A RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL FRENTE ÀS NOVAS
FEIÇÕES DA JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL
Lívia Pitelli Zamarian1
RESUMO: Decorrente da supremacia formal e material gozada pela Lei Maior
do País, o controle de constitucionalidade brasileiro realizado pelo Supremo
Tribunal Federal é abordado pelo presente artigo que, foca, especialmente, na
medida capaz de assegurar sua eficácia: a reclamação constitucional. Prevista
no art. 102, I, “l”, da Constituição Federal, a reclamação tem entre uma de suas
hipóteses de cabimento a garantia da autoridade das decisões do STF, e, ao
respaldar a jurisdição constitucional, denota importante reforço ao Estado
Democrático de Direito. Para analisar tal instituto, o estudo abrange sua origem
histórica no Brasil, a discussão doutrinária sobre sua natureza jurídica, seus
aspectos procedimentais, suas hipóteses de cabimento e os efeitos de sua
decisão. Tipicamente manejada para garantir as decisões de controle
concentrado para toda a coletividade ou as decisões de controle difuso para os
participantes daquela demanda, o estudo objetiva analisar as alterações que a
reclamação pode vir a sofrer com a tendência de abstrativização do controle
difuso. Através de pesquisa bibliográfica e documental, comparando os dados
estatísticos coletados do STF, investiga, assim, o novo papel deste instituto.
PALAVAS-CHAVE:
Reclamação
constitucional
–
controle
de
constitucionalidade – abstrativização – Supremo Tribunal Federal.
1
Mestre em Direito pela Instituição Toledo de Ensino. Especialista em Direito Civil e Processo Civil pela
Universidade Estadual de Londrina, e em Direito Aplicado pela Escola da Magistratura do Paraná.
Corsista do Corso di Alta Formazione in Giustizia costituzionale e tutela giurisdizionale dei diritti, na
Università di Pisa (Itália). Coordenadora do Curso de Direiot da Faculdade Dom Bosco. Professora na
Universidade Norte do Paraná. E-mail de contato: [email protected]
INTRODUÇÃO
O Poder Judiciário vem enfrentando nos últimos tempos grande crise e
grandes transformações. É notória a demora na prestação jurisdicional e esta,
quando é fornecida ao caso concreto, muitas vezes não cumpre com seu ideal
de pacificação social, seja porque veio demasiadamente atrasada, seja porque
foi aplicada de forma diferente, ou até antagônica, a casos semelhantes.
Os juízes e tribunais não respeitam seus precedentes e nem mesmo os
dos Tribunais Superiores. Disposições e garantias constitucionais nem sempre
são cumpridas e, tudo isso, gera uma grande insegurança social. Se vige o
princípio da primazia da constituição, deve-se, então, buscar ao máximo o
respeito às suas normas. E, sendo o STF seu guardião mor, é inadmissível que
suas
decisões
atinentes
à
constitucionalidade
das
normas
sejam
desrespeitadas, quer seja pelo próprio tribunal, quer seja por outros órgãos
jurisdicionais ou até administrativos, sob pena de ofensa à Lei Maior Brasileira.
O instituto da reclamação constitucional tem, como uma de suas
funções, o intuito de garantir o respeito, às decisões de controle concreto de
constitucionalidade – pelas partes integrantes daquela demanda, e às decisões
de controle abstrato de constitucionalidade – por toda a coletividade.
Verifica-se, contudo, tanto na legislação quando na doutrina e
jurisprudência
constitucional,
uma
tendência
de
“objetivação”
ou
“abstrativização” do controle difuso de constitucionalidade.
A criação da repercussão geral, através da Emenda Constitucional n.
45/2005, como novo requisito de admissibilidade do recurso extraordinário,
inseriu nesta forma de controle concreto de constitucionalidade um elemento do
processo objetivo. A criação das súmulas vinculantes pela referida emenda,
também buscou conferir idêntica e ágil solução para as questões de massa. A
criação, pela lei n. 9.756/98, da possibilidade de dispensa da reserva de plenário
para declaração de constitucionalidade, requerida no art. 97 da CF. A aplicação,
pela jurisprudência do STF, da tese da transcendência dos motivos
determinantes em ambos as modalidades de controle, e a admissão de institutos
típicos do controle concentrado como amicus curiae e a modulação dos efeitos
da decisão também no controle difuso. A concessão de efeito erga omnes em
decisões de controle difuso, sem participação do Senado Federal, com
determina o art. 52, X, da CF.
Todas estas criações, com o escopo de conferir maior eficácia às
decisões do STF, alteraram de sobremaneira o controle de constitucionalidade
brasileiro, que agora cogita a hipóteses de vinculatividade erga omnes às
decisões advindas também do controle concreto. Por via reflexa, pode-se cogitar
também em alteração das hipóteses de cabimento da medida competente para
garantir a autoridade das decisões daí advindas: a reclamação constitucional.
É a reclamação constitucional ao STF um reforço ao Estado de Direito,
mas trata-se, contudo, de medida pouco explorada pela doutrina, razão pela qual
se faz necessária a fomentação de seu estudo, em especial, neste momento
jurídico, quando vem sendo cada dia mais manejada.
No primeiro capítulo busca-se introduzir o instituto da reclamação
constitucional ao STF, sua previsão legal, origem no Brasil e sua natureza
jurídica. Já no último capítulo, analisam-se os aspectos processuais da
reclamação constitucional ao STF, seu procedimento, hipóteses de cabimento,
e o efeito de suas decisões, como forma de preservar a vinculatividade de
decisões do STF e garantir efetividade à tutela jurisdicional prestada. É neste
ponto que se destaca também a função de garantidora das decisões obtidas em
controle difuso de constitucionalidade, com as influências da abstrativização, não
deixando de analisar o atual papel que a reclamação pode vir a desempenhar.
A RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL: EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA E
NATUREZA JURÍDICA
Reclamação, na acepção do vocábulo, significa queixa, protesto
(FERREIRA, 1988, p. 554), ou ato de pedir providências à autoridade (HOUAISS,
2001, p. 2401). É mais próximo a este último significado que a Constituição
Federal de 1988 prevê a reclamação em seu artigo 102,I, “l”.
A reclamação constitucional pode ser manejada junto ao Supremo
Tribunal Federal ou ao Superior Tribunal de Justiça, como prevê a Constituição
da República (art. 102, I, “l” e art. 105, I, “f”), e também, muito embora de forma
controversa, junto ao Tribunal Superior do Trabalho (art. 190 a 194, RITST), ao
Tribunal Superior Eleitoral (art. 15 c/c art. 94, RITSE), ao Superior Tribunal Militar
(art. 6º, I, “f”, Lei Federal n. 8.457/92 c/c arts. 584 a 586 do Código Penal Militar
e art. 105, “a”, 1, do RISTM), e aos tribunais de segundo grau, como preveem as
Constituições Estaduais. O presente estudo abrange exclusivamente aquela do
art. 102, I, “l”, da Constituição Federal, que tem como escopo a preservação da
jurisdição constitucional, seja garantindo a competência do Supremo Tribunal
Federal, seja garantindo a autoridade de suas decisões - analisando em especial
esta última função, que serve de respaldo ao controle de constitucionalidade.
