REVISTA
ANO 6
VOLUME 2
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Revista quadrimestral interdisciplinar publicada pela Pós-Graduação em
Políticas Sociais da UENF voltada para a publicação de artigos científicos
que contemplem as seguintes áreas: 1. Estado, Trabalho, Sociedade e
Território; 2. Meio Ambiente, Estratégias de Apropriação e Conflitos; 3.
Política, Cultura e Conhecimento; 4. Educação, Política e Cidadania.
SUMÁRIO
Editorial
Editorial
Editorial
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EXPEDIENTE
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EDITORIAL
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journal homepage: www.revistaagendasocial.com.br
Vol. 6, Nº 2
ISSN 1981-9862
BENÇÃO OU BLASFÊMIA:ASPECTOS DATRADUÇÃO CULTURAL
BLESSING OR BLASPHEMY: ASPECTS OF THE CULTURAL TRANSLATION
RESUMO
Analice de Oliveira Martins1
Este artigo pretende discutir, a partir de uma perspectiva culturalista, as negociações possíveis
e o intraduzível nos discursos literário e cinematográfico de produções contemporâneas. Para
tanto, abordará o conto “Esta casa abençoada”, do livro Intérprete de males (2001), da escritora
indo-britânica Jhumpa Lahiri, e o filme Apenas um beijo (2004), do cineasta britânico Ken
Loach.
ABSTRACT
PALAVRAS-CHAVES
Cinema, Diáspora, Duplo Pertencimento, Tradução Cultural
This article intends to discuss, from a culturalist perspective, the possible negotiations and the
untranslatable in the literary and cinematographic speeches of contemporary productions. To
reach this aim, it is going to approach the short story “Esta casa abençoada”, from the book
Intérprete de males (2001), by the indo-british writer Jhumpa Lahiri, and the film Apenas um
beijo (2004), by the british filmmaker Ken Loach.
KEY-WORDS
Cinema, Diaspora, Double Belonging, Cultural Translation.
Doutora em Estudos de Literatura pela PUC-RIO. Professora do programa de pós-graduação lato sensu em “Literatura,
Memória Cultural e Sociedade” do IFF campus CAMPOS-CENTRO e do programa de Mestrado em Cognição e
Linguagem da UENF - [email protected]
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Os tensos diálogos entre Ocidente e Oriente têm encontrado, na literatura e no cinema
contemporâneos, terrenos férteis para narrativas que rasuram pertenças nacionais e que propõem novas
estratégias de inclusão para identidades culturais emergentes.
Stephen Frears, cineasta britânico envolvido com narrativas das diferenças culturais, lançou, em
2002, o filme Coisas belas e sujas, em que, sob o mote do tráfico de órgãos como moeda de troca para
conquista do passaporte europeu, tecia-se a “suja” trama da diáspora imposta pelo “cosmopolitismo do
pobre”, como bem formulou Silviano Santiago.
Nas conferências Reith, em 1993, Edward Said já advertia, naquela intitulada “Manter nações
e tradições à distância”, sobre esses riscos e equívocos da apropriação da representação do outro,
anteriormente desenvolvidos no livro Orientalismo (1990):
Em uma Londres babélica e sombria, africanos, espanhóis, coreanos, turcos, russos conferiam
ao corpo a estratégia última, às vezes única, para um certo pertencimento. Nessa narrativa ficcional, a
personagem turca (Senay) tem que ceder o corpo e a virgindade para conquista do passaporte europeu e
seu consequente pertencimento à cidadania de que estava excluída na condição de imigrante ilegal. Este
episódio possibilita a reflexão sobre o intraduzível dessas negociações, o território do corpo como aspecto
de uma blasfêmia irredutível para a cultura mulçumana e para as interpelações Ocidente/Oriente.
Tal episódio também faz lembrar as reações às charges e caricaturas do profeta Muhammad, feitas
pelo jornal dinamarquês Jyllands-Posten, em setembro de 2005. Há fatos que têm a força de suscitar, para
além de suas consequências práticas, um debate - como este - das diferenças culturais e de suas resistências
em um mundo pretensamente globalizado.
Parece-me que o que emergiu daquelas charges não foi a possível atitude iconoclasta, mas sim a
recusa do que se faz necessário nas práticas tradutórias de apropriação e negociação antropofágica das
culturas: a aceitação dos deslocamentos semânticos. O que se observou e se reafirmou naquele episódio
foi justamente a impossibilidade de alguns destes deslocamentos, ratificando o que Homi Bhabha, em O
local da cultura (1998), chama de blasfêmia:
A blasfêmia vai além do rompimento da tradição e substitui
sua pretensão a uma pureza de origens por uma poética
de reposicionamento e reinscrição (...) A blasfêmia não é
simplesmente uma representação deturpada do sagrado pelo secular, é o momento em que o assunto ou o conteúdo de uma
tradição cultural está sendo dominado ou alienado no ato da
tradução. (BHABHA, 1998, p.309-310)
O que a polêmica das charges do profeta trouxe para o debate do direito mútuo às representações
do Oriente e do Ocidente foi não apenas a deturpação do sagrado ou o rompimento da tradição, mas
sobretudo a (in)disposição bilateral de aderir a uma poética de reposicionamento e reinscrição.
Há de se considerar que as disposições a essas poéticas no “mundo mulçumano” são distintas
(mulçumanos europeus, mulçumanos iranianos), o que denota, de antemão, uma outra impossibilidade: a
de se tomar a cultura islâmica de forma unívoca, pedagógica.
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Hoje em dia, é muito freqüente ouvir intelectuais acadêmicos
norte-americanos ou britânicos falarem sobre o mundo
islâmico; são abordagens feitas de forma redutora e, a meu
ver, irresponsável sobre algo denominado “o islã” – cerca de
1 bilhão de pessoas, dezenas de sociedades distintas, meia
dúzia de línguas principais como o árabe, o turco e o iraniano,
todas elas espalhadas por um terço do planeta. Ao usarem essa
única palavra, parecem considerá-la um mero objeto sobre o
qual se podem fazer grandes generalizações que abrangem
um milênio e meio da história dos muçulmanos, e sobre o
qual antecipam, descaradamente, julgamentos a respeito
da compatibilidade entre o islã e a democracia, o islã e os
direitos humanos, o islã e o progresso. (SAID, 2005, p.42)
Foi justamente pensando na necessidade do estreitamento do diálogo entre o Islã e o Ocidente que,
em entrevista às paginas amarelas da revista Veja, assim ponderou o filósofo e acadêmico, professor de
filosofia europeia e estudos islâmicos, no Saint Antony’s College, em Oxford, Tariq Ramadan:
O fato de existirem milhões de descendentes de árabes
e mulçumanos vivendo no Ocidente causa um impacto
tremendo no Islã. O mundo islâmico está de olho em nós.
Se conseguirmos estabelecer uma boa convivência, sob uma
base de confiança mútua, estaremos enviando o sinal de que
é possível repetir essa experiência num patamar mais amplo,
entre o Islã e o Ocidente. O maior atrito ocorre na Europa,
mas é também onde há maiores possibilidades de diálogo.
O desafio é tremendo. O caso das caricaturas é o sonho da
extrema direita europeia e também dos extremistas islâmicos,
pois atrapalha o entendimento. Os mulçumanos europeus
precisam estar totalmente comprometidos com a identidade
europeia e convictos de que esta sociedade é também a deles.
Ao dizer “o mundo muçulmano está de olho em nós” (ou seja, os diaspóricos, os traduzidos, os
defensores das poéticas de reposicionamento e de reinscrição) Tariq Ramadan quer alertar para as diferentes
posturas do Islã com relação ao Ocidente, quer fraturar a representação unívoca também condenada por
Said.
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Nesse sentido, é interessante resgatar o artigo “Fanáticos sem fronteiras”, do filósofo Alain
Fikielkraut, publicado originalmente no jornal francês Libération, e traduzido para o Caderno Mais da
Folha de São Paulo, em 12/02/2006, já que nele parece haver o mesmo alerta para o paradoxo dessas
reações. O filósofo vê nelas a cegueira fundamentalista que incorre em práticas semelhantes:
Aqueles que combatem a liberdade de expressão em nome do
respeito à crença que lhes é cara desprezam as crenças alheias
e expressam claramente esse desprezo.
Os jornais de Teerã, de Damasco e do Cairo estão repletos de
caricaturas vingativas e grotescamente desavergonhadas de
judeus ortodoxos ou de desenhos que demonizam o Talmud
(conjunto de interpretações das leis mosaicas). É a dolorosa
renúncia à convicção de seu absolutismo que embasa a um só
tempo a liberdade de expressão e o respeito às crenças. É a
essa renúncia que as elites e as massas islâmicas opõem sua
cólera santa.
É este complexo rompimento de fronteiras, oriundo, muitas vezes de diásporas compulsórias,
que coloca em xeque as configurações nacionais e os pertencimentos e que justifica o questionamento
feito por Homi Bhabha: “Quem são esses novos sujeitos históricos que permanecem irrepresentados na
invisibilidade mais ampla dessa totalidade transnacional?” (BHABHA, 1998,p. 303)
A despeito das críticas feitas à escolha de um mote açucarado para a deflagração das diferenças
culturais, Apenas um beijo (2004), de Ken Loach, cineasta também britânico, já valeria por sua primeira
sequência de cenas e algumas outras
A consulta a algumas sinopses do filme, no entanto, não dá conta de sua questão principal.
Sinopses:
1- Um jovem tem seu casamento arranjado com uma prima, seguindo as tradições muçulmanas.
Porém antes de se casar, ele conhece uma professora, por quem se apaixona.
2- Na Escócia, o jovem paquistanês Qasim sofre com os apelos da família para se casar com sua
prima. Mas o rapaz está apaixonado pela professora de música de sua irmã, uma irlandesa católica. Eles
iniciam um relacionamento, mas Qasim fica dividido entre a paixão e a família.
3- Morando na capital escocesa, os pais paquistaneses de Qasim Khan resolveram que o filho irá se
casar com a prima Jasmine, que ele nem conhece. Mas o coração de Qasim já foi conquistado por Roisin,
professora de música de sua irmã mais nova. Além de não ser da mesma etnia de sua família, Roisin é
irlandesa e católica.
4- REVISTA CONTRACAMPO: Ele, Qasim, é muçulmano, e sua família vive sob um código
familiar estrito; ela, Roisin, é católica e leciona música numa escola idem. Com Apenas um beijo, Ken
Loach fez seu Romeu e Julieta interracial.
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Na sequência inicial, Thara - irmã caçula de Qasim - lê para uma plateia de alunos de uma escola
católica da capital da Escócia uma redação em que faz não só a narrativa performática das suas múltiplas
identificações (mulher, jovem, escocesa-paquistanesa, família muçulmana, cidadã inglesa, segunda
geração de imigrantes paquistaneses, torcedora do time de Glasgow), mas também questiona a crescente
demonização do Oriente islâmico, sobretudo depois dos episódios de 11 de setembro de 2001 em Nova
Iorque, e a ideia de uma identidade cultural hegemônica.
Nesta sequência, parecem estar presentes tanto os equívocos representativos pontuados na
conferência de Said quanto a reivindicação de uma prática tradutória de reinscrição e reposicionamento,
defendida na fala de Tariq Ramadan.
Desta sequência depende a posterior recusa da personagem Thara a reescrever os interesses
familiares, preterindo a carreira de medicina e optando pela de jornalismo, e a reivindicação, típica de uma
segunda geração de imigrantes, da sua condição de cidadã europeia e das suas múltiplas identificações.
Desta sequência ainda dependem alguns outros desdobramentos do enredo conduzidos não por
Thara, personagem pretensamente secundária, mas pelas intolerâncias geradas pelo romance entre Qasim
e Roisin. Qasim, o irmão cindido entre a continuidade das tradições familiares, prometido em casamento
na infância a uma jovem que nunca viu, e o cosmopolitismo libertário, configurado na sua condição de DJ
e aspirante a empresário de uma casa noturna. Roisin, a jovem católica, de origem irlandesa, divorciada,
professora de música da escola de Thara.
A relação do casal traz, para o primeiro plano das discussões, a precariedade dos discursos das
diluições das fronteiras culturais e étnicas, da porosidade dessas negociações. Nesse sentido, a sequência
inaugural redobra suas significações. O que Thara pleiteia em sua narrativa – o olhar tolerante para suas
múltiplas inserções e sua cidadania – vale para Qasim, embora o posicionamento deste seja intermediário
entre a deliberada porosidade de Thara e o recrudescimento da irmã mais velha, guardiã e mantenedora das
“origens” distantes.
Roisin é duplamente vítima da intolerância. Preterida como objeto blasfemo pela família
muçulmana, é também vítima da intolerância caricata da Igreja Católica, representada pelo padre a quem
ela se dirige para pedir um burocrático atestado de sua boa fé católica para que obtivesse a efetivação na
escola em que trabalhava, quando é surpreendida pelo questionamento de suas relações amorosas: “Viver
em pecado com um Maomé”.
Nesta outra sequência, até certo ponto caricata, Ken Loach procura aplacar certa demonização
unilateral em proveito do questionamento de mão dupla, de uma intolerância mútua.
O conto “Esta casa abençoada”, do livro Intérprete de males (2001), de Jhumpa Lahiri, traz, também
pelo viés ficcional, dois posicionamentos distintos diante da tradução cultural. Os contos desta escritora
indo-britânica, nascida em Londres e radicada nos Estados Unidos, são ambientados ora na Índia ora nos
Estados Unidos.
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Um jovem casal de ascendência indiana muda-se para uma casa nova em Connecticut. Ele,
engenheiro formado em Boston, com carreira promissora. Ela, mestranda em Standford, pesquisadora de
um poeta irlandês, filhos de famílias que já se conheciam: a dela, residente na Califórnia, a dele ainda em
Calcutá, onde foram se casar, por insistência dos pais.
A arrumação da casa nova traz à tona os diferentes posicionamentos de Sanjev e Twinkle diante
da descoberta, segundo o marido, de um “zoológico bíblico” de imagens cristãs. Enquanto a mulher,
Twinkle, mantém uma curiosidade infantil, diante da descoberta, por todos os aposentos da casa, destas
imagens cristãs, guardando-as num console, como num pequeno altar, Sanjev, desespera-se diante da
possível reação dos vizinhos a essa aceitação tolerante.
Se, para Sanjev, aqueles objetos estavam despidos da aura do sagrado, para Twinkle, jogá-los
fora representaria uma espécie de sacrilégio, pela importância que deveriam constituir para os antigos
moradores:
Sanjev examinou os objetos sobre o console. Intrigava-o o fato
de que cada um deles à sua maneira era inteiramente ridículo.
Sem dúvida, faltava-lhes a aura do sagrado. Intrigava-o também
constatar que Twinkle, uma pessoa de bom gosto, estava
encantada com eles. Aqueles objetos tinham algum significado
para ela, mas não para ele. Pelo contrário, irritavam-no. “A
gente devia ligar para o agente imobiliário. Para dizer que
largaram todas essas porcarias aqui. Pedir para ele levar tudo
embora”.
“Ah, Sanj”, Twinkle gemeu. “Por favor. Eu ia ficar
arrasada se a gente jogasse isso fora. Essas coisas eram
claramente importantes para as pessoas que moravam aqui.
Seria, sei lá, uma espécie de sacrilégio.” (LAHIRI, 2001, p.158)
Na festa de inauguração da casa, alguns convidados se espantam com a imagem da Virgem (Nossa
Senhora) no jardim, ao que Sanjev replica dizendo que, apesar de na Índia haver cristãos, eles não o eram.
Twinkle, então, relata aos convidados, alguns colegas de trabalho de Sanjev e casais indianos residentes
em Connecticut, a aventura diária de descoberta desses objetos, dizendo ser o sótão a única parte da casa
ainda não vistoriada. É para lá que todos se dirigem para desespero de Sanjev. É lá também que encontram
um enorme busto de Cristo que Twinkle obriga Sanjev a retirar de lá, como numa espécie de caça ao
tesouro.
um molho de curry decente. Até resistência à garrafa de vinagre encontrada na casa, ele faz, para depois
reconhecer o sabor do peixe preparado por Twinkle com tal ingrediente.
Sem querer alongar-me numa paráfrase enfadonha do conto, cabe registrar, por último, as mediações das
diferenças culturais, ficcionalizadas tanto no filme Apenas um beijo, quanto em “Esta casa abençoada”.
Parece que, tanto num quanto noutro, a condição do duplo pertencimento avulta como contingência
inequívoca, porém tensa, já que em constante negociação. Assim, se a união de uma irlandesa “católica”
e um escocês-paquistanês muçulmano pode ser entendida pela família do rapaz como uma blasfêmia, no
sentido simplista da deturpação do sagrado; pelas práticas da tradução cultural, no entanto, a blasfêmia
não é meramente esta deturpação, mas sim a positividade de uma poética da reinscrição que vê no duplo
pertencimento mais uma “benção”, do que uma prática de recusas.
Por isso, talvez, possamos entender o final do conto de Jhumpa Lahiri, num sentido mais amplo, como
circunstância inevitável das práticas tradutórias:
De fato Sanjev detestava o busto. Detestava seu tamanho
desmesurado, sua superfície perfeitamente polida, seu valor
inegável. Detestava a idéia de que aquele objeto estava em
sua casa e que lhe pertencia”. (LAHIRI, 2001, p.178)
Talvez também se possa constatar, a partir das análises feitas, as complexas estratégias de inclusão
requeridas por novas identidades culturais.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BHABHA, Homi K. O local da cultura. Belo Horizonte: UFMG, 1998.
LAHIRI, Jhumpa. Intérprete de Males. São Paulo: Companhia das Letras, 2001.
SAID, Edward W. Representações do intelectual: as Conferências Reith de 1993. São Paulo: Companhia
das Letras, 2005.
SANTIAGO, Silviano. O cosmopolitismo do pobre: crítica literária e crítica cultural. Belo Horizonte:
UFMG, 2005.
Interessante notar que a postura de Twinkle, para quem até a culinária indiana era trabalhosa
(“detestava picar alho e descascar gengibre, e também não sabia usar o liquidificador” (Idem, p. 164),
é mais porosa, em todos os sentidos, com relação à manutenção das tradições indianas, ao passo que
Sanjev resiste a qualquer prática de reposicionamento e de reinscrição diante das negociações impostas
pelo pertencimento da escolha, já que constituem uma segunda geração, filhos de imigrantes. Era ele, por
exemplo, que, nos fins de semana, temperava óleo de mostarda com pedaços de canela e cravo para fazer
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INTRODUÇÃO
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Vol. 6, Nº 2
ISSN 1981-9862
As Políticas de desenvolvimento social e econômico
sob a ótica do turismo: uma experiência da
administração pública mineira
Social and economic development policies from the tourism perspective :
an experience Minas Gerais public administration
RESUMO
Frederico Vidigal1
No presente artigo, investigou-se uma política pública estadual de turismo, responsável por
fomentar atividades de desenvolvimento social e econômico a partir da atividade do turismo
regional em Minas Gerais. Objetivou-se com o estudo apresentar um modelo de políticas públicas
desenvolvido para a criação de um programa estadual de desenvolvimento socioeconômico a
partir do turismo com vistas a orientar investimentos e práticas em outros estados brasileiros.
O estudo originou-se de uma pesquisa realizada pelo autor acerca dos investimentos realizados
para a implementação do programa Estrada Real em Minas Gerais, que envolve ainda os
estados de Rio de Janeiro e São Paulo. Para tanto, foram analisados os procedimentos do
poder público estadual no que tange à destinação de recursos para viabilizá-lo. Do ponto de
vista metodológico, a investigação envolveu uma pesquisa documental e utilizou o Plano
Plurianual de Ação Governamental do estado de Minas Gerais onde fora identificado o grau de
importância creditado ao programa Estrada Real e a articulação envolvendo diferentes órgãos
governamentais e parcerias. Concluiu-se que o denominado arranjo institucional, foi uma
das estratégias utilizadas pelo governo para implementar o programa como principal política
pública de turismo do estado de Minas Gerais nos últimos dez anos, com vistas à geração de
oportunidades do ponto de vista social e econômico para as regiões envolvidas.
PALAVRAS-CHAVES Políticas sociais. Políticas públicas de Turismo. Arranjos institucionais.
ABSTRACT
Estrada Real.
In this paper, we investigated whether a state tourism policy, responsible for promoting
activities of social and economic development from the regional tourism activity in Minas
Gerais. The objective of the study was to provide a model of public policies designed to
create a state program of socioeconomic development through tourism with a view to guide
investments and practices in other states. The study grew out of a survey conducted by the
author about the investments made for program implementation Estrada Real in Minas Gerais,
which also involves the states of Rio de Janeiro and Sao Paulo. Therefore, we analyzed the
procedures of state government regarding the allocation of resources to make it viable. From
the methodological point of view, the research involved documentary research and used the
Estrategic Plan of Action Government of Minas Gerais (PPAG) been identified where the
degree of importance credited to the Estrada Real and the joint program involving different
government agencies and partnerships. It was concluded that the institutional arrangement
called, was one of the strategies used by the government to implement the program as the
main tourism policy of the state of Minas Gerais in the last ten years, with a view to generating
opportunities from the standpoint of social and economic to the regions involved.
