Número 6 – maio/junho/julho de 2006 – Salvador – Bahia – Brasil
A SAÚDE PÚBLICA NA CONSTITUIÇÃO E AS
OPERADORAS DE PLANOS DE SAÚDE
Profa. Lúcia Valle Figueiredo
Professora Titular de Direito Administrativo da PUC/São
Paulo. Desembargadora aposentada do Tribunal Regional
federal da 3ª Região. Consultora Jurídica em São Paulo.
Pretendemos estudar a natureza do ressarcimento ao Serviço Único de
Saúde - SUS, a que se submetem (nos termos previstos no artigo 32 da Lei
9.656, de 1998) as Empresas Operadoras de Planos de Assistência à Saúde
quando seus consumidores e respectivos dependentes utilizam instituições
públicas ou privadas, contratadas ou conveniadas, integrantes do Sistema Único
de Saúde.
Com essa finalidade devemos perquirir, porque são questões que vêm
sendo colocadas, se há possibilidade de haver algum tributo disfarçado em
ressarcimento e, também, se a Lei mencionada teria criado alguma obrigação.
Formulamos, para nosso desiderato, as seguintes indagações, objeto de
questionamentos.
1.
Qual é a natureza jurídica do ressarcimento ao Serviço Único de
Saúde - SUS?
2.
Afastando-se a hipótese da natureza tributária, pode ser criada
obrigação pecuniária compulsória que não se enquadre no conceito do artigo 3º
do Código Tributário Nacional?
3.
A previsão constitucional contida no § 1º do artigo 198 da
Constituição autorizaria expressamente o Poder Público a gerar outras fontes de
financiamento do Sistema Único de Saúde - SUS, não previstas no rol do artigo
195 da Constituição?
4.
O ressarcimento ao Serviço Único de Saúde - SUS viola as
disposições insculpidas no artigo 196 da Constituição Federal?
5.
Considerando que o ressarcimento ao Serviço Único de Saúde SUS é uma obrigação ex lege estaria ligada à preocupação de não possibilitar
enriquecimento sem causa das empresas operadoras dos planos de saúde?
6.
A incidência da obrigatoriedade de ressarcimento ao Serviço Único
de Saúde – SUS, quando atendidos consumidores de planos de saúde portadores
de contratos celebrados anteriormente à edição da Lei nº 9.656/981, contraria o
princípio da não retroatividade da lei, se tal obrigação apenas incidir em
atendimentos posteriores à entrada em vigor da Lei?
I-
REGIME CONSTITUCIONAL DA SAÚDE PÚBLICA
1. A resposta às indagações formuladas obriga necessário passeio pelo
Texto Constitucional com finalidade de se verificar qual o regime jurídico dado à
saúde pública.
O artigo 196 da Constituição da República (Título VIII, Da Ordem Social,
Capítulo II, Seção II) assim dispõe:
“Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante
políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de
outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua
promoção, proteção e recuperação”.
A norma do artigo 196 de acesso à saúde é considerada norma
programática, claro que não mais com o sentido dado outrora às normas
programáticas, tal seja, de mera recomendação, mas como norma de eficácia
limitada a necessitar de lei para gizar seus limites. São, na verdade, normas
constitucionais de princípio programático.
José Afonso da Silva acerca das normas de princípio programático averba:
“40. Elas se localizam, como vimos, entre as de eficácia limitada. Nas
edições anteriores desta monografia firmamos a tese da eficácia jurídica
das normas programáticas; observamos que elas impõem certos limites à
autonomia de determinados sujeitos, privados ou públicos, e ditam
comportamentos públicos em razão dos interesses a serem regulados; e,
assim, sustentamos, contra a doutrina corrente, seu caráter imperativo e
seu caráter vinculativo. Sobretudo, procuramos realçar seu importante
papel na ordem jurídica e no regime político do País.
1
“Art. 32. Serão ressarcidos pelas operadoras dos produtos de que tratam o inciso I e o §
1º do art. 1º desta Lei, de acordo com normas a serem definidas pela ANS, os serviços de
atendimento à saúde previstos nos respectivos contratos, prestados a seus consumidores e
respectivos dependentes, em instituições públicas ou privadas, conveniadas ou contratadas,
integrantes do Sistema Único de Saúde - SUS”.
2
Essa doutrina, que aqui reafirmamos, foi certamente um passo avançado
na compreensão das disposições constitucionais programáticas”. 2 “(...)”.
“69. A caracterização das normas programáticas como princípios gerais
informadores do regime político e de sua ordem jurídica dá-lhes
importância fundamental, como orientação axiológica para a compreensão
do sistema jurídico nacional. O significado disso consubstancia-se no
reconhecimento de que têm elas uma eficácia interpretativa que ultrapassa,
nesse ponto, a outras do sistema constitucional ou legal, porquanto
apontam os fins sociais e as exigências do bem comum, que constituem
vetores da aplicação da lei”.
“(...)”.
“71. Eis onde se descobre a grande relevância das normas programáticas.
Constituem elas, como regras reveladoras das tendências sócio-culturais
da comunidade, princípios básicos que, entre outros, informam a
concepção do Estado e da sociedade e inspiram sua ordem jurídica
positiva vigente. Ora, conjugada essa idéia com os fundamentos da
interpretação indicados por Recaséns Siches, acima transcritos, vê-se que
elas se manifestam exatamente como aqueles critérios hierárquicos de
valor sobre os quais está fundada e pelos quais se inspira a ordem jurídica
positiva, de que deve servir-se o juiz para resolver o caso submetido à sua
jurisdição, como todo intérprete e aplicador do direito objetivo”.
