FINANÇAS PÚBLICAS
Escolha Pública e
Processo Político
A Escola da Public Choice
(Escolha Pública)
A escolha pública é um ramo da teoria
econômica em que os conceitos da
economia de mercado (preços, restrições,
maximização) são aplicados à política e
aos serviços públicos.
Na escolha pública, um político é visto
como mais um agente que tem como
objetivo maximizar o seu bem-estar, e
não como um servidor altruísta dos
interesses do público em geral.
2
A Escola da Public Choice
(Escolha Pública)
A teoria da escolha pública pode ser
definida como a aplicação da análise
econômica a tomada de decisões
políticas que incluem a teoria do
Estado, regras de votação,
comportamento do eleitor, partidos
políticos e regulação.
3
A Escola da Public Choice
(Escolha Pública)
Segundo Medema & Mercuro (1997, p.84), a
public choice constitui-se numa abordagem da
Law & Economics que se concentra
predominantemente sobre a criação e
implementação das leis que correm
principalmente através do processo político.
4
Bibliografia Recomendada
5
Economia Constitucional
6
Principais Autores
- economia constitucional [James Buchanan &
Gordon Tullock – George Mason University] – O
Cálculo do Consenso
7
Principais Autores
- Teoria Econômica da Democracia [Antony Downs,
Kennett Arrow]
- Teoria econômica dos Grupos de Pressão
[Mancur Olson – University of Maryland] –
A Lógica da Ação Coletiva.
8
A Escola da Public Choice
(Escolha Pública)
A teoria da escolha pública pode ser
definida como a aplicação da análise
econômica a tomada de decisões políticas
que incluem a teoria do Estado, regras de
votação, comportamento do eleitor,
partidos políticos, regulação.
9
Public Choice Theory
Principais idéias:
Abordagem econômica aplicada à politica
Racionalidade dos agentes politicos;
Abordagens:
Normativa: James Buchanan & Gordon Tullock
Positiva: Mancur Olson e Antony Downs
10
Public Choice Theory
Principais teorias:
- comitês e eleições: Ducan Black (1948, 1958);
- democracia: Antony Downs (1958)
- rent-seeking: Gordon Tullock (1967), Anne Krueger (1974) e
Richard Posner (1975);
- burocracia: Niskanen (1971)
- paradoxo do voto: Arrow (1951)
- economia constitucional: Buchanan & Tullock
11
O processo de votação
Questões
A determinação orçamentária
envolve muito mais um processo
político do que um processo de
mercado.
O objetivo desta aula é examinar
este processo político.
13
Questões
Como podem ser expressas e
implementadas as preferências dos
eleitores sobre bens públicos quando
o processo de negociação é custoso
e envolvem um grande número de
participantes?
14
Questões
As preferências individuais precisam
ser traduzidas em decisões
orçamentárias através de um
processo político que envolva as
preferências de cada um, reveladas
através do voto, e a atuação
daqueles partidos políticos ou líderes
a quem foi delegada a decisão final.
15
Regras de Votação
O enfoque moderno de democracia é
consenso geral de que cada pessoa seja
da um voto. As opiniões de todos os
cidadãos devem ter o mesmo peso.
Um outro ponto é a escolha da regra de
votação. A regra usada mais comumente
é a da maioria simples. Mas também
pode ser usada a regra da maioria
qualificada.
16
Regra da Maioria e
o Eleitor Mediano
O eleitor mediano é aquele que opta por uma
quantidade que está na média das preferências
do grupo.
Ou dito de outra forma, num tema em que em
que as preferências estão distribuídas entre uma
quantidade mínima e uma quantidade máxima, o
número de eleitores que preferem quantidades
menores do bem público que o eleitor mediano é
igual ao número do que preferem quantidades
maiores.
17
Regra da Maioria e
o Eleitor Mediano
Q1
Eleitor A
Q2
Eleitor B
Q3
Eleitor C
Eleitor Mediano
18
Regra da Maioria e
o Eleitor Mediano
Q1 x Q2 - B e C votam em Q2
Q2 x Q3 – A e B votam em Q2
Numa democracia representativa, na qual os
eleitores escolhem representantes, o teorema do
eleitor mediano explica por que, no caso de dois
candidatos (ou partidos) e supondo que todos
votem, será eleito aquele com a proposta mais
próxima das preferências do eleitor mediano e
ambos tenderão a desenhar plataformas
políticas similares.
19
Regra da Maioria e
o Eleitor Mediano
Caso seja aplicada a regra da maioria o eleitor
mediano será o vencedor como veremos abaixo.
Suponha que deva ser escolhido um dentre três
níveis de atividade orçamentária: A (alto);
B(médio) e c (baixo).
Supomos que existam somente 3 eleitores: X, Y e
Z.
O custo dos serviços é igualmente dividido entre
os três.
20
Regra da Maioria e
o Eleitor Mediano
Supomos que as
preferências dos
eleitores seja a
seguinte:
X
Y
Z
1
A
C
B
2
B
B
C
3
C
A
A
21
Regra da Maioria e
o Eleitor Mediano
Desde que estão envolvidas mais de duas
opções, devemos votá-las aos pares:
A x B - B vence
B x C - B vence
A x C seguindo C x B ou C x B seguido
de B x A – B vencerá de todas as
maneiras.
