O Pagamento por Serviços Ambientais como instrumento de gestão ambiental: a
experiência de Rio Claro/RJ 1
Roberta Fernanda da Paz de Souza Paiva – UFF - [email protected]
Bianca Marques Escobar – UFF - [email protected] 3
Rafael Campos Coelho – UFF - [email protected] 4
Resumo
Pagamento por serviços ambientais (PSA) é uma ferramenta que vem sendo utilizada com
vistas a incentivar a adoção, por parte de “provedores” dos serviços ambientais, de ações que
venham a recuperar, preservar e conservar os recursos naturais, em troca de algum tipo de
compensação financeira. Constitui-se em um instrumento importante de gestão ambiental, por
permitir a melhoria ambiental e a conscientização dos agentes envolvidos no processo e
assegurando os benefícios ecossistêmicos à sociedade. Na maioria dos casos o ativo
preservado é a água. Uma experiência, no Brasil, de aplicação do PSA é o Programa
Produtores de Água e Floresta (PAF) da cidade de Rio Claro/RJ. O projeto consiste na
remuneração dos produtores rurais que adotarem práticas específicas para melhoria ambiental,
conforme edital do programa. Este trabalho tem como objetivo apresentar, além de uma breve
revisão sobre instrumentos de gestão ambiental, aspectos relevantes sobre a experiência de
Pagamento por Serviços Ambientais de Rio Claro. Além disso, apresenta-se também material
de apoio (folder explicativo) desenvolvido com o intuito de esclarecer aos produtores rurais
da região sobre a importância e o funcionamento do Programa PAF, buscando incentivar
maior adesão ao mesmo.
Palavras-Chave: Gestão Ambiental, PSA, Serviços Ecossistêmicos, Princípio do
Conservador-recebedor
Introdução
Os níveis e as formas de utilização dos recursos naturais praticados atualmente vêm
contribuindo para a degradação ambiental e, em consequência, para a redução dos níveis de
bem-estar humano associados aos bens e serviços fornecidos pelos ecossistemas. Fica
evidente que a pressão exercida pela ação humana sobre o meio ambiente já acarreta em
níveis de degradação do mesmo, tornando inviável a perpetuação do seu atual padrão de uso.
Nesse contexto, as ideias de preservação e de uso consciente do ativo ambiental vêm
ganhando espaço nos debates acadêmicos e na adoção de políticas públicas. Novos esforços
1
Este estudo foi financiado pela Associação Pró Gestão das Águas da Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul
– AGEVAP através do Edital AGEVAP 02/2012.
2
Doutora em Desenvolvimento Econômico – Professora Adjunta da UFF – Departamento de Engenharia de
Agronegócios
3
Bolsista de Inovação da Agência de Inovação PROPPI/UFF – Aluna do curso de graduação em Engenharia de
Agronegócios UFF
4
Aluno do curso de graduação em Engenharia de Agronegócios
no sentido de difundir essas ideias e de desenvolver o conhecimento acerca da problemática
ambiental têm gerado novos conceitos, métodos e informações que servem como base para a
gestão dos recursos naturais, permitindo que se avance em termos de preservação,
recuperação e conscientização.
Os recursos hídricos estão no centro dessas questões, já que fornecem uma gama de
bens e serviços ecossistêmicos indispensáveis à manutenção da vida humana, animal e
vegetal. Sua gestão descentralizada, participativa e a adoção de instrumentos que permitam a
recuperação, conservação e melhoria dos mesmos estão possibilitando resultados positivos
nesse processo.
Estes instrumentos baseiam-se, em grande parte, nos princípios do poluidor-pagador
(aqueles tradicionalmente utilizados que consistem no pagamento por parte do agente
poluidor de multa que compense ou internalize o dano ambiental causado) e do conservadorrecebedor (consistem na realização de compensação financeira àquele que, em detrimento da
utilização econômica do recurso, adota práticas pré-estabelecidas que contribuam para a
preservação ambiental).
O pagamento por serviços ambientais (PSA) é um instrumento (baseado no princípio
do conservador-recebedor) que recentemente vem sendo utilizado para estimular e compensar
financeiramente as ações dos proprietários de terra que adotem práticas conservacionistas.