“(...)”.3
E, ainda José Afonso da Silva em seu notável livro:
“85. Em conclusão, as normas programáticas têm eficácia jurídica imediata,
direta e vinculante nos casos seguintes:
I – estabelecem um dever para o legislador ordinário;
II – condicionam a legislação futura, com a conseqüência de serem
inconstitucionais as leis ou atos que a ferirem;
III – informam a concepção do Estado e da sociedade e inspiram sua
ordenação jurídica, mediante a atribuição de fins sociais, proteção dos
valores da justiça social e revelação dos componentes do bem comum;
IV – constituem sentido teleológico para a interpretação, integração e
aplicação das normas jurídicas;
V – condicionam a atividade discricionária da Administração e do
Judiciário;
2
DA SILVA, José Afonso. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 3. ed. São Paulo:
Malheiros, 1998. Cap. IV, p. 139.
3
Ibidem, p. 157.
3
VI – criam situações jurídicas subjetivas, de vantagem ou de desvantagem
(...)”.4
2. Desde logo, todavia, deve-se dizer, concordando inteiramente com o
autor citado5, que toda norma ainda mesmo não dotada de eficácia completa,
coarcta o legislador infraconstitucional, bem como o intérprete, que não poderão,
quer um quer outro, agir em sentido contrário. E, além disso, e obviamente,
determinam uma atitude positiva do legislador.
2.1. Todavia, isso não quer dizer que, pelo fato de ter o Estado o dever de
prestar a todos assistência à saúde, a norma deva ser interpretada como se
impossível fora, em qualquer circunstância, o repasse dos custos para quem tem
o dever contratual de suportá-los.
De outra parte é preciso lembrar que a norma do artigo 196, por um lado, é
norma de conduta, na medida em que obriga o Estado a executar todas as
políticas condizentes para se desincumbir do dever, e, de outro, trata-se de
princípio com a obrigatoriedade de informar as ações do Estado.
Recordemos que os princípios têm conteúdo imediatamente finalístico.
Humberto Ávila refere-se, em seu excelente livro6, à possibilidade da
coexistência das espécies normativas.
“2.4.1.4. Dissociação em alternativas inclusivas
A proposta aqui defendida diferencia-se das demais porque admite a
coexistência das espécies normativas em razão de um mesmo dispositivo.
Um ou mais dispositivos podem funcionar como ponto de referência para a
construção de regras, princípios e postulados. Ao invés de alternativas
exclusivas entre as espécies normativas, de modo que a existência de uma
espécie excluiria a existência das demais, propõe-se uma classificação que
alberga alternativas inclusivas, no sentido de que os dispositivos podem
gerar, simultaneamente, mais de uma espécie normativa. Um ou vários
dispositivos, ou mesmo a implicação lógica deles decorrente, pode
experimentar uma dimensão imediatamente comportamental (regra),
finalística (princípio) e/ou metódica (postulado)”.
4
Ibidem, p. 164.
5
Idem. O autor citado, todavia, não entende que a norma do artigo 196 seja programática
por considerar, desde logo, instituído o dever do Estado. Também entendemos que o dever do
Estado foi constituído no sentido de que TODOS TÊM DIREITO À SAÚDE, sobretudo aqueles que
não tenham meios econômicos para entabularem contratos com as operadoras de planos de
saúde. Mas, isso não infirma a conclusão de que há necessidade de legislação infraconstitucional.
6
Teoria dos Princípios – da definição à aplicação dos princípios jurídicos. São Paulo:
Malheiros, 2003, pp. 60-61.
4
“(...)”.
“Analise-se o dispositivo constitucional segundo o qual todos devem ser
tratados igualmente. É plausível aplicá-lo como regra, como princípio e
como postulado. Como regra, porque proíbe a criação ou aumento de
tributos que não sejam iguais para todos os contribuintes. Como princípio,
porque estabelece como devida a realização do valor da igualdade. E
como postulado, porque estabelece um dever jurídico de comparação
(Gebot der Vergleichung) a ser seguido na interpretação e aplicação,
preexcluindo critérios de diferenciação que não sejam aqueles previstos no
próprio ordenamento jurídico”.
3. Comecemos com a intelecção da norma, que estabelece direito social,
considerado por muitos de terceira geração. A saúde é direito de todos e dever do
Estado, portanto, há direito da sociedade como um todo e dever do Estado de
realizar políticas sociais e econômicas, com a finalidade de reduzir e prevenir
risco de doenças e outros agravos, e, ainda, com a obrigação de o Estado
possibilitar acesso igualitário7 e universal às ações e serviços de saúde.
3.1. Em conseqüência, a norma traça um programa ao Estado. De outra
parte, o artigo 197 afirma serem as ações e serviços de saúde de relevância
pública, cabendo ao Poder Público, dispor, nos termos da lei, sobre sua
regulamentação, fiscalização e controle.
Encontra-se, ainda, nessa norma assinalado que sua execução deverá
ser feita diretamente, ou por meio de terceiros, e, também, por pessoa física
ou jurídica de direito privado.