HISTÓRICO NO BRASIL
Instituto genuinamente brasileiro (DANTAS, 2000, p. 386), a reclamação
foi criada através da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Baseado em
José da Silva Pacheco (1991), que divide o histórico brasileiro da reclamação
em quatro fases, Marcelo Dantas (2000, p. 45-47) divide-o em cinco fases, que,
em suma, assim podem ser entendidas:
1ª) fase de formulação do instituto: iniciada a partir da criação do STF, a
reclamação
constitucional
foi
sendo
construída
pela
jurisprudência,
exponencialmente pela Reclamação n. 141, de 25 de janeiro de 1952, que
baseou-se na teoria americana dos poderes implícitos (implied powers), segundo
a qual, ao se conferir competência geral para determinados órgãos, abrange-se
também, independentemente de previsão legal, os meios para executá-la;
2ª) fase de discussão: deu-se a partir da introdução da reclamação
constitucional no Regimento Interno do STF, em 1957;
3ª) fase de consolidação: iniciada com a promulgação da Constituição
Federal de 1967, que deu respaldo ao instituto, conferindo ao RISTF o poder de
estabelecer “o processo e o julgamento dos feitos de sua competência originária
ou de recurso”(art. 115, “c”), e mantida pela Emenda Constitucional n. 1 de 1969
e n. 7 de 1977.
4ª) fase de definição do instituto: a partir da EC n.7/77, que conferiu
competência ao STF para avocar causas processadas em qualquer juízo,
mediante pedido do Procurador Geral da República (art. 119, I, “o”), como forma
de preservação da competência daquele órgão;
5ª) fase de plenificação constitucional da reclamação: que se deu com a
promulgação da Constituição de 1988, a qual passou a prever expressamente o
instituto denominado “reclamação" (art. 102, I, “l” e art. 105, I, “f”).
Mais recentemente, com a edição da Emenda Constitucional n. 45/04, a
doutrina vem afirmando já estar o instituto em sua sexta fase, vez que passou a
ser cabível também como meio de garantir a eficácia das súmulas vinculantes
(art. 103–A, §3º). (MORATO, 2000, p. 430)
A análise deste breve histórico é importante na medida em que
demonstra a verdadeira função da reclamação, criada diante da premente
necessidade de garantir a obediência às decisões da Corte Máxima e à sua
competência. A necessidade surgia à época de sua criação e a discussão que a
envolveu, em razão do atual contexto histórico do neoconstitucionalismo,
ganham força novamente, e permanecem atualizadas, merecendo ser este
instituto objeto de debate e estudo mais aprofundado.
NATUREZA JURÍDICA
Diversos posicionamentos doutrinários existem a respeito da natureza
jurídica do instituto ora analisado. Parcela da doutrina entende-a como medida
administrativa semelhante à correição parcial, outra, de forma majoritária, afirma
tratar-se de medida jurisdicional. Dentro destes, discute-se se é medida de
jurisdição contenciosa ou voluntária, e ainda, se tem natureza de ação, recurso,
incidente processual, remédio processual ou mero exercício do direito de
petição.
A Reclamação como Medida Administrativa: Reclamação Constitucional
versus Correição Parcial
A primeira discussão que surge no tocante à natureza jurídica da
reclamação constitucional é sobre seu caráter administrativo ou judicial. Muito
embora minoritário, há entendimento de que, assim como a correição parcial ou
reclamação
correicional,
como
também
é
conhecida,
a
reclamação
constitucional é medida administrativa. É por conta desta corrente que, muita
confusão há entre ambos os institutos, fazendo com que muitos autores (NERY
JR., 1996, p. 61) cheguem até a utilizá-las como sinônimos.
A correição parcial é medida administrativa que encontra previsão nos
Regimentos Internos dos Tribunais do país. É definida, por Alfredo Buzaid, como:
Reclamação de ordem administrativa, tendente a emendar erros e
abusos acarretadores de inversão tumultuária de atos e fórmulas
processuais, aberta aos interessados na causa ao Procurador-Geral do
Estado (hoje Procurador-Geral de Justiça), diante da existência, num
feito judiciário qualquer, de abusos praticados pelo juiz; inversão
tumultuária do procedimento; e ausência de recurso específico para
corrigir a situação. (BUZAID, 1958)
É inegavelmente medida de cunho administrativo apta a resolver
atividades tumultuárias do juiz, quando estas não forem passíveis de recurso.
Não se confunde com a reclamação, medida iminentemente judicial, utilizada
tanto no STF, como a hipótese ora estudada, quanto no STJ – como prevê o art.
105, I, f, da Constituição Federal, e também nos demais tribunais, como já
mencionado no início deste capítulo.
O paralelo entre ambas é resumido por Góes:
O instituto da correição parcial é, sem sombra de dúvida, uma medida
de caráter administrativo, instaurada ex officio ou requerida pela parte,
enquanto a reclamação é uma medida de cunho judicial, sendo
postulada exclusivamente pela parte. [...] O objetivo da reclamação é
anular, cassando a decisão judicial. A correicional tem como intento o
afastamento do ato judicial abusivo ou da inversão tumultuária do feito.
Na reclamação há sentença de mérito transitada em julgado, coisa
julgada material e, desse modo, está sujeita ao cabimento da ação
rescisória e, por outro lado, como a correicional não tem pressuposto
da ação autônoma de impugnação que é a sentença de mérito
transitada em julgado, não se pode cogitar de ação rescisória, sendo
somente anulada como um ato jurídico de modo geral. (GÓES, 2005.
p. 125-126)
Assim, diversas são as diferenças entre ambos os institutos, devendose lembrar que, enquanto a correição só tem o condão de atingir juízes de
primeiro grau e não produz consequências diretas no processo, a reclamação
pode incidir sobre qualquer juízo ou tribunal e é suscetível de gerar inclusive
efeitos verdadeiramente processuais. (DANTAS, 2000, p. 129)
A maior diferença é o caráter administrativo da correição parcial, que de
forma alguma se estende à reclamação. Esta necessita de provocação das
partes ou do Ministério Público (art. 156, RISTF), como as ações em geral,
enquanto aquela, como medida administrativa que é, pode ser instaurada de
ofício. A reclamação, além da avocação dos autos pode provocar a cassação
de uma decisão exorbitante e, “cassar uma decisão é típica atividade
jurisdicional, sendo absurdo pensar em medidas puramente administrativas
capazes de banir a eficácia dos atos de exercício da jurisdição” (DINAMARCO,
2010).
Ainda, a reclamação apresenta certas peculiaridades, que não são
exigidas em medidas meramente administrativas: é necessária capacidade
postulatória para sua propositura; admite a concessão de provimentos
cautelares; a decisão do seu julgamento produz coisa julgada; desta decisão é
possível interpor recurso, como o agravo interno e os embargos de declaração.
(DIDIER JR; CUNHA, 2006, p. 321)
Assim, não se confundindo com a medida administrativa da correição
parcial ou reclamação correicional, é a reclamação constitucional uma medida
inegavelmente jurisdicional.
A Reclamação como Exercício de Jurisdição Contenciosa
Partindo do pressuposto que a medida ora estudada é judicial, Didier Jr.
e Cunha (DIDIER JR; CUNHA, 2006, p. 321) levantam o questionamento se a
mesma provoca o exercício de uma jurisdição contenciosa ou voluntária.