KEY-WORDS social policies. Tourism public policy. Institutional arrangements. Estrada Real.
Doutor em Ciência da Informação pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Professor do IBMEC dos cursos
de Administração e programas corporativos de pós-graduação CBA e MBA) - [email protected] / fvidigal@
terra.com.br
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O turismo constitui-se como uma atividade de relevância social e econômica. Nesse sentido,
justifica-se a sua discussão no âmbito das políticas sociais. O poder público e a iniciativa privada devem
trabalhar em parceria para implementar as ações necessárias para o desenvolvimento do turismo. As políticas
públicas definem regras de comportamento através do planejamento, que deve apresentar mecanismos de
envolvimento da população local no processo de tomada de decisão.
O turismo é uma atividade que vem evoluindo substancialmente, a partir da segunda metade do
século XX até os dias de hoje. A atividade vem, paulatinamente, tornando-se uma preocupação constante
da Administração Pública como uma alternativa de desenvolvimento social e econômico do ponto de vista
regional, sobretudo por considerar a diversidade de atrativos naturais encontrados no território brasileiro.
Vale ressaltar que, ainda é grande o desconhecimento da sociedade em relação às potencialidades do
turismo.
O Turismo exerce forte influência na qualidade de vida das populações propiciando geração
de emprego e renda, o que contribui para a fixação da população na sua região de origem. Através das
atividades de turismo receptivo, fomentando a exploração do ecoturismo, turismo de pesca e turismo
rural nos pequenos municípios, vilas e arraiais, a atividade permite ainda a conservação e preservação do
ambiente rural, contribuindo para o desenvolvimento das bases locais, valorizando dessa forma a cultura
regional, usos e costumes das populações anfitriãs.
O presente trabalho originou-se de uma pesquisa de mestrado em Administração Pública com o foco
na Gestão de Políticas Sociais, que objetivou contribuir para a ampliação do foco da pesquisa acadêmica
em turismo, sobretudo contextualizando-o como campo de estudo no plano das políticas sociais. Para tanto,
investigou-se as política estaduais de turismo, responsáveis por fomentar atividades de desenvolvimento
social e econômico a partir da atividade turística regional.
A situação problemática tratada neste artigo diz respeito a uma relativa carência de discussão da
temática do turismo sob a ótica das políticas sociais no Brasil, sobretudo no âmbito estadual e federal. Esse
aspecto ainda tem sido pouco discutido na literatura científica no Brasil. É evidente a necessidade de ampliar
os esforços empreendidos por pesquisadores e profissionais alinhados à atividade de turismo, no sentido
de contribuir para a construção de um referencial teórico-conceitual que enfoque as políticas públicas de
turismo no âmbito da administração pública. Após a análise da literatura científica da área, percebe-se que
documentos institucionais são ainda pouco utilizados por profissionais do turismo como fonte de dados e
informações relevantes para o conhecimento, planejamento e acompanhamento de políticas públicas de
turismo no país.
No trabalho buscou-se reunir aspectos da literatura científica atinente às políticas públicas e políticas
de turismo, onde foi desenvolvido um quadro de referências conceituais capaz de ressaltar a importância
do turismo enquanto atividade plurisetorial relevante para os propósitos de uma política pública. Discutiu-
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se também o “arranjo institucional” como um processo de criação e estruturação do projeto estruturador
Estrada Real. Para tanto, utilizou-se de um conjunto de dados extraídos em documentos institucionais
do governo mineiro, sobretudo no período de criação do programa Estrada Real como política pública
(VIDIGAL, 2004).
Nesse sentido, como questões orientadoras para o artigo, procurou-se identificar: a) Qual a
importância relativa do projeto Estrada Real no contexto da política pública de turismo do estado de Minas
Gerais, em termos dos recursos financeiros a serem aplicados no desenvolvimento do turismo no estado?
Que órgãos e instituições públicas estão envolvidos com o projeto?
O presente artigo tem por objetivo desenvolver, com base na revisão de literatura, um quadro de
referências teórico-conceituais que evidencie a importância da abordagem do turismo como no âmbito do
planejamento das políticas públicas sociais;
Com base nos aspectos descritos, com o presente artigo pretendeu-se, mais especificamente,
apresentar e discutir o modelo de políticas públicas desenvolvido para a criação do programa Estrada Real
como política de governo, a partir do estudo da dissertação de mestrado em Administração Pública de
Vidigal (2004). O estudo focalizou estritamente o período de 2004 a 2007 como sendo a fase de consolidação
do programa Estrada Real em Minas Gerais. Nesse sentido, o estudo procurou demonstrar as experiências
de arranjos institucionais para a formatação de políticas públicas estaduais para a criação do programa de
turismo intitulado Estrada Real.
A seguir serão discutidas as políticas públicas e sua importância para o turismo, bem como as
características histórico-políticas acerca da denominação Estrada Real.
As Políticas Públicas e o Turismo
Uma “política” é algo relacionado à observação e ao monitoramento de eventos, à recepção, o
processamento e análise de informações para a tomada de decisão (MONTEIRO, 1982). Em outras palavras,
trata-se de uma atividade de coordenação e acompanhamento, independente da ocorrência de produção ou
consumo de bens e serviços. Para o autor, a política reflete atividades prévias de detecção de necessidades,
avaliação da situação e de decisão relativas à formação de uma empresa pública responsável por tal tarefa.
Atividades como detecção, avaliação e tomada de decisão é que permitem ao município ter um tipo de
serviço.
Em sentido geral, as políticas públicas definem regras de comportamento e, no caso específico
das políticas públicas voltadas para o fomento da atividade de turismo, devem ir além do foco restrito –
geralmente correspondente a ações pontuais e emergenciais – incorporando, também, a noção relativa ao
seu potencial de contribuição social, econômica e cultural, ou seja, as políticas públicas de turismo devem
ser compreendidas no âmbito mais amplo do processo estratégico de um país ou região. Neste contexto,
para ter chances de sucesso, a política de desenvolvimento da atividade turística requer decisão política
e planejamento, o que envolve elementos tais como: definição dos objetivos e metas prioritárias a atingir
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(no longo, médio e curto prazo); estruturação dos programas, projetos e atividades capazes de conduzir
ao alcance dos objetivos; identificação dos segmentos e empreendimentos turísticos que demandam apoio
estatal e estruturação dos instrumentos de apoio e fomento à atividade; alocação dos recursos correspondentes
(humanos, financeiros e materiais), bem como a articulação institucional necessária à interação entre os
diferentes atores envolvidos (públicos e privados), dentre outros elementos.
Para Dye (1981), as políticas públicas envolvem, simultaneamente, a definição de regras de
comportamento, a organização das burocracias, a distribuição de benefícios, e a cobrança de taxas. O autor
analisa que em um passado recente, o principal foco de atenção da ciência política, não estava nas políticas
públicas e sim, nas instituições e nas estruturas de governo, assim como no comportamento político e nos
processos, associados à formulação da política. A ciência tradicional descreve as instituições nas quais as
políticas públicas são formuladas, mas não se atém às relações entre importantes arranjos institucionais
e o conteúdo das políticas públicas. No entender de Dye (1981), “política pública é o que quer que seja
que os governos escolham fazer ou não fazer”. O autor argumenta que o entendimento pleno das políticas
públicas demanda “arte” e “astúcia” e que é preciso um certo insight, criatividade e imaginação para
poder identificar os problemas sociais e descrevê-los, com vistas a buscar soluções viáveis através da
implementação de políticas públicas. Para Dye (1981) não há um método único ou mesmo um modelo de
análise política capaz de proporcionar uma solução para os problemas sociais e que nem sempre a intenção
inicial de uma política pública se concretiza, ou seja, resultados inesperados e até embaraçosos podem advir
de determinadas decisões.
Outra contribuição importante é a de Ferrarezi (1997). A autora discute os novos papéis delineados
para o Estado através da promoção de relações de parceria com diversos atores e com as organizações
públicas não estatais que vêm assumindo crescentemente a promoção de políticas sociais. Segundo a
autora, os problemas brasileiros associados ao quadro geral de desigualdade social, econômica e cultural –
a exemplo da fome, pobreza, analfabetismo, além das carências habitacionais – não poderão ser resolvidos
com a participação única do poder público. A autora argumenta que as soluções caminham para a realização
de parcerias entre Estado, mercado e sociedade civil, face o baixo impacto que as ações isoladas tendem
a produzir. Conforme ressalta Ferrarezi (1997), o crescimento econômico – objeto central das políticas
econômicas – embora produza impactos positivos sobre o emprego, meio ambiente e qualidade de vida, não
se constitui mecanismo suficiente para reduzir a pobreza e a desigualdade social.
Na visão de Beni (1998), a posição que o turismo ocupa na estrutura administrativa pública depende
da importância relativa que o governo atribui à atividade turística. Diante de mudanças no governo de
determinado país, tende a alterar-se, também, a orientação dada ao turismo bem como a sua subordinação
hierárquica e administrativa no conjunto do poder público. Em sentido geral, as políticas públicas definem
regras de comportamento e, no caso específico das políticas públicas voltadas para o fomento da atividade
de turismo, devem ir além do foco restrito – geralmente correspondente a ações pontuais e emergenciais
– incorporando, também, a noção relativa ao seu potencial de contribuição social, econômica e cultural.
Ou seja, as políticas públicas de turismo devem ser compreendidas no âmbito mais amplo do processo
estratégico de um país ou região.
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A política de desenvolvimento da atividade turística requer decisão política e planejamento, o que
envolve elementos tais como: definição dos objetivos e metas prioritárias a atingir (no longo, médio e curto
prazo); estruturação dos programas, produtos e atividades capazes de conduzir ao alcance dos objetivos;
identificação dos segmentos e empreendimentos turísticos que demandam apoio estatal e estruturação dos
instrumentos de apoio e fomento à atividade; alocação dos recursos correspondentes (humanos, financeiros e
materiais), bem como a articulação institucional necessária à interação entre os diferentes atores envolvidos
(públicos e privados), dentre outros elementos.
orientação dada ao turismo bem como a sua subordinação hierárquica e administrativa no conjunto do
poder público.
Nesse sentido, é pertinente resgatar aspectos peculiares da Estrada Real, temática central do presente artigo,
com um modelo alinhado à gestão pública e sua relação direta com o contexto social e econômico, o que
será discutido a seguir.
A Estrada Real e desenvolvimento socioeconômico
Conforme argumenta Beni (1998), uma política de turismo é o conjunto de fatores condicionantes
e de diretrizes básicas que expressam os caminhos para atingir objetivos globais para o turismo no núcleo
receptor1. A política de turismo deve determinar as prioridades da ação executiva, supletiva ou assistencial
do Estado; facilitar o planejamento de empresas do setor quanto aos seus empreendimentos, bem como
identificar as atividades mais suscetíveis de receber apoio estatal. Por fim, o autor distingue três grandes
fatores condicionantes que norteiam uma política de turismo – o cultural, o social e o econômico. Na
próxima seção é caracterizada a Estrada Real como foco das políticas públicas de turismo do governo de
Minas Gerais.
Embora percebido como uma área específica de estudo, o turismo é enfocado a partir de perspectivas
propiciadas por diferentes áreas do conhecimento, a exemplo das ciências econômicas, ciências
administrativas e gerenciais, sociologia, psicologia, geografia e da arquitetura, dentre outras. Conforme
argumenta Beni (1998), a atividade de turismo, entretanto, não se constitui objeto de estudos profundos em
quaisquer destas áreas, situação esta que se reflete na posição e na hierarquia que lhe é atribuída na estrutura
administrativa pública dos diferentes países.
Os bens e serviços vendidos aos turistas e visitantes domésticos originam-se de ramos de produção
diversos. Nesse sentido, o turismo pode contribuir positivamente para distintas finalidades: para o alcance
de objetivos no campo econômico (desenvolvimento nacional e regional), para a geração de empregos
e redistribuição de renda, para o descanso e lazer dos assalariados (no campo social), para a ampliação
do conhecimento da população sobre fatos históricos e culturais (no campo cultural), e para a integração
nacional, na medida em que projeta a imagem do país no exterior (no campo político).
Seja na esfera do poder público central, estadual ou municipal, é fundamental que as políticas
públicas para o turismo proporcionem à ação governamental os instrumentos adequados capazes de
contribuir para a geração de emprego e renda, para a promoção do conhecimento e aprendizagem além de
estabelecer critérios orientadores do ciclo de vida de um produto turístico: desenvolvimento, crescimento e
maturidade.
Por fim, utilizando-se ainda da contribuição de Beni (1998) é possível afirmar que a posição que o
turismo ocupa na estrutura administrativa pública depende da importância relativa que o governo atribui
à atividade turística. Diante de mudanças no governo de determinado país, tende a alterar-se, também, a
Destino da viagem formado por um conjunto de atrativos (município, estado ou país) designado como o destino dos
turistas, ou onde estes são recepcionados.
1
18
Durante o século XVIII e em parte do século XIX, as “estradas reais” foram os troncos viários
principais do centro-sul do território colonial, conforme descrito por Santos (2001). Por eles espalharamse os antigos registros e postos fiscais de controle. As estradas reais também foram os principais acessos
que marcaram o intenso processo de urbanização do centro-sul brasileiro. Ao longo das suas margens
distribuíram-se as centenas de arraiais, e organizaram-se os núcleos populacionais envolvidos com a
economia de mineração e com as atividades a ela associadas. O caminho colonial identificado como Estrada
Real tem uma considerável importância histórica para o Brasil, uma vez que era a via por onde trafegaram
os bandeirantes, tropeiros com seus burros de carga, além de ambiciosos aventureiros ávidos pelo ouro,
pedras preciosas e diamantes da região tijucana, hoje arredores do atual município mineiro de Diamantina,
hoje patrimônio da humanidade e antigo Arraial do Tijuco.
A Estrada Real é formada por trechos de uma rota aberta nos séculos XVII e XVIII que objetivavam
ligar as minas do Arraial do Tijuco ao mar. A estrada passava por Vila Rica, atual Ouro Preto, entre outras
cidades mineiras como Mariana, Catas Altas, Passa-Quatro e Cunha no estado de São Paulo até o porto
de Paraty no estado do Rio de Janeiro. Tal caminho é considerado o “Caminho Velho”. Já o outro trecho
que levava à cidade do Rio de Janeiro passando por Ouro Branco, Carandaí e Barbacena entre outros
municípios, é denominado “Caminho Novo”. Estes trechos apresentam atualmente grande atratividade
turística e são compostos por interessantes povoados e vilas típicas que foram visitados e descritos pelos
viajantes europeus do século XIX.
No auge da mineração, esses caminhos foram percorridos por imigrantes paulistas, baianos,
pernambucanos e europeus, além de tropeiros vindos do sul e de São Paulo. Outros exploradores foram
os boiadeiros do Rio São Francisco e do Rio das Velhas além de sertanistas da Bahia e de algumas vilas
paulistas. Foi também percorrido pelos escravos, negros, índios, mascates, administradores reais, homens
do fisco, soldados mercenários e milícias oficiais. As vias que atualmente estão reunidas sob o nome de
Estrada Real foram, assim, fundamentais para o povoamento e a colonização de vastas regiões do território
brasileiro, tornando-se verdadeiros eixos histórico-culturais de construção de parte da nossa história2.
Em razão do grande interesse fiscal, descrito por Santos (2001) como a “base da política metropolitana”
para a região mineradora da colônia, o caminho prevalecia sobre qualquer outro. A Coroa impunha que as
2
Segundo publicações do Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial de Minas Gerais (2004).
19
rotas de comunicação com as minas deveriam ser devidamente controladas e fiscalizadas, para que nelas se
pudesse extrair uma massa cada vez maior de tributos para o tesouro real.
2)PPAG: Estrada Real como política pública e objetivos de planejamento
No século XXI, a Estrada Real voltou a ser objeto das políticas públicas no estado de Minas Gerais no
sentido de buscar-se explorar seu valor histórico, cultural e ecológico, traduzidos como atrativos turísticos
do estado.
A análise dos dados extraídos do Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG) demonstrou a
importância conferida ao projeto Estrada Real no contexto dos demais programas que integram a política
estadual de turismo do governo mineiro. À época, o governo estadual planejou direcionar cerca de R$ 186
milhões para o desenvolvimento dos programas na área de turismo durante o período de 2004-2007 e ao
projeto Estrada Real coube a maior parte deste montante: R$ 104 milhões, ou seja, 56% do total investido.
A seguir são analisados os aspectos metodológicos que originaram o presente artigo.
Metodologia
Este trabalho envolveu uma “pesquisa bibliográfica”, buscando uma fundamentação teóricoconceitual acerca de políticas públicas; políticas de turismo caracterização da Estrada Real como projeto
público. Para a elaboração do trabalho, também se utilizou da “pesquisa documental”, uma vez que o estudo
valeu-se de documentos institucionais sobre a política de desenvolvimento turístico de Minas Gerais. Do
ponto de vista dos procedimentos metodológicos para a estruturação do artigo, foram desenvolvidos alguns
passos práticos como:
1.º) pesquisa bibliográfica sobre: políticas públicas, políticas públicas de turismo, e a Estrada
Real, envolvendo o ponto de vista histórico-político. A revisão de literatura buscou retratar a importância
das políticas públicas para a atividade de turismo e a responsabilidade da ação governamental para o seu
desenvolvimento.
2.º) análise do Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG) no período de 2004-2007,
volume II, anexo II da Secretaria de Planejamento e Ação Governamental (SEPLAG), referente às ações e
programação do projeto estruturador Estrada Real para 2004-2007;
3.º) levantamento e análise das ações elencadas no PPAG segundo entidades responsáveis pela
implementação do projeto estruturador Estrada Real e as suas respectivas metas de implantação;
Discussão dos Resultados
Após os procedimentos metodológicos, foi possível chegar aos resultados da pesquisa, quando
foram detectados os seguintes aspectos:
1)
Aspectos inerentes à literatura
A revisão de literatura sobre políticas públicas, demonstrou que o poder público tem um papel preponderante
no sentido de implementar ações necessárias para o desenvolvimento do turismo, visto como oportunidade
social e econômica. As políticas públicas definem regras de comportamento através do planejamento público.
Para tanto, torna-se imprescindível a atuação do poder público a quem cabe a formulação e implementação
da política de desenvolvimento do turismo, o estabelecimento dos parâmetros para regulamentação e
controle da exploração da atividade.
20
Após pesquisa documental, detectou-se que o programa estabelecido por iniciativa do governo
mineiro foi criado com vistas a possibilitar o incremento da arrecadação do estado e dos municípios mineiros
localizados ao longo do trajeto da Estrada Real, incentivar o investimento privado no território mineiro,
promover a alteração do perfil de distribuição de renda e elevar o nível de emprego da população do
interior do estado. Além disso, promover e divulgar a atividade turística interna e de lazer em Minas Gerais,
resgatar, preservar e revitalizar os pontos de atração turística e de lazer ao longo do trajeto, preservando-se
sítios arqueológicos, espeleológicos e paleontológicos. (MINAS GERAIS, 2003 a).
A partir do ano de 2003, Minas Gerais adotou um modelo de gestão integrado priorizando o
planejamento como instrumento para o desenvolvimento social e econômico. Projetos que ainda não
haviam sido concluídos em administrações anteriores, como o Programa Estrada Real e os Circuitos
Turísticos, foram retomados e passaram a ser considerados pelo governo como “pilares da gestão”. O
programa Estrada Real ilustra o caso na área de turismo e o governo estadual planejou transformá-lo em
um dos maiores produtos turísticos do Brasil. No PPAG da administração estadual de Minas Gerais (20042007) (MINAS GERAIS, 2003 b), o Programa Estrada Real figurou como um dentre os trinta projetos
estruturadores do estado de Minas Gerais.
Detectou-se que o governo mineiro estabeleceu um arranjo institucional no sentido de possibilitar
a implementação do projeto no, estado de Minas Gerais, e atribuiu diferentes responsabilidades aos órgãos
e instituições públicas que integram este arranjo, tendo a Secretaria de Estado de Turismo (SETUR) como
responsável pela coordenação executiva do projeto. Através do PPAG 2004-2007, o poder executivo
estadual programou um conjunto de ações e metas para o projeto. Além da SETUR, os foram envolvido
outros órgãos e unidades no arranjo institucional como: Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional
e Política Urbana (SEDRU), Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de Minas Gerais (DER),
Departamento Estadual de Telecomunicações de Minas Gerais (DETEL), além do Fundo de Fomento e
Desenvolvimento Socioeconômico do Estado de Minas Gerais (FUNDESE/ESTRADA REAL) e do Fundo
de Assistência ao Turismo (FASTUR), fundos estes cuja gestão encontra-se sob a responsabilidade da
Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico (SEDE).