4. De conseguinte, verifica-se que a prestação dos serviços de saúde
também pode ser executada por terceiros, pessoas privadas.
Depreende-se, pois, em plena consonância com os artigos 198 e 199 que
os serviços de saúde têm regimes jurídicos diferenciados, tais sejam, público, se
prestados pelo Estado, ou privado, se prestados por entidades particulares.
Certo é, entretanto, que se tais serviços forem prestados pela iniciativa
privada sofrerão fiscalização do ente estatal competente e, também,
regulamentação e controle do Estado, como se encontra disposto no artigo 198
da Constituição Federal.
7
Obviamente, quem fala de igualdade está a se referir a igual tratamento àqueles que são
realmente iguais. Portanto, utilizando-se o critério de ponderação, de razoabilidade e
proporcionalidade.
5
4.1. As ações e serviços públicos de saúde integram o Sistema Único de
Saúde – SUS e, nos termos do artigo 195 da Constituição Federal, devem ser
financiados por toda sociedade.
A prestação pelo Estado dos serviços de saúde somente poderia ser
remunerada, se tais serviços não fossem gratuitos, por taxa, dada sua natureza
contraprestacional. Ou, ainda, por contribuições, se houvesse espaço
constitucional para tanto.
De outra parte, os serviços de saúde, prestados pela iniciativa privada, são
remunerados por preço. E, se prestados por meio de operadoras de planos de
saúde, pessoa jurídica empresarial, contratos esses que se convencionou chamar
de convênios ou contratos de seguro-saúde, são prestados por meio de
mensalidades para tal fim.
Cabe, pois, verificar se pode haver contraprestação dos serviços prestados
pelo Estado de natureza tributária ou se o ressarcimento feito ao Serviço Único de
Saúde - SUS trata-se de outra figura jurídica, como, aliás, a própria palavra
sugere.
II -
SERVIÇO PÚBLICO E TAXA
5. Iniciemos, pois, com o exame da taxa, o tributo mais comum como
contraprestação dos particulares ao Estado.
Como dissemos que, se os serviços forem públicos e pagos devem ser
remunerados por taxa, convém relembrar alguns conceitos.
A taxa, nos termos da Constituição, artigo 145, inciso II, é decorrente de
atuação estatal, quer seja a de colocar um serviço à disposição do contribuinte,
que o utiliza ou não, serviço esse específico e divisível, ou, então, decorre da
atividade fiscalizadora do Estado.
A Constituição da República de 1988, no capítulo referente ao Sistema
Tributário Nacional, Título VI, Cap. I, nos Princípios Gerais, artigo 145, inciso II,
define taxa:
“Art. 145 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir
os seguintes tributos:
“(...)”.
“II- taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou
potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte
ou postos a sua disposição;” “(...)”.
E, no seu § 2º, afirma.
“§2º - As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos”.
6
As taxas, pois – como, aliás, creio não haver tergiversação a respeito -,
resultam ou de atividade fiscalizadora do Estado (chamada de “poder de polícia”
na Constituição e no Código Tributário Nacional) ou de serviços públicos
específicos e divisíveis (prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição). A
ação fiscalizadora do Estado descende diretamente da Constituição com a
possibilidade de cobrança de taxas, que não podem ter a mesma base de cálculo
dos impostos.
O critério a perseguir, para a análise de quais sejam os serviços públicos
ou privados, somente poderá ser o da competência constitucional.
Há, entretanto, serviços que não podem ser públicos, por expressa
proibição constitucional. É o que se verifica do artigo 173 da Constituição Federal.
São reservados à iniciativa privada, a quem compete à atividade econômica.
Existem, ainda, serviços que devem ser estimulados pelo Estado, hipótese
do artigo 199 (embora a assistência à saúde seja livre à iniciativa privada, nos
termos dos artigos anteriores 196 e 197, deve ser fiscalizada e regulamentada
pelo Estado), 205 e 209 do texto constitucional.
Deveras, o Estado, se não houver proibição constitucional deverá
possibilitar à iniciativa privada a prestação de serviços, que tenham possibilidade
de lucro, pois, o lucro é da essência da atividade desenvolvida pelas empresas
privadas.
Evidentemente, de acordo com o tipo de prestação de serviço, aplicar-se-á
um ou outro regime jurídico. Fica claro, pois, a gama variada de possibilidades
diferentes para implementação dos serviços.
A lição de Paulo de Barros Carvalho8 sobre as taxas leva em conta
exatamente o que dissemos. Averba o autor:
“Taxas são tributos que se caracterizam por apresentarem, na hipótese da
norma, a descrição de um fato revelador de uma atividade estatal, direta e
especificadamente dirigida ao contribuinte. Nisso diferem dos impostos, e a
análise de suas bases de cálculo deverá exibir, forçosamente, a medida da
intensidade da participação do Estado. Acaso o legislador mencione a
existência de taxa, mas eleja base de cálculo mensuradora de fato
estranho a qualquer atividade do Poder Público, então a espécie tributária
será outra, naturalmente um imposto”.
E acerca do “poder de polícia”, pontua:
“(...)”.
“Considera-se poder de polícia, como dispõe o art. 78 do Código Tributário
Nacional, a atividade da Administração Pública que, limitando ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou
8
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 13 ed. São Paulo: Saraiva, pp.
38-40.