Deixando de lado todas as polêmicas sobre ambas, tais como se presente ou
não a substitutividade e submissão à coisa julgada, tais autores afirmam que a
“administração de interesses particulares”, característica da jurisdição voluntária,
não está presente na reclamação constitucional, já que esta não se presta à
realização de atos jurídicos, sua autorização, homologação ou constituição,
devendo, portanto, ser enquadrada como atividade de jurisdição contenciosa.
Destacam ainda os autores que o caráter contencioso é reforçado pela lei federal
que a regulamenta, quando esta prevê em seu art. 15 a existência de um
contraditório.
É considerada, portanto, como uma atividade jurisdicional de caráter
contencioso, daí decorrendo o questionamento se sua natureza é de ação,
recurso, incidente processual, remédio processual ou mero exercício do direito
de petição.
A Reclamação como Incidente Processual
Nelson Nery Júnior (1996, p. 77) afirma tratar-se de incidente processual,
mas olvida-se que a reclamação possui autonomia e não depende do processo
principal (GOÉS, 2005, p. 130). Tampouco suspende ou altera seu
procedimento, nem ao menos necessita de um processo judicial em curso, como
ocorre com o incidente, já que pode ser utilizada quando há descumprimento de
decisão do tribunal por autoridade administrativa, por exemplo, por desrespeito
a súmula vinculante prevista no art. 103–A, §3°, CF.
A Reclamação como Recurso
Parte da polêmica sobre a natureza da reclamação refere-se ao
entendimento de que a mesma é um recurso. Contudo, diferentemente destes,
que são dotados de efeito devolutivo, substitutivo ou rescindente, a reclamação
não gera devolução, e não pretende a reforma ou a invalidação de decisão, mas
sim o seu cumprimento ou resguardo da competência do STF. Não gera também
preclusão, já que não está sujeita a prazo preclusivo, diferentemente dos
recursos.
Não se encontra a reclamação constitucional prevista na lei como
recurso, nem no art. 496 do CPC nem em qualquer lei federal, o que, pelo
princípio da taxatividade, exclui a possibilidade de ser enquadrada como tal.
Tampouco está previsto entre a competência recursal da Suprema Corte, mas
como hipótese de competência originária, o que reforça a ideia de que não se
trata de recurso.
Diferentemente dos recursos, à reclamação não é imprescindível a
sucumbência, podendo buscar o cumprimento de uma decisão favorável ao
reclamante, ou simplesmente a preservação da competência daquele Tribunal.
O conjunto de tais fatores denota que a reclamação constitucional não
pode ser considerada nem utilizada como um recurso.
A Reclamação como Remédio Processual
Cândido Rangel Dinamarco (2002, p. 100) adota um posicionamento
inovador definindo-a como um remédio processual sem natureza recursal. Gisele
Góes (2005, p. 130) concorda com a adequação de tal terminologia, mas não
deixa de advertir que é a mesma “demasiadamente abrangente”, devendo, ao
invés, ser considerada ação e caracterizada como um novo processo incidente.
A Reclamação como Ação
Para Góes, assim como para Pontes de Miranda (1997, p. 287),
trata-se, na verdade, de ação constitucional. Este parecer ser o posicionamento
majoritário já que a natureza de ação também é o posicionamento adotado por
tantos outros, como Didier Jr. e Cunha (2006, p. 319), segundo os quais
configura-se como “ação autônoma de impugnação de ato judicial”, de
competência do tribunal o qual se busca preservar a competência e garantir a
autoridade de suas decisões. Tudo isso porque a reclamação contém todos os
elementos da ação: partes (reclamante e reclamado), causa de pedir (invasão
de competência ou desobediência à decisão da corte) e formulação de um
pedido.
Tal característica de ação é reafirmada pela própria lei que institui suas
normas procedimentais, a Lei 8038/90, quando esta insere a reclamação no
capítulo II, dentro do título I “processos de competência originária”.
A afirmação de que esta é sua natureza gera várias consequências à
reclamação: a ação constitui matéria de processo, só podendo ser então
disciplinada por lei federal de competência privativa da união; necessita de
provocação para ser instaurada e de capacidade postulatória par ser proposta;
seu julgamento produz coisa julgada material e induz litispendência, só podendo
ser revista por ação rescisória. (DIDIER JR; CUNHA, 2006, p. 323 -324)
Este posicionamento, contudo, muito embora majoritário, não é o
firmado pelo Supremo Tribunal Federal.
O Posicionamento do STF: A Reclamação como Exercício do Direito de
Petição
Apesar de toda a fundamentação supra, o Supremo Tribunal Federal foi
incitado a se manifestar sobre a reclamação no julgamento da Ação Direta de
Inconstitucionalidade nº 2.212-12. Muito embora este não fosse o objeto
específico da referida ação, a Suprema Corte esposou seu entendimento quanto
à natureza jurídica ora discutida, e, baseando-se nas lições de Ada Pelegrini
Grinover3, afirmou que a reclamação é um procedimento para o exercício do
2
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 108, INCISO VII, ALÍNEA I DA
CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO CEARÁ E ART. 21, INCISO VI, LETRA J DO REGIMENTO DO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA LOCAL. PREVISÃO, NO ÂMBITO ESTADUAL, DO INSTITUTO DA
RECLAMAÇÃO. INSTITUTO DE NATUREZA PROCESSUAL CONSTITUCIONAL, SITUADO NO
ÂMBITO DO DIREITO DE PETIÇÃO PREVISTO NO ARTIGO 5º, INCISO XXXIV, ALÍNEA A DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO ART. 22, INCISO I DA CARTA. 1.
A natureza jurídica da reclamação não é a de um recurso, de uma ação e nem de um incidente processual.
Situa-se ela no âmbito do direito constitucional de petição previsto no artigo 5º, inciso XXXIV da
Constituição Federal. Em consequência, a sua adoção pelo Estado-membro, pela via legislativa local, não
implica em invasão da competência privativa da União para legislar sobre direito processual (art. 22, I da
CF). 2. A reclamação constitui instrumento que, aplicado no âmbito dos Estados-membros, tem como
objetivo evitar, no caso de ofensa à autoridade de um julgado, o caminho tortuoso e demorado dos
recursos previstos na legislação processual, inegavelmente inconvenientes quando já tem a parte uma
decisão definitiva. Visa, também, à preservação da competência dos Tribunais de Justiça estaduais, diante
de eventual usurpação por parte de Juízo ou outro Tribunal local. 3. A adoção desse instrumento pelos
Estados-membros, além de estar em sintonia com o princípio da simetria, está em consonância com o
princípio da efetividade das decisões judiciais. 4. Ação direta de inconstitucionalidade improcedente.
(BRASIL, Supremo Tribunal Federal, Tribunal Pleno. Ação direta de inconstitucionalidade n. 2212.
Relatora: Min. Ellen Gracie. Brasília, 02 de outubro de 2003. DJ 14-11-2003, PP-00011).