Foi criado um Conselho Consultivo (Quadro 1) com vistas a sugerir planos de ação visando alcançar
os objetivos do Programa Estrada Real, colaborar com a SETUR e a TURMINAS na elaboração da proposta
orçamentária anual do Programa, opinar sobre propostas de convênios e outros instrumentos de interesse
do Programa Estrada Real em que haja participação de órgãos ou entidades públicas e particulares, sugerir
e opinar sobre assuntos referentes ao desenvolvimento do potencial turístico da Estrada Real, oferecer
21
subsídios em questões referentes à compensação financeira, incentivo fiscal ou creditício envolvendo o
turismo na Estrada Real, como crédito para empreendimentos turísticos e de lazer implantados ao longo
dos caminhos da Estrada Real.
O governo estadual explicita a necessidade de se articular parcerias no sentido de apoiar o crescimento do
produto turístico Estrada Real. Nesse sentido, parcerias foram estabelecidas com outros estados brasileiros
e com outros países. (MINAS GERAIS, 2004).
Quadro 1 - Conselho consultivo paraa gestão da Estrada Real
Secretário de Estado do Turismo (SETUR)
Representante da Secretaria de Estado de Meio
Ambiente e Desenvolvimento Sustentável
Representante da Assembléia Legislativa do Estado
de Minas Gerais (ASLEMG)
Representante
do
Serviço
Nacional
de
Aprendizagem Comercial (SENAC)
Representante do Serviço de Apoio às Micro e
Pequenas Empresas de Minas Gerais (SEBRAE),
Organizações não governamentais ligadas aos
objetivos do Programa Estrada Real.
Presidente da TURMINAS
Representante da Secretaria de Estado da Cultura
Representante do Instituto Histórico e Geográfico
de Minas Gerais,
Representante da Associação Mineira de
Municípios (AMM)
Representante do Instituto Estrada Real
1 (um) representante da Associação Brasileira da
Indústria de Hotéis, em Minas Gerais
Fonte: Adaptado de Vidigal (2004)
Os resultados da análise dos dados do PPAG 2004-2007 apontam que se atribuiu à Secretaria
de Estado do Desenvolvimento Regional e Política Urbana (SEDRU) – através da Companhia de Água
e Esgotamento Sanitário do Estado de Minas Gerais (COPASA), empresa qual tem a responsabilidade
da implementação das ações relativas à dotação de infraestrutura de saneamento básico nos municípios
integrantes da área do projeto como: abastecimento de água, esgotamento sanitário, coleta e disposição
final de lixo. O governo estadual planejou gastar com essas ações cerca de R$ 72,9 milhões no período
2004-2007, o que corresponde a 70,0% do montante de recursos a serem aplicados no projeto Estrada Real.
Observou-se que a operacionalização do Fundo de Desenvolvimento Socioeconômico do Estado
de Minas Gerais (FUNDESE/ESTRADA REAL) apresenta-se como a segunda mais importante ação em
termos da programação de recursos financeiros do projeto, para a qual o governo planejou destinar R$ 22
milhões, ou seja, 21,1% do total de recursos do Estrada Real.
Conclusões
No artigo pretendeu-se apresentar e discutir o modelo de políticas públicas desenvolvido para
a criação do programa Estrada Real como política de governo, a partir do estudo da dissertação de
mestrado (VIDIGAL, 2004). Nesse sentido, o estudo procurou demonstrar as principais ações elencadas
no planejamento estratégico de governo (Plano Plurianual de Ação Governamental – PPAG) afeitas às
políticas públicas estaduais para a criação do programa de turismo, descrito no item “Resultados”.
Concluiu-se que o projeto Estrada Real, criado pelo executivo estadual no início do ano de 1999,
e solidificado após o ano de 2003, mostrou-se objeto de renovado interesse da administração do governo
do estado de Minas Gerais. O Estrada Real integrou, de forma efetiva, o seleto grupo dos projetos
22
estruturadores definidos no âmbito do PPAG 2004-2007.
O estudo procurou demonstrar as experiências de arranjos institucionais para a formatação de
políticas públicas estaduais para a criação do programa de turismo no sentido de facilitar sua efetiva
implementação no estado de Minas Gerais. Dessa forma, foram atribuídas diferentes responsabilidades
aos órgãos e instituições públicas que integraram este arranjo, tendo a SETUR como responsável pela
coordenação executiva do projeto.
Com relação às perguntas orientadoras do trabalho, buscou-se responder “Qual a importância
relativa do projeto Estrada Real no contexto da política pública de turismo do estado de Minas Gerais,
em termos dos recursos financeiros a serem aplicados no desenvolvimento do turismo no estado?”. Nesse
sentido, foi possível concluir que o programa Estrada Real demonstrou sua importância entre um dos
maiores produtos turísticos do Brasil, pois figurou no Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG) da
administração estadual de Minas Gerais (2004-2007) como um dos trinta projetos estruturadores do estado
de Minas Gerais. O governo estadual planejou direcionar 56% do total dos investimentos destinado ao
turismo do estado para o Estrada Real.
Com relação a “Que órgãos e instituições públicas estão envolvidos com o projeto? O Quadro 1
demonstrou as diferentes organizações envolvidas em um Conselho consultivo e um arranjo institucional
promovido pelo governo mineiro no sentido de possibilitar a implementação do projeto no estado de
Minas Gerais, e atribuiu diferentes responsabilidades aos órgãos e instituições públicas (SEDRU, DER,
DETEL, FUNDESE/ESTRADA REAL, FASTUR E SEDE) que integraram este arranjo, tendo a SETUR
como responsável pela coordenação executiva do projeto. Através do PPAG 2004-2007, o poder executivo
estadual programou um conjunto de ações e metas para cada um dos integrantes do arranjo no sentido de
efetivar as ações do projeto.
Diante do que fora discutido até aqui, acredita-se que o presente artigo atingiu os objetivos propostos
na sua introdução. Além disso, cabe salientar a importância de novos estudos. Nesse sentido, acredita-se
que a temática ora abordada poderá ainda fomentar novas investigações acerca do programa Estrada Real
no período atual, seja com o objetivo de investigar políticas públicas dos estados que compõem o trecho
Estrada Real, bem como instigar novos estudos inerentes a políticas públicas de turismo em outros estados
e regiões do Brasil, com vistas a gerar oportunidades de desenvolvimento no âmbito social e econômico.
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23
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RESUMO
SANTOS, Márcio. Estradas Reais: introdução ao estudo dos caminhos do ouro e do diamante no Brasil.
Belo Horizonte: Ed. Estrada Real, 2001.
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ISSN 1981-9862
VIDIGAL, Frederico. O projeto Estrada Real e a política de desenvolvimento do turismo no município de
Catas Altas-MG: uma abordagem sob a perspectiva das políticas públicas. Escola de Governo da Fundação
João Pinheiro, Belo Horizonte. 2004. Dissertação (Mestrado em Administração Pública – Gestão de
Políticas Sociais).
A atuação do Estado teve um grande avanço após a crise de 1929, sendo os seus efeitos
importantes para dinamizar a economia. A partir daí, muitas políticas públicas foram criadas
dentro da concepção do “Welfare State” ou Estado de Bem Estar Social. Porém, na década de
1970 com a crise fiscal nos países em desenvolvimento e a liberalização das suas economias,
há um maior incentivo aos mecanismos de mercado, porém, os problemas persistem, o que
faz com que o Estado limite a sua atuação para específicos como no combate à pobreza rural.
O objetivo desse trabalho é verificar como a política pública de aquisições de alimentos
da agricultura familiar para alimentação escolar no Brasil atuou nesse campo fazendo uma
importante conexão com a Segurança Alimentar e Nutricional. Para atender esse objetivo,
realizou-se uma pesquisa bibliográfica e documental. Concluímos que as políticas como as de
aquisição de alimentos da agricultura familiar, seja para doações ou para alimentação escolar,
fazem a ligação entre a produção e consumo, oferecendo incentivos como a melhoria do nível
de vida dos produtores através da sua inserção nos mercados, reduzindo a pobreza rural, bem
como a oferta de alimentos aos que estão em situação de insegurança alimentar e melhoria da
alimentação escolar. Cabe, porém um reparo no que toca a organização dos produtores para que
se consiga responder a demanda gerada e obter os ganhos, caso contrário o desenvolvimento
pode ir para outras regiões que já tem um maior nível de organização.
ABSTRACT
PALAVRAS-CHAVES Agricultura Familiar, Políticas Públicas, Estado.
After the crisis of 1929 the intervention of the State had a deep advance, producing quite
important effects to boost the economy. Since then, many public policies were created under the
conception of the “Welfare State”. On the other hand, during the 1970s an intense fiscal crisis
and a higher degree of market liberalization affected the developing countries and due that,
market mechanisms appeared as feasible solutions. Nevertheless, as problems have persisted,
the State has reduced its operations, particularly to combat rural poverty. The aim of this study
is to verify how Brazilian the public policy of acquiring food, from family agriculture to school
meal, has aided to establish an important relationship between Food Security and Nutrition.
Pursuing to answer these aims, not only bibliography reviews but also some documents
were used. We conclude that policies such as purchasing food from family farms, either for
gifts or for school meal, can produce links between production and consumption, offering
incentives to improve farmer’s living standards, notoriously through their inclusion into the
markets. Furthermore, it diminishes rural poverty and provides food to those on the verge
of food insecurity, as well as, it improvements of the school meals. Notwithstanding, It vital
that some organizations of suppliers be rearranged, so that, they might be able to respond to
demand, obtaining some gains. Otherwise the development may slip to other regions which
have already had a higher level of organization.
KEY-WORDS Family Farm, Public Policy, State.
[email protected]
1
24
25
1. Introdução
A agricultura brasileira, especialmente a agricultura familiar desempenha um importante papel
econômico, tanto na relação com outros setores como a indústria de transformação, bem como possui
um aspecto social igualmente relevante sendo fonte de renda e geração de riqueza para as famílias rurais,
ajudando a manter um contingente de pessoas no campo e assim frear o êxodo rural (MDA, 2007). A
migração das pessoas do campo para as cidades como relata Alves (2006) promove pressões sobre o
mercado de trabalho nas cidades na medida em que promove aumento da oferta no meio urbano e favorece
a migração.
Porém, no meio rural, em muitas regiões prevalece condições de pobreza e fome. No modo de vida
atual, até mesmo considerando que pode haver produção para a subsistência, o produtor acaba tendo a
necessidade de adquirir produtos e serviços fora da sua propriedade, o que faz com que sejam necessários
recursos financeiros para isso, quando não há outros mecanismos como as trocas de seus produtos.
Os próprios indicadores de desenvolvimento econômico e/ou social avaliam uma série de padrões
gerais da população que passam pelo acesso a determinados serviços, por exemplo, água tratada, esgoto,
luz elétrica, entre outros, Hoffmann (1995) relata que mesmo questões de saúde como a desnutrição, muitas
vezes pode ser agravada por problemas como a falta no acesso a água tratada, dificuldades no acesso aos
serviços de saúde, educação, etc. Dessa forma, a própria noção de desenvolvimento remete a um padrão
de vida condicionado a uma série de fatores mais modernos. Com isso mesmo pessoas de determinadas
regiões mais rurais muito justamente passam a requerem o acesso aos serviços modernos e inserção nos
padrões globais de vida.
O desenvolvimento de determinadas regiões com problemas de baixa dinâmica econômica, bem
como dificuldade de organização social pode ser difícil de ser rompido, tendo em vista o círculo vicioso
em que nem os mecanismos de mercados como as trocas econômicas estão presentes. Offe e Ronge (1984)
relatam que o Estado capitalista deve criar condições segundo as quais cada cidadão é incluído nas relações
de troca (mercado). O Estado pode ser um agente de grande importância através da criação de programas
que podem ser de mitigação como é o caso das transferências de renda, Abramovay e Morello (2010)
descrevem que nesse espaço de vida tanto as transferências de renda como o fortalecimento da iniciativa
econômica popular e local são decisivos. Outros podem ser na oferta de serviços de infraestrutura ou até
mesmo no apoio às atividades que permitam a inserção de grupos de produtores rurais nos mercados como
descrito por Offe e Ronge (1984).
Condições de pobreza prevalecem em muitas regiões agrícolas, muitas vezes pelo baixo incentivo
que há em produzir e não ter condições de comercializar os produtos agrícolas nos mercados, como relata
Nascimento (2009), muitas famílias agrícolas, excluídas do mercado, permanecerão marginalizadas ou
se tornarão famílias não agrícolas, porque tenderão a abandonar a atividade agrícola que lhes passa a
ser mais onerosa do que o contrário. Ao mesmo tempo, muitas pessoas não têm acesso a determinados
alimentos por falta de recursos. Buscando ligar a produção agrícola aos que tem dificuldades de adquirir os
alimentos, o Governo Federal criou em 2003 o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) da agricultura
26
familiar através da Lei Nº. 10.696 de 2003 (BRASIL, 2003). O objetivo do PAA é garantir o acesso
aos alimentos em quantidade, qualidade e regularidade necessárias às populações em condições de
insegurança alimentar e nutricional, bem como promover a inclusão econômica e social no campo por
meio do fortalecimento da agricultura familiar.
Dentro da mesma lógica do PAA foi criado através da Lei Nº. 11.947 de 2009 o incentivo às
compras da agricultura familiar para atender o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). O
objetivo do Programa passa a ser além da inserção dos produtores familiares nos mercados, a melhoria
da alimentação (merenda) escolar, que em muitos casos é a principal refeição de muitas crianças e
adolescentes que freqüentam as escolas. Assim, pelo menos 30% dos recursos financeiros repassados
pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) para a merenda escolar deverão ser
utilizados na aquisição de gêneros alimentícios diretamente da agricultura familiar e do empregador
rural familiar ou de suas organizações, priorizando os assentamentos da reforma agrária, as comunidades
tradicionais indígenas e comunidades quilombolas (BRASIL, 2009).
A agricultura familiar é responsável por garantir boa parte da segurança alimentar do País, como
importante fornecedora de alimentos para o mercado interno, sendo que essa é responsável por 87,0% da
produção nacional de mandioca, 70,0% da produção de feijão, 46,0% do milho, 38,0% do café, 34,0%
do arroz, 58,0% do leite. Os produtores familiares possuem 59,0% do plantel de suínos, 50,0% do plantel
de aves, 30,0% dos bovinos, tendo menor importância na participação de algumas culturas com a soja
(IBGE, 2006).
Assim, tanto o PAA quanto as compras para a alimentação escolar são políticas públicas criadas
para atuarem em dois locais, ou seja, tanto na produção que enfrenta muitos problemas pelas dificuldades de
acessarem determinados mercados, tanto nos consumidores que ou carecem de recursos para comprarem
e assim recebem doações do PAA ou de melhorias da alimentação escolar que tem a importância de ser a
principal refeição para muitas pessoas.
O objetivo desse trabalho foi verificar como a política pública de aquisição de alimentos para a
alimentação escolar pode contribuir para a diminuição de problemas sociais tanto na produção quanto no
consumo.
A metodologia utilizada para atender o objetivo proposto pelo trabalho foi a pesquisa bibliográfica
e documental. Na pesquisa bibliográfica, cabe verificar em livros, artigos, anais de eventos, etc. o que já
foi publicado sobre o assunto e sistematizar quanto à temática sugerida. Segundo Gil (1991), a pesquisa
bibliográfica tem a função de resgatar o que já foi publicado sobre determinado tema. Através da pesquisa
documental busca-se consultar o que há no debate do tema em outros meios de divulgação fora do meio
acadêmico. Exemplos de documentos consultados para a presente pesquisa são os próprios relatórios
de execução do programa, entrevistas transcritas em jornais e revistas não acadêmicas, consulta ao
aparato jurídico e organizacional do programa, entre outros. Essa pesquisa tem grande importância ao
trazer questões recentes que ainda não estão no debate acadêmico, ou seja, não foram publicadas em
outros meios ou, como afirma Minayo (2007), os materiais estudados na pesquisa documental ainda não
receberam tratamento analítico.
27
2. A importância das políticas públicas
As políticas públicas muitas vezes são vistas apenas como políticas sociais para remediar
alguma situação que os mecanismos de mercado não são eficientes. Höfling (2001, p.39) descreve que “em
um Estado de inspiração neoliberal as ações e estratégias sociais governamentais incidem essencialmente
em políticas compensatórias, em programas focalizados, voltados àqueles que, em função de sua
“capacidade e escolhas individuais”, não usufruem do progresso social”. Assim, a política pública não
se restringe apenas a um conjunto de políticas sociais compensatórias. Com a ação do Estado no período
pós-crise de 1929, as denominadas políticas keynesianas mostraram que o Estado poderia contribuir mais
para dinamizar a economia, resolvendo uma série de problemas sociais (Ibid.).
A criação de políticas públicas é remetida em muitos casos a questões apenas sociais, porém,
Marshall (1967) apresenta em sua obra denominada Cidadania, Classe Social e Status, três elementos
essenciais do conceito de cidadania que são: o civil, o político e o social. Mesmo em alguns períodos como
na idade média havendo confusão entre os elementos, com a formação do estado liberal, há períodos em
que os conceitos estão de forma mais independente.
Crises como a de 1929 mostram a vulnerabilidade do sistema capitalista, onde muitas pessoas
sem emprego passavam fome demonstrando como o mercado pode entrar em colapso. Galbraith (1988)
descreve que com a queda da Bolsa de Valores de Wall Street, generalizou-se uma grande contração
econômica com uma acentuada miséria social. Para isso, coube ao Estado norte-americano enfrentar a
depressão através de mecanismos de intervenção, entre esses o New Deal que agregava grandes obras de
infraestrutura, salário-desemprego e assistência aos trabalhadores.
Os problemas sociais foram sendo agravados com a crise de forma que começa a expandir a ação
do Estado em muitos serviços para os que perderam renda e trabalho. Draibe (1997) descreve que no
pós-guerra o Estado de Bem-Estar Social foi um mecanismo de freios às forças brutas da desigualdade
socialmente produzidas pelo mercado, através de direitos e políticas sociais. Esping-Andersen (1995)
descreve que o Welfare State na “era dourada” do pós-guerra significou mais do que um simples incremento
nas políticas sociais no mundo industrial desenvolvido. Mas, representou um esforço de reconstrução
econômica, moral e política. Economicamente, significou o abandono da ortodoxia da pura lógica de
mercado, em favor da exigência de extensão da segurança do emprego e dos ganhos como direito de
cidadania.
Na década de 1970 com o aumento da inflação e das dívidas, em muitos países aumentou as críticas
quanto ao tamanho e intervenção do Estado de forma que se retorna às concepções liberais, mas de forma
ainda mais pronunciada. Fiori (1997) descreve que as críticas quanto ao tamanho do Estado já precedem
na década de 1960 antes mesmo das crises como as da dívida dos países. As idéias neoconservadoras
é que acabaram politicamente vitoriosas animando os projetos neoliberais de reforma dos Estados que
acabaram atingindo de cheio os Estados de Bem-Estar Social. Entretanto, muitas das políticas sociais
permaneceram, pois se constituíam como direitos adquiridos, por exemplo, políticas de aposentadoria,
entre outras. Porém, uma estratégia adotada pelos defensores do Estado Mínimo foi a mercantilização
28
de muitos serviços como os incentivos aos serviços privados de previdência social, saúde complementar,
entre outros.
Nas políticas públicas mais voltadas para incentivar a produção, a pouca credibilidade nos governos
fez com que na década de 1980, órgãos de cooperação internacional fomentassem mais a organização
local, principalmente o denominado capital social. Simionatto (2001) descreve a ideologia que prevaleceu
nos discursos entre o público e privado em ações como de políticas sociais, onde o público é visto como o
ineficiente, aberto ao desperdício e à corrupção, o privado é a esfera da eficiência e da qualidade. Assim,
“as agências de cooperação internacional, especialmente o Banco Mundial, têm articulado uma“aliança
tecnocrática transnacional”, no sentido de racionalizar os investimentos nessa área, diminuindo as funções
estatais e fortalecendo as ações de natureza privada” (SIMIONATTO, 2001, p. 34).
Com a implementação das medidas neoliberais começam a surgir certas preocupações como com
a redução da pobreza, pois com a diminuição do Estado de Bem-Estar Social, muitas pessoas passaram a
ficar totalmente desamparadas, principalmente em um cenário de abertura e concorrência internacional.
Para políticas públicas voltadas ao meio rural, Hespanhol (2010) descreve que as instituições multilaterais,
como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a partir de experiências
do Programa Ligações Entre Ações do Desenvolvimento da Economia Rural (LEADER), implantado na
União Europeia a partir dos anos 1990, passaram a condicionar a concessão de financiamentos aos países
periféricos à incorporação nos seus programas de desenvolvimento rural, de pressupostos e estratégias
visando à redução da pobreza, bem como o estímulo às formas de organização coletiva, a conservação dos
recursos naturais e uma visão mais integrada dos espaços rurais e urbanos por meio da perspectiva territorial,
porém, uma crítica da autora é que as ações não consideravam as particularidades que caracterizam esses
países.
