GRUPO I – CLASSE I – Plenário
TC 026.269/2007-7
Natureza: Embargos de Declaração (Relatório de
Auditoria)
Órgão: Prefeitura Municipal de Betim - MG
Recorrentes: Carlaile de Jesus Pedrosa (108.902.546-72);
Helena Tavares da Silva (421.366.526-72); Letícia
Fonseca de Paula Lima (856.480.356-91); Margareth Melo
Rezende Butori (645.802.456- 87); Raimundo Gonçalves
Rego (175.329.906-30); Regina Lúcia Rezende Cunha
(517.019.956-20).
Advogado constituído nos autos: Geraldo Lázaro Resende
(OAB/MG 52.288) e Marcelo Geraldo dos Santos
Rezende (OAB/MG 108.764).
SUMÁRIO:
AUDITORIA
DE
CONFORMIDADE. SOLICITAÇÃO DO
CONGRESSO
NACIONAL.
PREFEITURA
DE
BETIM/MG.
CONVÊNIOS CELEBRADOS ENTRE A
MUNICIPALIDADE
E
ORGANIZAÇÕES
NÃO
GOVERNAMENTAIS. RECURSOS DO
FUNDO NACIONAL DE ASSISTÊNCIA
SOCIAL
(FNAS).
INDÍCIOS
DE
GRAVES
IRREGULARIDADES.
AUDIÊNCIA DOS RESPONSÁVEIS.
ACATAR JUSTIFICATIVAS DE UNS E
REJEITAR DE OUTROS. MULTA E
RECOMENDAÇÕES.
ACÓRDÃO
1.907/2012-PLENÁRIO. EMBARGOS DE
DECLARAÇÃO.
CONHECIMENTO.
REJEIÇÃO.
CIÊNCIA
AOS
INTERESSADOS.
RELATÓRIO
Adoto como relatório a instrução elaborada no âmbito da Secretaria de
Cotrole Externo de Minas Gerais, cujas conclusões foram avalizadas pelos dirigentes
daquela unidade (peças 423-425):
“INTRODUÇÃO
1.
Trata-se de Embargos de Declaração, com pedido de efeitos
infringentes, opostos pelos Srs. Carlaile de Jesus Pedrosa (peça 415, p. 1-15),
Raimundo Gonçalves Rego (peça 408, p.1-62); e pelas Sras. Helena Tavares da
1
Silva (peça 417, p. 1-8), Regina Lúcia Rezende Cunha e Letícia Fonseca de Paula
Lima (peça 407, p. 1-23), Margareth Melo Rezende Butori (peça 406, p. 1-8), contra
o Acórdão 1.907/2012 - TCU - Plenário (peça 19, p. 211-214), por meio do qual o
Plenário, entre outras medidas, rejeitou as razões de justificativa apresentadas pelos
ora embargantes; aplicou, com fulcro no art. 58, inciso III, da Lei 8.443/1992, a
multa individual no valor de R$ 15.000,00 aos Srs. Carlaile de Jesus Pedrosa,
Regina Lúcia Rezende Cunha, Raimundo Gonçalves Rêgo, Helena Tavares da Silva,
Letícia Fonseca de Paula Lima; e de R$ 4.000,00 à Sra. Margareth Melo Rezende
Butori.
HISTÓRICO
2.
Originariamente, cuidam os autos de auditoria de conformidade
realizada na Prefeitura Municipal de Betim/MG, com vistas a verificar a
regularidade na execução de 18 convênios celebrados pelo município com
organizações não governamentais (ONGs), entre os anos de 2002 e 2007,
financiados com recursos oriundos do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS)
e descentralizados ao Município de Betim, no montante de R$ 6.112.448,28. Ao todo,
três foram as organizações favorecidas com os recursos do FNAS, a saber: Núcleo
Assistencial Espírita Glacus (convenente em treze oportunidades, recebendo, no
total, R$ 3.748.448,28), Lar de Meninas Madalena Medioli (recebeu
R$ 2.093.200,00 em decorrência de três convênios celebrados) e Ponto Contato
Nova Canaã Promoção de Bem-Estar Social (celebrou dois convênios, no valor total
de R$ 270.800,00).
3.
O exame empreendido pela equipe de auditoria evidenciou
irregularidades graves na execução dos ajustes, tais como indícios de fraude e
conluio; fuga a procedimentos licitatórios com favorecimento de empresas na
aquisição de bens e serviços; irregularidades em pagamentos; desvios de recursos;
atos de gestão antieconômicos; pagamentos de despesa sem a devida comprovação
da prestação dos serviços; burla a realização de concurso público; descumprimento
de legislação trabalhista e violação aos princípios da administração pública.
Identificou-se, outrossim, que empresas e pessoas físicas contratadas pelas ONGs
convenentes estavam vinculadas ao financiamento de campanha eleitoral do então
Prefeito de Betim, Sr. Carlaile de Jesus Pedrosa.
4.
Ato contínuo, com vistas a apurar, em processos distintos, as
irregularidades relacionadas exclusivamente a cada uma das três ONGs
convenentes, o Plenário, por meio do Acórdão 601/2009 – TCU (peça 14, p. 95-96),
determinou, dentre outras deliberações, a formação de processos apartados de
tomadas de contas especiais (TC 012.245/2009-0, TC 012.246/2009-7 e TC
012.247/2009-4). Registre-se que os respectivos processos já foram apreciados pelo
Tribunal, por meio dos Acórdãos 7.360/2010, 3.276/2011 e 7.361/2010, todos da 2ª
Câmara, os quais concluíram pela regularidade com ressalva das contas dos
responsáveis neles arrolados.
5.
Nesses autos, por outro turno, apuram-se as irregularidades de caráter
mais abrangente. Destarte, o voto dirigente que acompanha o acórdão guerreado −
2
ao acolher, em essência, como razões de decidir os fundamentos expendidos pela
Secex-MG, e acompanhando o parecer da lavra do Ministério Público junto ao TCU
(MP/TCU) − considerou que as justificativas apresentadas em sede de audiência
não são hábeis em desconstituir os achados de auditoria inicialmente apontados
pela Secex-MG, no sentido de que houve manipulação de entidades do terceiro setor,
por parte de agentes da Prefeitura de Betim, com vistas a efetivamente controlar a
prestação de serviços públicos descentralizados mediante convênio, como forma de
escapar às formalidades inerentes à administração pública.
6.
Nesse mister, ao destacar as irregularidades que bem evidenciaram a
interferência de agentes municipais na administração das ONGs convenentes,
asseverou que restou demonstrada a burla ao instituto do concurso público. Aduziu
que os agentes contratados pelas entidades convenentes, para a execução dos
programas governamentais, desempenhavam atividades de caráter permanente, em
prédios públicos (Secretaria Municipal de Saúde e Centros Regionais de Assistência
Social), e em condição de subordinação hierárquica a servidores públicos da
Prefeitura de Betim. Destacou, ainda, que tal fato se agravou em face dos
documentos acostados aos autos de que eram os gestores municipais de Betim quem
efetivamente autorizavam a admissão de seus empregados (ou de eventuais
prestadores de serviço).
7.
Demais disso, consignou que, se a execução dos programas sociais
custeados pelo FNAS havia sido delegada a entidades do terceiro setor, não haveria
motivo plausível para que gestores do município indicassem profissionais a serem
contratados por tais organizações, tampouco para que controlassem a rotina
funcional de cada um desses colaboradores. Acrescentou que outra prática dessa
ingerência da Administração Municipal na atividade das ONGs convenentes era o
favorecimento constatado na contratação de fornecedores e prestadores de serviço
por essas entidades.
8.
Sinalou que, embora não tenha sido quantificado dano ao erário nas
tomadas de contas especiais instauradas para apurar os indícios de desvios de
recursos decorrente da presente fiscalização, conforme já salientado, as condutas
dos Srs. Raimundo Gonçalves Rêgo, Regina Lúcia Rezende Cunha, Helena Tavares
da Silva e Letícia Fonseca de Paula Lima não deixaram dúvidas quanto ao controle
exercido pela Prefeitura de Betim sobre a execução dos serviços públicos
descentralizados às organizações não governamentais. Tais agentes foram
responsáveis por autorizar a contratação de pessoal por parte das entidades
conveniadas, bem como de seus prestadores de serviço; controlar a atuação
funcional e a rotina desses agentes.
9.
Na mesma linha, o voto dirigente do acórdão recorrido, entendeu que,
em face da amplitude das irregularidades apuradas, a cominação de multa ao Sr.
Carlaile de Jesus Pedrosa, ex-prefeito, decorre de sua responsabilidade na gestão de
recursos federais repassados ao município, haja vista não lhe ser razoável, conforme
preceituado pela unidade técnica, “furtar-se ao conhecimento, condescendência,
vínculo ou liderança de uma situação disposta para atribuir à municipalidade o
3
comando direto de programas que deveriam ser desenvolvidos por organizações do
terceiro setor.”
10. Por fim, asseverou que a responsabilização da Sra. Margareth Melo
Rezende Butori se deveu pela utilização do Convênio 12.938/2005 com vistas à
aquisição de bens permanentes destinados ao órgão gestor do Programa Fome Zero
no Município de Betim.
11. Ato contínuo, esta Corte de Contas prolatou o Acórdão 1.907/2012 TCU - Plenário.
12. Irresignados, os Srs. Carlaile de Jesus Pedrosa; Helena Tavares da Silva;
Letícia Fonseca de Paula Lima; Margareth Melo Rezende Butori; Raimundo
Gonçalves Rego e Regina Lúcia Rezende Cunha opuseram embargos de declaração.
Em seguida, o Exmo. Sr. Ministro Relator José Jorge, em face da complexidade e da
extensão dos argumentos carreados em sede de embargos de declaração opostos
contra o Acórdão 1.907/2012 – TCU - Plenário (peças 406, 407, 408, 415 e 417),
determinou, à peça 422, a remessa dos autos à Secex/MG, unidade técnica instrutora
deste processo, para exame de admissibilidade e instrução das peças embargantes.