7
abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à
segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e
do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de
concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao
respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. E o parágrafo
único agrega ser regular o exercício do poder de polícia quando
desempenhado pelo órgão competente, nos limites da lei aplicável, com
observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha
como discricionária, sem abuso ou desvio de poder” (itálicos do autor).
III -
A POSSIBILIDADE DE INSTITUIÇÃO DE OUTRO TRIBUTO QUE NÃO
TAXA
6. Não podendo ser taxa quer o ressarcimento ao Serviço Único de Saúde
– SUS, quer o pagamento direto aos hospitais contratados ou conveniados,
deveremos verificar se, em face de nosso Texto Constitucional, poderia ser
qualquer outra espécie de tributo.
Em conseqüência, devemos trazer a contexto a advertência de Alfredo
Augusto Becker abaixo transcrita, que o Direito Tributário deve ser visto como
direito de sobreposição, portanto, em correlação direta com as situações fáticas
que possam ser erigidas como hipóteses de incidência, para deixar
suficientemente claro ser defeso ao legislador erigir situações não adequadas às
hipóteses de incidência descritas na Constituição.
"Não existe um legislador tributário distinto e contraponível a um
legislador civil ou comercial. Os vários ramos do direito não constituem
compartimentos estanques, mas são partes de um único sistema jurídico,
de modo que qualquer regra jurídica exprimirá sempre uma única regra
(conceito ou categoria ou instituto jurídico) válida para a totalidade daquele
único sistema jurídico. Esta interessante fenomenologia jurídica recebeu a
denominação de cânone hermenêutico da totalidade do sistema jurídico
(...) (grifamos).
Da fenomenologia jurídica acima indicada decorre o seguinte: uma
definição, qualquer que seja a lei que a tenha enunciado, deve valer para
todo o direito, salvo se o legislador expressamente limitou, estendeu ou
alterou aquela definição ou excluiu sua aplicação num determinado setor
de direito; mas para que tal alteração ou limitação ou exclusão aconteça é
indispensável a existência de regra jurídica que tenha disciplinado tal
limitação, extensão, alteração ou exclusão. Portanto, quando o legislador
tributário fala de venda, de mútuo, de empreitada, de locação, de
sociedade, de comunhão, de incorporação, de comerciante, de
empréstimo, etc., deve-se aceitar que tais expressões têm dentro do Direito
Tributário o mesmo significado que possuem no outro ramo do direito, onde
originalmente entraram no mundo jurídico. Lá, por ocasião de sua entrada
no mundo jurídico, é que houve uma deformação ou transfiguração de uma
8
realidade pré-jurídica (exemplo: conceito de Economia Política; instituto da
Ciência das Finanças Públicas)"9.
6.1. Essas lições confirmam a assertiva no sentido de que o Direito
Tributário é de sobreposição. Ou, em outro falar, o figurino jurídico como
estabelecido, como criado por outros ramos jurídicos, deve ser respeitado.
7. Assim, o regular exercício das competências impositivas,
constitucionalmente outorgadas às pessoas políticas de direito público interno,
deve obediência aos contornos da relação jurídica estabelecida.
É dizer, se estivermos diante de um contrato entre o particular e as
Operadoras de Planos de Saúde, verificaremos a situação a partir desse prisma.
8. E esta questão torna-se ainda mais relevante quando se observa que a
Constituição discriminou as competências impositivas a partir da descrição das
materialidades das respectivas hipóteses de incidência, tendo, inclusive, para
tanto, se utilizado de conceitos do direito privado, como já enfatizado. E, nesse
caso específico, ora examinado, trata-se de perquirir qual seja o sentido de
prestações de serviço, que, como acentuado, podem ser públicas ou privadas. E,
somente as públicas poderiam ser cobradas por meio de taxas.
9. No sentido do já averbado acerca do respeito aos institutos como
criados, dispõe o Código Tributário Nacional:
"Art. 110 - A lei tributária não pode alterar a definição, o conteúdo e o alcance de
institutos, conceitos e formas de direito privado, utilizados, expressa ou
implicitamente, pela Constituição Federal, pelas Constituições dos Estados, ou
pelas Leis Orgânicas do Distrito Federal ou dos Municípios, para definir ou limitar
competências tributárias".
10. As relações jurídicas estabelecidas pelos particulares, por força dos
negócios jurídicos inerentes ao exercício de suas atividades, celebrados de
acordo com as normas de direito privado aplicável, não podem ser
desconsideradas pela legislação tributária, para efeito de incrementar a
arrecadação do Estado. Tal não atenderia ao interesse público primário, como
erigido pela Lei das leis.
8
In Teoria Geral do Direito Tributário. 3. ed. São Paulo: Saraiva, pp. 122-123.
9
Em outras palavras, o legítimo exercício da competência tributária exige a
observância da relação jurídica estabelecida entre os particulares. As normas de
direito tributário instituem a exação que pretende alcançá-la, mas que tem como
limite seus próprios contornos (dela, relação jurídica originariamente instaurada).
Nesses casos, a relação jurídica estabelecida entre os particulares
antecede o próprio exercício da competência impositiva fixada pela Constituição.
É conseqüência lógica da rígida e exaustiva discriminação dessa competência,
que só pode ser legitimamente exercida se levada a cabo nos estritos parâmetros
determinados pelo texto constitucional, atendidos os contornos das normas
jurídicas de direito privado aplicável.