A partir desse período o enfoque das políticas públicas passa a basear-se principalmente na
participação, ao invés do Estado criar um conjunto de políticas, o importante seria a sociedade mostrar
as suas demandas. Para o caso do Brasil, Ricci (2004) evidencia três contradições centrais referentes à
adoção de ações públicas de participação popular: a) o baixo impacto das ações participativas sobre a
cultura política nacional; b) a tensão, não superada, entre a concepção dos modelos de participação em
gestão pública adotados pelo Banco Mundial e os modelos focados no conceito de governança social
ou democracia local; c) a incapacidade das ações participativas de superarem a fase de legitimação,
impedindo-as de construírem uma nova institucionalidade pública.
Elaborar uma política pública se reduz a construir uma representação, uma imagem da realidade
sobre a qual se quer intervir. É em referência a esta imagem cognitiva que os atores sociais organizam
a sua percepção do sistema, confrontam as suas soluções e definem as suas propostas de ação, há esse
conjunto de imagens que se chama de referencial das políticas públicas (MULLER, 2002).
Assim, o que se denomina de política pública, muitas vezes o público não está presente e não
ocorre legitimação das ações. Offe e Ronge (1984) destacam que o Estado capitalista deve criar condições
segundo as quais cada cidadão é incluído nas relações de troca (mercado). Os autores possuem uma
29
forte crítica do que chamam de contemplação passiva, acreditando na capacidade de auto-regeneração
da economia de mercado. Dentre as políticas adotadas pelo Estado para reorganizar as relações de trocas
nos mercados, os autores citam em primeiro lugar ordens e proibições legais, bem como incentivos
financeiros, visando incentivar um comportamento competitivo (ou reprimir estratégias de comportamento
opostas). Uma segunda categoria são os investimentos estatais de infraestrutura como escolas, transportes,
abastecimento de energia, etc. Em terceiro, um método de direcionamento de maior interesse imediato
como um financiamento coletivo que permita a certos grupos fora do processo de troca, negociarem eles
próprios, de forma organizada e previsível, suas condições de troca.
Nota-se que Offe e Ronge (1984) possuem uma crítica a visão de que o local por si só resolveria
os problemas. O Estado tem uma grande importância para os autores na medida em que cria condições
de inserção das pessoas nos mercados, rompendo com muitos problemas sociais. Os autores também
destacam que em algumas situações o Estado deve criar um direcionamento para algum grupo ou alguma
atividade.
3. Política Pública de Inserção dos produtores familiares nos mercados
Com a finalidade de inserir os produtores agropecuários familiares nos mercados, criando condições
para que esses possam melhorar as suas condições sociais, foi criado em 2003 através da Lei Nº. 10.696
de 2 de julho de 2003 o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) que busca adquirir alimentos da
agricultura familiar para doação à organizações sociais como hospitais, creches, restaurantes populares,
entre outras (BRASIL, 2003).
A pobreza está presente em muitas regiões rurais, seja por dificuldades de inserção em mercados
e por outros fatores como os climáticos (secas), má distribuição de terras, entre outras, porém, em centros
urbanos muitas pessoas passam fome por não terem acesso aos alimentos. Segundo o Instituto de Estudos
do Trabalho e Sociedade (IETS), no ano de 2009 o Brasil possuía 40.459.599 pobres, sendo que 6.284.221
(15,5%) eram rurais (IETS, 2012). A população rural residente no Censo do Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatística (IBGE) de 2010 contabiliza 15,6% da população brasileira (IBGE, 2012). Graziano da Silva,
Belik & Takagi (2006) destacam que uma articulação de programas de combate à fome, deve-se “amarrar”
a ponta do consumidor pobre, que possui renda insuficiente para comprar alimentos necessários a outra
ponta onde está a produção, onde nessa ponta, o agricultor familiar está indo à falência porque não possui
quem compre a sua produção.
Burlandy (2007) relata a necessidade de ações integradas a transferência condicionada de renda
(TCR) como o acesso a água, infraestrutura, etc., para potencializar a segurança alimentar e nutricional
(SAN), mas de igual modo ela cita a importância de ações que impactam o sistema produtivo de alimentos,
como programas de apoio à produção e comercialização de produtos da agricultura familiar, iniciativas
de escoamento de produtos locais através de programas públicos e de aproximação entre produção e
consumo, dentre outros.
30
Assim, mesmo as pessoas tendo acesso a determinados benefícios sociais como a aposentadoria,
entre outros, torna de grande importância o incentivo para que também possam produzir, o que pode
gerar efeitos de encadeamentos ou linkages para trás ou para frente, como a criação de oportunidades
de trabalho e renda na região. Hirschmann (1985) chama atenção para a abordagem dos linkages ou
efeitos de encadeamento onde analisa o processo de desenvolvimento econômico e estratégias políticoeconômicas que levam a superação do problema do subdesenvolvimento existente em vários países do
mundo. O Banco Mundial (2008) destaca o papel da agricultura como uma fonte de crescimento para
a economia nacional, fornecendo oportunidades de investimento para o setor privado e impulsionando
indústrias relacionadas com a agricultura e com a economia rural não-agrícola, assim, a produção pode
contribuir para o desenvolvimento de outros setores da economia.
Dentro da lógica do PAA de atuar em dois pólos, o Governo Federal criou através da Lei Nº.
11.947 de 16 de junho de 2009 um programa de aquisição da agricultura familiar para utilizar os produtos
na alimentação escolar. Dessa forma, dos recursos repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento
da Educação (FNDE), pelo menos 30% (trinta por cento) deverão ser utilizados na aquisição de gêneros
alimentícios diretamente da agricultura familiar e do empregador rural familiar ou de suas organizações,
priorizando os assentamentos da reforma agrária, as comunidades tradicionais indígenas e comunidades
quilombolas (BRASIL, 2009).
A municipalização da merenda escolar ocorrida em 1994 já recomendava a preferência por produtos
in natura e a produção local para reduzir custos. Em 1996, uma nova portaria passou a definir critérios na
aquisição de alimentos para a merenda escolar. Esta portaria acentuou a importância da comercialização
de alimentos produzidos na região para incentivar a produção local, além de recomendar a aquisição de
produtos que estivessem em período de safra na região. O objetivo também era evitar a compra de alimentos
de empresas de alimentação. Informações recolhidas nas quatro edições do Prêmio Gestor Eficiente da
Merenda Escolar, organizado pela organização não governamental (ONG) Ação Fome Zero, mostram
que nos municípios que promoveram a compra de alimentos da agricultura e à agroindústria familiar
ou ao pequeno comércio, ocorreram vantagens em termos de renda e emprego, além de propiciar uma
alimentação saudável com manutenção dos hábitos alimentares regionais. Porém, a opção por privilegiar
os fornecedores locais sempre implicou grande esforço, seja no que se refere aos trâmites administrativos,
ou mesmo no que diz respeito à reorientação das decisões de cunho político (BELIK e SOUZA, 2009).
Em outros países, também se destaca a importância das compras governamentais para a alimentação
objetivando promover o desenvolvimento local através dos incentivos à produção agrícola, inclusive
alterando processos de produção para oferecer um produto mais saudável aos consumidores. Sonnino
(2009) descreve que a adoção da política de aquisições de alimentos em Roma (Itália) para a merenda
escolar buscou fazer uma revolução da qualidade, convidando representantes de organismos de certificação
orgânica para identificar os produtos, bem como nutricionistas indicar quais produtos orgânicos são mais
saudáveis para as crianças. Assim, as relações da produção com os consumidores controlam características
de qualidade no mercado de alimentos. Além da importância de contribuir para o aumento da renda rural
e diminuição da pobreza, Izumi, Wright e Hamm (2010) destacam que os agricultores que vendem para
um Programa de Merenda Escolar (farm to school programs) nos Estados Unidos enfatizam a importância
da diversificação de suas estratégias de mercado, pois, com uma parte da produção indo para a merenda
31
escolar e outra parte indo para outros mercados, os produtores dividem os riscos. No lado dos consumidores
(escolas) esses programas têm a importância da introdução de hábitos alimentares mais saudáveis.
Porém, mesmo as portarias interministeriais descreverem incentivos às compras da produção
local, os mecanismos institucionais de operacionalização eram pouco desenvolvidos, faltando definir o
arcabouço de normas, ou seja, quais as obrigatoriedades que os municípios teriam que adotar no uso
de recursos repassados pelo FNDE para a alimentação escolar. Assim, a Lei Nº. 11.947 / 2009 é que
determinou o percentual mínimo que cada município deverá comprar da agricultura familiar.
Dessa forma, o Estado brasileiro atuou criando o arcabouço institucional e condições para os
produtores rurais, muito desses em situação de pobreza pudessem inserir nos mercados. A FAO (2009)
relata a importância que possui os investimentos nos incentivos na produção para diminuir a insegurança
alimentar que é grande em muitas regiões rurais. Outros investimentos importantes também são em
pesquisa científica, estradas rurais e irrigação que propiciam um rápido crescimento do rendimento de
cereais. Assim, o aumento da produção agrícola é uma forma de se reduzir a pobreza, já que aumenta a
renda dos pequenos agricultores e a demanda por trabalho rural. Ações para facilitar a produção agrícola
incluem desde serviços de crédito (microfinanças, por exemplo), assim como a criação de estruturas físicas
como estradas, centros de comercialização, políticas agrícolas como a busca de inserção de pequenos
produtores em mercados institucionais como vem ocorrendo no Brasil através do Programa de Aquisição
de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA) ou Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) que
busca comprar uma parte da alimentação escolar (30%) da agricultura familiar.
Mesmo com os incentivos à produção, outros benefícios podem ser de grande importância para
complementar a renda das famílias, seja o incentivo em outras atividades não agrícolas como descritas
por Graziano da Silva (1996), por exemplo, a oferta de novos serviços como o lazer, turismo, preservação
do meio ambiente, etc., bem como bens não agrícolas como moradia, transporte, artesanato, etc. Porém,
benefícios adquiridos de direito do indivíduo como a aposentadoria rural ainda tem uma grande importância
em manter muitas pessoas no campo como aponta Delgado e Cardoso Jr. (1999) sobre a universalização
dos benefícios sociais como o acesso à aposentadoria no meio rural que foi colocado na Constituição
brasileira de 1988, sendo implementado definitivamente em 1992. Esses benefícios do cidadão dão a
subsistência para suprir as necessidades vitais dos inativos e dependentes diretos, retirando muitas pessoas
da linha da pobreza no meio rural. Outra importância segundo os autores é que os benefícios sociais
podem viabilizar a produção agropecuária de duas maneiras: a) utilizando-se do benefício previdenciário
como meio de produção familiar, ou seja, contribuindo para investimentos na agricultura como compra
de insumos que será utilizada para a produção agropecuária, ou, b) funcionando o seguro previdenciário
como um seguro agrícola, desonerando um público específico dos altos riscos inerentes à atividade e renda
agrícola.
Assim, além da produção agrícola, outros benefícios como as transferências de renda e benefícios
adquiridos permitem tanto a subsistência de famílias no campo, bem como podem potencializar os
investimentos na produção. Porém, em muitos casos, um grande gargalo está na etapa de comercialização
dos produtos, onde os produtores se deparam com muitos atravessadores (intermediários) que ficam com
32
grande parte dos lucros. Dessa forma, os incentivos aos novos canais de comercialização podem permitir
um maior ganho para os produtores, melhorando a situação social das famílias, bem como dinamizando a
economia local.
4. As compras da agricultura familiar através dos recursos do PNAE
As compras da agricultura familiar já eram realizadas através do PAA, mas de maneira menos
planejada ou mais sazonal, ou seja, não havendo tanta frequência nas operações. Porém, considerando que
para a PNAE, há a necessidade de seguir uma maior frequência, pois a alimentação escolar é preparada
diariamente em escolas e creches, o que requer um maior diálogo entre o setor produtivo e os órgãos
governamentais. Para isso, é de grande importância que organizações públicas e privadas interajam para
atender o conjunto de normas do programa.
A institucionalização das compras da agricultura familiar marca a preocupação de uma política
pública que busca agir em duas frentes, uma de incentivos à produção, procurando diminuir a pobreza rural
e outra buscando melhorar a alimentação escolar, diminuindo problemas como a falta de uma alimentação
adequada que ofereça os nutrientes necessários para o desenvolvimento das crianças, diminuindo os
problemas de subnutrição e obesidade que são recorrentes na sociedade moderna.
Porém, como é um programa novo, criado em 2009 pelos formuladores de políticas públicas,
há necessidade de aperfeiçoamento na operacionalização, considerando, por exemplo, especificidades da
produção agrícola e hábitos alimentares das diversas regiões, bem como problemas políticos como o
favorecimento de determinados indivíduos ou organizações, mas para isso, uma série de mecanismos
como as licitações vêm sendo aperfeiçoadas.
Apesar de o programa ser uma norma federal, a operacionalização de compra da alimentação
escolar é responsabilidade da municipalidade, que presta contas ao governo federal. Em muitos municípios
onde a agricultura familiar não tem tanta importância, por exemplo, os grandes centros urbanos, torna-se
necessário a compra de produtores familiares de outros municípios, o que requer uma maior organização
dos ofertantes e demandantes em questões como logística e principalmente questões sanitárias, pois para
os produtores serem comercializados em outros municípios há necessidade de inspeções por parte dos
órgãos competentes.
Dessa forma, além dos governos municipais e federais, órgãos estaduais como os serviços de
inspeção sanitária, de assistência técnica e extensão rural, entre outros tem a função de articular junto com
o setor produtivo, seja, junto aos produtores individuais ou junto aos sindicatos, associações e cooperativas
para criar condições de inserção, pois senão, pode não ocorrer de fato a implementação da política pública,
ficando essa somente na esfera de criação, mas sem de fato funcionar e atender os objetivos desejados.
Para participar da política de aquisições do PNAE, o produtor organizado através de cooperativas
ou associações, tem que confirmar que é agricultor familiar de acordo com a Lei que o denomina, além
disso, organizações como os sindicatos rurais e órgãos de assistência técnica e extensão rural emitem a
33
Declaração de Aptidão Agrícola (DAP) ao Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(PRONAF), pois é através da DAP que identifica que o produtor pode participar dessa política pública
que é segmentada a um grupo de indivíduos que possuem diferenciais como menores taxas de juros no
financiamento da produção, entre outras.
Tabela 1: Informações sobre agricultura
familiar e alimentação escolar em 2010
Nº de
Quantidade
Agricultore
de AF
s
Nº de
necessários
Valor do Repasse
30% do repasse do Familiares(3 Nº de
DAP
para atender
)
UF
do FNDE(1)
Alunado(2) FNDE***
DAPs(4)
Jurídica (5) os 30%(6)
AC
16.367.580,00
254.770
4.910.274,00
25.187
14.732
33
546
AL
57.020.940,00
916.278
17.106.282,00
111.751
97.047
22
1.901
AM
75.295.740 1.135.895
22.588.722,00
61.843
26.216
33
2.510
AP
14.827.500,00
225.618
4.448.250,00
2.863
6.688
6
494
BA
249.789.780,00 3.931.918
74.936.934,00
665.831
316.290
92
8.326
CE
140.963.880,00 2.194.498
42.289.164,00
341.510
524.410
28
4.699
DF
31.766.280,00
517.411
9.529.884,00
1.824
1.011
6
1.059
ES
53.598.720,00
826.300
16.079.616,00
67.403
47.137
33
1.787
GO
83.570.220,00 1.301.640
25.071.066,00
88.436
41.889
22
2.786
MA
137.708.520,00 2.169.106
41.312.556,00
262.089
208.758
42
4.543
MG
275.150.880,00 4.403.787
82.545.264,00
437.415
305.899
232
9.172
MS
36.561.406,80
621.313
10.968.422,04
41.104
25.889
14
1.219
MT
54.767.160,00
821.514
16.430.148,00
86.167
50.636
26
1.826
PA
157.715.700,00 2.432.008
47.314.710,00
196.150
157.081
26
5.257
PB
62.247.060,00
983.021
18.674.118,00
148.077
213.762
9
2.075
PE
142.537.440,00 2.234.829
42.719.094,00
275.740
263.285
27
4.747
PI
60.546.540,00
953.963
18.117.936,00
220.757
202.030
8
2.013
PR
152.081.940,00 2.409.708
45.624.582,00
302.907
196.943
167
5.069
RJ
211.007.160,00 3.210.527
63.302.148,00
44.145
11.847
10
7.034
RN
56.658.540,00
848.507
16.997.562,00
71.210
126.378
15
1.889
RO
30.664.620,00
469.550
9.199.386,00
75.251
36.055
12
1.022
RR
9.940.620,00
137.071
2.982.186,00
8.908
1.510
1
331
RS
143.733.780,00 2.254.403
43.120.134,00
378.546
363.299
208
4.791
SC
87.707.700,00 1.361.682
26.312.310,00
168.544
154.507
112
2.924
SE
33.123.060,00
532.656
9.936.918,00
90.330
77.731
20
1.104
SP
559.649.820,00 8.877.376
167.894.946,00
151.015
46.246
117
18.655
TO
24.860.640,00
389.306
7.458.192,00
42.899
24.225
4
829
TOTAL 2.959.863.226,80 46.414.655
887.870.804,04 4.367.902 3.541.501
1.325
98.605
Fonte: Portal da Cidadania (2011).
*** Valor correspondente ao percentual mínimo de aquisição de acordo com o Art. 14 da Lei 11.947 de 16 de
junho de 2009
(1) 2010 com base no censo escolar de 2009
(2) Total de alunos em 2010 com base no censo escolar de 2009
(3) Censo da Agricultura Familiar 2006 – IBGE.
(4) Declaração de Aptidão ao PRONAF de 14/07/2010.
(5) Declaração de Aptidão ao PRONAF de 11/10/2010.
(6) A base utilizada para o cálculo foi o limite de R$ 9.000
34
A tabela 1 mostra para o ano de 2010 o repasse do FNDE por Unidade da Federação (UF),
número de alunos matriculados, valor mínimo que cada UF terá que usar para adquirir produtos da
agricultura familiar (30%), bem como o número de agricultores familiares e DAPs, bem como o número
de agricultores familiares necessários para atender à lei, pois, cada produtor tem um limite máximo que
pode receber das vendas para o PNAE, com o objetivo de evitar a concentração em poucos produtores,
diminuindo um dos objetivos que é a inserção dos pequenos produtores nos mercados.
Todos os Estados possuem mais agricultores familiares dos que os necessários para atender a
demanda mínima. Porém, a Lei determina que as compras sejam da agricultura familiar, pode ser de outro
município e até mesmo de outros estados, assim, cabe também ao poder público e ao setor produtivo local
e até mesmo estadual se articularem para atender a demanda proposta, sob o risco dos recursos não serem
utilizados para fomentar a agricultura familiar em outras regiões.
Segundo o FNDE (2010), o valor repassado pela União a estados e municípios foi reajustado para
R$ 0,30 por dia para cada aluno matriculado em turmas de pré-escola, ensino fundamental, ensino médio
e educação de jovens e adultos. As creches e as escolas indígenas e quilombolas passam a receber R$
0,60. Por fim, as escolas que oferecem ensino integral por meio do programa federal Mais Educação terão
R$ 0,90 por dia. Dessa forma, a PNAE beneficia ao todo 45,6 milhões de estudantes da educação básica.
O orçamento do programa para 2010 é de R$ 3,1 bilhões, para beneficiar 45,6 milhões de estudantes da
educação básica, médio e de jovens e adultos. Para 2011 está prevista a incorporação dos estudantes do
ensino médio elevando o contingente para 53 milhões de alunos com um gasto superior a R$ 3,5 bilhões.
Com a criação da Lei nº. 11.947/2009, os 30% que terão que ser de comprados oriundos da agricultura
familiar representa a ordem de R$ 930 milhões, medida que estimula o desenvolvimento econômico das
comunidades agrícolas.
Mesmo antes da criação da Lei Nº. 11.947/2009, algumas ações já indicavam a importância da
inserção dos produtores nos mercados através de compras governamentais. Um exemplo disso é Projeto
Fome Zero elaborado em 2001 onde relatava que a merenda escolar representa o principal elemento de
demanda por alimentos por parte do poder público e ainda existe uma parcela muito grande de despesas
destinada a compras institucionais para hospitais, creches, presídios e outras atividades públicas. Assim,
com uma parte importante do orçamento público sendo destinado para compras de alimentos para as
várias atividades, esse volume de compras governamentais, se bem dirigido e administrado, poderia servir
diretamente para incentivar a produção agrícola, estimular hábitos de consumo e aumentar a abrangência
do público atendido (INSTITUTO CIDADANIA, 2001).
As compras que atendiam hospitais, creches, etc. foram operacionalizadas antes através do PAA.
