2007.
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desmanchando consensos”, Petrópolis, RJ, Vozes, 2000;
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nº61, RJ:FASE, 1994;
ARAÚJO FILHO, V. F. "Antecedentes político-institucionais da questão metropolitana no Brasil".
In: CARDOSO, E.D. e ZVEIBIL, V.Z. (orgs.). Gestão metropolitana: experiências e novas
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caso de Belo Horizonte". Cadernos de Textos. Belo Horizonte, Fundação João Pinheiro e Escola
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www.observatóriodametropole.org.br
www.polis.org.br
ii.
Legislação (ordem alfabética)
Legislação Federal
Constituição da República Federativa do Brasil, 1988.
Emenda Constitucional 26, de 14 de fevereiro de 2000.
Altera Art.6º da Constituição para Incluir moradia como direito social.
Lei 4.771, de 15 de setembro de 1965.
Institui o Código Florestal.
27
Lei 6.766, de 19 de dezembro de 1979 (Lei Lehmann) .
Dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano e dá outras Providências
Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981.
Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e
aplicação, e dá outras providências
27
Projetos de Lei no 3.057, de 2000 e PL 20/07 (propõem alterações na Lei 6766/79).
CASOTECA DIREITO GV – PRODUÇÃO DE CASOS 2011
Lei 7.511, de 07 de julho de 1986.
Altera dispositivos da Lei 4.771/65 (Código Florestal)
Lei 7.803, de 18 de julho de 1989.
Altera dispositivos da Lei 4.771/65 (Código Florestal)
Lei 9.514, de 20 de novembro de 1997.
Dispõe sobre o Sistema de Financiamento Imobiliário, institui a alienação fiduciária de coisa
imóvel e outras providências.
Lei 10.188, de 12 de fevereiro de 2001.
Cria o Programa de Arrendamento Residencial - PAR
Lei 10.257, de 10 de julho de 2001. (Estatuto da Cidade)
Estabelece diretrizes gerais da política urbana.
Lei 10.683, de 28 de maio de 2003.
Dispõe sobre a organização da Presidência. Institui Ministério das Cidades.
Lei 10.859, de 14 de abril de 2004.
Altera a Lei 10.188/01, que cria o Programa de Arrendamento Residencial - PAR
Lei 10.931, de 02 de agosto de 2004.
Dispõe sobre o patrimônio de afetação de incorporações imobiliárias, Letra de Crédito
Imobiliário, Cédula de Crédito Imobiliário e outras providências.
Lei 10.998, de 15 de dezembro de 2004
Altera o Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social - PSH
Lei 11.124, de 16 de junho de 2005.
Dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS, cria o Fundo
Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS e institui o Conselho Gestor do FNHIS
Lei 11.888, de 24 de dezembro de 2008.
Assegura às famílias de baixa renda assistência técnica pública e gratuita para o projeto e a
construção de habitação de interesse social e altera a Lei no 11.124, de 16 de junho de 2005
Lei 11.977, de 7 de julho de 2009.
Dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV e a regularização fundiária de
assentamentos localizados em áreas urbanas e outras providências.
28
Medida Provisória 2.166-67, de 24 de agosto de 2001.
Altera dispositivos da Lei 4.771/65 (Código Florestal)
Medida Provisória 2.220, de 04 de setembro de 2001.
Dispõe sobre concessão de uso especial. Cria o Conselho Nacional de Desenvolvimento
Urbano – CNDU.
Resolução CONAMA 302, de 20 de março de 2002.
28
Em vigor por força da Emenda Constitucional 32, de 11/9/01: Art. 2º As medidas provisórias editadas em
data anterior à da publicação desta emenda continuam em vigor até que medida provisória ulterior as
revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional.
CASOTECA DIREITO GV – PRODUÇÃO DE CASOS 2011
Dispõe sobre os parâmetros, definições e limites de Áreas de Preservação Permanente de
reservatórios artificiais e o regime de uso do entorno.
Resolução CONAMA 306, de 05 de julho de 2002.
Estabelece os requisitos mínimos e o termo de referência para realização de auditorias
ambientais.