EXAME DE ADMISSIBILIDADE
13. Inicialmente, com vistas à celeridade processual, cabe citar que a
análise de admissibilidade dos presentes embargos dar-se-á conjuntamente. Nesse
mister, deve-se registrar que os embargos de declaração preenchem os requisitos
gerais de admissibilidade, alusivos a todas as espécies recursais, conforme abaixo:
a) cabimento – a decisão é recorrível;
b) singularidade – os recorrentes estão opondo os embargos de declaração
contra o Acórdão 1.907/2012 - TCU - Plenário pela primeira vez;
c) tempestividade – os embargos foram opostos dentro do prazo previsto no
art. 34, § 1º, da Lei 8.443/1992. Considerando que a oposição de embargos de
declaração é causa de suspensão do prazo para interposição dos demais recursos
(art. 34, § 2º da LOTCU), ainda que interpostos por terceiros, conclui-se que, para a
presente análise de tempestividade, devem ser considerados o lapso ocorrido entre a
data de notificação da decisão original (29/10/2012 - Regina Lúcia Rezende Cunha,
com aviso de recebimento - AR à peça 395; Letícia Fonseca de Paula Lima, com
aviso de recebimento -AR à peça 384 e Margareth Melo Rezende Butori, com AR à
peça 395; 1/11/2012 - Carlaile de Jesus Pedrosa, com AR à peça 411; Helena
Tavares da Silva, com AR à peça 412); e a data de oposição dos referidos embargos
(7/11/2012 – Margareth Melo Rezende Butori, à peça 406 e Raimundo Gonçalves
Rêgo, à peça 408; 8/11/2012 - Regina Lúcia Rezende Cunha e Letícia Fonseca de
Paula Lima, à peça 407; 12/11/2012 - Carlaile de Jesus Pedrosa, à peça 407;
14/11/2012 - Helena Tavares da Silva, à peça 417). É de se registrar, no que tange à
peça embargante oposta pelo Sr. Raimundo Gonçalves Rêgo, que não há evidencia
nos autos da respectiva comprovação do recebimento da notificação do aresto
recorrido pelo recorrente – aviso de recebimento (AR). Não obstante, à luz dos
princípios da formalidade moderada e da razoabilidade, e considerando o pedido
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declinado nos embargos declaratórios do Sr. Raimundo Gonçalves Rêgo de
conhecimento de seu recurso - interposto na data de 7/11/2012, resta caracterizada
a ausência de prejuízo à Administração e ao particular, o que afasta, assim, possível
nulidade do respectivo ato processual;
d) legitimidade – os recorrentes são partes legítimas para opor embargos de
declaração, consoante o estabelecido no art. 34, § 1º, da Lei 8.443/1992, vez que se
trata de recursos interpostos por responsáveis já arrolados nos autos, nos termos do
art. 144, § 1º, do RI/TCU. Além disso, em caso de representação processual, foram
apresentadas regulares procurações às peças 409 e 416;
e) interesse de agir – houve sucumbência das partes e não houve perda de
objeto;
f) adequação – as peças recursais foram apresentadas em conformidade com o
disposto no art. 32, inciso II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 277, inciso III, do RI/TCU.
14. Em relação aos requisitos específicos, os embargos de declaração devem
ser utilizados quando houver obscuridade, omissão ou contradição em acórdão do
Tribunal, conforme o art. 287, caput, do RI/TCU, devendo o recorrente, além de
alegar, apontar a obscuridade, omissão ou contradição que pretende impugnar no
corpo da decisão.
15. Nos casos em exame, o Sr. Carlaile de Jesus Pedrosa argui omissão do
acórdão embargado, vez que, no seu entender: o decisum não considerou a coisa
julgada administrativa, em razão do trânsito em julgado das decisões constantes dos
Acórdãos 7.360/2010, 3.276/2011 e 7.361/2010, da 2ª Câmara do TCU, que
concederam quitação aos responsáveis arrolados nos autos; rejeitou suas alegações
de defesa, em afronta ao princípio do devido processo legal e não considerou sua
prerrogativa de agente político. O embargante aponta, ainda, obscuridade e
contradição do aresto guerreado, vez que, segundo ele, o aresto acolheu as
justificativas do ex-secretário municipal de assistência social e do gestor do
Controle Interno, ambos da municipalidade auditada; e, em dissonância, rejeitou as
do recorrente.
16. O Sr. Raimundo Gonçalves Rego argui omissão do acórdão recorrido,
alegando, de um lado, que o aresto não reconheceu sua ilegitimidade passiva,
caracterizada, segundo ele, pelo não exercício da função de ordenador de despesa;
e, de outro, ausência de culpabilidade e de conhecimento da ilicitude. Entre outras
considerações, aponta contradição do aresto vergastado, ao aplicar penalidades a
ele, ao passo que veio a absolver o ex-secretário de assistência social, Sr. Gilmar
Lembi, não obstante, na ótica do embargante, as razões de defesa fossem
semelhantes.
17. Na sequência, a Sra. Helena Tavares da Silva argui, entre outros
argumentos, obscuridade, omissão e contradição do aresto guerreado, vez que,
segundo ela, não era responsável pelo comando direto dos programas desenvolvidos
pelas ONGS; e que exercia, à frente da Divisão Administrativa e Financeira da
municipalidade auditada, a função de controle e fiscalização dos convênios e atos
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dele decorrentes, afastando, assim, ainda na visão dela, a imputação de prática de
ato de gestão ilegal, ilegítimo ou antieconômico.
18. Já as Sras. Regina Lúcia Rezende Cunha e Letícia Fonseca de Paula
Lima arguem, entre outras questões, obscuridade e contradição do acórdão
embargado, vez que, o voto dirigente do decisum guerreado reconheceu a ausência
de quantificação de dano ao erário; e, no entanto, aplicou-lhes, segundo o
entendimento delas, sem valoração jurídica das alegações de defesa das
embargantes e sem considerar, ainda, que os Acórdãos 7.360/2010, 3.276/2011 e
7.361/2010, todos da 2ª Câmara, concluíram pela regularidade com ressalva das
contas dos responsáveis neles arrolados, a penalidade do art. 58, inc. III, da Lei
8.443/1992.
19. No que pertine a Sra. Margareth Melo Rezende Butori, a embargante
argui omissão do acórdão embargado, ao não acolher, segundo ela, suas razões de
defesa. Sinala contradição do aresto recorrido, sob o argumento de que o decisum
acolheu as alegações de defesa apresentadas pelo Sr. Hudson Antônio de Souza –
ex-assessor de controle interno da Prefeitura Municipal de Betim-MG e, no entanto,
rejeitou as da embargante.
20. Considerando que os embargantes apontaram contradição, omissão e
obscuridade no acórdão atacado, nos termos do art. 287, §1º, do RI/TCU, e
considerando, ainda, que a jurisprudência desta Corte de Contas é no sentido de que
o juízo de admissibilidade de embargos de declaração exclui o exame, ainda que
superficial, da existência de obscuridade, omissão ou contradição na deliberação
recorrida, porquanto tal verificação deve ser feita quando da análise de mérito,
entende-se que os requisitos específicos de admissibilidade previstos para a espécie
foram preenchidos.
21. De outro lado, no que tange aos pedidos de efeitos infringentes nos
presentes peças embargantes, cabe tecer breves considerações. É sabido que os
embargos declaratórios são, em regra, recurso integrativo, que objetivam extirpar
da decisão embargada os vícios de obscuridade, contradição ou omissão, entendida
esta como "aquela advinda do próprio julgado e prejudicial à compreensão de
causa, e não aquela que entenda o embargante, ainda mais como meio transverso a
impugnar os fundamentos da decisão recorrida" (STJ, REsp 351.490, DJ
23/09/2002).
22. Assim, no âmbito do processo civil, havendo obscuridade no julgado
combatido os embargos prestar-se-iam a aclarar os conceitos obscuros e ambíguos,
objetivando facilitar a compreensão do decisum prolatado. Nos casos de existência
dos vícios de contradição e omissão, em regra, a decisão no âmbito dos
declaratórios é pela nulidade do julgado, com a consequente reabertura do
julgamento, garantindo-se às partes, as franquias processuais que lhes cabem, em
especial, o direito ao contraditório.
23. Verifica-se, portanto, que, via de regra, os embargos de declaração não
impõem a modificação do julgado, pois, se é caso de obscuridade, basta saná-la
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para esclarecer o julgado; e, em havendo contradição ou omissão, o julgamento
seria reaberto. Entretanto, a jurisprudência vem admitindo a possibilidade de
modificação do decisum guerreado com o fito adequar a prestação jurisdicional à
realidade dos fatos, de sorte a evitar-se demora na decisão definitiva.
24.O Supremo Tribunal Federal (STF), nos autos do Recurso Extraordinário
59.040, assentou in verbis:
‘embora os embargos declaratórios não se destinem normalmente a modificar
o julgado, constituem um recurso que visa a corrigir obscuridade, omissão ou
contradição anterior. A correção há de ser feita para tornar claro o que estava
obscuro, para preencher uma lacuna do julgado, ou para tornar coerente o que ficou
contraditório. No caso, a decisão só ficará coerente se houver a alteração do
dispositivo, a fim de que este se conforme com a fundamentação. Temos admitido
que os embargos declaratórios, embora, em princípio, não tenham efeito
modificativo, podem, contudo, em caso de erro material ou em circunstâncias
excepcionais, ser acolhidos para alterar o resultado anteriormente proclamado.’
25. Também o Superior Tribunal de Justiça se manifestou sobre a questão, em
Acórdão assim ementado (STJ - 5ª T. - REsp. n 622.622-RS - Rel. Min. Laurita Vaz j. 06/06/2006 - DJU 01/08/06, p. 514):
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO - EFEITOS INFRINGENTES - ERRO
MATERIAL OU EQUÍVOCO MANIFESTO - POSSIBILIDADE - PERDA DE
CARGO PÚBLICO NÃO IMPOSTA EM PRIMEIRO GRAU - PENA SUPERIOR A
04 (QUATRO) ANOS DE RECLUSÃO - ANÁLISE EM RECURSO DE APELAÇÃO
MINISTERIAL - POSSIBILIDADE - INEXISTÊNCIA DE SUPRESSÃO DE
INSTÂNCIA - RECURSO MINISTERIAL PROVIDO.
1. A teor do entendimento desta Corte, ainda, que de forma excepcional, é
possível dar efeitos modificativos aos embargos de declaração, quando existentes
vícios a serem sanados no julgamento, erro material ou equívoco manifesto. (...)
8. No âmbito da Justiça de 2º grau, cito o seguinte trecho do voto condutor
proferido pelo Desembargador Francisco Oliveira Filho do Tribunal de Justiça de
Santa Catarina, nos autos do EDApc nº 33.655, São José: "Admite-se em situações
restritas carga modificativa nos embargos declaratórios, notadamente quando a
realidade e a verdade substancialmente devam ser resgatadas mediante a alteração
do julgado combatido. [...]’