22
Regra da Maioria e
o Eleitor Mediano
O eleitor Z, que prefere a alternativa
mediana, configura o que denominamos
de eleitor mediano e é o vencedor.
Este modelo simples de sistema de
votação é o tipicamente usado na
elaboração de tomada de decisões fiscais.
23
Regra da Maioria e
o Eleitor Mediano
O teorema do eleitor mediano
estabelece que, nas condições
especificadas pelo modelo, o
resultado de uma eleição majoritária
será a preferência do eleitor
mediano.
24
Regra da Maioria e
o Eleitor Mediano
Aplicado a uma democracia representativa, na
qual os eleitores escolhem representantes, o
teorema do eleitor mediano explica por que, no
caso de dois candidatos (ou partidos) e supondo
que todos votem, será eleito aquele com uma
proposta mais próxima das preferências do
eleitor mediano (median voter strategy) e
ambos irão desenhar plataformas similares.
O candidato (ou partido) mais próximo do eleitor
mediano estará mais próximo do ótimo de mais
da metade do eleitorado.
25
Regra da Maioria e
o Eleitor Mediano
Antony Downs (1958), demonstra que
numa distribuição de votantes unimodal e
assumindo um espaço ideológico
unidimensional no eixo esquerda-direita,
existe uma tendência de convergência ao
centro dos partidos que competem pelo
poder, especialmente em sistemas
eleitorais majoritários (que favorecem o
bipartidarismo) e com uma ampla classe
média, em geral possicionada no centro
do espectro ideológico.
26
Paradoxo de Arrow (1951)
Paradoxo de Arrow (1951)
O paradoxo do voto é um conceito
fundamental para entender o
funcionamento dos processos de
votação nas instituições
democráticas, sendo
particularmente útil no estudo do
funcionamento do Legislativo e de
suas comissões.
28
Paradoxo de Arrow (1951)
O paradoxo de Arrow (1951) também
chamando de paradoxo do voto, foi
descoberto pelo matemático francês
Marquês de Condorcet, no século XVIII,
que demonstrou que numa decisão entre
mais de duas opções, um processo de
escolha entre pares de alternativas nem
sempre resulta na opção preferida pelo
grupo.
29
Paradoxo de Arrow (1951)
Supomos que as
preferências dos
eleitores seja a
seguinte:
X
Y
Z
1
A
C
B
2
B
A
C
3
C
B
A
30
Paradoxo de Arrow (1951)
Aqui, o resultado final depende da
seqüência em que as opções são
confrontadas.
A X B - A vence
C X A - C vence
B X C – B vence
31
Paradoxo de Arrow (1951)
O paradoxo consiste que em A
vence B, C vence A e B vence C.
O resultado é inconsistente. Não
existe uma preferência definida no
grupo dos três legisladores, e a
ordem de preferências majoritárias é
cíclica.
32
Paradoxo de Arrow (1951)
O paradoxo do voto mostra que,
existindo mais de duas alternativas,
a escolha entre pares de opções não
assegura que alguma das opções
descartada não seja preferida pela
maioria àquela que foi finalmente
escolhida utilizando a regra da
maioria.
33
Paradoxo de Arrow (1951)
Arrow (1951) demonstrou que, sendo
pelo menos três opções entre as quais
realizar uma escolha, não existe nenhum
sistema de votação baseado no critério da
maioria que atenda ao mesmo tempo
determinadas condições consideradas
razoáveis, e que permita eliminar o
paradoxo do voto e garanta que a decisão
coletiva da sociedade seja efetivamente a
opção que proporciona maior satisfação e
bem-estar ao conjunto da sociedade.
34
Paradoxo de Arrow (1951)
O paradoxo do voto demonstra que a ordem
das votações afeta o resultado. Essa observação
nos conduz a afirmação de quem detém grande
poder aquele que decide as matérias a serem
votadas e sua ordem de apreciação pelo
plenário, haja vista sua possibilidade de
influenciar o resultado final. É o chamado poder
de agenda.
Ter poder de agenda é lograr definir a ordem em
que diferentes matérias são votadas no
Legislativo.
35
Logrolling
(Troca de Votos)
Logrolling
(Troca de Votos)
A expressão logrolling (troca de votos) designa o
intercâmbio de votos (vote trade) entre os
legisladores para a aprovação de diferentes leis.
Trata-se das negociações por leis e emendas,
frequentes na maioria dos sistemas
democráticos, cujo objetivo é que todos os
integrantes da negociação fiquem satisfeitos
com o resultado.
O intercâmbio de votos é possível visto que os
legisladores têm diferentes intensidades de
preferência pelas leis apresentadas.
37
Logrolling
(Troca de Votos)
O termo logrolling simboliza a prática de
incluir em um item na legislação uma
série de proposições, cada uma das quais
seja importante para um certo número de
legisladores, de forma a assegurar que
todos votem favoravelmente a medida.
Ele pode também ser usado num
contexto mais geral como troca de
favores ou de influências.
38
Logrolling
(Troca de Votos)
O procedimento de logrolling pode ser
entendido como um mecanismo propício
para assegurar as limitações da regra da
maioria explicitadas no paradoxo do voto,
e para encontrar soluções à dificuldade de
obter decisões ótimas em âmbitos
coletivos, na presença de preferências
individuais com diferente intensidade.