11. Fato é que, se por um lado o legislador infraconstitucional pode indicar
negócios particulares como suporte fático (Pontes de Miranda)10 necessário à
incidência da norma tributária, não pode, por outro lado, insistimos, transfigurar a
relação jurídica subjacente a tais negócios particulares, com o fito específico de
incrementar a arrecadação tributária.
12. Alberto Xavier11, depois de estudar as várias correntes sobre o princípio
da legalidade no direito tributário, grafou com a precisão de sempre:
“(...)”.
“a) Tipologia taxativa
“(...)”. Ora, de entre as várias modalidades possíveis de tipologia – a
exemplificativa, a taxativa e a delimitativa – a tipologia tributária é
inegavelmente taxativa. A regra nullum tributum sine lege alude, deste
modo, não só à origem normativa dos tributos, como também ao princípio
do numerus clausus em matéria de impostos” (grifamos).
“(...)”.
“O fato tributário é necessariamente um fato típico: e para que revista esta
natureza é indispensável que ele se ajuste, em todos os seus elementos,
ao tipo abstrato descrito na lei.
A tipicidade do fato tributário pressupõe, por conseguinte, uma descrição
rigorosa dos seus elementos constitutivos, cuja integral verificação é
indispensável para a produção dos efeitos. Basta a não verificação de
9
MIRANDA, Pontes de. Tratado de Direito Privado. Parte Geral. Tomo I. São Paulo: Ed.
Revista dos Tribunais, 1983, p.19.
10
XAVIER, Alberto. Os princípios da legalidade e da tipicidade da tributação. São Paulo:
Ed. Revista dos Tribunais, 1978, pp. 86-87.
10
um deles para que não haja, pela ausência de tipicidade, lugar à
tributação. O fato tributário, com ser fato típico, só existe como tal,
desde que na realidade se verifiquem todos os pressupostos
legalmente previstos que, por esta nova óptica, se convertem em
elementos ou aspectos do próprio fato (grifos nossos).
b) Proibição da analogia
Sendo, pois, o Direito Tributário todo modelado pelo princípio da
taxatividade ou do numerus clausus, ficam os órgãos de aplicação do
direito – mormente o fisco – fortemente cerceados na sua conduta.”
Luciano Amaro12, de seu turno, afirma:
“Em suma, a legalidade tributária não se conforma com a mera autorização
de lei para cobrança de tributos; requer-se que a própria lei defina todos
os aspectos pertinentes ao fato gerador; necessários à quantificação
do tributo devido em cada situação concreta que venha a espelhar a
situação hipotética descrita na lei” (destaque do autor). “(...)”.
“Isso leva a uma outra expressão da legalidade dos tributos, que é o
princípio da tipicidade tributária, dirigido ao legislador e ao aplicador da lei.
Deve o legislador, ao formular a lei, definir de modo taxativo (numerus
clausus) e completo, as situações (tipos) tributáveis, cuja ocorrência
será necessária e suficiente ao nascimento da obrigação tributária, bem
como os critérios de quantificação (medida) do tributo. Por outro lado, ao
aplicador da lei veda-se a interpretação extensiva e a analogia,
incompatíveis com a taxatividade e determinação dos tipos tributários”
(grifamos).
No Direito Tributário veda-se a analogia, a interpretação ampliativa,
exatamente para que os valores certeza e segurança, tão caros ao ordenamento
jurídico, se cumpram.
Portanto, não há qualquer possibilidade de surgir um tributo para as
Empresas Operadoras de Planos de Saúde em face da relação contratual que
mantém com seus beneficiários.
O ressarcimento devido ao Estado não é taxa, como verificamos
inicialmente, não é imposto, que mede necessariamente a capacidade
contributiva, não se prende a uma atuação estatal e, ainda, não pode ser
contribuição, estas expressamente previstas, de maneira taxativa no texto
constitucional.
12
AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 1997, pp. 110-111.
11
IV -
O CONTRATO COM AS EMPRESAS OPERADORAS DE PLANOS DE
SAÚDE
13. O contrato mantido com as empresas operadoras de planos de saúde é
assemelhado ao contrato de seguro, e, até mesmo, já foi assim rotulado
anteriormente. Trata-se de contrato, sem sombra de qualquer dúvida.
Dizia Orlando Gomes que se emprega a palavra “contrato” em sentido
amplo e restrito. No primeiro sentido é todo acordo de vontades formador de
negócio jurídico. Em sentido estrito é o acordo de vontades com função específica
de criar obrigação patrimonial.
E dizia que se deve reservar o termo apenas “para designar o negócio
bilateral, cujo efeito pretendido pelas partes seja a criação de vínculo obrigacional
de conteúdo patrimonial”.13
14. O artigo 757 do Código Civil Brasileiro trata do contrato de seguro, a
espécie mais próxima daqueles contratos travados por essas empresas de planos
de saúde e as pessoas que de tais planos necessitam.
“Art. 757. Pelo contrato de seguro, o segurador se obriga, mediante o pagamento
do prêmio, a garantir interesse legítimo do segurado, relativo a pessoa ou a coisa,
contra riscos predeterminados”.
Firmado o contrato para viger de certa data em diante, está aquele, que
assume os ônus e risco desse tipo de contrato, constituído em obrigação.