3 Trecho do voto da Ministra Ellen Gracie na ADI n. 2212: “ [...] Ada Pelegrini Grinover, em artigo
sobre o tema (A reclamação para garantia da autoridade das decisões dos Tribunais’, Revista
Jurídica Consulex, ano VI, nº 127, 30.04.2002, p. 39/42), após descartar a natureza de recurso,
de ação e de incidente processual da reclamação, valendo-se também da referida lição e José
Frederico Marques, colocou-a no âmbito do direito constitucional de petição previsto no artigo 5º,
inciso XXXIX, alínea a da Constituição Federal, pelo qual o cidadão ou cidadã se dirige ao Poder
Público visando à defesa de direito ou ao combate a ilegalidade ou abuso de poder. Segundo
Ada Pelegrini, ‘é o que ocorre claramente quando se cuida da reclamação aos tribunais, como o
objetivo de assegurar a autoridade de suas decisões: não se trata de ação, uma vez que não se
vai discutir a causa com um terceiro; não se trata de recurso, pois a relação processual já está
encerrada, nem se pretende reformar a decisão, mas antes garanti-la. Cuida-se de simplesmente
postular perante o próprio órgão que proferiu uma decisão o seu exato e integral cumprimento’.
[...] Como ensina Ada Pelegrini Grinover no mencionado artigo, a natureza jurídica da reclamação
está mais próxima do direito de petição, constitucionalmente assegurado ao cidadão e à cidadã,
do que ao direito de ação ou ao direito de recorrer que tem a parte no bojo de uma relação
processual. O objetivo desse instrumento é o de proporcionar à parte ou ao terceiro interessado
um meio hábil de, nas palavras de Ada Pelegrini, ‘postular perante o próprio órgão que proferiu
uma decisão o seu exato e integral cumprimento’. Evita-se, por essa via, no caso de ofensa à
direito constitucional de petição.
Desta feita, seguindo este entendimento, é a reclamação o exercício do
direito constitucional de petição garantido no art. 5º, XXXIV, a. Não há,
entretanto, como afirma o Ministro Carlos Velloso em seu voto à referida ADIN,
que se falar que a reclamação constitua um processo, já que nela “não há autor
e não há réu, não há pedido, não há contestação”, tratando-se assim de singelo
procedimento em matéria processual, destituído de qualquer litígio e destinado
a fazer cumpridas as decisões do Tribunal. Segundo entendimento do referido
Ministro, como consequência, pode então a reclamação ser objeto de normas
regimentais.
Com todo respeito ao entendimento firmado pelo Pretório Excelso,
grandes críticas lhe são tecidas. Didier Jr. e Cunha continuam afirmando que a
reclamação é efetivamente uma ação. Primeiramente porque o direito de petição
pode ser exercido tanto na esfera judicial como na administrativa, possibilidade
não existente para a reclamação, como já analisado. Em segundo lugar, porque,
caso adotada tal orientação, diversas alterações necessitariam ser feitas:
O STF terá, a partir de então, de rever sua jurisprudência para concluir
não haver coisa julgada material que se forme a partir do julgamento
da reclamação, deixando-se de exigir a capacidade postulatória para
seu ajuizamento e passando a ser informal quanto aos requisitos para
a sua propositura, dispensando, inclusive, a necessidade de preparo
ou de pagamento de custas e taxas. Tais conseqüências, como bem
se percebe, não se coadunam com a sistemática da reclamação, razão
pela qual se afigura equivocado, como o devido respeito, o
entendimento firmado pelo STF, segundo o qual a reclamação
consistiria num exercício do direito de petição. Trata-se, a bem da
verdade, de uma ação, somente podendo ser disciplinada, a par das
regras constitucionais, por lei federal. (DIDIER JR; CUNHA, 2006, p.
328)
Assim, como critica a doutrina, a mera afirmação do STF não é suficiente
para entender a natureza jurídica da reclamação como simples direito de petição,
assegurado pelo art. 5º, XXXIV, a, da CF, mas é necessário lembrar-se que este
autoridade de um julgado, decorrente, por exemplo, de uma interpretação que extravase os seus
limites, o caminho tortuoso e demorado dos recursos previstos na legislação processual,
inegavelmente inconvenientes quando já tem a parte uma decisão definitiva, transitada em
julgado.”
é o atual posicionamento da mais alta Corte do país.
ASPECTOS
PROCESSUAIS
E
OS
EFEITOS
DAS
DECISÕES
DE
JULGAMENTO DA RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL
O instituto da reclamação junto ao Supremo Tribunal Federal tem
previsão
constitucional,
como
já
mencionado.
Foi
regulamentado,
posteriormente, através da Lei n. 8.038 de 28 de maio de 1990 e do próprio
Regimento Interno daquela Corte, que estabelecem o procedimento para seu
processamento, a seguir analisado.
PROCEDIMENTO
Seu processamento, a partir de 20 de outubro de 2009, quando da
edição da Resolução n. 417 do STF, se dá exclusivamente pelo sistema
eletrônico daquela Corte, o e-STF. (art.18, Resolução n. 417/09 do STF), nos
termos da Lei n. 11. 419/2006.
A legitimidade ativa para propô-la, como prevê o artigo 13 da lei
8.038/90, é da parte interessada, ou seja, daquela que pode ter algum benefício
com a aplicação da decisão do STF, e do Ministério Público através do
Procurador-Geral da República (art. 156, RISTF). Não há qualquer impedimento
legal para a formação de litisconsórcio ativo como aquele que já existente na
ação principal (GÓES, 2005, p. 131).
A capacidade para figurar no polo passivo pertence a todo aquele contra
quem for imputada a prática do ato impugnado (art. 14, I, da Lei n. 8.038/90) que
usurpa a competência do STF ou descumpre suas decisões.
Não há previsão de prazo legal para sua propositura, todavia, deve ser
ajuizada antes do trânsito em julgado do ato judicial ao qual se imputa
desrespeito à decisão do STF, como prevê a súmula 734 daquela Corte.
Deverá ser dirigida ao Presidente do Tribunal e instruída com prova
documental pré-constituída. Sempre que possível, por uma espécie de
“prevenção temática” (GÓES, 2006, p. 508), será distribuída e julgada pelo
Ministro que atuou como Relator na causa principal (art. 13, parágrafo único, da
Lei n. 8.038/90).
Cautelarmente, caso haja iminência de dano irreparável, o Relator
ordenará a suspensão do curso do processo ou do ato impugnado (art. 14, II),
ou até mesmo a remessa dos respectivos autos ao STF (art. 158, RISTF). Tal
decisão poderá ser concedida de ofício (DIDIER JR; CUNHA, 2006, p. 332) e
terá natureza de tutela antecipada (GOES, 2006, p. 509-510). Dela, seja caberá
agravo regimental (art. 317, do RISTF).
Não se pode olvidar que, quanto à natureza da referida decisão, há
discussão se esta é cautelar ou tutela antecipada, mas em razão da fungibilidade
estabelecida entre ambas pelo art. 273, §3°, do CPC, tal debate não mais tem
função prática. (GÓES, 2005, p. 135)
Poderá também o Relator, quando a matéria da reclamação for objeto
de jurisprudência consolidada pelo Tribunal, julgá-la de plano (art. 161, parágrafo
único, RISTF). Em não o fazendo, ao despachar a reclamação, o Relator
requisitará a prestação de informações à autoridade a quem se atribuiu a prática
do ato impugnado, no prazo de dez dias – prazo estipulado no art. 14, I da Lei n.
8.038/90, aplicável em detrimento daquele previsto no art. 157 do Regimento
Interno do STF. Transcorrido tal prazo, será aberta vista dos autos ao Ministério
Público, por cinco dias, nas causas não por ele formuladas (Art. 16 da Lei n.