Estas práticas visam recuperar e preservar diversos ecossistemas, sendo aplicados
principalmente para a preservação das águas e das florestas.
Este trabalho tem por objetivo apresentar, de maneira resumida, conceitos
relacionados ao Pagamento por Serviços Ambientais enquanto alternativa de gestão
ambiental. Dar-se-á ênfase à apresentação da experiência de Rio Claro/RJ, onde foi
implementado o programa Produtores de Água e Floresta (PAF), com vistas a
recuperar/conservar os mananciais e as florestas, trazendo benefícios às Bacias Hidrográficas
e à sociedade em geral.
Serão ainda apresentados resultados obtidos a partir de pesquisa que teve como
objetivo agregar informações acerca dos produtores que aderiram ao PAF e folder explicativo
que tem por objetivo esclarecer aos produtores sobre o programa, contribuindo para maior
adesão ao mesmo.
A agregação de informações sobre o programa e os produtores, além de discutir
problemas e potencialidades tende a contribuir para sua melhoria e para a obtenção de
resultados mais eficazes a partir de sua adoção.
2. Instrumentos de gestão ambiental
À medida que os problemas ambientais vão se agravando são desenvolvidos
mecanismos capazes de eliminar ou minimizar tais problemas. Daly e Farley (2003)
apresentam alguns dos instrumentos utilizados com vistas a alcançar objetivos de
sustentabilidade – regulação direta, taxas Pigouvianas, subsídios Pigouvianos e licenças
comercializáveis.
A regulação direta é a forma dominante de política ambiental que afeta a escala e pode
assumir diversas formas. Os mecanismos limitam as quantidades de recursos utilizados e o
volume de dejetos depositados no ambiente, além de determinar que os responsáveis por
eliminar as externalidades geradas são aqueles que a causaram. Os padrões de utilização são
pré-determinados e, caso tais determinações não sejam cumpridas, os responsáveis são
penalizados. Essas são as medidas conhecidas como comando e controle. São políticas que
possibilitam delimitar a utilização dos recursos de forma a manter uma escala favorável e
podem ser adotadas de forma igualitária entre os indivíduos.
Como desvantagens de tal sistema são apresentadas: - desconhecimento sobre os
custos marginais da poluição, o que impede a determinação do ponto ótimo (cmg=rmg); o
sistema não apresenta incentivos permanentes à melhoria, apenas obriga que a regra seja
cumprida; a regra pode ser utilizada da mesma forma para todos, mas as condições
econômicas dos agentes são diferentes.
As taxas Pigouvianas determinam, através de um preço-sombra, o valor que cada
poluidor deveria pagar pelo serviço ambiental que está utilizando. Essa taxa proposta por
Pigou seria equivalente ao custo externo marginal. Nesse sistema os direitos de propriedade
sobre os recursos naturais passam para o estado e a firma fica “livre” para poluir, desde que
pague pelas externalidades geradas.
Os subsídios Pigouvianos constituem no pagamento de um bônus para firmas que
reduzirem a emissão de poluentes no ambiente. Um dos problemas de tal mecanismo é que o
mesmo poderia elevar a poluição, já que o subsídio elevaria a margem de lucro da empresa
possibilitando a atração de novas entrantes. Assim, cada firma reduz sua poluição mas, com as
novas entrantes, a poluição total seria mais elevada. O pagamento dos subsídios poderia ser
mais eficiente se oferecidos como incentivos àqueles que buscassem restaurar o meio
ambiente.
A adoção de tais instrumentos por muitas vezes não atende aos propósitos aos quais se
destinam, por serem observados problemas quanto:
- a jurisdição da gestão dos recursos arrecadados;
- as políticas não conseguem modificar o comportamento dos indivíduos quanto à utilização
sustentável dos recursos;
- a falta de acompanhamento na aplicação dos recursos, entre outros.