39
Logrolling
(Troca de Votos)
Buchanan e Tullock (1962 – Calculus of
Consent) introduziram a discussão acerca
desta prática no legislativo.
A questão que se coloca é se o saldo final
das leis aprovadas no Congresso,
mediante negociações e barganhas entre
os políticos, é positivo ou negativo para a
sociedade?
40
Logrolling
(Troca de Votos)
- supomos que, para três legisladores (1, 2 e 3)
temos as respectivas expectativas de retorno
(payoff) em ganhos sociais pela aprovação dos
projetos A e B, identificando diferente
intensidade de preferência.
Sendo o quórum para aprovação dos projetos de
maioria simples, se os três legisladores votarem
pela sua ordem de preferência, nenhum projeto
será aprovado.
41
Logrolling
(Troca de Votos)
Se os legisladores 1 e 2 puderem
negociar seus votos, pactuando uma
troca mútua (logrolling), de tal forma que
tanto A como B sejam aprovados.
Sendo certo que nesse exemplo o
máximo de bem-estar social a ser
alcançado soma 3 (5-1-1), há um ganho
social pela aprovação das duas medidas,
e podemos afirmar que o logrolling teve
um saldo social positivo.
42
Logrolling
(Troca de Votos)
Projetos
Legislador
A
B
1
5
-1
2
-1
5
3
-1
-1
43
Logrolling
(Troca de Votos)
O retorno social esperado poderia ser
negativo se substituíssemos o payoff (-1)
por (-3).
Nesse caso, o processo de logrolling
também aprovaria os dois projetos, mas
haveria uma perda social e não um ganho
(logrolling com saldo negativo).
44
Logrolling
(Troca de Votos)
Projetos
Legislador
A
B
1
5
-3
2
-3
5
3
-3
-3
45
Logrolling
(Troca de Votos)
Resumindo: logrolling é a
negociação de votos no âmbito
parlamentar para garantir a
aprovação de projetos de lei, em
função da escala de preferências dos
legisladores.
46
Logrolling
(Troca de Votos)
O principal objetivo da literatura
especializada em logrolling é
determinar o ganho social
proporcionado pela negociação de
votos entre os políticos.
47
Logrolling
(Troca de Votos)
Na ocorrência da regra da unaniminidade,
somente é possível logrolling quando os
projetos iniciais apresentados são
modificados até cada legislador identificar
algum benefício de acordo com sua
própria escala de preferência.
A negociação evidencia que existem
distintos graus de preferências dos
legisladores.
48
Logrolling
(Troca de Votos)
Colleman (1966) demonstrou que o
cômputo final de logrolling é um resultado
que se aproxima a um ótimo de Pareto,
qual seja, o ponto de maximização de
ganhos por negociação; ou seja, os
parlamentares negociam votos em
projetos que não rejeitam radicalmente
com vias à obtenção de quórum para
aprovação das questões que lhe são
cruciais.
49
Logrolling
(Troca de Votos)
O ponto de equilíbrio na troca de votos é
a maximização do ganho para todos os
legisladores, acontece quando o custo de
votar determinada medida iguala o
benefício esperado pela aprovação da
opção mais intensamente preferida.
Assim, o bem-estar social é otimizado
pela combinação da regra da maioria com
logrolling.
50
Logrolling
(Troca de Votos)
A existência de logrolling abre a
possibilidade para que as minorias,
se representadas no legislativo,
encontrem, mediante negociações,
espaço para aprovação de seus
projetos.
51
Logrolling e a
instabilidade das maiorias
A literatura sobre escolhas públicas
aborda o tema de logrolling
correlacionado com a maior ou menor
estabilidade das coalizões majoritárias no
Congresso, de tal forma que alguns dos
resultados indesejáveis decorrentes desse
comportamento (acordos não cumpridos
e resultado social líquido negativo) são
relacionados com a instabilidade das
maiorias.
52
Logrolling e a
instabilidade das maiorias
Neste sentido, busca-se identificar
mecanismos capazes de
proporcionar maior estabilidade às
maiorias legislativas, com a
finalidade de prover melhorias no
bem-estar social através do
processo legislativo.
53
Logrolling e a
instabilidade das maiorias
A ocultação das verdadeiras
preferências e a desistência de
alguma das partes pactuantes de
um acordo podem impedir de atingir
um equilíbrio de Pareto ótimo.
54
Logrolling e a
instabilidade das maiorias
Um legislador pode se manifestar contrário a uma
lei com a qual concorda, para negociar a aprovação
de uma outra. Nesse caso, uma vez que tenha sido
aprovada a primeira lei, conseguiria aprovar uma
segunda lei que o beneficie.
Contudo, a desistência de um dos legisladores
pode acontecer antes de aprovada a última lei que
faz parte do acordo. Essa possibilidade aumenta
com o número de legisladores intervenientes,
porque cada voto é menos decisivo.
A possibilidade de quebra do acordo resulta,
teoricamente, da aplicação da regra da maioria.
55
Logrolling e a
instabilidade das maiorias
Se os legisladores (1) e (2) firmarem um
acordo, e o legislador 3 oferecer seu voto
a um dos outros dois, por exemplo, o
legislador (2) para evitar a aprovação das
duas leis com as quais discorda em igual
grau, temos que o acordo entre os
legisladores (1) e (2) seria desfeito pelo
último.