8.038/90).
A reclamação poderá ser impugnada por qualquer interessado (art. 15,
Lei n. 8.038), sendo que este receberá o processo no estado em que se
encontra. Qualquer interessado, segundo Morato (2000. p. 449), pode
literalmente abranger qualquer indivíduo já que qualquer um terá interesse
quando, por exemplo, a demanda objetivar a tutela de interesses difusos.
Para o autor, esta intervenção se dará como assistência simples.
[...] o exeqüente, por exemplo, pode figurar como interessado no pólo
passivo da reclamação, quando a pretensão do reclamante (que está
sendo executado e a promover a reclamação) for a de querer reforçar
a interpretação sobre determinado julgado do STF, que é diversa da
interpretação do juízo exeqüendo. E isso porque, sem sendo julgada
essa reclamação, ter-se-á atingida a esfera de direitos do exeqüente.
Nessa situação, tem-se que o exeqüente funcionaria como assistente
simples do órgão jurisdicional reclamado. (MORATO, 2000. p. 450)
Apesar desta afirmação, para outros autores (DANTAS, 2000, p. 476)
tratar-se-á de assistência litisconsorcial, sob o argumento que o assistente
poderá ser afetado diretamente pela decisão da reclamação. Para aqueles que
comungam deste entendimento, até mesmo a intervenção voluntária do
Ministério Público se dará na forma de assistência litisconsorcial, já que “estará
promovendo a reclamação como legitimado extraordinário do verdadeiro
adversário do interessado, e isso é suficiente para respaldar o ingresso deste
como assistente litisconsorcial, porque a relação entre eles será decida na
reclamatória” (DANTAS, 2000, p. 476).
Segundo esta corrente, se o interveniente for o beneficiário do direito do
ato impugnado, adversário do reclamante, ele será tido como litisconsorte
necessário e réu da reclamação, “sob pena de nulidade da decisão
eventualmente proferida sem o respeito à garantia do contraditório” (DIDIER JR;
CUNHA, 2006, p. 333). Este não é, porém, o posicionamento adotado pelo STF,
que entende a assistência como facultativa4, e, como desnecessário o
chamamento de eventuais interessados ao processo.
Posteriormente a tais procedimentos e, após uma cognição exauriente
(GÓES, 2005, p. 133), a reclamação será julgada pelo Plenário e o Presidente
do Tribunal deverá determinar o imediato cumprimento desta decisão, antes
mesmo da lavratura do acórdão respectivo (Art. 18, Lei n. 8.038).
Desta decisão, não caberão embargos infringentes como dispõe a
súmula 368 do STF, nem tampouco recurso ordinário constitucional, embargos
4
BRASIL, Supremo Tribunal Federal, Tribunal Pleno. Reclamação n. 449 em Agravo Regimental.
Relator: Min. Celso de Mello. Brasília, 12 de dezembro de 1996. DJ 21-02-1997, PP-02830.
de divergência, ou o agravo de instrumento dos arts. 524 a 527 do CPC, já que
este último só tem cabimento face à decisão de primeira instância. Serão
cabíveis, contudo, embargos de declaração e agravo interno face às decisões
do relator. (DIDIER JR.; CUNHA, 2006, p. 333)
HIPÓTESES DE CABIMENTO
A Constituição da República expressamente discorre sobre a função da
reclamação ao STF elencando, em rol taxativo, as hipóteses de cabimento:
preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões (Art.
102, I, l).
A primeira hipótese refere-se à ocorrência de usurpação de competência
daquele Tribunal. Podem-se aventar alguns exemplos, como: Presidente de
Tribunal a quo que não remete ao STF agravo de instrumento contra decisão
que negou seguimento ao recurso extraordinário; omissão de Tribunal na
remessa dos autos de recurso ou processo, após ter sido reconhecida sua
suspeição pelo art. 102, I, n, CF, já que nesses casos, a competência passa a
ser do STF; decisão em outra reclamação, quando esta, houver sido julgada por
um tribunal com invasão de competência do Supremo.
Já a segunda hipótese, que mais interessa ao presente estudo, trata do
cabimento da reclamação para garantir a autoridade de decisões específicas do
Supremo
Tribunal
Federal,
quando
estas
forem
desrespeitadas.
Exemplificativamente, pode-se lembrar do cabimento da reclamação para
garantir o cumprimento das decisões do STF, nos seguintes casos: a) contra ato
judicial que determinar a execução de uma decisão de maneira diferente daquela
determinada pela Suprema Corte; b) para a defesa de decisões de julgamentos
realizados pelo STF em recursos ou processos de sua competência originária;
c) em face órgão jurisdicional que se recuse a cumprir de medida liminar deferida
em ação direta de inconstitucionalidade ou que se recuse a aplicar lei declarada
constitucional em ADC pelo STF; d) contra decisão de órgão inferior sobre
matéria já decidida pelo STF naquele processo, salvo se surgirem novos
fundamentos que a causa de pedir da demanda; f) em face de juízo que,
injustificadamente, demore em executar o julgado do STF; g) contra ato
administrativo que descumpra decisão do Tribunal Supremo. Estes dois últimos
exemplos já foram admitidos pelo STJ5 e, em tese, poderia cogitar-se a
possibilidade de sua admissão junto ao STF. (GÓES, 2005, p. 137-138)
Frisa-se que é nesta segunda hipótese de cabimento que a reclamação
se presta à garantia da eficácia vinculantes das decisões do STF. Para deixar
mais claro esta a garantia, especificamente no tocante às súmulas vinculantes,
a Emenda Constitucional n.45, inseriu o art. 103-A, e seu §3° determinou o
cabimento a reclamação para anular o ato administrativo ou cassar decisão
judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente aplicá-la,
podendo o Tribunal Supremo determinar que outra seja proferida com ou sem a
aplicação da súmula, conforme o caso. Mas não só. É também com base nesta
segunda hipótese, que a reclamação se presta também a assegurar a
prevalência de decisões do STF no controle abstrato de constitucionalidade (ADI
e ADC), que, por si só possuem eficácia vinculante.
No tocante a esta hipótese de cabimento, entretanto, mesmo mediante
discussão6, a reclamação inicialmente visava garantir somente a eficácia das
5
BRASIL, Superior Tribunal de Justiça, 1ª Seção. Reclamação n. 276-4-DF. Relator: Min. César Rocha.
Brasília, 15 de maio de 1995. DJU 05.06.1995, p. 16.608; BRASIL, Superior Tribunal de Justiça, 1ª
Seção. Reclamação n. 283-DF. Relator: Min. Américo Luz. Brasília, 12 de junho de 1995; BRASIL,
Superior Tribunal de Justiça, 1ª Seção.Reclamação 386-DF. Relator: Min. Humberto Gomes de Barros.
Brasília, 09 de setembro de 1996. BRASIL, Superior Tribunal de Justiça, 3ª Seção. Reclamação 326-DF.
Relator: Min. José Dantas. Brasília, 07 de abril de 1997.