O último instrumento apresentado é a licença comercializável. Esses são mecanismos
utilizados para atingir um objetivo específico, a partir da determinação de cotas de poluição
permitidas. O problema seria a determinação de tais cotas e a distribuição das mesmas. No
caso das cotas comercializáveis, caso o proprietário não utilize toda a sua permissão para
poluir, poderá vendê-la para outros agentes para que delas façam uso.
Todos estes mecanismos estão associados a permissão ou a punição pela poluição
gerada não sendo, em muitos casos, eficientes na redução da mesma. A alternativa que se
apresenta em relação a esses métodos seria a adoção de instrumentos baseados no princípio
conservador-recebedor, que incentivam a não utilização dos recursos naturais e a adoção de
práticas de conservação específicas.
Na próxima seção será apresentada, resumidamente, a Metodologia do Pagamento por
Serviços Ambientais, que vem sendo adotada com o intuito de estimular, por parte dos
produtores rurais, ações de que visem a recuperação e a conservação ambiental, ao invés de
aplicar punições que ocorrem quando o recurso natural já está degradado.
2.1. Pagamento por serviços ambientais: remuneração que compensa a preservação
O princípio conservador-recebedor faz com que o produtor seja recompensado, direta
ou indiretamente, de alguma forma positiva: seja de maneira fiscal, monetária ou por crédito,
por uma conduta ambiental positiva, assim incentivando a restauração/conservação ambiental
maior do que o mínimo legal (HUPFFER, 2011).
Um dos instrumentos em que se aplica o referido conceito é o de pagamento por
serviços ambientais (PSA) 5. Sua metodologia consiste na compensação do produtor que adota
práticas de recuperação/conservação dos recursos naturais em sua propriedade. Trata-se de
uma compensação financeira que possa estimular o produtor a não ocupar parte da
propriedade com atividades produtivas, fazendo a reposição do recurso perdido por ele com a
conservação.
Mais do que a compensação financeira, para que um projeto possa ser classificado
com o uso do termo “pagamento por serviços ambientais”, deve respeitar as seguintes
condições: ser uma transação voluntária, ter um uso ambiental bem definido (ou um tipo de
uso da terra que assegure este serviço), ser “comprado” por ao menos um provedor de
serviços, ter pelo menos um provedor de serviços e o provedor (ofertante) deve assegurar a
provisão do serviço prestado (condicionante) (WUNDER, 2005).
3. O Pagamento por Serviços Ambientais em Rio Claro/RJ: Projeto Produtor de Águas e
Florestas (PAF)
O projeto Produtores de Águas e Florestas (PAF) está localizado na região
estratégica correspondente a cidade de Rio Claro, no estado do Rio de Janeiro, e tem como
objetivo aplicar o instrumento de PSA, assim motivando os produtores locais de forma
financeira que comprovadamente contribuírem ou implementarem práticas para a
restauração/preservação dos recursos naturais, como de mananciais e florestas, auxiliando a
recuperação do potencial de geração de serviços ecossistêmicos, provendo benefícios às
bacias hidrográficas e à sociedade em geral (ITPA, 2013).
A experiência da implementação do PSA na Bacia do Rio Guandu teve início em
2009 quando foi iniciado o projeto através de um termo de cooperação técnica entre a
Secretaria Estadual do Ambiente (SEA), a Prefeitura Municipal de Rio Claro, a The Nature
Conservancy (TNC), o Comitê de Bacia Hidrográfica do Rio Guandu e o Instituto da Terra de
Preservação Ambiental, o qual é denominado como Unidade Gestora do Projeto (UGP), com
o apoio da Agência Nacional das Águas (ANA). A UGP então permite a gestão e a
implementação compartilhada entre poder público, instancia deliberativa e sociedade civil
organizada (ITPA, 2013).
5
Para maiores informações consultar WUNDER (2005).
A importância da adoção de medidas que busquem tais resultados se deve a grande
abrangência da bacia hidrográfica em estudo, tendo o potencial de utilização dos recursos
hídricos para o atendimento das necessidades de cerca de doze milhões de pessoas no estado
do Rio de Janeiro, o que representa 70% da população do estado (TYAGO, 2013). Além
disso, pode-se contribuir para a preservação de diversos ecossistemas e espécies que
dependem da preservação e recuperação da estrutura ecossistêmica objeto do projeto.