56
Logrolling e a
instabilidade das maiorias
Do mesmo modo, o legislador (1) pode
oferecer seu apoio ao legislador (3),
como forma de impedir a aprovação do
projeto (B).
Nessa situação, o resultado seria
favorável a uma minoria, o legislador (3),
que veria contemplada sua rejeição aos
dois projetos. O saldo é uma perda social.
57
Logrolling
(Troca de Votos)
Projetos
Legislador
A
B
1
5
-1
2
-1
5
3
-1
-1
58
Logrolling e a
instabilidade das maiorias
A partir do ponto anterior, todo o
processo pode começar novamente
gerando “maiorias cíclicas”
Os ciclos ocorrem sempre que uma nova
proposta se revela mais interessante que
a anterior e portanto, novas alianças são
pactuadas.
59
Logrolling e a
instabilidade das maiorias
Deste modo, vemos que, os benefícios de
uma negociação parlamentar para
aprovação de uma proposta num
ambiente de instabilidade política podem
não ocorrer, visto que as coalizões não se
consolidam, de modo que, neste caso, o
logrolling apresentará um saldo negativo.
60
Logrolling e a instabilidade das
maiorias e o poder da agenda
As infinitas possibilidades de acordo
conferem amplos podres àqueles que
detém o “poder de agenda”, como, por
exemplo, determinar a ordem de
aprovação dos projetos ou descontinuar a
seqüência na solução que lhes seja mais
favorável.
A ordem da votação dos projetos de lei
passa a ser uma variável determinante na
formação de coalizões majoritárias.
61
Logrolling e a instabilidade das
maiorias e a criação de reputação
Os custos de transação, o papel dos líderes
partidários e alguns arranjos institucionais podem
inibir a quebra de acordos.
Por exemplo, os lideres partidários no legislativo
tendem a centralizar o processo de negociação,
incrementando a eficiência ao exercer sua
capacidade de influenciar e ameaçar os demais
integrantes da representação partidária com
possíveis sanções, diminuindo a possibilidade de
dissidências.
62
Logrolling e a
instabilidade das maiorias
Determinadas estruturas institucionais,
como por exemplo, limitações no número
de reformulações que é possível
introduzir numa lei, também podem
contribuir para minimizar os riscos de
instabilidade das coalizões.
63
Teoria Econômica da
Democracia
(Antony Downs - 1958)
Teoria Econômica
da Democracia
Downs (1958) traçou uma analogia
entre a competição política e a
competição entre firmas pelos
consumidores no sistema de
mercado e competição entre os
políticos pelos eleitores no campo
político.
65
Teoria Econômica
da Democracia
Downs (1958) assume que a ação
política seja racional, com os políticos e
os eleitores agindo em seu próprio
interesse.
Tal idéia já havia sido também esboçada
por Schumpeter (Capitalism, Socialism
and Democracy, 1952).
66
Teoria Econômica
da Democracia
O objetivo dos políticos é maximizar votos, de
modo a se manter no poder.
O objetivo do eleitor é maximizar os benefícios
líquidos que ele obtém da atividade fiscal .
Assim, os eleitores votarão àqueles que melhor
satisfaçam os interesses de seus constituintes.
Os políticos que mais se aproximarem dessa
situação receberão o maior número de votos,
ganhando, dessa forma o poder.
67
Teoria Econômica
da Democracia
O partido que está no poder, mesmo que
ofereça um programa vencedor, pode não
fazer um bom trabalho ao colocá-lo em
prática. Os eleitores podem votar num
outro partido nas próximas eleições.
Esta razão, além da existência de
diferenças políticas, são o motivo básico
da necessidade de mais de um partido.
68
Teoria Econômica
da Democracia
Os padrões de preferência podem ser tais
que não permitam a existência de uma
única solução vencedora.
O paradoxo do voto pode ocorrer e o
partido pode no poder pode ser derrotado
pela oposição devido a uma mudança na
seqüência do emparelhamento das
opções que aparecem em primeiro lugar.
69
Teoria Econômica
da Democracia
Os políticos não operam num
mundo de certezas, onde as
preferências do eleitorado são
conhecidas.
Um partido pode prever preferências
mais acertadamente do que outro.
70
Teoria Econômica
da Democracia
A incerteza na política é grande pois
as preferências do eleitorado podem
se alterar. Isto leva a criação de
novos partidos e a extinção de
outros.
71
Teoria Econômica
da Democracia
A habilidade dos políticos não se dirige apenas a
responder às preferências do eleitor, mas também
em gerar novas preferências que ele considere
desejáveis.
Não se ganha o apoio do eleitorado apenas
respondendo às preferências existentes, mas
também através da criação de novos padrões de
preferências e pela conseqüente atração de novos
adeptos.
A liderança política introduz um elemento dinâmico
na estrutura partidária, preparando-a para
mudanças futuras.
72
Introdução à Economia
Constitucional
Por que necessitamos
de uma constituição?
James Madison, Federalist 51 (February 6,
1788)
If men were angels, no government
would be necessary. If angels were to
government men, neither external nor
internal controls on government would
be necessary. In framing a government
which is to be administered by men over
men, the great difficulty lies in this: You
must first enable the government to
control the governed; and in the next
place, oblige it to control itself.
74
O Objeto da Economia
Constitucional
A economia constitucional está preocupada
fundamentalmente com a estrutura para um
processo social, na qual a estrutura e as interrelações entre as instituições políticas e
econômicas, na qual todas são estruturadas
para permitir que as pessoas, indivídual ou
coletivamente, persigam os fins desejados.