6
DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL. RECLAMAÇÃO. PRESERVAÇÃO DA
COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E GARANTIA DA AUTORIDADE DE
SUAS DECISÕES. ARTIGO 102, I, "l", DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ARTIGO 156 DO
REGIMENTO INTERNO DO S.T.F. 1. Os julgamentos do S.T.F., nos Conflitos de Jurisdição e nos
Recursos Extraordinários, referidos na Reclamação, tem eficacia apenas "inter partes", não "erga omnes",
por encerrarem, apenas, controle difuso ("in concreto") de constitucionalidade. 2. E como a Reclamante
não foi parte em tais processos, não pode se valer do art. 102, I, "l", da CF, nem do art. 156 do RISTF,
para impedir a execução de outros julgados em que foi parte, e que sequer chegaram ao STF. 3. A decisão
decisões para as partes que daquele processo participaram. Eram, assim,
legitimados para a reclamação somente aqueles que tinham participado do
processo do qual advinha a decisão a que se buscava respeito, inclusive quando
tratavam-se de processos de índole objetiva, e que buscavam o controle abstrato
de constitucionalidade.
Esta restrição imposta pelo STF acarretava “indisfarçável fragilização da
eficácia erga omnes de seus julgados, na medida em que órgãos administrativos
e, principalmente, judiciais deles divergiam, e as partes prejudicadas restavam
impedidas de optar pela expedita via da reclamação” (LEAL, 2006. p. 166).
A introdução do efeito vinculante, já mencionado, pela Emenda
Constitucional n. 3/93, entretanto, por via reflexa ocasionou a alteração do
entendimento do Supremo Tribunal, como explica Leal:
A inovação decorrente de efeito vinculante suscitou importante revisão
da jurisprudência no Supremo Tribunal Federal, que passou a admitir
a propositura de reclamação por qualquer parte lesada em função da
inobservância de julgado proferido em sede de controle abstrato de
constitucionalidade. Na prática, ampliou-se a legitimidade para
ajuizamento da reclamação, ainda que a vinculatividade dos
fundamentos determinantes das decisões dos demais órgãos do Poder
Judiciário e ao Poder Executivo não exerça conceitualmente qualquer
influência em relação a essa questão. Não há propriamente relação de
causa e efeito entre a obrigatoriedade da ratio decidendi dos julgados
proclamados em ação direta de inconstitucionalidade ou ação
declaratória de constitucionalidade e a legitimidade ativa ou passiva do
instrumento consagrado na alínea l do inciso I do art. 102 da
Constituição. Mesmo assim, firmou-se o entendimento de que qualquer
prejudicado em razão da inobservância do efeito vinculante é parte
legitimar para propor reclamação perante o Supremo Tribunal Federal
para garantia da decisão proferida em controle principal de
constitucionalidade, inclusive contra autoridade que não tenha
participado de elaboração do ato declarado inconstitucional. O efeito
vinculante acabou por restabelecer, na prática, a força da eficácia erga
omnes. (LEAL, 2006. p. 167)
proferida pela Corte, no julgamento de mérito de ação direta de inconstitucionalidade, esta, sim, tem
eficacia "erga omnes", por envolver o controle concentrado ("in abstracto") de constitucionalidade, mas
não comporta execução. E para preservação de sua autoridade, nessa espécie de ação, o S.T.F. só
excepcionalmente tem admitido Reclamações, e apenas a quem tenha atuado no respectivo processo, não
sendo esse o caso da Reclamante. 4. Reclamação conhecida, apenas em parte, e, nessa parte, julgada
improcedente. (BRASIL, Supremo Tribunal Federal, Tribunal Pleno. Reclamação n. 447.
Relator: Min. Sydney Sanches. Brasília, 16 de fevereiro de 1995. DJ 31-031995, PP-07772.)
Deste modo, em decorrência do efeito vinculante que as decisões do
controle abstrato de constitucionalidade operam sobre todos, é que a
reclamação pode ser proposta por qualquer indivíduo em face de qualquer órgão
que não respeitá-las.
Não se pode deixar de destacar que há também certa tendência, ainda
muito discutida, de utilização da reclamação como forma de garantia de decisões
proferidas pelo STF em controle difuso de constitucionalidade, que será
analisada no tópico seguinte.
Antes disso, deve-se destacar que existem algumas ressalvas no
tocante às mencionadas hipóteses de cabimento previstas constitucionalmente.
Primeiramente, não se pode olvidar que não caberá a reclamação de decisão
transitada em julgado, como diz a já mencionada súmula 784, sob pena de a
mesma ser utilizada como “sucedâneo processual da ação rescisória” 7, o que
seria inadmissível. Cabível, todavia, por óbvio, a reclamação quando o trânsito
em julgado se operou na decisão a que se busca respeito.
Numa interpretação da referida súmula levando-se em consideração o
atual posicionamento do STF sobre a natureza jurídica do instituto analisado,
Cavalcante (2005, p. 409) destaca que duas exceções devem ser feitas. Uma,
baseada em voto do Ministro Marco Aurélio, no tocante ao cabimento de
reclamação mesmo em face de ato judicial transitado em julgado, quando o
objeto da reclamação for “tornar efetiva decisão daquela Corte, sem que se
pretenda modificar a decisão, e sim confirmá-la”
8.
E outra, no tocante às
decisões que possuem efeito continuativo, quando, mesmo após o trânsito em
julgado, volta-se a agredir o direito reconhecido do impetrante (CAVALCANTE,
2005, p. 410).
7
Trecho da decisão monocrática: BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Reclamação n. 2478 MC.
Relator: Min. Celso de Mello. Brasília, 03 de dezembro de 2003. DJ 12/12/2003, PP-00103.
8
BRASIL, Supremo Tribunal Federal, Tribunal Pleno. Reclamação n. 603-4. Relator: Min. Carlos
Velloso. Brasília, 03 de junho de 1998. DJU 12.02.1999.
Em segundo lugar, não se pode deixar de mencionar que a doutrina
afirma que não será também cabível a propositura de nova reclamação em face
do descumprimento da decisão de reclamação anterior. Nestes casos, o correto
é o emprego de medidas coativas – como ações judiciais, processos
disciplinares, intervenções, prevaricações, aplicação do art. 14 do CPC, dentre
outras, de forma a apurar o nível de responsabilidade penal, políticoadministrativa, civil e de atos de improbidade administrativa, inclusive aos
magistrados. (GÓES, 2005, p. 142)
EFEITOS
DAS
DECISÕES
DE
JULGAMENTO
DA
RECLAMAÇÃO
CONSTITUCIONAL E A EFICÁCIA VINCULANTE DAS DECISÕES DO STF
Uma vez julgada procedente a reclamação, tal decisão, por ser
enquadrada como jurisdição contenciosa, produzirá coisa julgada formal e
material e terá caráter mandamental – pois visa determinar o cumprimento da
decisão pela autoridade coatora (GÓES, 2005, p. 133). Ressalta-se que, quanto
a este último, Pontes de Miranda ensina que poderá adquirir diferentes feições:
A ação de reclamação que rechaça o ato do juiz por invadente da
competência do tribunal superior é constitutiva negativa. A ação de
reclamação que rechaça o ato do juiz e repete a interpretação que fora
dada à decisão sua, no tocante à força e à eficácia, também é
constitutiva negativa. A ação de reclamação que rechaça o ato do juiz
por ter retardado, materialmente, a cognição pelo tribunal superior, é
mandamental. (MIRANDA, 1997, p. 287)
A tal decisão, o Plenário ou a Turma poderá conferir os seguintes efeitos:
a) avocar o conhecimento do processo em que se verifique usurpação de sua
competência (art. 161, I, RISTF); b) ordenar a remessa, com urgência, dos autos
do recurso para ele interposto (Art. 161, II, do RISTF); c) cassar a decisão
exorbitante do julgado do Tribunal (art. 17, da Lei n. 8.038 e art. 161, III, do
RISTF); d) aplicar outras medidas adequadas à preservação de sua competência
(art. 17, da Lei n. 8.038 e art. 161, III, RISTF);
Na prática, a procedência da reclamação poderá resultar na anulação da
decisão que ofendeu outra decisão do STF ou no trancamento ou avocação de
processo de casos de indelegável atribuição do STF, que se encontravam
indevidamente em curso em tribunal inferior.