14.1. Com relação às obrigações do contratado segurador, o mesmo
Código Civil, em seu artigo 776 dispõe o seguinte:
“Art. 776. O segurador é obrigado a pagar em dinheiro o prejuízo resultante do
risco assumido, salvo se convencionada a reposição da coisa”.
Observe-se que, nos termos da legislação civil, o contrato de seguro, o
mais similar aos contratos mantidos pelas Operadoras de Planos de Assistência à
Saúde, tem por finalidade assegurar a recomposição patrimonial ⎯ ressarcimento
⎯ do contratante em razão de prejuízos resultantes de riscos futuros, que são
assumidos pela contratada, em contraprestação ao recebimento das
mensalidades.
Clóvis Beviláqua, em comentário ao Código Civil, averbava:
“A definição legal do contracto (sic) de seguro é satisfatória. O fim desse
contracto (sic) é proporcionar ao segurado indenização pelos prejuízos
provenientes do sinistro sofrido. Para esse efeito associam-se o segurado
12
GOMES, Orlando. Contratos. Rio de Janeiro: Forense, p. 16.
12
e segurador. O primeiro contribui com seus prêmios, e o segundo
indenizar-lhe-á os prejuízos resultantes dos riscos previstos no contracto”14
(sic).
De seu turno, Orlando Gomes15 averbava:
“Pelo contrato de seguro, uma empresa especializada obriga-se para com
uma pessoa, mediante a retribuição por esta prometida a lhe pagar certa
quantia, se ocorrer o risco previsto.
As partes no contrato de seguro chamam-se segurador e segurado. Ao
segurador compete pagar a quantia estipulada para a hipótese de ocorrer o
risco previsto no contrato. Ao segurado assiste o direito de recebê-la, se
cumprida a sua obrigação de pagar a contribuição prometida, que se
denomina prêmio.
A noção de seguro pressupõe a de risco, isto é, fato de estar o indivíduo
exposto à eventualidade de uma dano à sua pessoa, ou ao seu patrimônio,
motivado pelo acaso. Verifica-se quando o dano potencial se converte em
dano efetivo. Quando o evento que produz o dano é infeliz, chama-se
sinistro. Assim, o incêndio. Tal evento é aleatório, mas o perigo de que se
verifique sempre existe. Por isso se diz, com toda procedência, que o
contrato de seguro implica transferência de risco, valendo, portanto,
ainda que o sinistro não se verifique, como se dá, aliás, às mais das vezes”
(destaque do autor).
15. E sobre a natureza indenizatória do contrato de seguro, aduziu:
“Verificado o evento a que está condicionada a execução da obrigação do
segurador, presta ele a indenização, se o dano atingir o patrimônio do
segurado (...)”16 (destaque do autor).
Classificava o mesmo autor a esse tipo de contrato como consensual,
oneroso, bilateral e de adesão.
16. O contrato de que cogitamos entre as Operadoras de Planos de
Assistência à Saúde e aqueles contratantes, aderentes a tais planos, é formal,
representado por uma apólice ou por outro instrumento contratual, pouco importa.
É mister que o instrumento traga claramente o prazo de início de vigência e os
limites de cobertura.
14
In Código Civil dos Estados Unidos do Brasil, comentado por Clóvis Beviláqua. Editora
Rio, 1958, p. 561.
15
In Contratos, 12 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1992, p. 463.
16
Ibidem.
13
É contrato de adesão, como classificado pelo ilustre Orlando Gomes, posto
que as cláusulas são unilateralmente impostas pela operadora dentro das
possibilidades legais de direito privado e em face da Lei 9.656 de 1998, por força
exatamente do artigo 197 do Texto Constitucional.
É aleatório porque o evento danoso pode jamais ocorrer.
Obviamente se é contrato oneroso e se alguém, na hipótese, o Estado, vai
fazer às vezes dessa Contratada, cobrindo o risco que lhe competia, se não
houvesse ressarcimento, tratar-se-ia evidentemente de enriquecimento sem
causa jurídica para essa contratada.
Deveras, se alguém tem a obrigação de ressarcir ou de prestar
atendimento às pessoas contratadas, na medida em que outrem cumpre tal
obrigação, enriquece-se sem causa.
16.1. Na verdade, enriquecimento sem causa jurídica é exatamente isso.
Conforme definição dada pela Professora Maria Helena Diniz17 é “Ganho
não proveniente de causa justa. Aumento do patrimônio de alguém sem justa
causa, ou sem qualquer fundamento jurídico, em detrimento do de outrem. É
aquele que gera o locupletamento à custa alheia, justificando a ação de in rem
verso”.
17. A disciplina desses contratos, enquanto considerados como contratos
de seguro, encontrava-se inteiramente nos Códigos Civil e Comercial,
respectivamente nos artigos já citados quanto ao primeiro e nos artigos 184, 651,
666 e 760 do Código Comercial.
17.1. Todavia, com o advento da Lei 9.656/98 também devem se submeter
às cláusulas obrigatórias nela arroladas.
Observe-se que esse tipo de contrato possui regime jurídico próprio com
regras peculiares, disciplinadoras e delimitadoras do exercício dessa atividade,
diferenciando-se radicalmente de outros contratos e/ou institutos do direito civil,
como a prestação de serviços, cuja relação jurídica estabelecida entre as partes
sujeita-se a normas absolutamente diversas, que não se confundem e nem se
identificam com aquelas aplicáveis ao contrato de que cogitamos.