A economia constitucional é assim, uma teria
das regras pelas quais o processo econômico
permitirá a cooperação entre os indivíduos.
Richard Mckenzie (1985, p.1)
75
O Objeto da Economia
Constitucional
A Constituição provê um sistema definido de
direitos de propriedade que permite a uma
economia de mercado se desenvolver:
 Checks and balances
 Cumprimento dos contratos (Enforcement of
contracts)
 Regulação do comércio interestadual;
 Cumprimento devido ao processo legal;
 Poder de cobrar impostos por leis aprovadas
pelo congresso;
 O poder de cunhar moeda.
76
Definição de Constiuição
Uma constituição é um contrato
social que fixa ou estabelece regras
que irão governar o modo como a
sociedade toma decisões coletivas.
77
O Que é Economia
Constitucional?
A economia constitucional, como uma subdisciplina científica é caracterizada por um tipo
particular de orientação na análise social.
Enquanto a análise econômica procura explicar
as escolhas dos agentes econômicos, suas
interações uns com os outros e os resultados
destas interações, dentro de uma estrutura
legal-institucional-constitucional, a economia
constitucional busca explicar as propriedades de
alternativos conjuntos de regras constitucionais
que restringem a escolha e as atividades
econômicas e políticas dos agentes econômicos.
78
O Que é Economia Constitucional?
A ênfase da economia constitucional é
sobre as regras que definem a estrutura
dentro das quais as escolhas comuns dos
agentes econômicos e políticos são
tomadas.
A economia constitucional envolve a
escolha de regras ao contrário da escolha
dentro das regras.
79
Definição de Economia
Constitucional
A Economia Constitucional pode ser
definida como sendo a aplicação da
análise econômica a seleção de
regras eficientes e de instituições.
80
Definição de Economia
Constitucional
As escolhas constitucionais são escolhas entre
regras alternativas (restrições); escolhas subconstitucionais são escolhas entre estratégias
alternativas disponíveis dentro das regras
(restrições).
As preferências sub-constitucionais refletem os
dilemas (trade-offs) entre cursos alternativos de
ação.
[cf. Buchanan (1991, p. 61)]
81
Definição de Economia
Constitucional
Economia constitucional é um programa de pesquisas que
analisa as propriedades das regras e instituições dentro
das quais os indivíduos interagem e o processo dentro do
qual estas regras e instituições são escolhidas.
A ênfase na escolha das restrições distingue este
programa de pesquisas da economia convencional,
destacando a interação cooperativa ao invés de conflitiva.
Ela está baseada no individualismo metodológico e na
escolha racional que podem ser identificados como o
núcleo duro deste programa de pesquisa.
[cf. Buchanan (1990)]
82
Definição de Economia
Constitucional
A principal questão da economia
constitucional é como formar um
uma constituição que seja
mutuamente aceitável para um
arranjo social entre uma
comunidade de pessoas.
[cf. Buchanan (1990, p.3)]
83
Definição de Economia
Constitucional e a Escolha
Racional
Segundo Buchanan (1990), é assumido que os
indivíduos são capazes de escolher entre
alternativas de um modo ordenado. No que se
refere a economia constitucional a capacidade
de escolha racional é estendida para incluir a
escolha entre restrições, tanto individuais como
coletivas, dentro da qual escolhas subseqüentes
irão ser feitas.
84
O Individualismo Metodológico
da Economia Constitucional?
Constitutional economics is informed by an
explicit methodological individualism (Buchanan,
1990, p. 13). Only individuals choose and act.
Whatever phenomena at the social aggregate
level we seek to explain, we ought to show how
they result from the actions and interactions of
individual human beings who, separately and
jointly, pursue their interests as they see them,
based on their own understanding of the world
around them (Vanberg, 1994, p. 1).
85
Definição de Economia Constitucional
e o Individualismo Metodológico
O ponto central da análise econômica é
o indivíduo. Visto que é ele que faz as
escolha e quem toma as decisões.
p.13)]
[cf. Buchanan (1990]
86
Por que necessitamos
de uma constituição?
Não é possível, como demonstrou
Kennett Arrow (1951), deduzir uma
função de bem-estar social a partir
das preferências dos indivíduos.
.
87
Por que necessitamos
de uma constituição?
Se como explicou Antony Downs (1958) ,
a ignorância política é um
comportamento racional para a maioria
dos eleitores e se, como acabamos de
ver, as votações por maioria simples
tendem a produzir maiorias cíclicas e
resultados mais ou menos arbitrários,
então, coloca-se a importante questão
de saber como será possível proteger,
em democracia, os interesses da
minorias e direitos e liberdades dos
indivíduos numa sociedade aberta e
liberal.
88
Por que necessitamos
de uma constituição?
A tentativa de responder a este
problema constitui o principal
objetivo da área de investigação no
âmbito da teoria da escolha pública,
conhecida como teoria econômica
das constituições.