Os critérios que são levados em consideração para o sucesso das atividades são
baseados, em grande maioria: nas ações dos produtores de água quanto à facilitação do acesso
da equipe de trabalho do projeto e da execução de ações previstas no plano de trabalho
(exemplo: alteração de traçado ou local de cercas); na conservação, pelo produtor de água e
floresta, das cercas ou mudas implantadas pelo projeto ou qualquer outra ação implantada
pela equipe ou manejo da área (exemplo: extração de vegetação nativa, colocar fogo na área)
sem licença do órgão ambiental competente; na comunicação, por parte do produtor de água e
floresta, de casos criminosos relacionados a depredação de cercas, mudas e áreas em
restauração e conservação ambiental ou qualquer outro caso que possa de alguma maneira
impedir ou dificultar o desenvolvimento das medidas de conservação ou restauração de
florestas.
O projeto-piloto já realizou pagamentos totalizando R$ 141 mil a 59 proprietários
rurais cujos esforços já ajudaram a conservar 4.706 hectares de floresta e restaurar 278
hectares de terras degradadas (TYAGO, 2013).
Os valores a receber são calculados a partir de um custo de oportunidade local
associado a quatro parâmetros, sendo: a área de conservação e restauração; o nível de
prioridade para a produção de água na bacia piloto (APP’s e Áreas Interceptoras de água);
estágio de sucessão dos remanescentes em conservação (Avançado, médio ou inicial) e
contexto geográfico de proximidade ou inclusão em áreas de conservação.
A variação desses valores está entre R$ 10,00 a R$ 50,00 por hectare/ano, entretanto,
a UGP definiu que o valor mínimo a ser recebido por um associado independente do tamanho
da área restaurada/conservada é de R$ 100,00/ano, sendo o capital oriundo do pagamento pelo
uso da água e outorga (direito do uso da água) administrada pelo Comitê de Bacia do Rio
Guandu (criado a partir do Decreto no 31.178, de 03 de Abril de 2002). Uma parte dos
recursos pagos pelos usuários da água é destinada ao pagamento dos proprietários
responsáveis diretos pela produção de água.
O pagamento está condicionado a uma avaliação das atividades envolvidas e a
apresentação de relatórios periódicos juntamente com o laudo de vistoria, possibilitando assim
o monitoramento da área abrangida.
O resultado da avaliação dos cuidados despendidos pelos proprietários, determinado
pela UGP, resulta na classificação de restauração como “bem cuidada” ou “médio cuidada”
utilizada para valoração de prestação de serviços ambientais em propriedades já em
andamento.
3.1 O Perfil dos produtores de água e floresta de Rio Claro/RJ
As informações aqui apresentadas foram obtidas através da aplicação de entrevistas aos
produtores do referido programa. Do total de 59 inscritos, conseguiu-se que 29 respondessem
às perguntas (pessoal, via email e via telefone), dando confiabilidade estatística aos dados.
Estas entrevistas foram realizadas no segundo semestre de 2013.
3.1.1 Quanto ao produtor e suas fontes de renda
Os resultados obtidos mostram que a maioria dos produtores entrevistados é do sexo
masculino (83%) e possuem mais de 40 anos (93%).
Observa-se ainda que um nível significativo dos produtores do projeto (45%) tem
nível superior completo, sendo que 83% da amostra analisada possui o equivalente a 12 anos
de estudo, um padrão superior à média de 8,5 anos atribuída às pessoas maiores de 25 anos do
estado do Rio de Janeiro (IBGE, 2011).
Quanto ao nível de renda, verifica-se que 55% dos produtores possui renda familiar
superior a R$ 3390,00 (três mil trezentos e noventa reais), valor igual ou maior a 5 (cinco)
salários mínimos, sendo esse valor superior à renda média total das famílias dos estado do Rio
de Janeiro, que tem a importância de R$ 3346,37 ( três mil trezentos e quarenta e seis reais e
trinta e sete centavos) de acordo com o IBGE ( 2008-2009).