26. Aliás, importa consignar que a jurisprudência do TCU já adotou
posicionamento semelhante em diversas oportunidades, no sentido de que,
excepcionalmente, é possível conferir efeitos infringentes aos embargos de
declaração, desde que existam vícios a serem sanados na deliberação recorrida,
conforme se verifica, por exemplo, nos Acórdãos do Plenário 983/2003, 1.227/2003,
1.403/2003, 1.688/2003, 1.689/2003, 339/2004, e nos Acórdãos 124/2000 - Primeira
Câmara, 1.832/2003 - Segunda Câmara, entre outros.
27. Não obstante esse contexto, observa-se que os casos aventados pelos
embargantes, nos presentes autos, não se amoldam à necessidade de modificação do
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julgado, pelas razões expostas a seguir.
EXAME TÉCNICO
Argumentos do Sr. Carlaile de Jesus Pedrosa (peça 415, p. 1-15)
28. Após considerações iniciais, o embargante, em apertada síntese, pugna
omissão do decisum atacado, por não considerar a ocorrência de coisa julgada
administrativa, vez que, segundo ele, os Acórdãos 7.360/2010, 3.276/2011 e
7.361/2010, todos da 2ª Câmara, que versaram sobre as ONGs inquinadas,
concluíram pela regularidade com ressalva das contas dos responsáveis, com
quitação aos responsáveis. Assim, na ótica do embargante, estaria isento da
responsabilidade a ele imputada. Fundamenta ainda sua defesa, citando trecho do
voto dirigente que acompanha o aresto vergastado, que asseverou que não foi
quantificado dano no erário naquelas tomadas de contas especiais. Além disso,
colaciona doutrina de Hely Lopes Meireles e jurisprudência do STJ (REsp
472399/AL).
29. Nessa esteira, argui omissão do aresto guerreado ao rejeitar suas
alegações de defesa, por não considerar, segundo ele, sua prerrogativa de agente
político, afrontando, destarte, os princípios do devido processo legal, da segurança
jurídica e da legalidade. Ressalta que as prerrogativas são outorgadas aos agentes
políticos com objetivo de garantir o livre exercício da função política, devendo ser
consideradas suas motivações de defesas apresentadas em processos instaurados
pelos Tribunais de Contas. Traz a lume doutrina.
30. Por outro lado, o Sr. Carlaile de Jesus traz a tese de obscuridade e
contradição do acórdão embargado, arrimado na alegação de que o decisum, de um
lado, teria acolhido as razões de justificativa de alguns responsáveis, tais como, o
ex-secretário municipal de assistência social, Sr. Gilmar Lembi Mascarenhas e o
gestor do Controle Interno da municipalidade auditada - os quais, segundo ele,
lograram demonstrar boa-fé na celebração e execução dos convênios, com
observância das metas previstas nos respectivos planos de trabalho - e, de outro,
teria refutado as alegações de defesa dele. Justifica que não se verificou a
ocorrência de conduta culposa ou dolosa por ação ou omissão. Nessa esteira,
colacionou excertos do relatório inquinado.
31. Por fim, requer acolhimento de seu recurso e isenção da multa a ele
aplicada.
Análise
32. O embargante afirma haver omissão no acórdão recorrido por que: o
Tribunal não considerou a coisa julgada administrativa, em razão do trânsito em
julgado das decisões constantes dos Acórdãos 7.360/2010, 3.276/2011 e 7.361/2010,
da 2ª Câmara do TCU; e rejeitou suas alegações de defesa, na condição de agente
político. Contudo, tal tese não prospera. Não se verifica, nesse ponto, omissão, há
apenas inconformismo com a rejeição das alegações de defesa, vez que aqueles
julgados são processos apartados para verificação das irregularidades relacionadas
exclusivamente a cada uma das três ONGs convenentes. De outro, nos presentes
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autos, foram perquiridas as irregularidades de caráter mais abrangente, conforme
assentado no voto dirigente: “Ressalva foi feita, contudo, às irregularidades de
caráter mais abrangente, as quais deveriam ser apreciadas nestes mesmos autos.”
33. A jurisprudência desta Corte de Contas (Acórdãos 5.839/2010-TCU e
6.543/2010-TCU, ambos da 1ª Câmara) assevera que, para a alegação de
contradições/omissões entre a deliberação recorrida e outras decisões do Tribunal
e/ou jurisprudência, a doutrina de José Carlos Barbosa Moreira (Comentário ao
Código de Processo Civil, vol. 5. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 550-551),
enuncia algumas hipóteses de cabimento de embargos de declaração nos quais é
alegada contradição:
‘Verifica-se este defeito quando no acórdão se incluem proposições entre si
inconciliáveis. Pode haver contradição entre proposições contidas na motivação
(exemplo: a mesma prova ora é dita convincente, ora inconvincente), ou entre
proposições da parte decisória, isto é, incompatibilidade entre capítulos do acórdão:
v.g., anula-se a sentença definitiva apelada e, em seguida, julga-se o mérito da
causa, quando logicamente se deveria determinar a restituição ao órgão inferior,
para sentenciar de novo; ou declara-se inexistente a relação jurídica prejudicial
(deduzida em reconvenção ou em ação declaratória incidental), mas condena-se o
réu a cumprir obrigação que dela necessariamente dependia; e assim por diante.
Também pode ocorrer contradição entre alguma proposição enunciada nas razões
de decidir e o dispositivo: por exemplo, se na motivação se reconhece como fundada
alguma defesa bastante para tolher a pretensão do autor, e no entanto se julga
procedente o pedido.’
34. Da lição do eminente processualista, pode-se concluir que a contradição
deve estar contida nos termos do decisum atacado, este compreendido no âmbito
desta Corte como o conjunto: Relatório, Voto e Acórdão. Não cabe alegação de
contradição entre o acórdão embargado e "doutrina", "jurisprudência" ou mesmo
"comando legal". Essa alegação é pertinente em recurso de reconsideração ou
pedido de reexame, no qual o comando atacado é contrastado com a jurisprudência,
a doutrina e o ordenamento jurídico. Entretanto, é descabida em Embargos de
Declaração, cuja única finalidade é esclarecer ou integrar a decisão embargada,
excepcionalmente modificando-a. Esse entendimento está cristalizado na seguinte
posição doutrinária de Vicente Miranda (apud Sandro Marcelo Kozikoski,
Embargos de Declaração: Teoria geral e efeitos infringentes. São Paulo: Ed. Revista
dos Tribunais, 2004, p. 99-100):
‘Vicente Miranda aponta, exemplificativamente, algumas situações colhidas da
jurisprudência onde não é possível vislumbrar a ocorrência de contradição. De
acordo com o autor: a) inexiste contradição embargável, se esta se manifesta entre o
acórdão e a lei; b) não há contradição se esta existir entre a prova colhida e o que
se disse na sentença (nesses casos, o erro de julgamento deve ser corrigido por outra
via recursal própria; c) não é embargável a contradição com julgado anterior (ou,
por outras palavras, é necessário que as proposições contrárias ou contraditórias se
encontrem no bojo da decisão a ser embargada); d) a fundamentação diferente entre
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votos vencedores não enseja os embargos declaratórios, desde que não haja
nenhuma divergência na conclusão; e) não enseja o recurso a contradição existente
entre a ementa e o corpo do acórdão, se o julgado não contém nenhuma
contradição, pois, segundo ele, as imprecisões da ementa não contaminam o
resultado do julgamento, se este vale pelo acórdão e pelos votos nos quais se
enuncia (a função da ementa é basicamente servir de súmula daquilo que se decidiu,
sem que, todavia, represente o conteúdo dispositivo da decisão).’
35. O teor dos argumentos aduzidos nos presentes embargos, que se limitam,
em essência, a repetir argumentações devidamente refutadas pela Corte de Contas,
deixa transparecer que a real intenção do embargante é rediscutir o mérito da
matéria decidida.
36. A propósito, cabe rememorar que esses fatos foram suficientemente
debatidos no item 8 (subitens: 3.3.3 a 3.3.6; 3.5.7 a 3.5.9; 3.8.4; 3.13.5 a 3.13.14;
3.34.13 a 3.34.40 – peça 19, p. 132-182) do relatório integrante da decisão ora
embargada item 8. Transcreve-se, outrossim, trechos do voto da decisão conduzida
pelo relator:
‘Voto do Ministro Relator
[...]
14. De início, manifesto minha anuência aos pareceres constantes dos autos.
De fato, as justificativas apresentadas em sede de audiência não são hábeis em
desconstituir os achados de auditoria inicialmente apontados pela Secex-MG, no
sentido de que houve manipulação de entidades do terceiro setor, por parte de
agentes da Prefeitura de Betim, com vistas à efetivamente controlar a prestação de
serviços públicos descentralizados mediante convênio, como forma de escapar às
formalidades inerentes à administração pública.[...]
29. Ante tais considerações, reputo adequada a proposta da unidade técnica,
endossada pelo Ministério Público junto ao TCU, de aplicar a multa prevista no art.
58, inciso III, da Lei 8.443/1992 aos Srs. Carlaile de Jesus Pedrosa, Regina Lúcia
Rezende Cunha, Raimundo Gonçalves Rêgo, Helena Tavares da Silva, Letícia
Fonseca de Paula Lima e Margareth Melo Rezende Butori. Acolho, outrossim, como
razões de decidir, em adição ao disposto neste voto, e no que não contrariá-lo, os
fundamentos por ela expendidos em sua análise.[...]
31. Nesse contexto, em face da amplitude das irregularidades apuradas, a
cominação de multa ao Sr. Carlaile de Jesus Pedrosa, ex-prefeito, decorre sua
responsabilidade na gestão de recursos federais repassados ao município, haja vista
não ser-lhe razoável, conforme preceituado pela unidade técnica, "furtar-se ao
conhecimento, condescendência, vínculo ou liderança de uma situação disposta para
atribuir à municipalidade o comando direto de programas que deveriam ser
desenvolvidos por organizações do terceiro setor.’
37. O embargante argui obscuridade e contradição do aresto guerreado, ao
acolher as razões de alguns responsáveis arrolados nos autos - que, segundo ele,
lograram demonstrar boa-fé na celebração e execução dos convênios; e, no entanto,
10
refutar as dele. Não obstante, não merece acolhimento a argumentação do
recorrente.
38. A doutrina a respeito da matéria, encontra clareza em Vicente Greco
Filho, na obra intitulada Direito Processual Civil Brasileiro, Saraiva, 11ª ed., 2º
Volume, ao definir os vícios que dão ensejo aos embargos declaratórios, os quais
são assim conceituados:
- Obscuridade: defeito consistente na difícil compreensão do texto da sentença
e pode decorrer de simples defeito redacional ou mesmo da má formulação de
conceitos, havendo obscuridade quando a sentença está incompreensível no
comando que impõe e na manifestação de conhecimento e vontade do juiz;
- Contradição: afirmação conflitante, quer na fundamentação, quer entre a
fundamentação e a conclusão, sendo que, nesses casos, a correção da sentença, em
princípio, não levaria a uma verdadeira modificação da sentença, mas apenas a um
esclarecimento de seu conteúdo [...]