89
Precursores
Adam Smith (1776) [cf. Buchanan (1987,
p.587)]
Federalist Papers [Hamilton, Jay, Madison]
Charles Beard (1913); An Economic
Interpretation of the Constitution of the
United States
Freiburg School ou Ordo-Liberalism
90
Precursores
Wickell (1889) destacou que o
significado das regras dentro da qual as
escolhas são feitas pelos agentes
políticos e reconheceu que os esforços de
uma reforma devem ser dirigidos em
direção a uma mudança nas regras para
tomadas de decisões ao invés de
modificar os resultados esperados
através da influência sobre o
comportamento dos atores.
91
Precursores
Wicksell (1889) propôs que uma regra de
julgamento através da qual as mudanças
nas regras pudessem ser julgadas. Ele
introduziu o teste da unanimidade ou do
consenso.
Este seria o ponto de partida para a
avaliação das atividades governamentais.
92
O Objetivo da Economia Constitucional
A economia constitucional tem seu
domínio na determinação das
próprias regras, sendo seu objetivo
fundamental estabelecer as
instituições sob as quais os
participantes das escolhas públicas
atuam (Buchanan, 1998).
93
O Objetivo da Economia Constitucional
A constituição, numa perspectiva
contratualista, deve estabelecer
limites à ação do Estado e ao poder
das maiorias, que a cada momento
controlam o Governo.
94
James Buchanan
for his development of the contractual
and constitutional bases for the theory
of economic and political decisionmaking.
95
James Buchanan
Economia Constitucional
Nós necessitamos de um governo para
estabelecer e fazer cumprir as regras dos direitos
de propriedade e fazer com que se cumpram
contratos.
Há também a necessidade de regras
constitucionais que retrinjam o Estado.
96
A Contribuição de
James Buchanan
Buchanan's contribution is that he has transferred the concept of
gain derived from mutual exchange between individuals to the
realm of political decision-making.
The political process thus becomes a means of cooperation aimed
at achieving reciprocal advantages. But the result of this process
depends on "rules of the game", i.e., the constitution in a broad
sense. This in turn emhasizes the vital importance of the
formulation of constitutional rules and the possibility of
constitutional reforms. According to Buchanan, it is often futile to
advise politicians or influence the outcome of specfic issues. In a
given system of rules, the outcome is to a large extent detemined
by etablished political constellations.
97
A Contribuição de
James Buchanan
Once constitutional rules are adopted, the
outcome on concrete issues is often given
by the internal dynamics of the political
system. Thus the design of constitutional
rules and the possibility of constitutional
reforms take on great importance.
Attempts to advise paliticians or affect the
outcome of specific issues are often futile;
for any given rule system, the outcome is
determined largely by prevailing political
constellations
98
A Contribuição de
James Buchanan
Buchanan has extended the parallels between
economic and political decision-making even
further. Market behavior is based primarily on
voluntary agreements and the exchange of goods
and services which give rise to mutual
advantages for the agents in market
transactions. A prerequisite of the market
system, however, is the establishment of a legal
system that protects ownership rights and the
realization of contractual agrements. The political
system may also be regarded as a sytem based
on voluntary agreements.
99
A Contribuição de
James Buchanan
In this perspective the political process becomes primarily a
way of cooperating to achieve mutual advantages - and not a
means for redistributing resources among individuals. Owing
to the high costs of arriving at decisions, however, the
unanimity principle is difficult to apply in practice. The costs
of making decisions based on a high degree of mutual
agreement have to be weighed against the costs an
individual faces when a majority decision goes against him.
It thus becomes imperative to distinguish between
fundamental decisions concerning the rules which govern
future decisions on all kinds of issues and the decisions
themselves.
100
A Contribuição de
James Buchanan
Once constitutional rules are adopted, the
outcome on concrete issues is often given
by the internal dynamics of the political
system. Thus the design of constitutional
rules and the possibility of constitutional
reforms take on great importance.
Attempts to advise paliticians or affect the
outcome of specific issues are often futile;
for any given rule system, the outcome is
determined largely by prevailing political
constellations
101
O Diagrama Central do
Cálculo do Concenso
Custos
Custos
Custos da tomada
de decisão
Custos de
externalidade
0
Regra de votação
% acordo
102
Ordem Constitucional
Uma constituição numa economia de
mercado pode ser entendida como um
conjunto de regras que limitem os custos
resultantes do processo político para os
indivíduos, protegendo-os dos problemas
associados às votações da maioria, ou em
outras palavras dos custos potenciais
impostos pelo processo político.
103
Ordem Constitucional
As regras de maioria para decisões
estratégicas e permite que mais decisões
sejam alcançadas mais rapidamente.
Contudo, elas tem seus próprios riscos,
pos como demonstrou Arrow, decisões
baseadas na maioria pode não refletir de
modo acurado as preferências sociais.
104
Ordem Constitucional
Como indivíduos racionais podem
estabelecer um contrato social que
estabeleça regras de decisão que
maximize o bem-estar social e ao
mesmo tempo proteja os próprios
indivíduos deles mesmos de uma
redistribuição perversa através de ações
coercitivas de um governo?
105
O Impacto Econômico das
Constituições
O estudo do impacto econômico das
constituições faz parte do que atualmente
chamamos Economia Constitucional, um
campo de estudo que surgiu no início dos
anos 1960 com o trabalho seminal de
James Buchanan e Gordon Tullock, o
Cálculo do Consenso.