A maioria dos entrevistados não depende das atividades desenvolvidas na
propriedade para se manter economicamente. Na maioria dos casos (15 casos), dependem da
aposentadoria. Apenas 3 (três), dos 29 (vinte e nove) produtores entrevistados, dependem da
atividade econômica desenvolvida na propriedade para a sobrevivência.
Apesar de a maioria dos produtores não dependerem da propriedade para a
manutenção de sua renda, 24 (vinte e quatro) entrevistados têm de forma ativa uma atividade
econômica empregada, dentre elas o milho, o capim, a pecuária de corte e de leite, a
olericultura, a avicultura de corte e de postura, a apicultura voltada para produção de mel, a
piscicultura, a minhocultura e a fruticultura.
Dos produtores entrevistados, 52% não residem na propriedade rural na qual o
programa PAF foi implementado. Dentre aqueles que moram na propriedade, observa-se a
média de 24 anos residindo na propriedade e cerca de 3 moradores em cada uma delas.
3.1.2 Quanto à adesão ao PAF e suas motivações
Conforme já especificado a adesão ao PAF é voluntária dependendo, portanto, do
interesse do produtor em participar do mesmo. Entender quais são os fatores determinantes
para que o produtor participe efetivamente do mesmo contribuindo para a eficácia do
Programa é fundamental. Fatores facilitadores e que dificultaram o processo também devem
ser conhecidos.
Primeiramente buscou-se avaliar de que maneira os produtores ficaram sabendo da
existência do programa e da oportunidade de ingressar no mesmo. Para a maioria (35%), as
informações foram disponibilizadas pelo ITPA, órgão que gere o programa (Gráfico 1).
Gráfico 1. Como os produtores descobriram o PAF.
Como pode ser observado foram diversas as fontes responsáveis por informar aos
produtores sobre o programa. Além dos próprios produtores (32%), outras fontes públicas ou
associações foram determinantes para a adesão desses produtores, indicando que essas
instituições estão trabalhando para o sucesso do Programa e da melhoria das práticas
ambientais adotadas na região.
Quando perguntados sobre a motivação para a adesão ao programa tem-se que 83%
dos produtores declararam que foi a preocupação com a preservação ambiental e outros 14%
se sentiram estimulados pelo retorno financeiro.
Para outros 14% o retorno financeiro foi fator determinante. Um dos produtores
entrevistados (3%) se manifestou contra o programa e justificou sua adesão como imposta
pelos outros proprietários da terra.
Segundo 49% dos entrevistados a boa assistência técnica oferecida é o principal fator
facilitador quando os mesmos aderem ao programa, enquanto para 41% a facilidade se dá
principalmente pela disponibilidade de informações.
Quanto às dificuldades tem-se que 67% dos produtores não apontaram nenhum fator
capaz de dificultar a implantação do PAF, sendo que para 17% a burocracia constitui em fator
dificultador (Gráfico 2).
Gráfico 2. Dificuldade para adesão ao programa.
As facilidades e dificuldades apontadas indicam que a relação produtor/ITPA
(responsável pela operacionalização do programa) segundo os produtores, é adequada e
contribui para o sucesso do mesmo. Alguns outros fatores foram citados como fonte de
dificuldades como a necessidade de se adotar práticas conservacionistas, as condições
inadequadas das estradas e a falta de apoio. Apesar de pouco citados pelos produtores
entrevistados elas devem ser avaliadas, buscando-se soluções através dos órgãos responsáveis.
Segundo a operacionalização do programa, após a adesão do produtor algumas ações
devem ser executadas na propriedade para que as condições necessárias sejam atendidas. Na
maioria das propriedades foram construídas cercas e feito o plantio de mudas (Gráfico 3).
Gráfico 3. Ações executadas nas propriedades após a adesão ao programa.
Quando questionados quanto à adequação do valor pago pelo programa pelas ações de
preservação, 76% dos produtores declararam acreditar que o valor é inadequado, devendo ser
maior do que a remuneração atual.