Para a alimentação escolar, mesmo antes da exigência do uso dos recursos do FNDE, alguns projetos
estaduais e municipais já utilizavam essa política pública para dinamizar a economia local e promover
melhorias na alimentação escolar. Triches e Schneider (2010) citam que com a descentralização da
merenda escolar ocorrida em 1994, os municípios tiveram que criar a partir de 1995 o Conselho de
Alimentação Escolar (CAE), que é uma exigência legal para receber recursos do Programa. Triches
35
e Schneider (2010) citam o exemplo do município de Dois Irmãos, na Grande Porto Alegre, RS, onde
foi criado o CAE em 1995, mas em diversas reuniões e por meio de pesquisas em escolas, percebia os
problemas causados por uma alimentação caracterizada pelo consumo de alimentos com alta densidade
energética e industrializados em detrimento dos básicos e mais naturais. Isso fez com que o município
buscasse atender suas necessidades associando a produção local familiar, pois, conforme organizações
como a Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Estado do Rio Grande do Sul (EMATERRS) e Sindicato dos Trabalhadores Rurais (STR), havia também o interesse de procurar alternativas de
mercado para a agricultura familiar. O interesse dos agricultores pela alimentação escolar não foi somente
pela segurança e solidez que esse mercado providenciava, mas também por ser um vetor de comércio
local. Dessa forma, em 2004 já se efetivou a prática de compra para a merenda escolar, sendo que em 2009
utilizou-se praticamente 60% dos recursos repassados pelo governo federal para a compra de alimentos
oriundos da agricultura familiar.
Vários outros municípios estão tendo um bom encaminhamento para a aplicação da lei, mas esse
sucesso não pode ser generalizado. Levantamentos realizados pelo governo federal demonstram que
em 2009, ano de divulgação da lei, muito poucos municípios iniciaram as compras junto a agricultura
familiar1. No ano seguinte esse número teve um pequeno aumento e atualmente estima-se que algo em
torno de 2 mil municípios tenham realizado alguma compra junto a agricultura familiar . De acordo com
o CONSEA (2012), mais de 60% dos municípios brasileiros estão comprando alimentos da agricultura
familiar para a alimentação escolar. A cifra pode ser considerada reduzida tendo em vista que se trata de
uma lei que deve ser cumprida, as compras da agricultura familiar deveriam estar presentes em todos os
municípios brasileiros e na proporção de 30%. O que justifica a modéstia desses resultados são fatores
que incidem no processo de compra das próprias prefeituras como também nas dificuldades encontradas
na própria agricultura familiar.
No caso das prefeituras o maior problema está em romper um circuito que se mantém há
vários anos e que envolve licitações, propinas e procedimentos burocráticos incrustrados na máquina
administrativa. Do lado dos produtores há também uma série de dificuldades que passam pelos problemas
sanitários, documentação, de padronização do produto, forma de entrega e embalagens. Embora o
programa governamental pratique um preço que está acima do preço de mercado, muitos produtores –
principalmente os mais estruturados, preferem continuar trabalhando com os atacadistas da região ou
entregando diretamente nos CEASAs e nas agroindústrias. Nesses casos, o produtor recebe praticamente
à vista, informalmente e não tem que se envolver com a cooperativa e os agentes públicos. Na realidade o
próprio teto de pagamento anual – estabelecido em R$ 9.000,002 por produtor é considerado baixo pelos
agricultores mais estruturados, o que faz com que as cooperativas tenham que buscar os agricultores mais
pobres. Pelo lado da política pública esse resultado é muito positivo, atingindo o foco estabelecido, mas
é evidente que as transformações e os resultados decorrentes da promulgação da lei 11.947/2009 deverão
tomar um certo tempo para surgir.
Informação fornecida por Maria Luiza Silva, coordenadora de Controle Social do FNDE em evento realizado em São Paulo
em 24/02/2011.
2
O teto de pagamento anual por agricultor alterou de R$ 9.000,00 para R$ 20.000,00 em 04 de julho de 2012 (FNDE, 2012).
1
36
O ponto central de atuação das compras da agricultura familiar é a conexão entre a produção
e o consumo, para isso, órgãos como o Ministério da Educação através do FNDE e o Ministério do
Desenvolvimento Agrário (MDA) que é quem é responsável pelas ações de incentivo à agricultura familiar,
buscam criar procedimentos como em cartilhas e através dos serviços de capacitação de pessoal para que
os atores sociais (palco da cena) possam de fato adotar as políticas públicas que foram criadas. Segundo o
MDA (2009) o primeiro passo da operacionalização é o trabalho da equipe de nutricionistas na elaboração
dos cardápios respeitando as referências nutricionais, a cultura alimentar local, bem como a diversificação
agrícola da região, além da sustentabilidade. Os cardápios deverão oferecer, no mínimo, três porções de
frutas e hortaliças por semana. A etapa seguinte é a chamada pública, respeitando os procedimentos do
processo de licitação. Também se deve criar uma lista de preços de referência que podem ser coletados em
centrais de abastecimento, por exemplo, mostrando que se pagou preços justos pelo produto. Outra etapa
é a elaboração de um projeto de venda, por exemplo, com o grupo de produtores, pois esse é o documento
que formaliza o interesse dos Agricultores Familiares em venderem para a Alimentação Escolar. Depois se
recebe o projeto de venda, selecionando os de interesse de acordo com as prioridades que em ordem são:
os projetos do município, da região, do território rural, do estado e do país. A fase seguinte é a assinatura
do contrato e entrega dos produtos.
Os mecanismos de operacionalização são de grande importância, pois através desses, a política
pública pode ter um direcionamento de apenas adquirir a produção já existente, sendo mais uma opção dos
produtores comercializarem a produção, ou fomentar para que novos produtores possam receber orientação
técnica e de gestão da produção para produzirem alimentos, tendo opção de inserirem-se na política de
compras para a alimentação escolar. Daí etapas como o planejamento de longo prazo do cardápio é muito
importante para auxiliar na decisão do que produzir.
Como é um tema novo no país, que inclusive passou a ter reconhecimento internacional por órgãos
como a Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação (FAO), é um tema que merece
mais estudos, não apenas em níveis mais macro de formuladores de políticas públicas, mas também mais
ao nível dos atores sociais, pois isso permite verificar certos aspectos como as questões de public politics,
ou seja, como a ação de grupos de interesse pode utilizar desse mecanismo simplesmente para obterem
ganhos próprios.
5. Considerações Finais
A intervenção do Estado na economia se pronunciou no período após crise de 1929, pois apenas os
mecanismos de mercado como postulados pela economia ortodoxa não funcionaram. Dessa forma, a ação
do Estado se deu tanto em atividades produtivas quanto em políticas sociais (Welfare State). Esse período
marca uma grande mudança no pensamento econômico, principalmente com a Teoria Geral de Keynes
que questiona a economia liberal, surgindo um papel do Estado mais ativo em atividades como obras de
infraestrutura, bem como em questões sociais com salário-desemprego e assistência aos trabalhadores,
nessa concepção, a renda do trabalhador demanda bens dos setores produtivos, dinamizando a economia,
o recebimento de benefícios, por exemplo, os benefícios sociais por parte dos trabalhadores não são
simplesmente gastos, mas recursos que são injetados na economia, auxiliando para que outros setores
produtivos continuem em atividade gerando emprego e renda.
37
Porém, crises de dívidas e inflação nos diversos países na década de 1970 marcam uma nova
mudança no pensamento, retornando às concepções mais liberais, mesmo que ainda muitos benefícios
sociais permaneçam com direitos adquiridos do cidadão. O aprofundamento de questões como a pobreza na
década de 1990 faz repensar o papel do Estado na Economia, mas dá uma forte ênfase ao desenvolvimento
local.
Muitas políticas públicas orientadas por organizações internacionais como o Banco Mundial e o
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) passam a ser trabalhadas para a resolução de problemas
de grupos sociais específicos, com a governança local, sendo as ações participativas incapazes de superarem
a fase de legitimação, impedindo-as de construírem uma nova institucionalidade pública (RICCI, 2004),
porém, outras buscam uma maior articulação entre áreas. As políticas como as de aquisição de alimentos
da agricultura familiar, seja para doações (PAA) ou para alimentação escolar (PNAE), buscam ligar a
produção ao consumo, oferecendo incentivos como a melhoria do nível de vida dos produtores através
da inserção nos mercados, reduzindo a pobreza rural, bem como a oferta de alimentos aos que estão em
situação de insegurança alimentar e melhoria da alimentação escolar. Porém, outros benefícios sociais
como as transferências de renda e direitos adquiridos com a aposentadoria rural são de grande importância
no campo, tanto para a subsistência das pessoas quanto para investimentos na produção.
As aquisições de alimentos para a merenda escolar podem ter a função de dinamizar a agricultura
familiar de muitas regiões, porém, há necessidade de articulação entre o poder público e os atores sociais
para que de fato a política seja implementada e não fique apenas ao nível de formulação, ou seja, que
os municípios possam cumprir a lei de comprar os 30% da agricultura familiar e que essa compra possa
também mudança na produção agrícola, sendo fonte de renda para os agricultores mais pobres. Algumas
ações semelhantes de compras da agricultura familiar já eram propostas e mesmo operacionalizadas antes
mesmo da institucionalização da política pública como o exemplo de Dois Irmãos, Rio Grande do Sul
(TRICHES e SCHNEIDER, 2010), entre outros, mas com a obrigatoriedade, espera-se que haja uma maior
articulação de forma que muitas outras regiões possam ter êxito na adoção das compras da agricultura
familiar, seja por um plano de desenvolvimento da agricultura local ou para seguir as exigências da Lei
Nº. 11.947 de 16 de junho de 2009.
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40
41
Introdução
journal homepage: www.revistaagendasocial.com.br
Vol. 6, Nº 2
ISSN 1981-9862
Macunaíma: um discurso de ressignificação da
identidade nacional brasileira a luz do pós-colonial
Macunaíma: a reframing of the Brazilian national
identity discourse from the post-colonial light
RESUMO
Vanessa Canedo1, Larissa Magalhães2, Adelia Miglievich-Ribeiro3
Este trabalho analisa um clássico da literatura nacional “Macunaíma”, de Mário de Andrade,
de forma a pensar a resignificação e reconstrução das identidades do homem/povo brasileiro.
Para tanto, pretende-se trazer para a discussão os Estudos Pós-coloniais com ênfase à
problematização da identidade por Stuart Hall, também ao “hibridismo” de Canclini e às
discussões sobre “DissemiNação” de Homi Bhabha. As reflexões estão estruturadas em quatro
sessões: a primeira trata da apresentação crítica de “Macunaíma”, em seguida, faz-se uma
análise do “hibridismo” e das tensões e transformações do ideário do “homem brasileiro”
e, na terceira sessão, discute-se a identidade como uma produção metafórica. Conclui-se os
apontamentos das ideias de nação, frisando-se a cultura nacional como a “zona de instabilidade
oculta” onde o povo vive, trabalha e habita. Assim, espera-se poder participar, nalguma medida,
dos desafios epistemológicos que se colocam hoje ao pensamento social brasileiro como área
de conhecimento consagrada na sociologia brasileira.
ABSTRACT
PALAVRAS-CHAVES
Identidade, Pós-colonial, Homem Brasileiro, Nação.
This paper analyzes a national literary classic “Macunaíma”, Mário de Andrade, in order to
consider reframing and reconstruction of the identities of the man / Brazilian people. To this
end, we intend to bring to the discussion Post-colonial with emphasis on the problematics of
identity by Stuart Hall, also the “hybridity” of Canclini and discussions about “dissemination”
of Homi Bhabha. The reflections are organized into four sessions: the first deals with the
critical presentation of “Macunaíma” then it is an analysis of “hybridity” and the tensions
and transformations in the ideals of the “Brazilian man” and the third section discusses the
identity as an output metaphorical. It notes that the ideas of nation, pointing to national culture
as the “zone of occult instability” where people live, work and lives. Thus, it is expected to
participate, to some extent, the epistemological challenges facing today’s social thinking of
Brazil as an area of knowledge embodied in Brazilian sociology.
KEY-WORDS
Identity, Post-colonial, Brazilian Man, Nation.
Graduanda em Ciências Sociais e integrante do Pivic-Ufes (2011-2012) - [email protected]. 2 Licenciatura
e bacharel em Ciências Sociais. Mestranda do Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais - PGCS/UFES.Bolsista
Capes - [email protected] - 3Dra. em Sociologia (PPGSA-IFCS-UFRJ). Professora do DCSO e docente
permanente dos Programas de Pós-Graduação em Ciências Sociais (PGCS) e Letras (PPGL). Bolsista sênior do Programa
Cátedras Ipea/Capes para o Desenvolvimento (2010-2012) - [email protected].
1
42
“Macunaíma” foi publicado em 1928, pelo escritor brasileiro e modernista Mario de Andrade.
Neste período, o Brasil já sentia os ares trazidos pela indústria e já nem tanto os ares tranquilos da
fazenda. A semana de arte moderna, no Teatro Municipal de São Paulo, sob os auspícios de Graça
Aranha, durou apenas três dias e se dirigiu a um público elitizado e não tão bem receptivo; seus
desdobramentos, porém, afetaram para sempre a cena cultural brasileira. Buscando pensar o país a
partir do ingresso da cultura brasileira numa ordem universalista, um jovem que se destaca é Mario
de Andrade, que tinha por característica uma capacidade enorme de estudo e de compilação dos mais
diversos elos da cultura brasileira.
Pensar o Brasil a partir da lógica do que foi escrito por Mario de Andrade em “Macunaíma” é
entender o país mediante uma reelaboração de temas folclóricos-populares e de mitos da modernidade.
A narrativa se passa em uma atmosfera fantástica e o personagem principal da rapsódia surge na
contraposição do que se entendia por “sujeito moderno”. Macunaíma, o personagem, constitui-se de
maneira subversiva como o anti-herói. Seria ele o “híbrido” percebido na crítica pós-colonial hoje?
Esta é nossa primeira provocação.
Macunaíma procura pensar um problema chave de qualquer nação, em nosso caso: “o que
faz do brasileiro um brasileiro e não outro?”. Há no livro a intenção de mostrar as mudanças as quais
passou o país, e que se evidenciavam na metrópole de São Paulo e trazer os paradoxos da modernidade.
O embate de Macunaíma com Venceslau Pietro Pietra pode ser lido como uma tentativa do “herói de
nossa gente”, logo, o agente de nossa cultura local, resistir ao impulso modernizador homogeneizante
impetrado, como podemos dizer hoje, pelo ocidente.
Macunaíma viaja durante toda a obra por vários lugares numa lógica de tempo-espaço particular
na narrativa, não há uma linearidade ou coerência com o tempo do real. Ele virará inseto, peixe e pato.
Todas essas transformações se dão de acordo com as circunstâncias com as quais Macunaíma se depara.
Do seu gozo com Ci, a “mãe do mato”, nasce seu filho que morre; a mãe, inconsolada sobe por
um cipó ao céu e se transforma numa estrela, mas deixa seu poderoso muiraquitã com Macinaíma. Num
embate com Capei, monstro fantástico, o anti-herói perde o talismã dado por Ci e fica sabendo que uma
marisqueira, que encontrou a pedra em uma tartaruga, a vendeu para um proprietário em São Paulo.
Macunaíma decide partir para São Paulo em busca de seu amuleto.
—... Ei cascavel faça ninho si eu não topo com a muiraquitã!
Si vocês venham comigo muito que bem, si não, homem,
antes só do que mal acompanhado! Mas eu tenho opinião de
sapo e quando encasqueto uma coisa agüento firme no toco.
Hei de ir só pra tirar a prosa do passarinho uirapuru, minto!
da lacraia.
Depois que discursou Macunaíma deu uma grande gargalhada
imaginando a peça que pregava no passarinho. (ANDRADE,
1978, p.17)
43
Macunaíma descobre que quem está com seu muiraquitã é Venceslau Pietro Peitra, “comedor
de gente”. Depois de uma tentativa frustrada de negociação da sua pedra, Macunaíma recorre à magia
para tentar reaver sua pedra, vai para o Rio de Janeiro e procura um terreiro de candomblé para castigar
Venceslau. Ao retornar a São Paulo, escreve uma carta para as icamiabas - uma tribo de mulheres chefiada
por Ci - sobre sua vida na grande cidade. A carta revela ao leitor a tentativa de um indígena entender à
“civilização” paulistana”. Ao final da missiva, registra seu estranhamento sobre os “paulistanos”: “eles
falam numa língua e escrevem noutra” (ANDRADE, 1978, pg 57)
O nosso anti-herói, depois de reaver sua pedra e derrotar Pietro Pietra, retorna para sua terra. Por
fim, o “herói sem nenhum caráter”, tal como chamado na trama, vai para o céu e transforma-se na Ursa
Maior.
A Ursa Maior é Macunaíma. É mesmo o herói capenga que
de tanto penar na terra sem saúde e com muita saúva, se
aborreceu de tudo, foi-se embora e banza solitário no campo
vasto do céu. (ANDRADE, 1978, p.101)
Existem razões para entender por que Macunaíma se tornou uma peça literária tão conhecida no
universo cultural brasileiro. Uma das ideologias brasileiras mais fortes é a que se refere à participação
igualitária das “três raças” na formação do Brasil, sem se enfrentar a grave questão da desigualdade no
recebimento do bônus por cada qual de nossas matrizes fundadoras. Conforme Santiago:
[...] uma ideologia que permite conciliar uma série de
impulsos contraditórios de nossa sociedade, sem que se crie
um plano para sua transformação profunda [...] se constitui
na mais poderosa força cultural do Brasil, permitindo pensar
o país, integrar idealmente sua sociedade e individualizar sua
cultura (Santiago 1988, p.69. Os colchetes são nossos).
É importante salientar que o livro desafiou, em seu tempo, a produção literária vigente no Brasil,
propondo um inédito tipo de linguagem e buscando um tratamento de aspectos da cultura brasileira sem
nenhum sentimento de inferioridade, fugindo da ideia generalizada de atraso, e valorizando a diferença.
A ausência de caráter do brasileiro não se remetia a qualquer julgamento moral mas à constatação da
impossibilidade de se pensar a brasilidade como uma entidade psíquica permanente. O Brasil, segundo
Mário de Andrade, era a mistura das histórias orais das várias regiões e de seus (des)encontros.
1)
Pontes entre “Macunaíma” e “Culturas Híbridas”
Em seus estudos sobre cultura e comunicação, Canclini (1997) propõe discutir a realidade latinoamericana rompendo com o eurocentrismo que situou a cultura local secularmente como “atrasada”
ou “incivilizada”. Esse intento aproxima-o das intenções de Mário de Andrade que, em 1928, buscou
uma identidade nacional para o Brasil em distinção dos modelos europeus que moldavam quase que
completamente a autoconsciência dos artistas e literatos brasileiros.
44
Ainda segundo Canclini, a “cultura” somente pode ser pensada sob a perspectiva de processo,
portanto, em constante transformação. Cultura é ação. Como Macunaíma, de Mário de Andrade, é
metamorfose e não tem caráter. Ao problematizar a globalização, o crítico argentino ressalta que nem
esta é capaz de apartar a cultura de sua relação com o local, mas impõe uma conexão entre “local” e
“global” que gera realidades híbridas. Híbrido também é Macunaíma em São Paulo ou no Rio de Janeiro,
em meio aos carros e à indústria.
Os deslocamentos são realizados a todo tempo por Mario de Andrade. O descendente de índio
que luta com monstros ou gigantes também luta com os guardas da cidade de São Paulo. O Macunaíma
que envereda na grande São Paulo, busca o muriaquitã que fora parar nas mãos de Venceslau Pietro
Pietra. Nosso anti-herói que no terreiro de macumba da Tia Ciata buscara ajuda, tenta também uma bolsa
de estudos para a Europa junto ao governo, a fim de encontrar seu amuleto. Macunaíma narra, por fim,
sua historia a um papagaio que pôde salvá-la do esquecimento
Macunaíma é o elemento disjuntivo da modernidade jamais realizada tal como o telos iluminista
eurocêntrico deu como destino inexorável da humanidade. O anti-herói nasce das fendas da modernidade
e a põe em xeque, passeia por São Paulo, “entra e sai da modernidade” de acordo com as circunstâncias.
Mário de Andrade antecipou em seu modernismo crítico a percepção das interculturalidades na sociedade
nacional.
Híbrida também é a rapsódia que Mário de Andrade realiza. Nas primeiras páginas da obra, enumera
algumas danças tribais existentes no Brasil e elege símbolos e significados de diferentes grupos, culturas
e regiões. Macunaíma, o personagem, índio, é preto, torna-se branco, mestiço. Canclini, por sua vez, em
“Culturas Híbridas” (1995), percorre um caminho entre diferentes manifestações culturais e artísticas,
desde passeatas de cunho reivindicatório, pinturas, música, grafite e a simbologia dos monumentos
urbanos. Ao refletir neste “trânsito”, recusa o paradigma binário de tradicional/moderno, subalterno/
hegemônico que baliza a modernidade idealizada. Nas percepções das diferenças entre o “brasileiro
falado” e o “português escrito”, Macunaíma, a obra e o personagem, expressa a “heterogeneidade
multitemporal” de Canclini. Macunaíma contraria o caráter de totalização e generalização que legitima a
autoridade discursiva moderna, inaugura a “alteridade recíproca” e propõe o entrelaçamento conflituoso
entre culturas.