39. Ao julgador cumpre apreciar o tema de acordo com o que reputar atinente
à lide. Não está obrigado a julgar a questão de acordo com o pleiteado pelas partes,
mas sim com o seu livre convencimento (art. 131 do CPC), utilizando-se dos fatos,
provas, jurisprudência, aspectos pertinentes ao tema e da legislação que entender
aplicável ao caso. As funções dos embargos de declaração, por sua vez, são,
somente, afastar do acórdão qualquer omissão necessária para a solução da lide,
não permitir a obscuridade por acaso identificada e extinguir qualquer contradição
entre premissa argumentada e conclusão. Esse é o entendimento assente no Acórdão
2074/2011 – TCU – Plenário.
40. Por sua vez, no que tange à alegação de boa-fé, entende-se que tal debate
não afasta as evidências das irregularidades aventadas no item 7.1.1 do relatório
que acompanha o acórdão combatido. Demais disso, a responsabilidade do Sr.
Carlaile de Jesus Pedrosa, na condição de dirigente máximo, à época, patenteia-se
na obrigação de acompanhar, controlar e fiscalizar a execução dos objetos
conveniados, das quais acarretaram as irregularidades destacadas nos autos.
41. Considerando que o voto condutor enfrentou todos os pontos necessários
ao julgamento da causa, entende-se pela rejeição dos embargos.
Argumentos do Sr. Raimundo Gonçalves Rego (peça 408, p.1-62)
42. Na preliminar, o embargante alega omissão do decisum guerreado,
argumentando que jamais desempenhou a função de ordenador de despesas e que,
em momento algum, foi expedido decreto ou qualquer outro ato normativo que
delegasse a função de ordenador de despesa ao requerido. 43. Suscita,
destarte,
ilegitimidade passiva. Colaciona, em sua defesa, art. 80, §1º, do Decreto-lei
206/1967 e Agravo de Instrumento 1.078.079 - MG (2008/0154015- 8) Relator:
Ministro Benedito Gonçalves. Aponta que caberia ao chefe do executivo a função de
ordenar despesas e que incumbiria ao órgão de Controladoria e Auditoria, ao setor
orçamentário e financeiro da Divisão Administrativa e, ainda, aos Conselhos
Municipais de Assistência Social, todos do Município de Betim-MG, a função de
11
acompanhar e fiscalizar a execução dos convênios ora firmados, com base, segundo
ele, no art. 72, da Lei Municipal 4.093/2004. Consigna que sua função seria
“ajudar” a fiscalização dos atos inquinados.
44. Argui, na mesma linha de omissão do acórdão combatido, ausência de
culpabilidade e de conhecimento da ilicitude, vez que, segundo o embargante, ele e o
ex-prefeito, à época, teriam sidos induzidos a erro, porque nenhuma das
ocorrências, objeto da aplicação das penalidades, teriam sido levadas ao
conhecimento dos mesmos. Informa que, durante sua gestão, no período de
2005/2007, o Conselho de Assistência Social, a Divisão Administrativa, a
Controladoria e Auditoria e a Controladoria-Geral da União não apontaram as
irregularidades a ele imputadas. Acrescenta que seria impossível fiscalizar todas as
notas, cheques e demais trabalhos que estavam sendo desempenhados e que todas as
provas coligidas aos autos não demonstraram qualquer conhecimentos dos fatos que
objetivaram a condenação.
45. No que tange à ocorrência de não exigência da realização de certame
licitatório pelos convenentes, o embargante alega omissão do acórdão recorrido, no
sentido de que não foi analisada as alegações de defesa relativa ao procedimento
simplificado realizado pelas ONG' s para a compra de bens e serviços.
46. Questiona a omissão do acórdão recorrido no que tange à irregularidade
consistente na emissão centralizada de cheques. Alega que durante a gestão dele, o
preenchimento de cheques estava sendo realizado por pessoas diversas, pertencentes
à gestão anterior e que não coordenou o processo de compras de bens e serviços por
parte das ONG s de forma a escolher os respectivos fornecedores.
47. No que pertine à irregularidade consistente na utilização de organizações
não governamentais para fraudar a realização de concurso público, em desrespeito
ao artigo 37, inc. II, da CF/88, o embargante consigna que o acórdão atacado se
omitiu, ao não considerar as razões de defesa acostada pelo ora embargante, em
especial no tocante à realização de dois concursos públicos nos anos de 2001 e
2006.
48. Pugna a omissão do aresto embargado, em razão, segundo ele, de que as
alegações de defesa referentes à irregularidade concernente ao comando unificado
quanto à admissão e gestão de pessoal não foram devidamente analisadas. Registra
que não existe qualquer lei que impeça a centralização da realização dos
programas, sendo que cada ONG tinha uma verba específica e quadro de pessoal
próprio. Quanto à existência de servidores efetivos dentro dos programas
desenvolvidos pelas ONG's, noticiou que a alocação dos mesmos se deve a atos da
gestão anterior.
49. Na mesma linha, aduz que o acórdão combatido foi omisso ao não
apreciar algumas considerações aventadas nos autos, relativas à irregularidade
delineada no comando direto da Prefeitura de Betim-MG sobre os programas que
deveriam ser desenvolvidos pelas ONGs, colacionando itens 3.34.30 a 3.34.34 da
instrução da lavra da SECEX-MG (peça 19, p. 60-61). Na esteira, discorre que tais
12
irregularidades não causaram dano ao erário.
50. O Sr. Raimundo aduz que o acórdão foi contraditório ao aplicar
penalidades a ele, ao passo que veio a absolver o ex-secretário de assistência social,
Sr. Gilmar Lembi, pugnando que as matérias de defesa e condutas realizadas nos
procedimentos fiscalizatórios foram semelhantes. E que os fatos apresentados nas
razões de justificativas do recorrente não foram objeto de apreciação. Assevera que
o fato do requerido ter assinado o convênio, diversamente do ex-secretário Gilmar,
não tem repercussão quanto aos fatos ora assinalados: primeiro, porque já se estava
seguindo um modelo padrão, cujo teor foi elaborado por pessoas e órgãos próprios;
em segundo, por que a administração do recorrente seguiu os mesmos parâmetros
do ex-secretário Gilmar.
51. Aponta que teria sido identificada, no acórdão e nos autos, sua conduta
dolosa ou culposa, caracterizada pela imprudência, negligência ou imperícia, que
pudesse permitir a rejeição das justificativas apresentadas. Argumenta que, na
função de agente político, somente poderia ser responsabilizado em casos de má-fé.
Nesse sentido colaciona doutrina.
52. Argui contradição do aresto recorrido, ao aplicar penalidade de multa
com espeque no art. 58, inciso III, da Lei 8443/1992, vez que, segundo ele, no
presente processo e nos autos de tomadas de contas especiais (TC 012.246/2009-7,
012.247/2009-4), não restou constatado qualquer dano ao erário público, passível
de aplicar a penalidade retro. Acrescenta que em momento algum houve má-fé por
parte do requerido, muito menos culpa ou abuso de poder capaz de imputar
eventuais responsabilidades.
53. No tocante à irregularidade caracterizada pela prática de atos destinados
a conferir à Prefeitura Municipal de Betim-MG o comando direto de programas que
deveriam ser desenvolvidos por organizações não governamentais, o embargante
assinala que toda a matéria atinente às alegações de defesa, somadas ao conjunto de
provas carreadas aos autos não restou devidamente analisada, sendo, portanto, o
decisum vergastado omisso e contraditório.
54. Por fim, requer o saneamento das omissões e contradições, por ele
apontadas, com afastamento da aplicação da multa imputada.
Análise
55. O embargante argui, em suma, omissão do acórdão recorrido pelas
seguintes razões: (a) que não desempenhou a função de ordenador de despesas; (b)
suscita ilegitimidade passiva e ausência de culpabilidade e de conhecimento da
ilicitude; (c) não foi analisada suas alegações de defesa, relativa ao procedimento
simplificado realizado pelas ONG s para a compra de bens e serviços; (d) no que
tange à irregularidade consistente na emissão centralizada de cheques, que o
preenchimento de cheques era realizado por pessoas diversas, pertencente à gestão
anterior; (e) no tocante às irregularidades consistentes na utilização de
organizações não governamentais para fraudar a realização de concurso público e
no comando unificado quanto à admissão e gestão de pessoal, não foi considerada
13
suas alegações de defesa; (f) não apreciar algumas considerações aventadas nos
autos, relativas à irregularidade delineada no comando direto da Prefeitura de
Betim-MG sobre os programas que deveriam ser desenvolvidos pelas ONGs.
56. O Sr. Raimundo busca defender a contradição do aresto combatido, com
os fundamentos de que: (a) não obstante as matérias de defesa serem semelhantes,
alguns responsáveis lograram ser absolvidos e, no entanto, suas alegações de defesa
foram rejeitadas; (b) os fatos apresentados nas razões de justificativas do recorrente
não foram objeto de apreciação; (c) não ficou caracterizada sua conduta dolosa ou
culposa; (d) não restou constatado qualquer dano ao erário público, passível de
aplicar a penalidade ao recorrente; (e) no que pertine à irregularidade
caracterizada pela prática de atos destinados a conferir à Prefeitura Municipal de
Betim-MG o comando direto de programas que deveriam ser desenvolvidos por
organizações não governamentais, as alegações de defesa, somadas ao conjunto de
provas carreadas aos autos não restaram devidamente analisadas.
57. No que diz respeito às alegações de omissão e contradição do aresto
vergastado, verifica-se que os argumentos trazidos pelo embargante não merecem
prosperar e tampouco há no Acórdão em exame qualquer omissão e contradição a
ser esclarecida.
58. É de se ressaltar que, em regra, os embargos não se prestam à alteração
do mérito das decisões atacadas, pois têm por finalidade de aclarar ou corrigir os
defeitos da Deliberação recorrida, tida por obscura, omissa ou contraditória, nos
termos do art. 34, caput, da Lei nº 8.443/1992.