18. Porém, como já averbamos, os contratos celebrados pelas Operadoras
de Planos de Assistência à Saúde sofrem influxo direto da normatividade
17
Dicionário Jurídico. V. 2. São Paulo: Saraiva, 1998, p. 337.
14
estabelecida pela Lei 9.656/98, em função do artigo 197 da Constituição da
República.
Há, por óbvio, autêntica relação obrigacional entre a Operadora do Plano
de Saúde contratada e o particular, que procura ter garantida sua assistência
médica.
Obrigação é o vínculo jurídico que une quem deve prestar alguma coisa ou
dar algo e aquele que deve receber a prestação ou a coisa.
J. M. Carvalho Santos18 sintetiza o conteúdo jurídico da obrigação da
seguinte forma:
“(...)”.
“Dois são os sujeitos da obrigação: o ativo e o passivo.
Sujeito ativo é aquêle (sic) que tem o direito de exigir o cumprimento da
obrigação; denomina-se credor.
Sujeito passivo é aquele que está obrigado a cumprir a obrigação;
denomina-se devedor.
Não há obrigação sem ambos esses sujeitos. O ativo, aliás, é essencial em
qualquer direito, porque, em última análise, não há direito sem sujeito. O
passivo, também, na obrigação, é essencial, porque, tendo esta por objeto
uma prestação, necessariamente alguém há de executá-la, não se
concebendo uma prestação sem uma pessoa que se obrigue a cumpri-la”.
19. Deveras, a prestadora de serviços não é a empresa, mas, sim, seus
hospitais conveniados, ou, então, os de livre escolha do contratante.
O objeto dos contratos, mantidos, via de regra pelas empresas de planos
de saúde, normalmente consiste nas seguintes obrigações por parte da
contratada: (1) reembolso de despesas médicas (despesas com honorários e
serviços médicos) e de (2) despesas hospitalares, incorridas pelo contratante ou
seus dependentes, em decorrência de doença, acidente pessoal ou necessidade
de atendimento obstétrico, inclusive com liberdade de escolha dos médicos e
estabelecimentos médico-hospitalares a serem utilizados.
19.1. Prevêem esses contratos, ainda, a denominada relação de
prestadores de serviços médico-hospitalares das mais variadas especialidades
(médicos, hospitais, laboratórios, clínicas, prontos-socorros, etc.), que são
colocados ⎯ esses serviços ⎯ à disposição dos contratantes, de acordo com o
18
Código Civil Brasileiro Interpretado. V XI. 12 ed. Rio de Janeiro: Livraria Freitas Bastos
S.A., pp. 10-11.
15
plano escolhido, o tipo de acomodação e o coeficiente de reembolso definido no
respectivo contrato.
Na hipótese de o usuário do plano valer-se dos serviços médicohospitalares integrantes da relação fornecida pela contratada, o respectivo
pagamento deverá ser efetuado diretamente pela Empresa ao prestador dos
serviços. Nesse caso, então, o segurado não recebe reembolso (justamente
porque as despesas são pagas, diretamente, pela Empresa, por conta e ordem do
contratante).
20. Atualmente, a Lei 9.656, de 03/06/1998, que dispôs sobre Planos de
Assistência Médica à Saúde, em seus artigos 10 a 18, trata especificamente das
condições obrigatórias dos contratos.
Interessante notar e sublinhar que a Lei 9.656/98, com as alterações
introduzidas pelas várias Medidas Provisórias, assinalando-se a de nº 2.177-44,
têm inúmeras disposições com a finalidade de coarctar, a nosso entender com
suporte constitucional, possam agir as “Operadoras de Planos” como pessoas
privadas sem qualquer fiscalização, ou, então, com um mínimo de fiscalização.
E isso exatamente porque os serviços relativos à saúde são considerados
de relevância pública (artigo 197 da Constituição da República).
Feitas essas considerações passamos às conclusões.
1. A quantia paga ao Serviço Único de Saúde - SUS ou diretamente aos
hospitais contratados ou conveniados do SUS, nos termos do artigo 32 da Lei
9.656/98, pelas Operadoras de Planos de Assistência à Saúde é ressarcimento
pelos serviços prestados ao detentor do contrato.
1.1. Se não fora assim, haveria enriquecimento sem causa das empresas
privadas, que já receberam dos contratantes do plano segundo os termos
contratuais e de acordo com os cálculos atuariais, previamente feitos pelas
próprias contratadas.
No item IV abordamos os contratos mantidos com as Operadoras de
Planos de Assistência à Saúde, ocasião em que dissertamos sobre suas
peculiaridades (itens 13 a 20).
2. Não pode o ressarcimento ter natureza tributária. Somente poderia caso
se enquadrasse no conceito de taxa, instrumento tributário mais viável por se
tratar de serviço prestado. Todavia, não há qualquer similitude com a figura
jurídica da taxa, como vimos especificamente no item II deste estudo.
2.1. Também não pode se tratar de contribuição, pois, estas estão
expressamente arroladas na Constituição, que tem sistema constitucional
absolutamente fechado. Nem de imposto se trata, por não corresponder a
quaisquer das materialidades de hipóteses de incidência previstas
constitucionalmente (Item III deste estudo).
16
Trata-se, pura e simplesmente, de ressarcimento, indenização ao Poder
Público.