1)
A crítica pós-colonial
Na criação de uma narrativa para o Brasil, Mário de Andrade elege Macunaíma como o “herói
da nossa gente”, nascido na mata, filho das tribos silvícolas e sujeito “preguiçoso” e conhecedor dos
gozos do sexo, nas “brincadeiras” mil de que mais gostava. Suas metamorfoses em face dos desafios
objetivos em sua saga aproximam-no do que Canclini observa, ao se referir a uma modernidade (que não
é a pós-modernidade) que nos permite a consciência de que nos constituímos em processos infindos de
hibridação.
Nem tudo pode ser hibridizado, sabe Canclini. Antes, entramos e saímos de processos de
hibridação o tempo todo.Sem a perspectiva de uma cultura pura, trata-se a questão a partir da ótica do
reconhecimento da singularidade da historia dos paísesMas, a sociedade nacional é também um enredo,
45
menos importante para Canclini, sobretudo em sua experiência diaspórica, já em fins do século 20;
contudo, vital para Mário de Andrade que, em inícios de 1920, focava-se em nossa singularidade como
partícipe do “concerto das nações”. Falamos de contextos e preocupações distintas que separam os
autores. Ainda assim, observamos que a narrativa de Andrade fala em oposição ao “discurso colonial”
de um povo em feitura que pode “entrar e sair da modernidade” e reinventá-la.
As culturas nacionais são compostas não apenas de instituições culturais, mas também de
símbolos e representações. Uma cultura nacional é um discurso — um modo de construir sentidos que
influencia e organiza tanto nossas ações quanto a concepção que temos de nós mesmos. Os sentidos
sobre a nação com os quais nos identificamos constroem simultaneamente as identidades. Estão contidos
nas estórias que nos são contadas, memórias que conectam o presente ao passado e imagens que vamos
construindo. Como o argumento clássico de Benedict Anderson (1983), a identidade nacional é uma
“comunidade imaginada”.
Stuart Hall (2006) salienta que a narrativa da cultura nacional baseia-se na busca de se reunir as
historias e literaturas nacionais, símbolos, rituais, e experiências que representam e dão sentido a esta nação.
Localiza-se uma hipotética “origem”, cria-se o mito fundacional, aquele que situa o começo da nação,
do povo e de seu caráter, a partir do qual se pensam as continuidades da tradição que é, inevitavelmente,
tradição inventada mediante as práticas de cunho ritualístico ou simbólico que fomentam valores e
rotinas que permitem a hibridização entre passado e futuro. Portanto, há que se pensar a nação como um
dispositivo discursivo que representa a diferença como unidade ou identidade ainda que atravessadas por
profundas divisões e diferenças internas, “unificadas” apenas através do exercício de diferentes formas
de poder cultural. Como nas fantasias do eu “inteiro” de que fala a psicanálise lacanian¬a, as identidades
nacionais continuam a ser representadas como unificadas ainda que o que tenhamos seja no máximo
fragmentos. É também Hall que assevera que “não tem qualquer nação que seja composta de apenas um
único povo, única cultura ou etnia. As nações modernas são, todas, híbridos culturais” (2006, p.7).
A “raça”, conforme sabemos é também uma categoria discursiva - não biológica - organizadora
de formas de falar, sistemas de representação e práticas sociais que se utilizam de um conjunto frouxo,
frequentemente pouco específico, de “diferenças” em termos de características físicas — cor da pele,
textura do cabelo, características físicas e corporais etc. — como marcas simbólicas, a fim de diferenciar
socialmente um grupo de outro (HALL, 2006, p.17).
O texto de Macunaíma é revelador das experiências híbridas e fronteiriças daqueles que vivem
na condição neocolonial. Pela construção do “herói de nossa gente”, Mario de Andrade questiona a
subestimação dos brasis da mata, da sexualidade, da magia, da esperteza, da preguiça a pretexto da
elevação de uma cultura letrada, sobretudo importada da França, que não explicava nossas gentes. Ao
recusar a narrativa moderna ocidental não inferiorizava as misturas conflituosas que aqui se deram
mas elevava-as à condição de lócus de enunciação. A cultura como luta política destaca, por Mário, os
milhares de Macunaímas, analfabetos e inteligentes, feios e príncipes; oprimidos e redimidos que são
tantos brasileiros.
46
Bhabha (2007) já salientara que o espaço do povo-nação não pode ser interpretado se não como
movimento metafórico que transita entre nossas representações, formações culturais e processos sociais.
Como Canclini chamou, processos de hibridação, ora mais evidentes em sua heterogeneidade, ora mais
discretos ou ambíguos. Ao tentar escrever a história, ou discurso de uma nação, o tempo da modernidade
ocidental deve ser repensado, porém. As nações modernas não mais se explicam pela “metáfora progressista
da coesão social moderna – muitos como um”. Uma nação é as culturas híbridas que as conformam num
dado momento. Em seus rearranjos, os “poderes oblíquos” agem e fazem da modernidade apenas uma
máscara.
Considerações finais
Edward Said (2003), sobre sua vida de garoto no Cairo, narra:
E assim lá estava eu, um palestino, anglicano, menino que
falava inglês, árabe e francês na escola, árabe e inglês em
casa, vivendo na intimidade quase sufocante e profundamente
marcante de uma família cujos parentes estavam todos na
Palestina ou no Líbano, sujeito à disciplina de um sistema
escolar colonial e a uma mitologia importada que não
deviam nada àquele mundo árabe entre cujas elites coloniais
floresceram pelo menos durante um século. (SAID, 2003,
p.102)
A perspectiva pós-colonial que reúne Said, Hall e Bhabha, dentre outros, revela o quanto há de
arbítrio nas metanarrativas modernas e monolíticas. Um dos mais eficazes discursos modernos concerne
ao Estado-Nação e se constitui na ficção de culturas rígidas e estanques e na negligência aos conflitos,
às rupturas, aos silenciamentos, aos genocídios. O pós-colonial duvida das configurações modernas e as
submete à crítica.
Bhabha (2007, p.204), a partir de seu conceito de “DissemiNação”, quer pensar a nação a partir de
suas margens: as minorias, os conflitos sociais, o “arcaísmo” chocando-se com o “moderno”. Subverte,
em suas palavras, a “visão homogênea e horizontal associada com a comunidade imaginada da nação”.
Assevera ainda Bhabha (p.72) sobre a necessidade de se suspeitar da lógica direcionada, historicista e
ordenada a partir da qual, até hoje, foram narradas as histórias dos povos feitos colônias. Revisita as
velhas categorias pelas quais o mundo social foi descrito, destaca as ambiguidades, a “indecidibilidade”,
a provisoriedade das negociações e das hierarquias, dos embates e das cópias, das discriminações e dos
estereótipos.
Macunaíma com seu anti-heroísmo e sua “desgeografia” contesta a narrativa binária da civilização
ocidental. Sua flexibilidade (no lugar, de identidade fixa), sua heterogeneidade, cria elo entre mundo
selvagem e grande metrópole mediados, cá e lá, por elementos mágicos e mercadológicos num só tempo.
Podemos provocar: o que há de mais mágico do que o talismã quando vira mercadoria?
Mário de Andrade experimenta em Macunaíma a ironia em face da sofreguidão por definições
(de por fim a algo) que caracteriza o imaginário moderno. A “falta de caráter” do herói do livro é o modo
47
como o autor escolhe dizer ao leitor que não espere um Brasil acabado, muito menos homogêneo.
Também que este não queira fechar os olhos ao índio e ao negro em nós, brasileiros, de tantos brasis
por onde Macunaíma transita e se transforma. Somos o impulso modernizador e também nossas raízes.
Somos continuidades e descontinuidades. Somos metamorfoses.
Sequer podemos supor, como nos alerta Canclini, que a tradição não é moderna, se circula no
circuito do consumo, o mercado dos bens culturais. Sem contar que não basta se vincular a um repertorio
de objetos e mensagens exclusivamente modernos para participar do “culto moderno”. Exige que se
saiba incorporar a arte e a literatura de vanguarda, assim como os avanços tecnológicos, e não menos
as matrizes tradicionais que se tornam marcas de privilegio social e distinção simbólica (CANCLINI,
1998, p.74). Ler Macunaíma, de Mário de Andrade, é também uma distinção cultural.
Há divergências, entretanto, entre Mário de Andrade, em 1928, e Canclini, em fins de 1980. O
primeiro descontrói o Brasil para, quiçá, se ver, num futuro, uma nação menos estranha aos próprios
brasileiros. Canclini, argentino, exilado, instalado no México, estudioso das culturas das fronteiras, mais
especialmente entre o México e os EUA, também professor e pesquisador em inúmeras universidades,
no México e fora dele. Experiente das diásporas, não propõe pensar um país – não poderia pensar sua
comunidade de origem, a Argentina, que não mais reconhece. Em seus círculos intelectuais também
na Itália ou em França, sua obsseção não é a dos modernistas brasileiros que buscam uma solução ao
“enigma nação”. Noutro contexto, suas motivações e de seus pares moveram-se. Trata-se para Canclini
de se entender as culturas híbridas em tempos de globalização, sem qualquer privilégio à categoria
nação como se dá em Mário de Andrade.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BHABHA, H. O local da cultura. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2007.
CANCLINI, Néstor García. La épica de la globalización y el melodrama de la interculturalidad. In: MORÃNA,
Mabel. (Org.). Nuevas perspectivas desde/sobre América Latina. Santiago: Cuarto próprio, 2000.
______. Culturas Híbridas: estratégias para entrar e sair da modernidade. Tradução de Ana Regina Lessa e
Heloísa Pezza Cintrão. 2. ed. São Paulo: Edusp, 1998.
______. Cultura y Comunicación: entre lo global y lo local. La Plata: Ediciones de Periodismo y Comunicación,
1997.
______ La modernidad después de la posmodernidad. In: BELUZZO, Ana Maria de Moraes (Org.).
Modernidade: vanguardas artísticas na América Latina. São Paulo: Memorial da América Latina, 1990. (p.
231 a 237)
Hall, Stuart. A identidade Cultural na Pós-modernidade. Tradução: DP &A. Editora, 2006.
MORAES, Eduardo Jardim. Modernismo Revisitado. Estudos Históricos 2. Identidade Nacional. Cpdoc/
FGV. São Paulo. 1988. P. 220- 238.
SAID, Edward. Reflexões sobre o exílio e outros ensaios. Trad. Pedro Maia Soares. São Paulo: Companhia
das Letras, 2003.
SANTIAGO, Silviano. 1988. A trajetória de um livro. Macunaíma: O herói sem nenhum caráter. Por Mário
de Andrade. Ed. e org., Telê Porto Ancona Lopes. Florianópolis: Editora da Universidade Federal de Santa
Catarina.
ANDRADE, Mario. Macunaíma. O herói sem nenhum caráter. São Paulo: Livaria Martins Editora, 1978.
O que nos motivou a uni-los, porém, justifica este ensaio e propõe novos desdobramentos. Ainda
que buscando a nação brasileira, Mário de Andrade depara-se apenas com culturas híbridas e é destas
que nos fala por toda a narrativa. Se se propunha a nos apresentar o Brasil moderno, ao fim, não é o que
fez; ao contrário, Andrade desautoriza, tais quais os pós-coloniais farão mais tarde, o “pacote moderno”.
A Paulicéia não seduz Macunaíma. Ele volta para a mata, mas não é mais o mesmo, nem a floresta. O
que os pós-coloniais nos ensinam, talvez, é que não é apenas o Brasil híbrido. A modernidade o é; ou
melhor, somos feitos, como tudo a nosso redor, através de processos de hibridação, transitamos entre
identidades, reinventamos raízes, nos misturamos, ou rejeitamos as misturas. Há relações de poder nestes
processos, há tentativas de congelamento e de hierarquizações, mas, para se compreender a realidade,
se é esta nossa pretensão, há que se estudar simultaneamente a cantiga de ninar e o Ipad neste mundo de
modernidades partilhadas.
48
49
INTRODUÇÃO1
journal homepage: www.revistaagendasocial.com.br
Vol. 6, Nº 2
ISSN 1981-9862
PLANOS NACIONAIS, ESTADUAIS E MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO NO
BRASIL: BALANÇO QUALI-QUANTITATIVO SOBRE A LITERATURA
ACADÊMICA (1996-2010)
NATIONAL, STATE AND MUNICIPAL EDUCATIONAL PLANS IN BRAZIL: QUALIQUANTITATIVE BALANCE ON THE ACADEMIC LITERATURE (1996-2010)
RESUMO
Donaldo Bello de Souza1, Gustavo José Albino de Sousa2
O presente trabalho decorreu da realização de levantamento documental de caráter exaustivo
sobre os estudos acadêmicos relacionados aos Planos de Educação no Brasil, com foco no
período 1996-2010, tendo resultado na seleção de 145 referências agrupadas segundo sete
categorias teórico-empíricas básicas, a saber: Plano Decenal de Educação para Todos (PDET),
Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), Plano Nacional de Educação (PNE), Plano
Regional de Educação (PRE), Plano Estadual de Educação (PEE), Plano Municipal de
Educação (PME) e Plano de Ações Articuladas (PAR). Conclusivamente, postula-se que, nas
últimas décadas, apesar dos vários planos e leis promulgados no Brasil, quando contrastados
com a realidade, ainda expõem distâncias agudas entre o proclamado e o efetivamente realizado
e que muitos Municípios e Estados não efetivaram o compromisso de elaboração dos seus
respectivos planos, além do fato de que o PAR veio a se sobrepor à construção dos PMEs,
conflitando com o que fora previsto no PNE (2001-2010).
ABSTRACT
PALAVRAS-CHAVES
Planejamento da Educação; Plano Nacional de Educação; Plano
Estadual de Educação; Plano Municipal de Educação; Plano de
Ações Articuladas.
This paper is a result of a documental selection with exhaustive quality about academic studies
related to the Educational Plans in Brazil, focusing on the period of 1996-2010, resulting in
a selection of 145 references separated in seven groups of basic theoretical and empirical
categories: Decennial Plan of Education for All (PDTE), Education Development Plan (PDE),
National Education Plan (PNE), Regional Education Plan (PRE), State Education Plan (PEE),
Municipal Education Plan (PME) and Articulated Actions Plan (PAR). As a conclusion, it
is clear that in the last decades, despite many plans and laws promulgated in Brazil, if we
contrasting with reality, there is long distances between the proclaimed and the effectively
realized, and that many municipalities and states don’t realized the whole elaboration of their
respective plans, besides the fact that PAR came to overlap construction of PMEs, conflicting
with what was showed in PNE (2001-2010).
KEY-WORDS
Educational Planning; National Education Plan; State Education
Plan; Municipal Education Plan; Articulated Actions Plan.
Professor Associado no Departamento de Políticas Públicas, Gestão e Avaliação (DEPAG) da Faculdade de Educação
da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e membro titular do Conselho Municipal de Educação do Rio de
Janeiro (CME-RJ). E-mail: [email protected] / 2 Discente do Curso de Graduação em Pedagogia da Faculdade
de Educação da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e Bolsista do Programa Institucional de Iniciação
Científica (PIBIC). E-mail: [email protected].
1
50
A noção de Plano de Educação, avizinhado da idéia de Sistema Educacional, se faz pela primeira
vez no Brasil no âmbito do Manifesto dos Pioneiros da Educação, em 1932 (CURY, 2009; SAVIANI, 1999;
VALENTE, 2001), tendo influenciado a Constituição de 19342. Contudo, o primeiro Plano Nacional de
Educação (PNE) viria a ser elaborado, somente, em 1962, na vigência da Lei 4.024, de 20 de dezembro de
1961 (BRASIL, 1961).
Ao final dos idos de 1980, a partir da promulgação da Constituição Federal (CF) de 1988 (BRASIL,
1988), diferentes Planos de Educação passaram a ser criados a fim de regular a educação brasileira nos
seus variados níveis (transnacional, nacional, intermediário e local)3, isto sob a chancela do discurso
democratizante das relações sociais mais amplas e, em particular, da gestão educacional, especialmente
por intermédio da participação sociopolítica por parte de diferentes atores sociais, quer pertencentes ao
poder público, quer atuantes na esfera da sociedade civil, neste último caso valorizando-se, pelo menos no
plano do discurso, a manifestação de diferentes saberes no interior dos órgãos de estado, e em menor grau
o notório saber historicamente estruturante dos órgãos de governo (BORDIGNON; PEREIRA, 2008).
Na década de 1990 veio a ser lançado o Plano Decenal de Educação para Todos (PDET) e, a partir
do início dos anos 2000, também o PNE (2001-2010) e, em alguns territórios, por rebatimento deste último,
os Planos Estaduais de Educação (PEEs) e os Planos Municipais de Educação (PMEs). Ao final dos idos
de 2000, o Governo Federal divulgou o chamado Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) e, em
conformidade, o Plano de Ações Articuladas (PARs), encaminhando em seguida ao Congresso Nacional
sua proposta para um “novo” PNE (2011-2020) que, presentemente, aguarda aprovação no âmbito do
Senado Federal.
Todavia, a existência dessa pluralidade de planos parece não ter se constituído em garantia de
efetivação do regime de colaboração no Brasil, entendendo que este, necessariamente, implica gestão de
mútua responsabilidade entre os entes federados – ou seja, entre Estados, Municípios, Distrito Federal (DF)
e União –, que, mesmo em face de certa divisão de “competências entre os níveis de governo, deve haver
entrosamento entre eles para atenderem aos sérios problemas do setor” educacional (GOMES, 2000. p. 26).
De acordo com outro estudo nosso (SOUZA; DELUIZ; RAMOS, 2007), é possível afirmar que o regime
de colaboração entre os entes federados vem-se realizando em meio a um contexto no qual a translação
Versão adaptada deste artigo foi apresentada no “III Encontro Estadual da Associação Nacional de Política e Administração
da Educação (ANPAE-RJ)”, realizado na Universidade Federal Fluminense (UFF), Niterói, RJ, nos dias 06 e 07 de dezembro
de 2012, além de ter obtido, em 14 de novembro deste mesmo ano, Menção Honrosa pelo Magnífico Reitor da Universidade
do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) no âmbito do Prêmio de Iniciação Científica “Evanildo Cavalcante Bechara”, trabalho
realizado sob orientação do Prof. Donaldo Bello de Souza, na esfera do Núcleo de Estudos em Política e História da Educação
Municipal (NEPHEM) da Faculdade de Educação da UERJ, que, aqui, na condição de autor, veio a agregar análises qualitativas
àquele estudo originalmente realizado.
1
Vale destacar que “Todas as constituições posteriores, com exceção da Carta de 37, incorporam, implícita ou explicitamente,
a idéia de um Plano Nacional de Educação. Havia, subjacente, o consenso de que o plano deveria ser fixado por lei. A idéia
prosperou e nunca mais foi inteiramente abandonada” (VALENTE, 2001, p. 47).
2
3
Sobre os diferentes níveis e modos de regulação das políticas públicas de educação veja-se, dentre outros, Barroso (1996).
51
de responsabilidades tem levado não à cooperação, mas a um quadro de concorrência, à desconcentração
da administração educacional – entre as instâncias públicas e desta para a sociedade civil – com elevado
controle dos níveis superiores do governo sobre os fluxos financeiros e as transferências de recursos
intergovernamentais (GONÇALVES, 1998), visivelmente ancorado na manutenção da centralização
normativa e política em relação à instância executora (VIEIRA; FARIAS, 2007; MONTAÑO, 2003),
implicado processos de privatização, terceirização e publicização dos serviços públicos – resultado da
redefinição do papel do Estado no financiamento e oferta dos serviços de educação –, e, conseqüentemente,
o deslocamento da fronteira entre as responsabilidades públicas e privadas (PERONI, 2003).
O presente artigo consiste em um dos produtos preliminares atinentes à pesquisa intitulada “Os Planos
Municipais de Educação (Brasil) e as Cartas Educativas Municipais (Portugal): perspectiva comparada
entre as Regiões/Áreas Metropolitanas do Rio de Janeiro e do Porto”, em processo de realização pelo
Núcleo de Estudos em Política e História da Educação Municipal (NEPHEM) da Faculdade de Educação
da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ)4 junto ao Centro de Investigação e Inovação em
Educação (InEd) da Escola Superior de Educação (ESE) do Instituto Politécnico do Porto (IPPorto), via
convênio institucional5, e também vinculado à pesquisa “Planos Municipais de Educação: um estudo de
políticas educacionais em regiões metropolitanas no Estado de São Paulo”, em desenvolvimento pela
Fundação Carlos Chagas (FCC)6.