59. Ocorre que o defendente, sob o viés da omissão e da contradição, procura
fazer valer sua tese, na via estreita dos Embargos de Declaração, buscando
rediscutir o mérito de matéria já assentada por este Colegiado (itens 29 e 30 do Voto
dirigente do acórdão recorrido e item 8 – subitens: 3.5.7 a 3.5.10; 3.13.5 a 3.13.14;
3.34.13 a 3.34.40 do Relatório que acompanha o aresto combatido), à luz do que
seria mais favorável aos seus interesses. Tal desígnio não desafia a espécie recursal
dos embargos para a pretensão de reformar o Acórdão combatido.
60.Nesse norte tem sido a jurisprudência deste Tribunal (v. g.: Acórdãos
92/2004 e 328/2004, ambos do Plenário), bem como do Supremo Tribunal Federal
(v. g.: RE 327376/PR, DJ 12/06/2002, AI 423108 AgR-ED/DF, DJ 18/02/2005; AI
455611 AgR-ED/RS, DJ 18/02/2005; AI 488470 AgR-ED/RS, DJ 18/02/2005). A
título de exemplo, reproduzo trecho de decisão monocrática exarada pelo Min.
Carlos Velloso no RE 327376/DF:
‘Não cabe, por outro lado, em sede de embargos de declaração, rediscutir a
matéria decidida, para modificar o julgado em sua essência ou substância. (...).
Inviável, portanto, o RE, nego-lhe seguimento.’
61. Dessa forma, não há guarida no meio processual dos embargos escolhidos
pelo defendente para rediscutir o mérito de questões já examinadas pelo Tribunal,
devendo o responsável, irresignado com teor da deliberação emitida, se valer da via
recursal adequada para provocar a reapreciação da matéria por esta Corte de
14
Contas.
62. Por oportuno, registra-se que o embargante suscita reiteradas vezes, na
seara da omissão e da contradição do acórdão guerreado, a tese de que a matéria
atinente às alegações de defesa, somadas ao conjunto de provas carreadas aos autos
não restou devidamente analisada. Tal argumento não merece acolhimento.
63. Sinala-se que, consoante destacado no voto condutor do Acórdão nº
1.866/2007-TCU-1ª Câmara, da lavra do eminente Ministro Aroldo Cedraz, “a
jurisprudência pacífica deste Tribunal e do próprio Judiciário é no sentido de que o
julgador não precisa rebater um a um os argumentos dos acusados. No caso, deve
apresentar, de forma clara, os motivos pelos quais está decidindo e assim, de forma
implícita, rejeitar a defesa apresentada.” E, de fato, o voto dirigente do acórdão
recorrido, assim, o fez, ao refutar as alegações de defesa do ora embargante, nas
razões de decidir elencadas nos itens 29 e 30, com anuência ao item 8 – subitens:
3.5.7 a 3.5.10; 3.13.5 a 3.13.14; 3.34.13 a 3.34.40 do Relatório que acompanha o
aresto combatido. A propósito, cite-se como jurisprudência paradigma o Acórdão
TCU 3.191/2006-2ª Câmara. No âmbito do Poder Judiciário, cumpre transcrever,
mais uma vez, a Ementa dos Embargos de Declaração adotada para RMS 18.763 do
STJ, publicado no DJ de 02/05/2006:
‘Ementa: PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO.
NÃO OCORRÊNCIA. QUESTÃO IMPLICITAMENTE AFASTADA NO ACÓRDÃO
RECORRIDO.
1. A omissão ensejadora dos embargos declaratórios é a lacuna condizente
com a conclusão do julgado, não a que se refere aos argumentos das partes que
podem ser rejeitados implicitamente. Ademais, o órgão judicial, para expressar sua
convicção, não está obrigado a aduzir comentários a respeito de todos os
argumentos levantados pelas partes, quando decidir a causa com fundamentos
capazes de sustentar sua conclusão. Precedentes.’
64. Destarte, entende-se pela rejeição dos embargos do Sr. Raimundo
Gonçalves Rego.
Argumentos da Sra. Helena Tavares da Silva (peça 417, p. 1-8)
65. Na inicial, a embargante consigna, sinalando obscuridade, omissão e
contradição do aresto guerreado, que não era responsável pela gestão da Secretaria
de Assistência Social da municipalidade auditada, o que, segundo ela, afastaria a
imputação, a ela, de prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo ou antieconômico que
resultasse em dano ao erário. Afirma a embargante que, como responsável pela
Divisão Administrativa e Financeira da municipalidade em tela, se limitava a
exercer a função de controle e fiscalização dos convênios e atos dele decorrentes.
66. Aduz que não detinha o dever de verificar a inscrição de quaisquer
funcionários, incluindo os da área de psicologia e assistência social, em seus
respectivos conselhos de classe. Alega que as prestações de contas das ONGs eram
submetidas à apreciação da Divisão Administrativa e Financeira e remetida para
análise da Auditoria e Controladoria do aludido município.
15
67. Aponta contradição do aresto recorrido, com arrimo na alegação de que o
decisum aceitou as alegações de defesa apresentadas pelo ex-secretário de
Assistência Social, Sr. Gilmar Lembi Mascarenhas, e pelo responsável pelo controle
interno da Prefeitura de Betim-MG, Sr. Hudson Antônio de Souza - as quais,
segundo a recorrente, teriam demonstrado a regularidade da celebração e da
execução dos convênios inquinados - e, em sentido contrário, rejeitou as da
embargante que possuía, ainda segundo ela, argumentos semelhantes aos desses
gestores.
68.
Requer o provimento de sua peça embargante, com afastamento da
exclusão da multa a ela aplicada.
Análise
69. No que tange aos supostos vícios indicados, importa enfatizar que, em
verdade, não constituem obscuridade, omissão e contradição a serem sanadas, nesta
oportunidade. Os questionamentos da embargante demonstram inconformismo com
o teor do Acórdão guerreado e buscam rediscutir, na via estreita dos Embargos de
Declaração, o mérito de matéria já decidida por este Colegiado, à luz do que seria
mais favorável aos seus interesse. Tal desígnio torna inidônea a via dos embargos
para a pretensão de reformar o Acórdão nº 2.520/2007 - 1ª Câmara.
70. É forçoso repisar que esta tem sido a linha de encaminhamento adotada
pela jurisprudência deste Tribunal (v. g.: Acórdãos 92/2004 e 328/2004, ambos do
Plenário, 1.320/2007, da 1ª Câmara), bem como do Supremo Tribunal Federal (v.
g.: RE 327376/PR, DJ 12/06/2002, AI 423108 AgR-ED/DF, DJ 18/02/2005; AI
455611 AgR-ED/RS, DJ 18/02/2005; AI 488470 AgR-ED/RS, DJ 18/02/2005).
71. Conforme já demonstrado nessa instrução, esta Corte de Contas não está
obrigada a responder todas as alegações das partes nem lhe cabe rebater, um a um,
os argumentos apresentados, bastando expor os fundamentos que lhe formam o
convencimento. É que se vislumbra da leitura das razões de decidir do Relator, ao
refutar as alegações de defesa da embargante, lavradas no voto dirigente do aresto
recorrido (item 29 a 31) e do Relatório que acompanha o decisum atacado (item 8,
subitem 3.5.7 a 3.5.10; 3.34.13 a 3.34.40).
72. Pelo exposto, entende-se pelo não provimento dos presentes embargos.
Argumentos do Sra. Regina Lúcia Rezende Cunha e da Sra. Letícia Fonseca de
Paula Lima (peça 407, p. 1-23)
73. As embargantes aduzem, em suma, que o acórdão atacado é obscuro e
contraditório, vez que, no seu entender, o voto dirigente do decisum guerreado
reconheceu a ausência de quantificação de dano ao erário e os Acórdãos
7.360/2010, 3.276/2011 e 7.361/2010, todos da 2ª Câmara, concluíram pela
regularidade com ressalva das contas dos responsáveis neles arrolados; aplicou a
elas, sem valoração jurídica das alegações de defesa das embargantes, a penalidade
do art. 58, inc. III, da Lei 8.443/1992.
74. Questionam que o aresto vergastado é obscuro e contraditório, ao acolher
16
as razões de justificativas de apresentadas pelos demais responsáveis (item 9.2),
inclusive do ex-secretário municipal de assistência social da Prefeitura Municipal de
Betim, Sr. Gilmar Lembi Mascarenhas. Consignam que tal fato demonstraria a
regularidade da celebração e execução dos convênios; e, corroborariam, ainda, as
alegações de defesas das recorrentes, afastando, assim, a incidência do disposto no
art. 58, inciso III, da Lei 8.443/1992- imputação de responsabilidade por ato de
gestão ilegítimo ou antieconômico de que resulte injustificado dano ao Erário.
75. Por fim, requerem acolhimento do presente embargos, a reforma do
acórdão 1907/2012 - TCU- Plenário, isentando- as da multa individual aplicada.
Análise
76. As recorrentes buscam revolver o mérito da matéria e não sanar eventual
contradição e obscuridade do acórdão recorrido. A um porque, conforme já
sinalado nesta instrução, não há que se falar contradição entre o acórdão
embargado e "doutrina", "jurisprudência", "comando legal" ou entre outras os
Acórdãos 7.360/2010, 3.276/2011 e 7.361/2010, todos da 2ª Câmara. Essa alegação
é pertinente em recurso de reconsideração ou pedido de reexame, no qual o
comando atacado é contrastado com a jurisprudência, a doutrina e o ordenamento
jurídico. Demais disso, os alegados julgados referem-se a irregularidades distintas
das impropriedades abarcadas nestes autos.
77. A dois, porque não cabe a alegação de que a aplicação da penalidade
disposta no art. 58, inc. III, da Lei 8.443/1992 às embargantes teria ocorrido sem
valoração jurídica das alegações de defesa. A imputação de responsabilidade e
posterior rejeição das alegações defesa restaram claramente evidenciadas e
embasadas juridicamente nos autos, é o que se vê da leitura do Relatório que
acompanha as razões de decidir do voto dirigente do acórdão guerreado, in verbis:
‘7.1.2 Sra. Regina Lúcia Rezende Cunha, CPF 517.019.956-20, ex-secretária
municipal de assistência social de Betim:
a) ter propiciado o favorecimento a fornecedores e prestadores de serviço,
sobressaindo Companhia Alma Dell'Art, Companhia Cultural Nós Dois, Vetor Instituto de Assessoria, Planejamento, Pesquisas e Estudos Sociais, Companhia
Pirandelo de Teatro, Comercial Pãolândia Ltda., Mercearia Vinicyos Ltda. e
Borellos Padaria e Confeitaria Ltda., infringindo o art. 3º da Lei nº 8.666/1993 (item
3.3);
b) não ter exigido a realização de certame licitatório pelos convenentes,
descumprindo determinação da CF/1988, art. 37; Lei 8.666/1993, art. 3º; IN/STN
01/1997, arts. 23 e 27; Decreto 5.504/2005, art. 1º, § 1º, e IN/STN-01/97, art. 23
(item 3.5);
c) utilização de organizações não governamentais para defraudar a realização
de concurso público, em desrespeito ao inciso II, do artigo 37 da CF/88 (item 3.13);
d) prática de atos destinados a conferir à Prefeitura Municipal de Betim o
comando direto de programas que deveriam ser desenvolvidos por organizações não
17
governamentais (tendo por objetivo refugir a licitações e concursos públicos;
favorecer pessoas na aquisição de bens e serviços, e, ainda, na contratação de
pessoal; e, possivelmente, desviar recursos públicos), configurando o uso da
administração pública para satisfazer interesses privados e a realização de atos
ilegais, ilegítimos, e antieconômicos em desacordo com os princípios constitucionais
da legalidade, impessoalidade e moralidade, previstos no caput do art. 37 da
CF/1988, e do devido processo licitatório, inc. XXI do art. 37 da CF/1988, c/c a Lei
nº 8666/1993, arts. 2º e 3º, ao princípio contábil da entidade e ao princípio jurídico
da autonomia patrimonial (item 3.34);
[...]