Resolução CONAMA 369, de 28 de março de 2006.
Dispõe sobre os casos excepcionais, de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto
ambiental, que possibilitam a intervenção ou supressão de vegetação em Área de
Preservação Permanente-APP.
Legislação Estadual (SP)
Constituição do Estado de São Paulo, 1989.
Decreto 33.119, de 14 de março de 1991.
Disciplina a destinação e aplicação de recursos do ICMS do estado de São Paulo para a
construção de casas populares.
Decreto 43.133, de 1º de junho de 1998.
Dispõe sobre autorização para celebração de convênio com municípios, objetivando a
execução dos serviços de engenharia, fiscalização, policiamento e controle de tráfego e
trânsito nas vias terrestres municipais.
Decreto 53.823, de 15 de dezembro de 2008.
Regulamenta a Lei 12.801/08 sobre a participação do Estado no SNHIS.
Emenda Constitucional 23, de 31 de janeiro de 2007.
Altera o Art. 180 da Constituição paulista, permitindo a regularização de áreas de uso público
ocupadas por moradias de interesse social e possibilita aos proprietários obter suas escrituras
definitivas.
Lei 6.556, de 30 de novembro de 1989.
Disponibilização de recursos orçamentários fiscais para a CDHU oriundos da majoração de
1% na alíquota do ICMS de alguns produtos industrializados.
Lei 6.756, de 14 de março de 1990.
Cria o Fundo de Financiamento e Investimento para o Desenvolvimento Habitacional e Urbano
do Estado de São Paulo.
Lei 9.142, de 09 de março de 1995.
Dispõe sobre o financiamento e o desenvolvimento de programas habitacionais sociais
destinados à população de baixa renda
Lei 9.605, de 12 de fevereiro de 1998.
Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas
ao meio ambiente.
Lei 12.801, de 15 de janeiro de 2008.
CASOTECA DIREITO GV – PRODUÇÃO DE CASOS 2011
Cria o Conselho Estadual de Habitação – CEH, institui o Fundo Paulista de Habitação de
Interesse Social - FPHIS e o Fundo Garantidor Habitacional – FGH e autoriza o Poder
Executivo a adotar medidas visando à participação do Estado no Sistema Nacional de
Habitação de Interesse Social – SNHIS.
Legislação Municipal (Taboão da Serra – SP)
Lei 1.575, de 14 de julho de 2005.
Dispõe sobre a concessão de auxílio-aluguel a famílias de baixa renda que se encontram em
situações emergenciais de moradia ou que habitam áreas sob intervenção da Prefeitura.
Lei 1.611, de 09 de março de 2006.
Autoriza o Poder Executivo a contratar financiamento com a Caixa Econômica Federal,
destinado a execução de empreendimentos integrantes do Programa Habitacional através do
Poder Público – PRÓ MORADIA
Lei 1.721, de 18 de julho de 2007.
Autoriza o Poder Executivo municipal a celebrar Convênio de Cooperação Técnica com o
Governo do Estado de São Paulo para execução do Programa Estadual de Regularização de
Núcleos Habitacionais de Interesse Social – PROLAR REGULARIZAÇÃO
Lei 1.729, de 19 de setembro de 2007.
Autoriza a criação de bolsões residenciais, com características e perímetros definidos em
projetos de reurbanização das áreas por eles abrangidas, objetivando a melhoria da qualidade
de vida dos moradores.
Lei 1.835, de 05 de fevereiro de 2009.
Autoriza a Prefeitura a receber recursos financeiros a fundo perdido, mediante a celebração de
convênio com o Governo do Estado.
Lei 1.839, de 18 de março de 2009.
Autoriza a inclusão de investimentos do Programa de Aceleração do Crescimento - PAC no
Plano Plurianual do Município para o quadriênio 2010/2013.
Lei 1.846, de 25 de março de 2009.
Assegura às famílias de baixa renda assistência jurídica, assistência técnica gratuita ao
projeto e construção de moradia econômica, bem como da regularização das edificações
econômicas construídas e não autorizadas.