Inicialmente, busca-se caracterizar, resumidamente, cada um dos planos anteriormente mencionados
– à exceção do PDET7–, indicando alguns dos principais problemas que marcam a sua concepção,
construção e implantação no país, sendo que, em certos casos, também indicando-se o conjunto de
estudos inventariados no levantamento documental realizado . Além daqueles planos, aborda-se um caso
específico relativo ao Plano Regional de Educação (PRE)8. Em seguida, traça-se um balanço quantitativo
em torno dos 145 estudos selecionados tomando por base o tipo de fonte documental utilizada. Quando
nas considerações finais, visa-se ao estabelecimento de algumas conclusões decorrentes das análises
realizadas, de modo a que se possa ajuizar tanto a respeito da exequibilidade e eficácia desses planos,
quanto propriamente sobre a produção acadêmica que os examina.
Composto pelos professores Dr. Donaldo Bello de Souza (Coord.), Dra. Maria Celi Chaves Vasconcelos (Vice-Coord.), Dra.
Alzira Batalha Alcântara (Pesq. Adjunta) e pelos graduandos Gustavo José Albino de Sousa e Verônica Poubel Simões (Bolsistas
de IC).
4
Pesquisa coordenada, no Brasil, pelo Prof. Dr. Donaldo Bello de Souza (UERJ) e, em Portugal, pela Profa. Dra. Dora Fonseca
Castro (IPPorto), cujo termo de Cooperação Acadêmica veio a ser publicado pela Secretaria de Estado de Ciência e Tecnologia
do Estado do Rio de Janeiro (SECT) no Diário Oficial do Estado (DOE-RJ), v. 38, n. 017 (Parte I), p. 22, em 25 de janeiro de
2012.
5
6
Pesquisa coordenada pela Profa. Dra. Ângela Martins (FCC).
Em virtude dos limites editoriais deste artigo não se abordou aqui o PDET, embora nas análises quantitativas tal plano tenha
sido levado em conta. De qualquer modo, cumpre salientar que este o PDET se tratou de um plano com previsão de vigência para
dez anos (1993-2003), abarcando propostas oriundas da Conferência Mundial de Educação para Todos (CMET), cujo objetivo
mais amplo consistiu em “assegurar, até o ano 2003, a crianças, jovens e adultos, conteúdos mínimos de aprendizagem que
atendam a necessidades elementares da vida contemporânea” (BRASIL.MEC, 1993), tendo perdido, a curto prazo, importância
governamental, a par do fato de não ter obtido respaldo social (cf. SOUZA; FARIA, 2003).
7
Dado o elevado quantitativo de estudos selecionados (145 referências) e, ainda, em face das limitações editoriais da publicação
deste artigo, não nos foi possível evocá-los na sua totalidade, não obstante os planos com demarcações territoriais e que vieram
a ser alvo de pesquisas teórico-empíricas, como especialmente no caso dos PEEs, dos PREs, dos PMEs e dos PARs.
8
52
PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO (PNE)
De acordo com Didonet (2000) e Valente (2001), seriam os PEEs, ao lado dos PMEs, os meios
pelos quais os objetivos de um PNE podem vir a obter o êxito esperado, isto considerando a mobilização
do poder público e da sociedade civil em processos participativos manifestos em fóruns ou em comissões
estaduais e municipais, de modo a garantir que aquele plano não venha a ser, em exclusivo, um plano da
União, mas de toda a sociedade, mantendo, a um só tempo, coerência e coesão entre os mesmos. Para Cury
(2009, p. 22-23), o que é proposto em um PNE pressupõe considerar uma dialética entre unidade – entre o
que pode ser considerado nacional, por exprimir princípios e sentidos em nível de abrangência territorial,
cultural, social, política, dentre outras dimensões – e as complexidades regionais e peculiaridades locais,
“garantindo as competências federal, estaduais, municipais e distrital”.
A penúltima versão do PNE abrange o decênio 2001-2010, enquanto aquela que poderia ser
considerada a mais recente ainda se encontra em processo de trâmite no âmbito do Poder Legislativo
federal, embora relacionada à década 2011-2020 que, curiosamente, perfez os seus dois primeiros anos à
margem deste plano.
Sancionado pela Lei nº 10.172, de 9 de janeiro de 2001 (BRASIL, 2001), o penúltimo PNE (20012010) definiu diagnósticos, metas e ações relacionadas aos níveis e modalidades da ensino, tratando da
formação docente, financiamento e gestão, além de detalhar o seu acompanhamento e avaliação. A um só
tempo, visou estimular a efetivação de uma gestão descentralizada pela via do regime de colaboração entre
os entes federativos, o que fica explícito nos Artigos 2º, 3º, 5º e 6º da lei que o regulamenta. Na sua gênese,
disputou hegemonia com o anteprojeto elaborado pela Conferência Nacional de Educação (CONED), este
último considerado instrumento político de luta, resultado da conjunção do diálogo entre várias entidades
educacionais e associações profissionais (CURY, 1998), ao revés da proposta elaborada pelo MEC, esta
marcada por uma racionalidade tipicamente administrativa (BEISIEGEL, 1999) e economicista (DAVIES,
2001), coesa às propostas de reforma neoliberal do Estado brasileiro então em curso (PERONI, 2003;
VIEIRA; FARIAS, 2007), isto em conformidade ao receituário internacional emanado pelos órgãos
multilaterais de financiamento e de cooperação técnica (SOUZA; FARIA, 2003).
O PNE (2001-2010) (BRASIL, 2001) visava que todas as crianças, jovens e adultos tivessem
condições de acesso e permanência em escolas públicas do Brasil até 2011, além de almejar a articulação
entre as distintas esferas da administração pública. Ou seja, para que a plenitude de metas, ações e políticas
deste plano fossem alcançadas seria de fundamental importância a realização de um esforço coletivo entre
os entes federados. Porém, “ao longo do processo de implementação do PNE, ainda foram mantidos limites
históricos no tocante à efetivação da articulação da União com os demais entes federados, em especial
com os municípios” (AGUIAR, 2010, p. 717), o que equivale dizer que a não efetivação do regime de
colaboração, ao lado dos problemas que marcaram a participação sociopolítica nos Estados e Municípios,
em larga medida podem ser tomados como causas do não cumprimento da maior parcela das metas previstas
no plano em questão, uma vez que o seu desdobramento em PEEs e PMEs ocorreu à margem do esperado,
portanto, fazendo-se notar em poucos territórios, contrariamente ao previsto na Lei nº 10.172 (BRASIL,
2001), exprimindo o seu déficit de legitimidade político-social (MARTINS, 2011).
53
Já a versão 2011-2020 do PNE que consta no Projeto de Lei (PL) nº 8.035, de 20 de dezembro de
2010 (BRASIL, 2010), presentemente aguarda aprovação pelo Senado, uma vez que veio somente a ser
votado pela Comissão Especial da Câmara dos Deputados, à qual estava subordinado, em 13 de junho de
2012, e, logo após, pelas lideranças partidárias.
Sobre este “novo” PNE, recaem dúvidas similares àquelas que marcaram o seu antecessor, no
sentido de se colocar em questão as condições existentes no país para que se alcance as suas metas
(AMARAL, 2010), assim como a necessidade premente de se rever avaliativamente o plano extinto, de
modo a que venha subsidiar a elaboração de um novo plano exequível (BOLLMAN, 2010; BRANDÃO,
2011; DOURADO, 2006; GOUVEIA; SOUZA, 2010) e a romper com o processo de estagnação educacional
vivenciado pela educação durante aquela década (KUENZER, 2010). Além disto, constata-se naquele PL
a inexistência da proposição de um Sistema Nacional de Educação (SNE) nos moldes defendidos pela
CONAE – realizada em Brasília, de 28 de março a 1 de abril de 2010 – (OLIVEIRA, D. A., 2011), cuja
importância está posta no fato de que é justamente por intermédio do PNE que se pode acompanhar e
verificar o grau de cumprimento das metas e objetivos que recaem sobre o funcionamento de um SNE
(SAVIANI, 2010a; 2010b). A par destes aspectos, denuncia-se no PL em tela a presença de incoerência,
imprecisão e inconsistência quanto à prescrição do regime de colaboração para a educação (ARAÚJO,
2010), o que, em face da ausência de um financiamento adequado, pode implicar enfrentamento dos
mesmos óbices que marcaram o plano anterior (CURY, 2009; OLIVEIRA, R. P., 2011).
Pelo fato de os Municípios terem ascendido com a CF e 1988 (BRASIL, 1988) à condição de entes
autônomos federados, novos desafios surgem para a cooperação intermunicipal, pois face ao processo de
descentralização da gestão dos serviços públicos a colaboração no interior de determinadas regiões tende,
com sito, a diminuir os processos de regulação centralizados pelos Estados ou pela União (LACERDA,
2011).
Assim, o PRE não se trata de um plano no Brasil cuja disseminação se faz notar em larga
escala, consistindo, portanto, numa ação de planejamento que se volta para a divisão administrativa de
determinados territórios, realizada por alguns Estados, resultado de sua organização política, de modo a
atender demandas específicas e ao mesmo tempo relativamente comuns entre alguns Municípios.
Na esfera do levantamento que balizou o presente estudo foi identificado apenas uma única pesquisa a
respeito do PRE (MUNARIM, 2000), esta com foco no plano desenvolvido pela Secretaria Estadual de
Educação (SEE) de Santa Catarina (SC) junto a 19 Municípios da Região Serrana, no período 1991-1996.
Para Munarim (2000), embora a ordem mundial aponte para um modelo de descentralização que mantém
a concentração de poder, como parte deste contexto o PRE examinado pode, na visão deste autor, ser
tomado enquanto experiência relativamente democratizante, isto em face do caráter histórico-autoritário
das relações sociais que caracterizam aquela região do Estado.
PLANO ESTADUAL DE EDUCAÇÃO (PEE)
PLANO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO (PME)
No que remete aos PEEs, curiosamente se constata, segundo o site do “Observatório da Educação”9,
que os dados concernentes ao ano de 2010 indicam que mais da metade dos Estados brasileiros não
possui seus respectivos planos (precisamente 10 unidades federadas, correspondente a 37% do total de 27
territórios), o que denota a pouca importância atribuída por estes entes federados ao plano em questão o
que, em larga medida, repercute, igualmente, na esfera municipal.
Já no que corresponde aos PMEs no Brasil, a realidade não é muito distante daquela até aqui
exposta. De acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), relativos a 2009,
dos 5.565 Municípios da federação, apenas 56,4% (3.138) possuem seus planos locais. Podemos destacar
ainda que dentre estas localidades possuidoras de PMEs, 38,6% (1.212) estão localizadas na Região
Sudeste, 28,9% (904) na Região Nordeste, 19,4% (610) na Região Sul, 7,7% (241) na Região CentroOeste e, com o menor quantitativo, 5,4% (171) na Região Norte (BRASIL.IBGE, 2010).
Do ponto de vista dos estudos inventariados, este baixo valor notado em relação aos PEEs se
reproduz também em termos dos poucos trabalhos acadêmicos que se dedicam ao seu exame no país,
cujo universo se verificou estar circunscrito aos planos estaduais: do Paraná (ARIAS, 2007), que aborda
criticamente alguns aspectos da sua construção – inconclusa – no período de governo 2003-2006, restrita às
práticas de uma democracia de cunho meramente representativa; de São Paulo (DANTAS, 2008), no qual o
autor, também com foco no exame da sua construção, identifica o caráter pseudo-democrático dominante;
de Alagoas (SOUZA, 2007), que, igualmente, veio a salientar a baixa mobilização sociopolítica em torno
da sua discussão e elaboração e, por fim, do Rio de Janeiro (VASCONCELOS; VALLE; MENEZES,
2010) que, sob perspectiva descritiva, é traçada a longa trajetória oficial da elaboração do seu PEE, que
principia no ano de 2001 e finda, com a sua aprovação, em 2009.
Disponível
em:
<http://www.observatoriodaeducacao.org.br/index.php?view=article&id=995%3Aacompanhe-asituacao-do-plano-de-educacao-de-cada-estado&option=com_content&Itemid=98>. Acesso em: 20out. 2012.
9
54
PLANO REGIONAL DE EDUCAÇÃO (PRE)
Conforme destacado em nosso outro estudo (SOUZA; FARIA, 2003), no contexto mais recente, de
descentralização da educação via municipalização, o sentido, pelo menos formal, que marca a formulação
de um Plano de Educação irá atingir os Municípios de uma dupla forma: de um lado, chamando o poder
local (sociedade política e civil) para participar da formulação do PNE, de modo a garantir que este não
venha a se reduzido a um plano exclusivo da União, mas de toda a sociedade e, de outro, induzindo
essas mesmas localidades à elaboração dos seus respectivos PMEs (DIDONET, 2000). Neste último caso,
há de se considerar que os PMEs, apesar de não se constituírem em exigência legal, se afigurem em
instrumentos de grande importância para a implantação e gestão dos Sistemas Municipais de Ensino
(SMEs), de modo a que estas instâncias logrem gestar a educação com transparência e coesão em relação
às particularidades e anseios locais (ABREU, 2004), com participação dos seus principais agentes e sob
coordenação do Conselho Municipal de Educação (CME) (GADOTTI, 2000), o que também equivale
afirmar, nas palavras de Saviani (1999, p. 134), que este ocorra sob uma “racionalidade social” e não
“financeira”.
55
Em termos das pesquisas teórico-empíricas sobre os PMEs, o levantamento realizado revelou
que preponderam análises em torno do seu processo de construção sociopolítica local, dependendo do
caso, considerando o envolvimento do poder público, da sociedade civil em geral e, em particular, da
comunidade educativa, com foco no exercício ou não de práticas democráticas, quer participativas,
quer meramente representativas, e, em determinadas situações, buscando estabelecer relações com o
PNE em vigência, a exemplo dos PMEs examinados na esfera dos seguintes Estados: Rio Grande do
Sul (ASSUMPÇÃO, 2006; DRABACH, 2005; FACCO, 2004; GHENO, 2008; WERLE; BARCELLOS,
2008), Goiás (BARBOZA, 2008), Alagoas (OLIVEIRA; ARAGÃO, 2010), Minas Gerais (PAIVA, 2009),
Paraná (SANTOS, 2004), São Paulo (SILVA, 2001), Rio Grande do Norte (SOUZA, 2006) e Rio de
Janeiro (VILLELA, 2008).
políticas de gestão e financiamento da educação constantes daquele PNE, já que, em ambos os casos,
subjazem preceitos neoliberais (SILVA; ALVES, 2009). De um modo ou de outro, trata-se de um plano que
pode ser considerado extremamente frágil em termos de uma efetiva contribuição para a universalização da
Educação Básica no país (GRACINDO, 2009).
Se por um lado o PDE expõe certa desarticulação operacional em relação ao PNE, por outro vislumbrase estreita conexão junto ao PAR, já que estrategicamente prevê o estabelecimento de convênios entre os
Municípios e a União por meio da sua implantação local. Neste termos, mediante a possibilidade de haver
transferências de recursos e assessoria técnica da União para a municipalidade, ocorre o comprometimento
desta última em torno das metas fixadas no âmbito do PDE, de modo a garantir a sua exequibilidade
(ADRIÃO; GARCIA, 2008).
PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO (PDE)
Por sua vez, lançado oficialmente em 24 de abril de 2007, o PDE, também cognominado Plano de
Aceleração de Crescimento (PAC)10 da Educação, trata-se de um plano operacionalizado pelo Plano de
Metas Compromisso Todos pela Educação (BRASIL, 2007), que funciona como uma espécie de grande
“guarda-chuva”, que considerou “todas as áreas de atuação do MEC, abrangendo os níveis e modalidades
de ensino, além de medidas de apoio e de infraestrutura” (SAVIANI, 2009. p. 5), visando contribuir, a
médio prazo, para a reversão dos indicadores da educação nacional “pouco animadores” (ARAÚJO, 2007,
p. 25).
O PDE se encontra assentado em fatores caracteristicamente técnicos – regulados por intermédio
de avaliações, que resultam em indicadores como o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
(IDEB) – combinação do Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB) e da “Provinha Brasil”11
–, além da concessão dos chamados “Selos”12, evidenciando ser uma política educacional de cunho
meritocrático, baseada em dados meramente quantitativos – e financeiros, neste caso constitutivos do
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação (FUNDEB)13 (OLIVEIRA, 2007; SAVIANI, 2009; WERLE, 2009).
Tal plano foi regulamentado em meio à vigência do PNE (2001-2010), o que fez, de certo modo,
com que viesse a se sobrepor a este último, tornando-o, arbitrariamente, secundário. Além de não
possuírem articulação entre si, já que o PDE se caracteriza por sua centralidade e verticalidade, as ações
nele previstas foram elaboradas no âmbito do executivo, sem terem sido discutidas na esfera do poder
legislativo federal, tampouco junto à sociedade civil (CAMARGO; PINTO; GUIMARÃES, 2008; CURY,
2007; FARENZENA; LUCE, 2007; WERLE, 2009), embora, contraditoriamente, defenda a importância
da participação social na formulação, no monitoramento da execução e na sua avaliação (RAMOS, 2007).
Mesmo de modo desarticulado, é possível afirmar que o PDE estabelece continuidade em relação às
Em sua primeira versão (2007-2010), divulgada pelo Governo Lula, em 22 de janeiro de 2007, o PAC constituiu em um
plano que incorporou uma ampla gama de medidas que visaram incentivar as inversões financeiras do setor privado, o
aumento do investimento em infraestrutura pública, a remoção de obstáculos (burocráticos, normativos, administrativos,
jurídicos e legislativos) ao crescimento econômico do país, implicando incremento da oferta de trabalho e a promoção de
melhorias das condições de vida da população brasileira. Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/secretarias/
upload/Arquivos/noticias/pac/070122_PAC_medidas_institucionais.pdf> Acesso em: 07 jul. 2012.
10
56
Dentre os seus impactos locais, pesquisas empíricas vêm revelando, por exemplo, a institucionalização
de um misto de gestão gerencial e democrática da educação (CAMINI, 2009), sobressaindo, contudo,
princípios sistêmicos empresariais (NARDI; SCHNEIDER; DURLI, 2010), além da ausência de uma
articulação concreta junto às escolas (IVO; HYPOLITO, 2009).
PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS (PAR)
Finalmente, promulgado pelo Decreto nº 6.094, de 24 de abril de 2007 (BRASIL, 2007), que
dispõe sobre a implementação do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação (ou simplesmente
“Compromisso”, como apresenta o próprio texto do decreto), o PAR surge como proposta de inovação
do regime de colaboração no país, isto por intermédio da operacionalização de um caráter participativo
sistematizado, já que é entendido enquanto elemento fundamental de articulação entre os Municípios e a
União. Ainda em termos do proclamado, a constituição de um PAR tem como importante tarefa “vir a ser o
instrumento que irá romper com a histórica de descontinuidade da política educacional, ao estabelecer ações
plurianuais” (ALCÂNTARA, 2011, p. 270). Dentre outros aspectos, tal plano se diferencia de um PME na
medida em que depende da elaboração de um diagnóstico local pautado em premissas e instrumentos de
campo definido pelo MEC.
Ao elaborar um PAR, o ente federado, a partir do diagnóstico dos dados avaliativos do MEC, elenca
medidas de assistência financeira ou técnica de competência do referido Ministério ou do próprio ente num
período plurianual. Para a sua elaboração, em tese, são convocados representantes dos principais segmentos
da educação local, não significando, entretanto, garantia em torno de uma “representatividade pedagógica
A “Provinha Brasil” avalia as condições de alfabetização de crianças entre seis e oito anos. Disponível em: <http://
provinhabrasil.inep.gov.br/> Acesso em: 07 jul. 2012.
12
Trata-se do “Selo Município Livre do Analfabetismo” e do “Selo Município Alfabetizador”, o primeiro conferido pelo
MEC aos Municípios que atingem mais de 96% de alfabetização local, enquanto que o segundo concedido aos Municípios
que lograram êxito em reduzir a taxa de analfabetismo em 50% em relação ao Censo Demográfico realizado no ano de
2000 pelo IBGE. Disponível, respectivamente, em: <http://portal.mec.gov.br/arquivos/Bk_pde/selo.html> Acesso em: 07
jul. 2012 e <http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/busca?q=CERTIFICADO+DE+ALFABETIZA%C3%87%C3%83O
&s=legislaca> Acesso em: 07 jul. 2012.
13
. Disponível em: <http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=12407> Acesso em: 07
jul. 2012.
11
57
e democrática para um planejamento consistente da educação no âmbito local” (SOUSA, 2011. p. 8).
Além disto, observa-se, de um lado, o aprofundamento da verticalização das relações de centralização e
controle entre União e Municípios – coerentemente ao PDE, plano propulsor do PAR –, “pois os recursos
são liberados mediante determinadas condições e modos de fazer” (BELLO, 2011, p. 8) e, de outro, baixa
horizontalidade de colaboração entre as municipalidades (AZEVEDO; SANTOS, 2012).