Mister salientar que, muito embora a reclamação sirva para garantir a
eficácia daquelas decisões vinculantes do STF, a própria decisão de julgamento
da reclamação se enquadra como uma das decisões da Suprema Corte que não
possui tal efeito.
Neste sentido é a jurisprudência ao afirmar que: “face à natureza
subjetiva do processo, as decisões proferidas em reclamação não têm efeito
vinculante” 9. Desta forma, o julgamento da reclamação não terá efeito vinculante
nem eficácia erga omnes, e, pelo menos no estágio atual da jurisprudência, por
enquanto, seu conteúdo só vinculará as partes que dele participaram.
A Eficácia Vinculante e a Efetividade das Decisões do STF
Dentre os possíveis efeitos da reclamação, aquele focado pelo presente
estudo é o de garantir a eficácia vinculante das decisões do Pretório Excelso.
Vincula-se toda a coletividade em decisões do controle abstrato de
constitucionalidade ou em súmulas vinculantes, por exemplo, e vinculam-se as
partes em decisões advindas de processos objetivos, como o controle difuso de
constitucionalidade – não se esquecendo de que estas já vêm tendo o efeito erga
omnes reconhecido em alguns casos.
Toda esta vinculação é garantida pela reclamação, que faz com que a
Suprema Corte possa realmente tornar efetiva suas decisões, para que sejam
respeitadas e executadas pelas instâncias inferiores. Este escopo é um reforço
ao Estado Democrático de Direito, já que a desobediência à jurisdição
constitucional invariavelmente acarreta um “rompimento da estrutura da
organização judiciária brasileira, instalando-se a insegurança no seio da tutela
9
BRASIL, Supremo Tribunal Federal, 1a Turma. Reclamação n. 3233 AgR. Relator: Min. Carlos
Britto. Brasília, 27 de novembro de 2007. DJe-055 DIVULG 27-03-2008 PUBLIC 28-03-2008
jurídica” (GÓES, 2005, p. 133), mas a reclamação tem o condão de absorver
esta insegurança.
Por outro lado, observa Leal que esta garantia da eficácia das decisões
do STF não impede totalmente que o juízo inferior continue adotando
posicionamento diverso, o que pode acarretar problemas.
[...] pode gerar também inconvenientemente procedimento cíclico em
que a reclamação é julgada procedente, cassa-se a decisão
divergente, devolve-se o processo à autoridade competente para novo
julgamento, porém esta renova sua decisão, propiciando o ajuizamento
de nova reclamação, e assim por diante. Em suma, o mero expediente
da reclamação cassatória, sem a responsabilização da autoridade,
permite a persistência infinita da recalcitrância indesejada. (LEAL,
2006, p. 166)
Assim, para o autor, verifica-se que não há garantia plena da prevalência
das decisões da Suprema Corte, posto que a observância destas não é
compulsória, e não impõe qualquer sanção ou responsabilização à autoridade
que contrariá-las.
É por tal motivo, que nem toda a doutrina vê tal instituto com bons olhos.
Dantas alerta que ela demonstra a fragilidade do nosso sistema. Para o citado
autor, sua existência atesta que “as decisões judiciária, mesmo partindo dos
mais altos órgãos desse Poder, não são acatadas como deveriam” além de
demonstrarem a fraqueza do sistema, já que “persistindo a desobediência à
reclamação, ou se desmoralizará a corte que a expediu, ou se recorrerá a meio
coativo diverso, ao qual, por conseguinte, se poderia ter ido diretamente, desde
o momento da desobediência inicial”. (DANTAS, 2000, p. 522)
Apesar desta contrariedade, não se deve olvidar que a reclamação como
meio de cassação de decisões constitui-se como uma garantia à eficácia
vinculante das decisões do Supremo Tribunal uma vez que, além de obstar a
prevalência de decisões contrárias mesmo que não de forma obrigatória, acaba,
ainda que em longo prazo, ceifando a adoção de tais posicionamentos pelos
juízes de instancias inferiores. É como explica o Ministro Moreira Alves:
Se souber que toda vez que julgar diferente o processo retornará, o
próprio juiz se convencerá que tem que respeitar. Pode entender que
sua independência vale muito, e demorar para reconhecer. Mas,
quando tiver que decidir duas, três, quatro vezes, até chegar ao
momento da exaustão... (ALVES, 2000. p. 38)
É a formação do que o Leal (2006, 0. 166) afirma ser um “importante
mecanismo de inibição da renitência em face da determinação de novo
julgamento”.
A RECLAMAÇÃO COMO FORMA DE GARANTIA DE DECISÕES EM
CONTROLE DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDADE: SUCEDÂNEA DO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO?
Como citado, no tocante aos processos de controle concreto de
constitucionalidade, por revestirem-se de índole subjetiva, a Corte sempre
adotou o entendimento de que só era cabível a reclamação quando “o eventual
reclamante deles tenha participado”10. Por conseguinte, nunca se admitiu sua
propositura com o intuito de “assegurar o respeito a entendimento
jurisprudencial, ou seja, não cabe a reclamação em razão de mera contrariedade
à orientação jurisprudencial do tribunal” (DIDIER JR; CUNHA, 2006, p. 329).
É importante notar que, muito embora seja este o posicionamento do
STF, o próprio órgão vem adotando uma tendência de abstrativização dos
julgamentos do controle concreto de constitucionalidade, ocasionando, por
exemplo, a objetivação de processos subjetivos como o recurso extraordinário,
explicado anteriormente.
Ora, se a reclamação visa garantir a eficácia das decisões vinculantes
do STF e se as decisões do próprio STF em controle difuso de
constitucionalidade têm adquirido tal efeito, poderia cogitar-se a hipótese de
utilização da medida estudada como forma de garanti-las? Poderia ser a
reclamação um meio de garantir a aplicação de decisões constitucionais
advindas do controle concreto, como um recurso extraordinário, a terceiros que
10
Trecho de decisão monocrática: BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Reclamação n. 3233. Relator:
Min. Carlos Britto. Brasília, 07 de abril de 2005. DJ 19/04/2005 PP-00010.
não fizeram parte da relação processual inicial? Cunha e Didier Jr. vislumbram
esta possibilidade:
Tudo isso conduz a que se admita a ampliação do cabimento da
reclamação constitucional, para abranger os casos de desobediência
a decisões tomadas pelo Pleno do STF em controle difuso de
constitucionalidade, independentemente da existência de enunciado
sumular de eficácia vinculante. É certo, porém, que não há previsão
expressa neste sentido (fala-se de reclamação por desrespeito a
“súmula” vinculante e a decisão em controle concentrado de
constitucionalidade). Mas a nova feição que vem assumindo o controle
difuso de constitucionalidade, quando feito pelo STF, permite que se
faça essa interpretação extensiva, até mesmo como forma de evitar
decisões contraditórias e acelerar o julgamento das demandas.