7.1.6 Sra. Letícia Fonseca de Paula Lima, CPF 856.480.356-91, excoordenadora da Divisão Administrativa e Financeira da Semas:
a) não ter exigido a realização de certame licitatório pelos convenentes,
descumprindo determinação da CF/1988, art. 37; Lei 8.666/1993, art. 3º; IN/STN
01/1997, arts. 23 e 27; Decreto 5.504/2005, art. 1º, § 1º, e IN/STN-01/97, art. 23
(item 3.5);
b) prática de atos destinados a conferir à Prefeitura Municipal de Betim o
comando direto de programas que deveriam ser desenvolvidos por organizações não
governamentais (tendo por objetivo refugir a licitações e concursos públicos;
favorecer pessoas na aquisição de bens e serviços, e, ainda, na contratação de
pessoal; e, possivelmente, desviar recursos públicos), configurando o uso da
administração pública para satisfazer interesses privados e a realização de atos
ilegais, ilegítimos, e antieconômicos em desacordo com os princípios constitucionais
da legalidade, impessoalidade e moralidade, previstos no caput do art. 37 da
CF/1988, e do devido processo licitatório, inc. XXI do art. 37 da CF/1988, c/c a Lei
nº 8666/1993, arts. 2º e 3º, ao princípio contábil da entidade e ao princípio jurídico
da autonomia patrimonial (item 3.34).’
78. A três, porque, conforme demonstrado nesta instrução, não merece
prosperar a tese de que contradições e obscuridade do decisum atacado por acolher
as razões de justificativas de uns e refutar as de outros. Repisa-se que ao julgador
cumpre apreciar o tema de acordo com o que reputar atinente à lide. Não está
obrigado a julgar a questão de acordo com o pleiteado pelas partes, mas sim com o
seu livre convencimento (art. 131 do CPC), utilizando-se dos fatos, provas,
jurisprudência, aspectos pertinentes ao tema e da legislação que entender aplicável
ao caso.
79. Pelo exposto, considerando que as embargantes não lograram comprovar
a obscuridade e contradição do aresto recorrido, entende-se pelo não acolhimento
dos embargos declaratórios opostos.
Argumentos da Sra. Margareth Melo Rezende Butori (peça 406, p. 1-8)
80. A embargante assevera que, na qualidade de ex-gestora municipal do
Programa Fome Zero em Betim – MG, sua responsabilização, conforme item 32 do
voto dirigente do acórdão guerreado, decorreu da “utilização do Convênio
18
12.938/2005 com vistas à aquisição de bens permanentes destinados ao órgão gestor
do Programa Fome Zero no Município de Betim”.
81. Aduz que o acórdão foi omisso ao não acolher suas razões de defesa, sob o
fundamento de que, segundo ela, o Governo Federal não exige licitação para ONGs
que celebram convênio com a administração pública, na aquisição de bens de
capital e na execução de serviços, para o atendimento de programas de assistência
social.
82. Ademais, argui contradição do acórdão embargado, alegando que, nos
autos do TC 012.24612009-7 correspondente a convênio firmado com a entidade
Núcleo Assistencial Espírita Glacus, os Acórdão 3.276/2011 e 7.361/2010, da 2ª
Câmara, concluíram pela regularidade com ressalva das contas dos responsáveis
neles arrolados e o decisum acolheu a defesa a defesa apresentada pelo Sr. Hudson
Antônio de Souza – ex-assessor de controle interno da Prefeitura Municipal de
Betim-MG e, no entanto, rejeitou as alegações de defesa da embargante. Afirma que,
nesse caso, a Prefeitura Municipal de Betim - MG não possuía ingerência nas
entidades conveniadas e que as organizações não governamentais não estavam
sujeitas a processo de licitação para a contratação de bens e serviços.
83. Suscita o provimento de sua peça embargante e a declaração de
insubsistência da multa individual a ela aplicada.
Análise
84. De plano, o que se afigura das razões embargantes da Sra. Margareth
Melo Rezende Butori é seu inconformismo pela rejeição de suas alegações de defesa,
sem, contudo, trazer fundamentos que não sanam eventual contradição ou omissão
do acórdão recorrido.
85. No que tange ao argumento de que as organizações não governamentais
não estavam sujeitas a processo de licitação para a contratação de bens e serviços,
verifica-se que não procede ,vez que o voto dirigente do acórdão vergastado
asseverou, acolhendo como razões de decidir o Parecer do MPTCU, in verbis:
‘12. [...] Nesse particular, assim se posicionou o representante do MP/TCU:
"(...) com relação às irregularidades apuradas nesta auditoria, posiciono-me
igualmente de acordo com o encaminhamento proposto pela Secex/MG, consistente
na aplicação, com fulcro no que dispõe o artigo 58, inciso III, da Lei 8.443/1992, de
multas individualizadas aos gestores municipais responsáveis pelo cometimento
daquelas transgressões administrativas. [...]
Sobre as irregularidades apontadas pela unidade técnica, faço ressalva apenas
ao aspecto que se refere à não exigência, pela Prefeitura de Betim, da realização de
certame licitatório para que as ONGs convenentes efetuassem as aquisições de
produtos e as contratações de prestação de serviços. Em consonância com o
disposto na legislação (artigo 11 do Decreto 6.170/2007, que regulamenta o
disposto no artigo 116 da Lei 8.666/1993) e com o que já decidiu o Tribunal sobre a
matéria (entre outros, os Acórdãos 353/2005 e 1.777/2005, ambos do Plenário), às
19
entidades privadas que celebram convênios com o poder público não se impõe a
realização da licitação propriamente dita, mas, sim, a realização de procedimentos
análogos àquele instituto, que atendam aos princípios da igualdade, legalidade,
moralidade, publicidade e eficiência administrativa previstos na Constituição. Como
se constatou, no caso em exame, que os procedimentos adotados pelas ONGs
convenentes para as aquisições de produtos e as contratações de prestação de
serviços passaram ao largo dos referidos princípios constitucionais, a ressalva que
ora faço não se presta a afastar, mas apenas a adequadamente caracterizar a
irregularidade em que incorreu a gestão do Município de Betim. Aliás, bem revela a
inobservância daqueles princípios a constatação de que as ONGs contrataram
mesmas e determinadas empresas com vistas à aquisição de produtos e à prestação
de serviços, o que denota direcionamento e favorecimento na realização daquelas
despesas.
Constatou-se, ainda, que a celebração de convênios com as ONGs serviu à
contratação indireta (dirigida) de pessoal pela Prefeitura de Betim. Essa
irregularidade toma relevo ante a constatação de que, em verdade, aquele órgão
municipal atuou no comando direto dos programas que deveriam, por força dos
convênios, ter sido desenvolvidos pelas próprias ONGs conveniadas.
Tudo isso evidencia, a meu ver, o desvirtuamento dos convênios celebrados
pelo Município de Betim, uma vez que, de fato - e na melhor das hipóteses, diga-se -,
eles não se prestaram à alegada descentralização da gestão pública para a
consecução de uma finalidade pública, mas a mero meio de a administração
municipal se esquivar da realização de concursos públicos e de licitações, em
flagrante afronta aos princípios constitucionais da legalidade, da impessoalidade e
da moralidade, preconizados no caput do artigo 37 da Constituição Federal, e em
desrespeito aos institutos previstos nos incisos II e XXI do mesmo artigo.
‘[...]
24. Outro aspecto que se sobressai dessa ingerência da Administração
Municipal na atividade das ONG’s convenentes é o favorecimento constatado na
contratação de fornecedores e prestadores de serviço por essas entidades.
25. Acerca da matéria, preliminarmente, cumpre registrar, assim como o fez o
ilustre Procurador- Geral, que às entidades privadas que celebram convênios com o
poder público é prescindível a realização de procedimento licitatório nos moldes
prescritos pela Lei 8.666/1993. O ordenamento jurídico confere a esses convenentes
a possibilidade de realizar procedimento simplificado nas aquisições de bens e
serviços com os recursos recebidos, desde que observados, incondicionalmente, os
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e
eficiência, como forma de garantir a seleção de proposta mais vantajosa sem
praticar qualquer tipo de favorecimento.
26. Não foi isso que ocorreu, contudo, no caso ora em apreço. Conforme já
havia sido apurado no relatório final da auditoria, houve dois grupos de empresas
preponderantemente favorecidos pelas contratações realizadas, independentemente
20
de quais ONG’s as efetuava. O primeiro grupo era formado pelas empresas Bar e
Mercearia Vinicyos Ltda., Comercial Pãolândia Ltda. e Borello"s Padaria e
Confeitaria Ltda., as quais, embora com razões sociais diversas, pertenciam a um
mesmo grupo empresarial. Já o segundo era composto pelas associações Companhia
Cultural Nós Dois, Companhia Alma Dell"Art, Pirandello e Vetor - Instituto de
Assessoria, Planejamento, Pesquisa e Estudos Sociais, sendo que as duas primeiras
também apresentavam estreitos vínculos entre si. Juntas, essas empresas foram
destinatárias de aproximadamente 25% de todo o recurso transferido para as três
ONG"s, o que monta R$ 1.478.532,27.
28. Ainda no que tange à aquisição de materiais, não restou devidamente
esclarecido o uso do Convênio 12.938/2005 para adquirir itens permanentes
destinados ao órgão gestor do Programa Fome Zero no Município de Betim.