A remuneração para pelos programas de compensação ambiental pode ser calculada a
partir de diversos fatores. No caso do programa em estudo (e de muitos outros casos) a mesma
se baseia no custo de oportunidade da atividade produtiva na região, ou seja, o valor recebido
pelo produtor será aproximadamente aquele que receberia caso ocupasse suas terras com a
atividade econômica predominante nessa região.
Infelizmente esse valor é considerado insuficiente pelos produtores e acaba por não
refletir a importância do recurso preservado pelos mesmos, podendo não ser considerado por
outros produtores um atrativo para aderir ao programa.
3.1.3 Folder explicativo para produtores rurais
Com o objetivo de estimular a adesão por parte de outros produtores, foi elaborado um
material que visa explicar aos produtores rurais, de maneira simples, de que maneira o
programa funciona e qual é sua importância no processo de recuperação e conservação
ambiental, sendo determinante para a manutenção dos serviços ecossistêmicos e do bem-estar
humano.
PARA QUE SERVE O PAGAMENTO DE SERVIÇOS AMBIENTAIS (PSA)?
Serve para preservação, manutenção ou recuperação da qualidade das nossas
águas e terras. Além disso, representa alternativa na geração de renda dos
beneficiários.
O QUE É PSA?
É um programa em que o dono das terras recebe um pagamento de incentivos
ou uma compensação financeira para preservar as nascentes da sua
propriedade.
É pago o equivalente ao que você ganharia fazendo outra atividade, com
resultados monitorados e fiscalizados por técnicos que irão prestar auxílio
durante todo o programa.
DE ONDE VEM O DINHEIRO OU RECURSO?
O pagamento desses incentivos financeiros vem de recursos gerados em parte
pela cobrança do uso da água e em alguns estados existe o ICMS (imposto)
ecológico.
COMO É PAGO?
Através de pessoas de sua confiança. São os mediadores, as pessoas que
através de um órgão do governo, um comitê de bacias hidrográficas, uma
universidade ou até ONG’S irão fazer as partes (agricultor e o responsável pelo
projeto) entrarem em um acordo.
QUEM VOCÊ PROCURA?
A Secretaria de Meio Ambiente, Prefeituras, Comitê de Bacias Hidrográficas.
QUEM FISCALIZA?
A Assistência será prestada por técnicos que irão até a propriedade.
Documentos necessários para participar do PROGRAMA PRODUTOR DE ÁGUAS:
1 – A correta apresentação e validade dos documentos pessoais e da propriedade (imóvel).
2 – Ficha de inscrição, juntamente com o plano de trabalho.
Observação: Se todos os documentos estiverem em dia, será feita a análise técnica por
pessoas responsáveis por verificar a área do projeto.
No site da AGEVAP
Podemos encontrar esclarecimentos dobre dados técnicos:
www.agevap.org.br
Mais informações no site da Prefeitura Municipal de Rio Claro:
www.rioclaro.rj.gov.br
Secretaria Municipal de Meio Ambiente de Rio Claro:
Avenida João Batista Portugal, 367, Centro, Rio Claro – RJ
Cep: 27460-000 – Tel: (24)3332-1717 – Ramal 236.
4. Considerações Finais
Os programas de PSA são alternativas importantes que contribuem para a melhoria
ambiental e para a conscientização da população envolvida acerca da importância de se
preservar o meio ambiente. Entre outros motivos, é importante por permitir que os produtores
que dependem da terra para viver possam preservá-la, mantendo ou até melhorando seu nível
de renda.
No caso do PAF, segundo os dados coletados, a compensação oferecida aos produtores
é considerada pequena, não cumprindo o papel de estimular novos entrantes. Melhores
compensações financeiras recebidas poderiam atrair mais produtores, contribuindo para que
os resultados do programa em termos ambientais, sociais e econômicos fossem mais
expressivos.
5. Referências Bibliográficas
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D.C.: Island Press, 2003. 488 p.
HUPFFER, H.M.; WEYERMÜLLER, A.R.; WACLAWOVSKY. W.G. Uma análise
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compensação por serviços ambientais. Universidade Feevale. Pró-Reitoria de Inovação e
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