(DIDIER JR.; CUNHA, 2006, p. 233)
Assim, para os autores, haveria tal hipótese para decisões advindas do
Pleno, mas não das decisões de Turma posto que estas podem deparar-se com
posicionamentos distintos de outra turma. As decisões proferidas em controle
difuso pelo Pleno, mesmo que passíveis de revisão mediante novo fundamento
ou evolução de pensamento sobre o assunto, e assim, podem produzir efeito
ultra partes, como precedente judicial vinculativo.
Destaca-se, todavia, que neste sentido não há ainda qualquer decisão
ou unanimidade e trata-se somente de mera especulação doutrinária. O que se
vislumbra na prática é que, com todas estas alterações introduzidas no controle
de constitucionalidade desde a “reforma do Judiciário” pela EC 45/2004, a
reclamação, que era um instituto esquecido, tem sido cada vez mais manejada,
especialmente a partir de 2007, quando se criou o filtro recursal da repercussão
geral.
Tabela 1 – Reclamações protocoladas, distribuídas e julgadas por classe – 1990
a 2013 (atualizado até 02 de abril)
PRO/AUT
DIST.
JULG.
PRO/AU
T
DIST.
JULG.
2013
386
385
603
2012
1877
1886
2282
2011
1848
1801
2360
2010
1288
1259
2034
2009
2266
2208
3521
2008
1649
1625
2346
2007
897
868
1431
2006
7
837
906
2005
32
933
1091
2004
11
491
616
2003
11
275
400
2002
32
202
415
2001
61
2000
147
1999
78
1998
48
1997
18
1996
18
1995
14
1994
17
1993
11
1992
4
1991
1
1990
1
228
317
522
416
200
110
275
120
62
64
49
33
49
44
45
59
36
42
44
37
30
22
20
13
Fonte: Portal de Informações Gerenciais do STF 11
Objetivou-se o recurso extraordinário com a exigência da demonstração
de repercussão geral, restringindo de sobremaneira suas hipóteses de
cabimento. Esse novo requisito de admissibilidade gerou uma queda de
43,14%12 do número de recursos /extraordinário em relação aos demais
processos distribuídos em 2012, se comparado com o ano de 2007. Diminuiuse, assim, consideravelmente, o número de recursos em trâmite perante a
Suprema Corte, mas, por outro lado, aumentou-se demasiadamente o número
de reclamações constitucionais ajuizadas. Parece não ter demorado para que os
aplicadores do direito encontrassem uma saída para fazer com que suas
demandas lá chegassem.
Em uma análise superficial dos números apresentados, poderia até se
cogitar que a reclamação está servindo como um sucedâneo para o recurso
extraordinário. Tal pretensão deve ser afastada de pronto, já que a reclamação
não faz as vezes de recurso, não busca a reforma ou anulação de decisão se
revestindo da substitutividade prevista no art. 512 do CPC, e, muito embora até
possa até cassar uma decisão, nunca impõe que o órgão prolator profira outra não assumindo, portanto, tal natureza sucedânea. (CUNHA, 2005, p. 332)
Deve-se investigar, contudo, se a busca incessante em restringir o
número de recursos sob análise da mais alta Corte do país ˗ objetivando
reconduzi-la ao exercício de sua função precípua de guardiã da Constituição
Federal, não está simplesmente redirecionando o fluxo de demandas para outro
instituto. A análise proposta trata-se ainda de mera constatação, mas que
certamente merece aprofundamento e reflexão no meio científico, em especial
11
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Banco Nacional de Dados do Poder Judiciário. Processos
registrados, distribuídos e julgados por classe processual. Disponível em:
<http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto. asp?servico=estatistica&pagina=pesquisaClasse>.
Acesso em: 21 abr. 2013.
12 SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Portal de Informações Gerenciais do STF. Percentagem de
RE e AI em relação aos processos distribuídos - 1990 a 2011. Disponível em:
<http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=estatistica&pagina=REAIProcessoDistribuido>.
Acesso em: 25 abr. 2011.
na atual fase de reforma do sistema processual brasileiro.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Imperioso para a supremacia da norma fundamental brasileira, o
controle de constitucionalidade vem passando por diversas transformações.
Estas, por sua vez, refletem no instituto da reclamação constitucional, que tem
entre uma de suas funções, a garantia da eficácia das decisões do Supremo
Tribunal Federal, como aquelas sobre o controle de constitucionalidade.
Surgida por uma construção jurisprudencial, a reclamação ainda é
rodeada de polêmicas. Esquecida por muitos anos, ganha destaque na
atualidade.
Suas hipóteses de cabimento estão elencadas pela própria Constituição
Federal, mas, pelos rumos que vêm tomando a jurisprudência moderna do STF,
vislumbra-se a ampliação de sua utilização.
Como garantidora das decisões do Supremo, a reclamação já é admitida
frente às decisões que possuem efeito vinculante perante toda a coletividade, ou
seja, aquelas tomadas em controle concentrado de constitucionalidade e frente
às próprias súmulas vinculantes.
Admite-se também sua utilização para garantir a aplicação das decisões
do STF tomada em processo de índole subjetiva, mas somente perante as partes
que deste processo participaram.
A questão atual é decorrente da tendência, demonstrada pela
jurisprudência da Suprema Corte, induzida pela legislação e esmiuçada por parte
da doutrina, de abstrativização das decisões em processo subjetivos, como o
recurso extraordinário, por exemplo. Como forma de celeridade e eficácia,
busca-se conferir efeito vinculante erga omnes a tais decisões, o que acarretaria,
por via reflexa, a possibilidade de utilização da reclamação constitucional por
qualquer pessoa, para ver garantida a eficácia de tais decisões.
Sobre tal hipótese, contudo há ainda muita discussão. Grandes
doutrinadores são veementemente contra tal abstrativização, alegando ferimento
aos princípios constitucionais da separação dos poderes, primazia da
Constituição, devido processo legal, princípio democrático e até mesmo do
acesso à justiça.
Por outro lado, não se pode deixar de notar que tal transformação
certamente acarretaria maior segurança jurídica com a uniformização da
jurisprudência constitucional, além de conferir trazer mais eficácia e
racionalização aos julgamentos da Suprema Corte.
O fato é que a tendência de abstrativização já está expressa na
jurisprudência do STF e daí surgem efeitos colaterais na reclamação
constitucional – que aparentemente desempenha novo papel. Se por um lado,
com a criação de óbices para o acesso dos recursos extraordinários à Suprema
Corte, como a repercussão geral, verificou-se uma grande diminuição no número
de recursos em trâmite no STF, por outro, verificou-se também, o grande
aumento do número de reclamações constitucionais lá interpostas. Seria um
reflexo? São questões que ainda precisam ser mais bem analisadas, quando se
fala na busca de um desafogamento do Poder Judiciário – tão necessário na
atualidade para garantir um Estado Democrático de Direito.
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