106
Comportamento Racional
Contemporary economists belive that economics is not
defined by its subject matter but by its method. Economists
try to understand and explain the world by assuming that
phenomena they observe are the outcomes of people’s
purposeful decisions. Individuals try to acheive their
objectives, given their limitations – limited time, money,
and energy – that is to say, the optimaze. The interactions
of individuals will determine aggregate social outcomes –
that is, markert equilibrium.
Ierulli, Glaeser & Tommasi (1995, p.1)
107
Decisões Constitucionais
As decisões constitucionais implicam na tomada
de decisão do mais alto nível, pois definem as
“regras do jogo” que por sua vez irão estabelecer
a estrutura de governança sob as quais irão ser
tomadas decisões políticas, econômicas e sociais
no futuro, mas principalmente sobre a alocação
de recursos que em última instância irá
determinar a “performance” da economia no
longo prazo.
108
O Impacto Econômico
das Constituições
Para os economistas ligados a teoria dos direitos de
propriedade como Douglass North (Prêmio Nobel de
Economia), temos que as constituições têm, também, um
papel econômico fundamental com relação ao
desempenho econômico porque elas definem e dão forma
aos direitos de propriedade, reduzindo os custos de
transação e definindo as “regras do jogo” dentro da qual
os indivíduos tomam suas decisões referentes ao
investimento, consumo e poupança, que por sua vez
promovem uma maior eficiência do sistema econômico.
109
A Nova Economia Institucional e a
Contribuição de Douglass North
Douglas North (1992) defende, por exemplo, que
“no mundo ocidental, a evolução dos tribunais,
dos sistemas legais e de um sistema judicial
relativamente imparcial tem desempenhado um
papel preponderante no desenvolvimento de um
complexo sistema de contratos capazes de se
estenderem no tempo e no espaço, um requisito
essencial para a especialização econômica”.
(Douglas North, Transaction Costs, Institutions
and Economic Performance, Economic Center for
Economic Growth, 1992)
110
Custos de Transação
e Instituições
Douglass North (1986, 1989, 1994)
As instituições [direitos de propriedade, poder
judiciário, federalismo, etc] evoluem e se
modificam para reduzir custos de transação,
são a chave para explicar o desempenho de uma
economia.
Contudo, nem todas as instituições que emergem
são eficientes.
111
Por que alguns países são
ricos e outros pobres?
Douglass North (1990):
The inability of societies to develop
effective, low-cost enforcement of
contracts is the most important source of
both historical stagnation and
contemporary underdevelopment in the
third world.
112
A Importância das
Instituições Políticas e Legais
Far more important in determining the wealth of the the
citizenary are the fundamental political and legal
institutions of a nation. Institutions such as political
stability, secure private property rigths, and legal system
based on the rule of law create the incentives that
encourage people to make long-lived investments in
improving land and in all forms of physical and human
capital. These investments raise capital stock, which in turn
provides for more growth ovr time eventually yield much
higher standards of living: They make us rich. Thus
incentives, comprising both costs and beneficts, turn out to
be na integral component of the foundations of economic
analysis, as well as the foundation of society.
Miller, Benjamin e North (2005, p. 3)
113
Economia Constitucional,
Reformas Institucionais
Preferências
Políticas
Resultados Econômicos
Regras Constitucionais
Mercados
Resultados Políticos
Decisões
Políticas
114
O Impacto Econômico das
Constituições
115
O Impacto Econômico das
Constituições
O sucesso econômico das nações ou o
seu desempenho econômico no longo
prazo pode ser separado do seu sucesso
político em termos de estabelecer
adequadas regras constitucionais?
Ou em outras palavras, as regras
constitucionais têm importância
econômica?
116
O Impacto Econômico
das Constituições
Os economistas legais, como Richard Epstein, da
Universidade de Chicago, buscaram enfatizar que
as restrições constitucionais, na medida em que
controlam as ações arbitrárias do Estado,
antecipadamente. Isto aumenta o valor privado da
riqueza e da renda o que tende a estimular e criar
um ambiente no qual os indivíduos possam ter
segurança quanto aos retornos do seu
investimento.
117
O Impacto Econômico
das Constituições
Em outras palavras, na medida em
que as constituições garantam os
direitos fundamentais dos indivíduos,
elas terão efeitos sobre o
desempenho dos países, e nos
ajudaram a explicar porque alguns
países são ricos ou se tornarão
prósperos enquanto outros são ou
permanecerão pobres.
118
O Impacto Econômico
das Constituições
Os economistas relacionados a escola de
Virgínia (como James Buchanan e Gordon
Tullock) salientam que a constituição afeta
o desempenho econômico, pois ela limita
as atividades de rent-seeking (caça de
rendas) relacionadas a intervenção do
governo na economia, seja esta em
termos fiscais (gastos e impostos) ou
através do processo regulatório, que
levariam a uma queda da atividade
econômica.
119
A Reforma Constitucional de
uma Sociedade de Rent-Seeking
As várias propostas discutidas na literatura
recente, elas tem se centrado em proporcionar
uma estrutura legal que busque restringir a
capacidade do governo de tomar emprestado, de
endividar-se, de cobrar impostos e de
mecanismos que dificultem a criação de rendas
por parte dos políticos através de esquemas
supra-majoritários de votação, de confirmação
(aprovação em duas câmaras legislativas);
refereduns; e em alguns sistemas federalistas, a
aprovação por uma parte dos Estados bem como
do Senado.