Lei Complementar 112, de 27 de setembro de 2005.
Dispõe sobre Empreendimento Habitacional Popular, Empreendimento Habitacional de
Interesse Social, condições especiais de parcelamento do solo para fins sociais e
regularização de áreas ocupadas irregularmente.
Lei Complementar 132, de 26 de dezembro de 2006.
Institui o Plano Diretor Participativo e o Sistema de Planejamento Integrado e Gestão
Participativa do Município de Taboão da Serra. Revoga, entre outras, a Lei Complementar
112/05.
Lei Complementar 140, de 1º de junho de 2007.
CASOTECA DIREITO GV – PRODUÇÃO DE CASOS 2011
Dispõe sobre parcelamento dos créditos municipais devidos pela regularização de
construções.
Lei Complementar 165, de 08 de maio de 2008.
Dispõe sobre o parcelamento do solo de áreas localizadas em Zonas Especiais de Interesse
Social – ZEIS.
Lei Complementar 172, de 27 de janeiro de 2009.
Desafetação de área pública, convertida à classe de bem dominial. Autorização para
regularização fundiária da área.
Lei Complementar 176, de 02 de fevereiro de 2009.
Altera Lei Complementar 132/06 (Plano Diretor) e perímetros das ZEIS.
Lei Complementar 181, de 30 de abril de 2009.
Institui o novo Código de Obras e Edificações do Município de Taboão da Serra.
Lei Orgânica do Município de Taboão da Serra.
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Seção VI - Siglas e Abreviaturas
ABES
ABRH
ANAMMA
ANPUR
APP
APPURBANA
CAPHIS
CDHU
CDS
CEF
CEH
CETESB
CONAMA
CNDU
CRI
DEPRN
ELETROPAULO
FAU-USP
FDU
FNHIS
FPHIS
FUNDAP
GRAPROHAB
HIS
IBAMA
LOTS
MMA
MP
PAC
PAR
PMCMV
PMTS-SP
PPIC
PSH
SABESP
SFH
SFI
SISNAMA
SMA-SP
SNHIS
TCAC
UFRJ
USP
ZEIS
Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental
Associação Brasileira de Recursos Hídricos
Associação Nacional de Órgãos Municipais de Meio Ambiente
Associação Nacional de Pós-graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional
Área de Preservação Permanente
Seminário Nacional sobre Tratamento de APPs em Meio Urbano e Restrições Ambientais
ao Parcelamento do Solo
Comissão de Análise de Programas Habitacionais de Interesse Social
Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano / Estado de São Paulo
Conselho de Desenvolvimento Urbano / Município de Taboão da Serra - SP
Caixa Econômica Federal
Conselho Estadual de Habitação
Companhia Ambiental do Estado de São Paulo / SMA-SP
Conselho Nacional do Meio Ambiente
Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano
Cartório de Registro de Imóveis
Departamento Estadual de Proteção de Recursos Naturais / SMA-SP
Eletropaulo Metropolitana Eletricidade de São Paulo S.A.
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP
Fundo de Desenvolvimento Urbano / Município de Taboão da Serra - SP
Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social
Fundo Paulista de Habitação de Interesse Social
Fundação do Desenvolvimento Administrativo / Estado de São Paulo
Grupo de Análise de Projetos Habitacionais / PMTS-SP
Habitação de Interesse Social
Instituto Nacional do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis
Lei Orgânica do Município de Taboão da Serra - SP
Ministério do Meio Ambiente
Ministério Público
Plano de Aceleração do Crescimento
Plano de Arrendamento Residencial
Programa Minha Casa Minha Vida
Prefeitura Municipal de Taboão da Serra – SP
Procedimento Preparatório de Inquérito Civil
Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social
Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo
Sistema Financeiro de Habitação
Sistema Financeiro Imobiliário
Sistema Nacional do Meio Ambiente
Secretaria de Meio Ambiente do Estado de São Paulo
Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social
Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta
Universidade Federal do Rio de Janeiro
Universidade de São Paulo
Zona Especial de Interesse Social