3. A obrigação de ressarcimento foi disciplinada pela Lei 9.656/98, que se
presume constitucional até que seja declarada sua inconstitucionalidade, o que
não se nos afigura que possa ocorrer com relação à questão examinada. Todas
as normas emanadas do poder competente presumem-se constitucionais até que
sejam declaradas inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal19.
4. A obrigação pecuniária, na verdade, não foi criada, segundo pensamos,
propriamente dentro da possibilidade jurídica do artigo 198, § 1º da Constituição,
mas, apenas, foi disciplinada pela Lei 9.656/98 a forma pela qual seria feito o
ressarcimento na hipótese de o Estado, diretamente ou por meio de seus
hospitais contratados ou conveniados, fazer o atendimento médico-hospitalar, já
coberto e pago pelos contratantes dos Planos de Assistência à Saúde.
Portanto, é obrigação “ex lege”.
4.1. Não se trata, repita-se, consoante entendemos, da previsão constante
no § 1º do artigo 198 de outras fontes de financiamento do Sistema Único de
Saúde - SUS. Encarta-se o ressarcimento diretamente dentro da obrigação
assumida pelas Operadoras de Planos de Assistência à Saúde com seus
contratados e, entretanto, implementada pelo Estado, que teria feito às vezes da
Contratada (a Operadora).
Se assim não fora, estaríamos diante de enriquecimento sem causa
jurídica para ditas pessoas privadas de fins lucrativos.
Note-se, todavia, que o próprio Texto Constitucional prevê que o serviço de
assistência à saúde possa ser privado (artigo 199).
5. O ressarcimento ao Serviço Único de Saúde - SUS não viola o § 4º do
artigo 195 da Constituição que remete ao artigo 154, inciso I, posto que não se
trata de tributo.
6. O artigo 196 da Constituição traça um programa para o Estado,
programa esse que deverá ser implementado de várias maneiras, sobretudo, por
“políticas públicas que visem à redução de doenças e de outros agravos” e visem
atendimento universal.
Ainda, enfatize-se: não se trata de ser recusado o atendimento pelo
Estado, ou por quem lhe esteja fazendo às vezes (os hospitais contratados ou
conveniados), mas, sim, de se ressarcir quando cumpre obrigação alheia. E, isso,
19
Acentue-se, contudo, que, no julgamento da medida cautelar na ADIN de nº 1931MC/DF, proferida em 21.08.2003 foi indeferido o pedido referente a esse artigo 32 que ora se
cogita. Informação obtida no Supremo Tribunal Federal.
Disponível
em:
<http//www.stf.gov.br/noticias/imprensa/ultimas/ler.asp?CODIGO=58910&tip=UN>. Acesso em: 11
de fevereiro de 2004.
17
exatamente, para que possa melhor cumprir suas funções relativamente àqueles
que não têm qualquer outra possibilidade.
De outra parte o artigo 197 considerou como de relevância pública as
ações e serviços de saúde, como já foi remarcado, cabendo ao Estado legislar e
ao Poder Público dispor, nos termos da legislação, sobre sua regulamentação,
fiscalização e controle.
Demais disso, os serviços de saúde podem ser executados diretamente ou
por meio de terceiros, pessoas privadas. A assistência à saúde, enfatize-se, é
livre à iniciativa privada.
7. A obrigação de ressarcir decorre imediatamente da Lei 9.656/98, porém,
mediatamente, estaria referida ao Texto Constitucional, que, ao liberar tais
serviços á iniciativa privada (artigo 199) não permitiu auxílios ou subvenções às
entidades privadas (artigo 199, § 2º).
7.1. Não há realmente causa jurídica para que as entidades privadas
recebam as quantias referentes aos planos de saúde, não prestem o serviço e o
Estado tenha dispêndios, que irão diretamente beneficiar essas empresas,
conforme tratamos no tópico 16.1.
8. O Poder Público estaria indiretamente aumentando o lucro das pessoas
jurídicas operadoras de Planos de Assistência à Saúde, se prestasse serviços aos
contratantes de ditos planos sem nada cobrar às empresas.
8.1. Tal procedimento representaria, consoante se nos afigura, auxílio, de
maneira indireta, a instituições privadas com fins lucrativos em afronta inclusive
ao princípio da igualdade relativamente às demais instituições privadas
exploradoras dos serviços de saúde nos termos do artigo 199 da Constituição
Federal.
9. A lei que incide imediatamente não é retroativa se não atingir situações
já constituídas ou atos jurídicos perfeitos, tais sejam, atendimentos médicos
anteriores à Lei. Em conseqüência, se os procedimentos passaram a ser
cobrados apenas para os atendimentos posteriores à Lei, não há empeço
constitucional no que tange à irretroatividade da lei e ao ato jurídico perfeito
(artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição).
Este trabalho compôs livro em homenagem ao Prof. Oliveira Franco
Sobrinho.
18
êReferência Bibliográfica deste Trabalho (ABNT: NBR-6023/2000):
FIGUEIREDO, Lúcia Valle. A Saúde Pública na Constituição e as Operadoras de Planos
de Saúde. Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico, Salvador,
Instituto de Direito Público da Bahia, nº. 6, mai/jun/jul de 2006. Disponível na
Internet: <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em: xx de xxxxxxxx de
xxxx
Obs. Substituir x por dados da data de acesso ao site direitodoestado.com.br
Publicação Impressa:
Informação não disponível
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