Conforme se pode verificar do Plano de Trabalho referente ao ajuste, dos
R$ 219.648,00 repassados ao Núcleo Assistencial Espírita Glacus, R$ 196.854,00
(correspondente a 90%) tinham por fim a aquisição de equipamentos, tais como
aparelhos de comunicação, aparelhos de som, mobiliário, equipamento de escritório
e equipamento de informática. Evidente, portanto, a intenção da municipalidade de
se esquivar do necessário procedimento licitatório.’
86. Destarte, verifica-se que restou claramente comprovado, nos autos, o
favorecimento na contratação de fornecedores e prestadores de serviços pelas
ONGs, burlando, assim, o instituto do procedimento simplificado nas aquisições de
bens e serviços, em afronta aos princípios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade, economicidade e eficiência. Entende-se, portanto, pelo não
provimento do presente embargos declaratórios.
21
CONCLUSÃO
87. Considerando que não restou comprovado a contradição, obscuridade ou
omissão do acórdão ora embargado, entende-se pelo não acolhimento dos
argumentos dos recorrentes.
88. Com arrimo na análise feita, a conclusão é pelo conhecimento dos
recursos e improvimento dos presentes embargos declaratórios, mantendo-se
inalterado o Acórdão 1.907/2012 - TCU - Plenário.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
89. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior,
propondo:
a) conhecer dos embargos de declaração opostos pelos Srs. Carlaile de Jesus
Pedrosa e Raimundo Gonçalves Rego e pelas Sras. Helena Tavares da Silva, Regina
Lúcia Rezende Cunha, Letícia Fonseca de Paula Lima e Margareth Melo Rezende
Butori, contra o Acórdão 1.907/2012 - TCU - Plenário, com fundamento nos arts.
32, inciso II, e 34 da Lei 8.443/1992 e no art. 287 do RI/TCU;
b) no mérito, rejeitar os embargos de declaração opostos pelos Srs. Carlaile
de Jesus Pedrosa e Raimundo Gonçalves Rego e pelas Sras. Helena Tavares da
Silva, Regina Lúcia Rezende Cunha, Letícia Fonseca de Paula Lima e Margareth
Melo Rezende Butori;
c) dar ciência do acórdão que vier a ser proferido, assim como do relatório e
do voto que o fundamentarem, aos embargantes e à Comissão de Fiscalização
Financeira e Controle da Câmara dos Deputados, ao Ministério de Desenvolvimento
Social e Combate à Fome (MDS), ao Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS),
à Controladoria Geral da União (CGU), à Prefeitura Municipal de Betim/MG, à
Delegacia Regional de Trabalho no Estado de Minas Gerais (DRT/MG), ao
Ministério Público do Trabalho no Estado de Minas Gerais e ao Ministério Público
Eleitoral no Estado de Minas Gerais;
d) dar ciência da presente deliberação, assim como do Relatório e do Voto que
a fundamentam, à Procuradoria da República no Estado de Minas Gerais, na pessoa
de seu Procurador-Chefe, à Procuradoria-Geral de Justiça do Estado de Minas
Gerais, à Superintendência de Polícia Federal no Estado de Minas Gerais
(DPF/MG) e ao Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais.”
É o relatório.
VOTO
Trago à apreciação do Plenário embargos de declaração opostos por Carlaile
de Jesus Pedrosa, Helena Tavares da Silva, Letícia Fonseca de Paula Lima, Margareth
22
Melo Rezende Butori, Raimundo Gonçalves Rego e Regina Lúcia Rezende Cunha em
face do Acórdão 1.907/2012-Plenário.
2.
Por meio da referida deliberação, o Tribunal apreciou auditoria de
conformidade realizada na Prefeitura de Betim/MG, cujo escopo consistiu em verificar a
regularidade na execução de convênios celebrados pelo município com organizações
não governamentais (ONG’s), entre os anos de 2002 e 2007, financiados com recursos
do Fundo Nacional de Assistência Social.
3.
Em apertada síntese, após a regular instrução do feito, foram identificadas
diversas impropriedades nos procedimentos adotados pelos agentes da prefeitura,
evidenciando o intuito de manipular as entidades do terceiro setor com vistas a
efetivamente controlar a prestação dos serviços públicos descentralizados mediante
convênio, como forma de escapar às formalidades inerentes à administração pública.
4.
A responsabilidade pelas irregularidades apuradas foi atribuída aos ora
embargantes, os quais foram apenados pelo Tribunal, com fulcro no art. 58, inciso III,
da Lei 8.443/1992.
5.
Irresignados com o teor do Acórdão 1.907/2012-Plenário, os agentes
públicos então sancionados compareceram novamente aos autos para opor os presentes
embargos de declaração, sustentando a ocorrência de omissões e contradições na
mencionada deliberação.
6.
No âmbito deste Tribunal, os embargos de declaração encontram-se
disciplinados pelas disposições consubstanciadas no art. 287, caput, e seus parágrafos
1°, 2° e 3°, do Regimento Interno do TCU. Dispõem os mencionados dispositivos:
“Art. 287. Cabem embargos de declaração quando houver obscuridade,
omissão ou contradição em acórdão do Tribunal.
§ 1º Os embargos de declaração poderão ser opostos por escrito pela parte ou
pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de dez dias, contados na
forma prevista no art. 183, com a indicação do ponto obscuro, contraditório ou
omisso.
§ 2º Os embargos de declaração serão submetidos à deliberação do colegiado
competente pelo relator ou pelo redator, conforme o caso.
§ 3º Os embargos de declaração suspendem os prazos para cumprimento do
acórdão embargado e para interposição dos demais recursos previstos neste
Regimento, aplicando-se, entretanto, o disposto no § 1° do art. 285.”
7.
Acerca da matéria, é importante consignar que o TCU possui orientação no
sentido de que, para o conhecimento de embargos de declaração, faz-se necessário
apenas o atendimento dos chamados requisitos gerais do recurso - tempestividade,
legitimidade do recorrente e interesse de recorrer - aliados à mera alegação de
obscuridade, omissão ou contradição na deliberação atacada. Dessa forma, a verificação
da ocorrência ou não de uma dessas impropriedades deve ser remetida para o juízo de
mérito dos embargos.
23
8.
No presente caso, conforme pontuado pela unidade instrutiva em sua
manifestação reproduzida no relatório precedente, estão presentes tais requisitos, motivo
pelo qual devem ser conhecidos os embargos de declaração em apreço, nos termos do
art. 287 do Regimento Interno do TCU.
9.
Com relação ao mérito, cabe destacar os contornos existentes quanto ao
efeito devolutivo dessa espécie recursal. Consoante acentua Nelson Nery Júnior (Teoria
Geral dos Recursos, 6ª edição, São Paulo: RT, 2004, pg. 436), “o efeito devolutivo nos
embargos de declaração tem por consequência devolver ao órgão a quo a oportunidade
de manifestar-se no sentido de aclarar a decisão obscura, completar a decisão omissa ou
afastar a contradição de que padece a decisão.”
10.
Vê-se que os embargos de declaração devem limitar-se ao conteúdo da
deliberação que se objetiva corrigir - nele entendido relatório, voto e acórdão -, não
sendo via legítima para contrapor o julgado impugnado a outras decisões. Ademais, não
cabe aos embargantes, ainda que a pretexto de contradição e/ou omissão contida no
acórdão recorrido, aventar a reabertura de discussão de questões fáticas ou jurídicas, vez
que os embargos de declaração não se prestam à finalidade de instaurar nova discussão
sobre controvérsia já apreciada.
11.
Fixadas essas premissas, registro que todas as questões relacionadas a
possíveis omissões e contradições suscitadas pelos embargantes estão reproduzidas no
relatório que acompanha este voto. Tais alegações foram objeto de percuciente análise
por parte da Secex-MG, cujo lídimos fundamentos invoco neste momento como razões
de decidir.
12.
Com efeito, as razões recursais apresentadas nesta oportunidade não são
hábeis em justificar a existência de omissão ou contradição no Acórdão 1.907/2012Plenário. De outra sorte, o que se denota dos argumentos apresentados como possíveis
contradições e omissões, na realidade, são questões de mérito, já devidamente
enfrentadas no âmbito da deliberação atacada.
13.
Nesse sentido, nada obstante os supostos vícios na deliberação apontados
pelos embargantes tenham sido exaustivamente refutados pela unidade técnica, gostaria
de tecer breves comentários adicionais sobre alguns deles.
14.
O primeiro diz respeito à alegação apresentada por Carlaile de Jesus Pedrosa
de que o Acórdão 1.907/2012-Plenário teria sido omisso porquanto desconsiderara sua
qualidade de agente político quando da análise de suas razões de justificativa.
15.
Com relação ao tema, cabe destacar que a jurisprudência do Tribunal
consolidou-se no sentido de que não seria razoável responsabilizar os agentes políticos
por irregularidades de natureza meramente operacional. A imputação de
responsabilidade a tais autoridades, contudo, seria possível, razoável e necessária nos
casos de “irregularidades grosseiras, avaliadas sob enfoque amplo, ocorridas na
condução de assuntos de sua competência”, nos termos do voto condutor do Acórdão
213/2002-Plenário, da lavra do eminente Ministro Benjamin Zymler.
24
16.
Percebe-se, portanto, que o fato de alguém ser agente político não implica,
de per si, sua isenção de qualquer responsabilidade por irregularidades perpetradas em
sua gestão. Pelo contrário, é perfeitamente possível essa responsabilização, desde que
comprovado que o agente tenha contribuído de alguma forma para as irregularidades, ou
que delas tinha conhecimento, ou, ainda, que houve alguma omissão grave de sua parte
(v.g. Acórdãos 961/2003-2ª Câmara, 1.232/2008-Plenário e 1.464/2008-Plenário).
17.
Foi exatamente esse o entendimento aplicado para responsabilizar o exprefeito de Betim em função das irregularidades verificadas durante a auditoria. Tal
conclusão pode ser extraída do seguinte excerto do voto condutor do Acórdão
1.907/2012-Plenário:
“31. Nesse contexto, em face da amplitude das irregularidades apuradas, a
cominação de multa ao Sr. Carlaile de Jesus Pedrosa, ex-prefeito, decorre sua
responsabilidade na gestão de recursos federais repassados ao município, haja vista
não ser-lhe razoável, conforme preceituado pela unidade técnica, ‘furtar-se ao
conhecimento, condescendência, vínculo ou liderança de uma situação disposta para
atribuir à municipalidade o comando direto de programas que deveriam ser
desenvolvidos por organizações do terceiro setor.’”
18.
Logo, não há que se falar em omissão do Tribunal na apreciação desse
ponto de sua defesa.