120
O Impacto Econômico das
Constituições
Por fim, para John Elster, professor
da Universidade de Chigago, as
constituições tem importância para
o desempenho econômico de uma
nação na medida em que elas
possam promover a estabilidade
econômica, a responsabilidade
sobre as decisões tomadas e tornar
as medidas críveis.
121
O Impacto Econômico
das Constituições
No que se refere a responsabilidade, as
constituições devem assegurar que os
políticos sejam responsáveis pelas ações
que tomam e que exista um mecanismo
de votação pelo qual eles posam ser
excluídos caso não cumpram com suas
promessas e com os preceitos
constitucionais. Isto também deve ser
aplicado ao poder executivo, a fim de que
as suas ações sejam críveis.
122
O Impacto Econômico
das Constituições
A responsabilidade constitucional
assegura que sejam atingidos tanto
os objetivos de eficiência econômica
como de seguridade que permitem
que sejam obtidos resultados que se
refletem num aumento da taxa de
crescimento econômico e do nível de
renda.
123
O Impacto Econômico
das Constituições
Outro requisito é que a constituição
proveja estabilidade das instituições,
de modo que os direitos básicos não
estejam sujeitos a mudanças de
maioria eventuais ou de troca de
favores e votos.
Isto tende a desencorajar a busca de
rendas (rent-seeking).
124
O Impacto Econômico
das Constituições
Buchanan e Tullock (1962) enfatizaram
que a incerteza que fazem face os
indivíduos quando tomam parte de uma
deliberação constitucional, faz com que a
existência de um “véu de ignorância” os
induza, num processo constitucional, a
preferir regras que não levem ao
favorecimento de nenhum conjunto
particular de cidadãos.
[cf. também Rawls (1971)]
125
O Impacto Econômico
das Constituições
A constituição também deve
assegurar a previsibilidade das
mudanças a fim de que ela encoraje
o planejamento de longo prazo dos
indivíduos e impeça a ocorrência de
uma legislação retroativa e de uma
expropriação.
126
O Impacto Econômico
das Constituições
Outro aspecto que a constituição deve dar
conta é com respeito a inconsistência
dinâmica de modo a tornar críveis as ações
de governo, bem como do uso de
expedientes, tal como o bi-cameralismo
que reduz a tomada de decisões
intempestivas por parte do executivo de
dos legisladores.
127
O Impacto Econômico
das Constituições
Recentemente Gwartney, Lawson e Block,
examinando dados para 102 países
encontraram existir um elevado grau de
correlação entre liberdade econômica e nível de
renda, bem como de sua taxa de crescimento.
Suas evidências permitiram inferir que aqueles
países que alcançaram elevados níveis de
crescimento econômico foram aqueles que
optaram por estruturas constitucionais que
privilegiaram a liberdade econômica.
128
Elster, Jon (1995)
The Impact of Constitutions
on Economic Performance
Elster (1995) argumenta que as constituições
afetam o desempenho econômico na medida em
que elas promovem a estabilidade política, a
credibilidade e a transparência das decisões.
Ele examina os efeitos das constituições tanto
sobre a eficiência econômica (maximização da
riqueza total ou utilidade) como a segurança
econômica (garantindo o bem estar dos
membros da sociedade).
129
Elster, Jon (1995)
The Impact of Constitutions
on Economic Performance
Elster destaca que as constituições podem servir
como um mecanismo de pré-comprometimentos
que permite ao governo não adotar ações
oportunistas.
Tais ações de pré-comprometimento requerem
que os indivíduos possuam direitos políticos, um
sistema político caracterizado pela separação dos
poderes e transparência democrática, e uma
constituição que torne mais difícil a mudança
constitucional do que as leis ordinárias.
130
As Conseqüências Econômicas
da Constituição
Regras
Constitucionais
Resultados de Políticas
Constitucionais
Estrutura de
Representatividade
131
As Conseqüências Econômicas
da Constituição
132
Evidências Empíricas
North & Weingast (1989)
North e Weingast (1995) demostraram
como a Revolução Gloriosa de 1688 levou
a criação de instituições criveis sobre a
segurança dos direitos de propriedade,
protegendo a riqueza e eliminando o
confisco, o qual resultou num estímulo ao
crescimento econômico subsequente na
Inglaterra.
134
Richard Scully (1992)
Scully (1992) encontrou evidências
de que, para uma amostra de 115
países, no período 1960-1980, de
que economias politicamente
abertas que possuíam um estado
democrático de direito (rule of law),
mostraram maior crescimento
econômico no período.
135
De Long & Shleifer (1993)
De Long & Shleifer (1993) mostraram
como a ausência de um absolustismo
arbitrário foi muito importante em
estimular o crescimento econômico na
Europa medieval.
De um modo geral, eles encontraram
evidências de que quanto mais
absolutista era o estado feudal, menor
era o crescimento econômico.
136
Montenegro (1995)
Montenegro (1995) foi um dos primeiro trabalhos
a relacionar os aspectos constitucionais ao
crescimento econômico.
Ele encontrou evidências de que, para uma
amostra de 38 países, no final dos anos 1980 as
constituições com um número excessivo de
artigos, de modo a torná-las excessivamente
complicadas, poderiam reduzir a taxa de
crescimento econômico.
Ainda segundo ele, longas constituições estariam
associadas a baixos níveis de crescimento per
capita.
137
FIM
Prof. Giácomo
Balbinotto Neto