19.
Um segundo ponto que gostaria de ressaltar diz respeito à alegação
apresentada por Carlaile de Jesus Pedrosa, Helena Tavares da Silva, Margareth Melo
Rezende Butori e Raimundo Gonçalves Rego de que o Acórdão 1.907/2012-Plenário
seria omisso e contraditório, pois, por um lado, rejeitou as justificativas dos ora
embargantes, e, por outro, acolheu as defesas apresentadas pelo ex-secretário municipal
de assistência social, Sr. Gilmar Lembi Mascarenhas, e pelo ex-assessor de controle
interno da prefeitura, Sr. Hudson Antônio de Souza.
20.
No entanto, não prospera a contradição/omissão alegada. A instrução da
Secex-MG, reproduzida no relatório que fundamentou o Acórdão 1.907/2012-Plenário,
foi clara ao expor os motivos pelos quais a responsabilidade dos Srs. Gilmar Lembi
Mascarenhas e Hudson Antônio de Souza foi afastada (parágrafos 3.5.9, 3.13.13 e
3.34.36), a exemplo do excerto a seguir reproduzido:
“3.34.36. Adicionalmente, não se observa a existência de conduta culposa ou
dolosa, por ação ou omissão, que possa ser imputada ao Sr. Gilmar Lembi
Mascarenhas, ex-secretário municipal de assistência social. Conforme sua
justificativa a fls. 117/118 do anexo 40, foi secretário interino da Secretaria de
Assistência Social no período de 1º/4/2004 a 31/12/2004, cumulativamente com a
Secretaria Municipal de Planejamento e Controle, e nesta data os convênios
estavam acordados e em vigor. Quanto ao Sr. Hudson Antônio de Souza, exassessor de controle interno da Prefeitura Municipal de Betim, ainda que tenha sido,
concomitantemente com seu cargo na prefeitura, contador do Núcleo de Assistência
Espírita Glacus e dos principais fornecedores das três ONG’s, a saber, Comercial
Pãolândia Ltda., Borello´s Padaria e Confeitaria Ltda. e Bar e Mercearia Vinicyos
25
Ltda., e, ademais, influenciado, contabilmente, as ONG’s Lar de Meninas Madalena
Medioli e Ponto Contato Nova Canaã Promoção Bem-Estar Social, não se pode
concluir que tenha havido nexo de causalidade entre conduta e fato ilícito,
elemento essencial para configurar responsabilidade administrativa.” (destaquei)
21.
Vê-se, portanto, que a ausência de culpabilidade do Sr. Gilmar Lembi
Mascarenhas decorreu de circunstância subjetiva, não aproveitável aos embargantes. Já
a responsabilidade do Sr. Hudson Antônio de Souza foi afastada em razão da ausência
de nexo de causalidade entre sua conduta e as ilicitudes apuradas. Destaco que, no
parágrafo 29 de meu voto proferido à época, acolhi tais fundamentos como minhas
razões de decidir. Destarte, inexistente a contradição/omissão alegada.
22.
Por fim, vejo que a embargante Margareth Melo Rezende Butori sustenta
que o Acórdão 1.907/2012-Plenário teria sido omisso por não analisar seu argumento
acerca da desnecessidade de as entidades do terceiro setor realizarem licitação. Em
decorrência, a interessada teria sido apenada indevidamente pelo fato de a ONG Núcleo
Assistencial Espírita Glacus ter adquirido, com recursos de convênio, bens e serviços
para o órgão gestor do Programa Fome Zero no Município de Betim, sem a realização
de procedimento licitatório.
23.
Primeiramente, há de repisar a jurisprudência pacífica do Tribunal no
sentido de que às entidades privadas que celebram convênios com o poder público,
quando da contratação de bens e serviços, não se impõe a realização de licitação nos
moldes previstos na Lei 8.666/1993. Devem tais entidades, contudo, adotar
procedimentos análogos àquele instituto, que atendam aos princípios da igualdade,
legalidade, moralidade, publicidade e eficiência, previstos na Constituição Federal.
Inclusive, esse entendimento foi por mim assentado no voto condutor da deliberação
embargada, verbis:
“24. Outro aspecto que se sobressai dessa ingerência da Administração
Municipal na atividade das ONG’s convenentes é o favorecimento constatado na
contratação de fornecedores e prestadores de serviço por essas entidades.
25. Acerca da matéria, preliminarmente, cumpre registrar, assim como o fez o
ilustre Procurador-Geral, que às entidades privadas que celebram convênios com o
poder público é prescindível a realização de procedimento licitatório nos moldes
prescritos pela Lei 8.666/1993. O ordenamento jurídico confere a esses
convenentes a possibilidade de realizar procedimento simplificado nas aquisições
de bens e serviços com os recursos recebidos, desde que observados,
incondicionalmente, os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade, economicidade e eficiência, como forma de garantir a seleção de
proposta mais vantajosa sem praticar qualquer tipo de favorecimento.”(destaquei)
24.
Diante desse entendimento, fica evidente que a sanção cominada à
embargante não se fundou exclusivamente no fato de a ONG Núcleo Assistencial
Espírita Glacus ter realizado compras sem observância dos ditames da Lei 8.666/1993.
26
25.
Na verdade, a responsabilização da Sra. Margareth Melo Rezende Butori
decorreu da utilização do instrumento de convênio como subterfúgio para que o ente
municipal se esquivasse da necessidade de realizar o devido procedimento licitatório.
Isso porque os itens adquiridos pela ONG, com os recursos repassados no âmbito do
ajuste, não tiveram por objetivo precípuo a prestação dos serviços conveniados, mas sim
adquirir bens permanentes para equipar um órgão da estrutura administrativa da
prefeitura. Essa fundamentação foi expressa nos parágrafos 28 e 32 do voto condutor do
Acórdão 1.907/2012-Plenário, consoante abaixo reproduzido:
“28. Ainda no que tange à aquisição de materiais, não restou devidamente
esclarecido o uso do Convênio 12.938/2005 para adquirir itens permanentes
destinados ao órgão gestor do Programa Fome Zero no Município de Betim.
Conforme se pode verificar do Plano de Trabalho referente ao ajuste, dos R$
219.648,00 repassados ao Núcleo Assistencial Espírita Glacus, R$ 196.854,00
(correspondente a 90%) tinham por fim a aquisição de equipamentos, tais como
aparelhos de comunicação, aparelhos de som, mobiliário, equipamento de escritório
e equipamento de informática. Evidente, portanto, a intenção da municipalidade de
se esquivar do necessário procedimento licitatório.
(...)
32. Por fim, a responsabilização da Sra. Margareth Melo Rezende Butori se
deve pela utilização do Convênio 12.938/2005 com vistas à aquisição de bens
permanentes destinados ao órgão gestor do Programa Fome Zero no Município de
Betim.”
26.
Feitos esses comentários, reitero minha anuência às conclusões da SecexMG no que tange à ausência de contradições e omissões no Acórdão 1.907/2012Plenário. Como ressaltei anteriormente neste mesmo voto, os argumentos apresentados
em sede de embargos de declaração buscaram, na verdade, rediscutir questões de mérito
que fundamentaram a decisão atacada. Tal intento, contudo, não encontra espaço na via
estreita dos embargos de declaração. O inconformismo apresentado com os
fundamentos da decisão encontra no pedido de reexame o remédio processual adequado,
garantindo-se a rediscussão da matéria pelo efeito devolutivo próprio da espécie.
Isso posto, acolho o encaminhamento proposto pela unidade técnica e
VOTO por que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto à sua apreciação.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 30 de outubro
de 2013.
JOSÉ JORGE
Relator
27
ACÓRDÃO Nº 2922/2013 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 026.269/2007-7.
2. Grupo I – Classe I - Assunto: Embargos de Declaração (Relatório de Auditoria)
3. Recorrentes: Carlaile de Jesus Pedrosa (108.902.546-72); Helena Tavares da Silva
(421.366.526-72); Letícia Fonseca de Paula Lima (856.480.356-91); Margareth Melo
Rezende Butori (645.802.456- 87); Raimundo Gonçalves Rego (175.329.906-30);
Regina Lúcia Rezende Cunha (517.019.956-20).
4. Órgão: Prefeitura Municipal de Betim - MG.
5. Relator: Ministro José Jorge
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro José Jorge.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de Minas Gerais (Secex-MG).
8. Advogado constituído nos autos: Geraldo Lázaro Resende (OAB/MG 52.288) e
Marcelo Geraldo dos Santos Rezende (OAB/MG 108.764).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de auditoria
realizado na Prefeitura de Betim/MG, com vistas a verificar a regularidade dos
convênios celebrados entre o município e organizações não governamentais, entre 2002
e 2007, envolvendo recursos do Fundo Nacional da Assistência Social, em que se
apreciam embargos de declaração opostos contra o Acórdão 1.907/2012-Plenário.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em
Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer dos embargos de declaração opostos por Carlaile de Jesus
Pedrosa, Raimundo Gonçalves Rego, Helena Tavares da Silva, Regina Lúcia Rezende
Cunha, Letícia Fonseca de Paula Lima e Margareth Melo Rezende Butori contra o
Acórdão 1.907/2012-TCU-Plenário, com fundamento nos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei
8.443/1992 e no art. 287 do RI/TCU, para, no mérito, rejeitá-los;
9.2. dar ciência do presente acórdão, acompanhado do relatório e do voto
que o fundamentam, aos embargantes e à Comissão de Fiscalização Financeira e
Controle da Câmara dos Deputados, ao Ministério de Desenvolvimento Social e
Combate à Fome (MDS), ao Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), à
Controladoria Geral da União (CGU), à Prefeitura Municipal de Betim/MG, à Delegacia
Regional de Trabalho no Estado de Minas Gerais (DRT/MG), ao Ministério Público do
Trabalho no Estado de Minas Gerais e ao Ministério Público Eleitoral no Estado de
Minas Gerais;
9.3. dar ciência do presente acórdão, acompanhado do relatório e do voto
que o fundamentam, à Procuradoria da República no Estado de Minas Gerais, na pessoa
de seu Procurador-Chefe, à Procuradoria-Geral de Justiça do Estado de Minas Gerais, à
Superintendência de Polícia Federal no Estado de Minas Gerais (DPF/MG) e ao
Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais.
28
10. Ata n° 42/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 30/10/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2922-42/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (na Presidência), Raimundo Carreiro, José Jorge
(Relator) e José Múcio Monteiro.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer
Costa, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente)
(Assinado Eletronicamente)
BENJAMIN ZYMLER
JOSÉ JORGE
na Presidência
Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral, em exercício
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