Com reduzida representatividade em torno dos seus 5.565 Municípios, o levantamento documental
realizado trouxe também à vista o pouco interesse das pesquisas acadêmicas sobre a implantação do PAR
no país, embora as existentes estejam marcadas por enfoque crítico. No Estado do Rio Grande do Sul
identificou-se os estudos de Antunes & Vivian (2010), Batista (2011), Farezena, Schuch & Mosna (2011)
e Mafassioli & Marchand (2011); no Estado de Santa Catarina a pesquisa de Durli, Nardi & Schneider
(2011); no Estado de São Paulo os de Bello (2011) e Santana (2011); no Estado do Rio de Janeiro o de
Alcântara (2011), no Estado do Mato Grosso do Sul o de Oliveira & Senna (2011); no Pará o de Santos
& Damasceno (2011); em paralelo ao Estado do Mato Grosso do Sul que expôs a maior densidade de
estudos em torno dos seus PARs, a exemplo de: Campos, Siqueira & Coimbra (2008), Silva (2010),
Moreira & Monteiro (2010), Soares et al (2010); Campos et al (2008) e o estudo de Souza (2010).
LEVANTAMENTO DOCUMENTAL
O levantamento documental acerca das referências que versam sobre os Planos de Educação
no Brasil14 ocorreu, inicialmente, por intermédio de meio eletrônico e de consultas in loco aos acervos
constantes de determinadas bibliotecas localizadas no Estado do Rio de Janeiro (RJ)15, cuja metodologia
empregada corresponde àquela desenvolvida pelo estudo de Souza & Faria (2005).
Cumprida a primeira etapa do levantamento, buscou-se analisar as referências contidas em cada
estudo selecionado a fim de localizar outros que pudessem ser acrescidos à listagem em processo de
composição, também concernentes ao eixo temático central da pesquisa – Planos de Educação16.
O recorte temporal adotado no levantamento documental abrangeu estudos publicados no Brasil
entre os anos de 1996 e 2010, sendo que, num primeiro momento, lançou-se mão do inventário realizado
por Souza & Faria (2005), com recorte temporal compreendido entre os anos 1996-2002, que, embora
balizado por temática de maior amplitude, também contemplou no conjunto de suas categorias os Planos
de Educação em tela. Ou seja, do ponto de vista prático, o levantamento documental mais recentemente
efetivado partiu do ano de 2002, inclusive. Porém, vale ressaltar que algumas referências datadas de 2011
também vieram a ser incluídas, embora sua identificação tenha sido acidental e, portanto, não conseqüente
dos procedimentos sistematizados do levantamento.
Em função das limitações editoriais do presente artigo, optou-se por abordar resumidamente os aspectos metodológicos
balizadores do levantamento documental em tela. Contudo, para maiores informações veja-se Sousa (2012).
15
Inicialmente, foram selecionadas quatro temas, configurados enquanto palavras-chave voltadas para a operacionalização
das buscas nas diversas bases de dados utilizadas: i) Plano(s) Municipal(ais) de Educação, ii) Plano(s) Estadual(ais) de
Educação, iii) Plano Nacional de Educação e iv) Plano(s) de Educação.
16
Além disso, de modo a garantir a exaustividade desejada, foram feitas consultas aos Currículo Lattes de cada autor que
veio a contribuir para o primeiro inventário, permitindo identificar novos trabalhos igualmente afins com a temática em
questão e que não foram detectados nos procedimentos iniciais.
14
58
Foram considerados no levantamento quatro tipos de fontes documentais basais: dissertações de
mestrado (acadêmico) e teses de doutorado, trabalhos publicados em Anais de eventos científicos, artigos
publicados em periódicos e livros no todo e partes de livros, cada uma demandante de metodológica
específica de pesquisa (cf. SOUSA, 2012).
Após a conclusão do levantamento, com base nas referências identificadas e a seguir selecionadas,
procedeu-se ao seu agrupamento em sete categorias empíricas fundamentais, a saber; PDET, PDE, PNE,
PRE, PEE, PME e PAR, implicando total de 145 estudos. Destes, predominam artigos publicados em
periódicos (53 ou 36,6%), seguido de trabalhos publicados em Anais de eventos (36 ou 24,8%) e livros
no todo e partes de livro (31 ou 21,4%), e com menor ocorrência, teses de doutorado e dissertações de
mestrado (25 ou 17,2%).
No que remete à origem regional das publicações, há uma elevada superioridade de referências na
Região Sudeste (77), o que corresponde a uma quantidade um pouco maior que a metade do somatório
total de referências (53,1%). A maior incidência desta região ocorreu nos Estados do Rio de Janeiro, com
17,2% (25) e São Paulo (SP), com 31% (45). Podemos compreender que isso se dê por conta, sobretudo, do
superior quantitativo de instituições de ensino superior e de Programas de Pós-graduação nestes territórios,
também reflexo das desigualdades socioeconômicas que marcam o país, em particular no que impacta a
produção e distribuição do conhecimento científico. Logo, as demais regiões juntas representam o somatório
de 46,9%. Vale destacar que apenas um único estudo foi publicado na Região Norte – no Estado do Pará –,
representando 0,7% do total das referências. A Região Nordeste expõe um somatório de produções superior
apenas à da Região Norte, correspondendo a 11% (16) do total, enquanto que as regiões Sul e Centro-Oeste
chegam a equiparar-se, indicando, 16,6% (24) e 18,6% (27), respectivamente, com incidência superior
de estudos, no primeiro caso, nos Estados do Paraná (12 ou 8,7%) e do Rio Grande do Sul (11 ou 7,6%),
enquanto que no segundo caso no DF (16 ou 11%).
Considerando agora a incidência dos estudos de acordo com as categorias já citadas, observa-se um
elevado número de publicações referentes aos PNEs (56 ou 38,6%), o que corresponde a praticamente a um
terço das publicações inventariadas. Podemos destacar ainda que os anos de maior ocorrência relacionados
às publicações em questão foram 2002, 2009, 2010 e 2011, o que pode nos levar a compreender que a
motivação para tal seja a divulgação do primeiro PNE (2001-2010) e a aguardada versão 2011-2020 desse
Plano de Educação.
Estudos concernentes ao PDE e o PAR, estiveram de certa forma nivelados (com 23 ou 15,9% e
25 ou 17,4% referências, respectivamente). Pelo fato de o PAR ser um plano que se encontra incluído no
conjunto das ações previstas pelo PDE, pode-se explicar o fato de a sua incidência conjunta ocorrer apenas
a partir de 2007, ano de suas respectivas divulgações. Os estudos sobre PMEs também se mostraram com
incidência próxima (22 ou 15,2% referências), com oscilações do seu quantitativo entre os anos de 1990 e
2010, embora expondo maior ocorrência em 2004 (5 ou 22,8% dessas referências) (cf. SOUSA, 2012).
Os demais temas apresentam relativamente baixa frequencia de publicações. O PDET apresentou 10
referências (6,9%), enquanto que o PRE correspondeu a apenas duas (1,4%) de autoria de um mesmo autor.
59
Já os estudos sobre os PEEs distribuem-se entre 2005 e 2010, totalizando apenas 7 (4,8%) publicações.
Visto os dados apresentados acima, podemos destacar que há uma maior preocupação acadêmica
em torno de planos de âmbito nacional, como o PDET, os PNEs e o PDE que, juntos, somam 61,4% (89) do
total de referências, isto em relação aos que tratam de planos regionais e locais , como os PEEs, os PREs,
os PMEs e os PARs, que implicam os 38,6% (56) restantes.
Dissertações de Mestrado e Teses de Doutorado
A pesquisa acerca das dissertações de mestrado e teses de doutorado foi realizada por intermédio
de consultas ao Banco de Teses on-line da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
(CAPES), tendo implicado seleção de 25 referências (17,2% do universo inventariado).
Neste caso, os estudos concernentes aos PMEs sobressaem quantitativamente em relação aos
demais planos, totalizando 8 (32%) referências. Nota-se ainda que os estudos sobre os PNEs, tema que, no
cômputo geral, mais referências evidenciou, aqui apenas desponta com 2 (8%) dissertações de mestrado.
As demais pesquisas praticamente se equiparam a este quantitativo, pois referências vinculadas ao PDET e
ao PEEs somam apenas 3 (12%) cada, as que versam sobre o PDE e o PAR contemplam 4 (16%), enquanto
que apenas uma pesquisa (4%) visa ao PRE.
Os dados analisados permitem afirmar que, nesta classe de fonte documental, os estudos que não
possuem abrangência nacional demonstram ser de maior preocupação acadêmica na esfera dos Programas
de Pós-graduação do país, pois as pesquisas que versam sobre o PMEs, PARs e PEEs, se somadas, expõem
maior recorrência relativa17.
Artigos Publicados em Periódicos
A seleção de artigos publicados em periódicos científicos se deu por meio de pesquisa eletrônica
e in loco, com visitação a determinadas bibliotecas universitárias e do Estado do Rio de Janeiro, além
da Biblioteca Nacional (cf. SOUSA, 2012), respeitando os já citados recorte temporal e palavras-chave
anteriormente indicadas, tendo implicado seleção de 53 (36,6%) referências do total de estudos selecionados.
Nesta classe, as referências selecionadas que apresentam maior frequência são aquelas que tratam dos
PNEs (35 ou 66% dos estudos em periódicos). Destes, 42,8% (15) foram publicados em 2010, enquanto
que 20% (7) em 2011, exprimindo reflexões tanto em relação ao PNE cujo prazo recém aspirou (20012010), quanto propriamente em relação ao novo plano que despontava por meio do PL nº 8.035/2010.
Por seu turno, outro plano em nível federal que apareceu com certo destaque, porém com densidade
inferior aos PNEs, foi o PDE (11 estudos, o que corresponde a 20,7% do total), expondo maior ocorrência
em 2007 (36,4% ou 4 publicações), ano de sua divulgação. Com menor frequencia se fazem notar os artigos
que abordam o PDET (2 ou 3,4%) e os que enfocam os PMEs (5 ou 8,6%), situação inversa àquela notada
Neste contexto, entretanto, o PRE se apresenta como um caso a parte, pois, como já visto, trata-se de um plano de maior
especificidade e não muito comum, cujo levantamento detectou apenas uma única pesquisa a seu respeito.
17
60
no âmbito das dissertações e teses, na qual, quantitativamente, prevaleceram os estudos de abrangência
nacional, o que permite inferir que não necessariamente os periódicos, pelo menos brasileiros, estão
servindo como veículos de publicação e divulgação daquele tipo de produção acadêmica.
Trabalhos Publicados em Anais de Eventos Científicos
Nesta classe, o levantamento documental tomou por base os Anais referentes aos eventos de âmbito
nacional promovidos pela Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação (ANPEd) e
pela Associação Nacional de Política e Administração da Educação (Anpae), além daquele relativo ao XV
Encontro Nacional de Didática e Práticas de Ensino (ENDIPE) (cf. SOUSA, 2012).
Podemos observar que boa parte dos trabalhos selecionados são provenientes da ANPAE (10) e
ANPEd (6), representando, respectivamente, 27,8% e 16,7% do volume total de referências selecionadas
nesta classe de fonte documental. Os demais trabalhos selecionados (26 ou 55,5%) foram acidentalmente
identificados ao longo do processo de levantamento, extraídos de eventos promovidos pela Universidade
Federal do Mato Grosso (UFMT) (4 ou 11,1%) e pela Pontifícia Universidade Católica do Paraná (PUCPR) (3 ou 8,3%), assim como de outras edições do ENDIPE (2 ou 5,5%).
O tema de maior recorrência consiste no PAR, com 18 (50%) trabalhos. Estudos que versam sobre
os PMEs somaram 6 (16,7%) publicações, concernentes aos PNEs apresentam 4 (11,1%), sobre os PEEs
e o PDE, apresentam-se 3 (8,3%) cada, e os relativos ao PDET totalizam apenas 2 (5,5%), não tendo sido
identificado nesta classe de referências nenhum trabalho relativo ao PRE.
Livros no Todo e Partes de Livros
A pesquisa em torno de textos publicados em livros no todo e em partes de livros (coletâneas)
se sucedeu semelhantemente ao levantamento realizado com base em teses e dissertações e artigos em
periódicos (cf. SOUSA, 2012), tendo resultado na seleção de 31 (21,4%) referências.
A exemplo do que ocorreu com os periódicos, a maior parcela de publicações selecionadas nesta
classe de referências versa sobre os PNEs (15 ou 48,4%), sendo 40% dessas publicadas em 2002 e 26,5%
em 2009, coincidentemente aos períodos de início e término de vigência do plano que cumpriu o decênio
2001-2010. As demais obras dividem-se em: PDET (3 ou 9,7%), PDE (5 ou 16,1%), PRE (1 ou 3,2%), PEE
(1 ou 3,2%); PME (3 ou 9,7%) e PAR (3 ou 9,7%) que, juntas, representam 51,6% dos estudos publicados
no formato de livros ou de textos em coletâneas.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Face ao cenário das publicações acadêmicas acima analisadas, é possível afirmar que, do ponto de
vista quantitativo, o balanço realizado indica a existência de uma maior preocupação com a análise crítica
sobre os planos educacionais de abrangência nacional, isto, decerto, em função do potencial de regulação
territorial da educação que os marcam, sobretudo em termos dos seus rebatimentos nas esferas regionais,
61
estaduais e municipais. Tal fato pode ser constatado se considerado todos os planos e suas respectivas leis
promulgadas no país desde a publicação da CF 1988 e da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação
(LDB), a exemplo do PNE (2001-2010) e do PDE que, apesar de tudo, não dialogam entre si e tampouco
indicam cumprimento satisfatório das metas estabelecidas.
A CF de 1988 perspectiva em seu texto que a educação é um direito social de todos e dever do
Estado. Além disso, prevê também a criação de um PNE. Contudo, ainda estamos distantes no que diz
respeito à efetivação de acesso a educação para a população brasileira, já que, de acordo com dados do
Censo de 2009 realizado pelo IBGE (BRASIL.IBGE, 2010), dos 51.402.825 brasileiros entre 10 e 24 anos
de idade, 1.522.044 (3%) das crianças e jovens estão distantes das escolas por pelo menos uma década e
meia, não sendo, com isto, passíveis de serem considerados alfabetizados.
O que se verifica no Brasil é a realização de um esforço ineficaz de regulação nacional da educação
por meio de planos que se auto-excluem e, contraditoriamente, dão continuidade a políticas gerencialistas
e tecnicistas de inspiração neoliberal. Na sua ausência, como passou especialmente a ocorrer a partir de
2010, dão lugar a políticas de Governo e não de Estado, pautadas em ações isoladas e pontuais, nas quais a
desarticulação entre si, assim como em relação à constituição de um SNE se aprofundam a passos largos.
Observa-se, portanto, que o lançamento do PDE, em 2007, conjugado à sua larga gama de decretos,
ao lado da demasiada lentidão na aprovação do PNE (2011-2020) pelo legislativo federal, consistem
em fortes evidências da verticalização administrativa das políticas públicas de educação no Brasil, ainda
expressão de uma concentração do poder pela União. A um só tempo, a solução desses impasses via
indução às relações horizontais entre as municipalidades, como por exemplo propõe o binômio PDE-PAR,
também vêm se mostrando limitado e incapaz de contribuir para a superação dos entraves estruturais que
marcam a gestão da Educação Básica no país, isto em meio a escassez tanto de PEEs, quanto, em especial,
de PMEs, além da própria ausência de um SNE que tenha por base estruturante o tão conclamado regime
de colaboração.
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RESUMO
WERLE, Flávia Obino Corrêa. A reinvenção da gestão dos sistemas de ensino: uma discussão do Plano de
Desenvolvimento da Educação (2007). Revista Educação em Questão, Natal, v. 35, p. 98-119, maio/ago.,
2009.
Certo pensamento social argentino, grande parte dos debates acadêmicos, a cultura “ilustrada”
em geral e certos comportamentos sociais, encontram-se influenciados pela vigência de dois
conceitos que apresentam as alternativas às quais parecem se enfrentar cotidianamente a
sociedade e suas instituições. Civilização e Barbárie são expressão de dois princípios aos quais,
ao longo da história argentina, se lhes atribuíram conteúdos e sentidos múltiplos e que foram
utilizados como juízos de valor nos discursos sociais e políticos, para qualificar certas ideias
ou condutas de alguns setores ou grupos sociais, contrapondo-os a outros sentidos diferentes.
RESUMÉN
PALAVRAS-CHAVES
Cierto pensamiento social argentino, gran parte de los debates de “la academia”, la cultura
“ilustrada” en general y ciertos comportamientos sociales, se encuentran influenciados por
la vigencia de dos conceptos, que presentan las alternativas a las que parecen enfrentarse
cotidianamente, la sociedad y sus instituciones.Civilización y Barbarie son la expresión de
dos principios a los cuales, a lo largo de la historia argentina, se les asignaron contenidos
y sentidos múltiples y que fueron utilizados como juicios de valor en los discursos sociales
y políticos, para calificar ciertas ideas o conductas de algunos sectores o grupos sociales,
contraponiéndolos a otros sentidos diferentes.
KEY-WORDS
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Universidad Nacional de Salta
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Las falacias de la defensa de la “civilización” frente a la “barbarie” o
de cuando la inversión de sentido en clave histórica, busca neutralizar
los efectos democratizadores y liberadores de la Educación Popular1.
Algunas corrientes representantes del pensamiento social argentino, una parte de los debates de
“la academia”, cierta “cultura ilustrada” en general y determinados comportamientos sociales, han sido
históricamente influenciados por la existencia de dos conceptos, que se presentan como las alternativas a
las que parecen enfrentarse cotidianamente la sociedad y sus instituciones.
Civilización y Barbarie son la manifestación de dos principios a los cuales, a lo largo de nuestra
historia, se les asignaron contenidos y sentidos múltiples y que fueron utilizados como fundamentos de los
juicios de valor utilizados en los discursos sociales y políticos para calificar ciertas ideas o conductas de
algunos sectores o grupos sociales, en contraste con otros sentidos diferentes.
A la Civilización se la concibe como un elemento constituyente de la cultura occidental desde
el pasado remoto. Según Rojas Mix (…) la idea de civilización se confunde con Occidente, ella es
la civilización por antonomasia. Las otras no están en el mismo nivel. El concepto de “civilización
universal” es un producto característico de la civilización occidental y de su idea de progreso por etapas”
(Rojas Mix, 2007). En el mismo sentido, otra autora señala que “el concepto (de civilización) indicará el
movimiento o proceso por el cual la humanidad había salido de la barbarie original, dirigiéndose por la vía
del perfeccionamiento colectivo e ininterrumpido” (Svampa, 2006).
Ambas definiciones dejan en evidencia, que al concepto de civilización se lo vincula con una forma
de cultura que se ha desarrollado a través de muchos siglos y que, en un momento de la historia, incorpora
la interpretación y los valores que aporta el cristianismo como religión hegemónica en esas sociedades.
Esta creencia religiosa, concibe la realidad de forma binaria, como resultado de su interpretación del
principio de la “Creación” y las otras visiones alternativas son situadas entre aquello que fue concebido y
creado por Dios como elementos naturales y necesarios, frente a aquello que es no deseado, y que se opone
a los designios del “Creador”. Esa división del mundo y de las cosas sitúa de un lado “el bien”, con sus
defensores y jueces, enfrentados al mal, que es condición del “otro” y por lo tanto, condenado, negado.
Como señala Rojas Mix “La definición histórico – filosófica de la civilización cristiana y occidental está
asociada a una visión histórica apocalíptica. La historia (…) es concebida (…) como la lucha entre el Bien
y el Mal, entre el Espíritu y la Materia” (op.cit, pág. 129) y en consecuencia se asocia el bien con una
civilización y al mal como condición propia de la barbarie.
Según esta interpretación, la barbarie expresa lo que se enfrenta a la civilización, desde el momento
que “bárbaro fue un término acuñado por los griegos para designar al extranjero, aquel que no pertenecía
a la polis, definición que tuvo primeramente alcances políticos y más tarde culturales”. Esa acepción ha
sido utilizada para establecer una jerarquía de valores y en ese sentido “bárbaro es un vocablo a través del
Forma parte de la ponencia en el Panel “La educación popular revisitada: proyecciones de Sarmiento para el siglo XXI.
Simposio: “Domingo F. Sarmiento: Doscientos años de legado” SAHE. UN.San Juan. OEI.
1
72
cual no redefine sino que se califica al Otro, estigmatizado por aquel que se sitúa desde una civilización
comprendida como valor legitimante” (Idem, pág 135).
Esta afirmación conlleva por lo tanto, una negación del “otro” como exponente de una “civilización”
distinta y esas ideas formaron parte de los argumentos utilizados para justificar las guerras coloniales y el
sometimiento de los pueblos.
En relación con la conquista española a nuestro continente, Leopoldo Zea destaca que, “Descubierta
y conquistada, América se ofrece a los ojos del europeo un mundo extraño, ajeno a sus puntos de vista.
Ante él aparecían hombres y pueblos con otras costumbres y otra concepción del mundo y de la vida.
Éstas no cabían dentro de los cuadros de comprensión que le eran familiares. Al no poder comprenderlos de
acuerdo con sus puntos de vista empezó a negar a estos pueblos y a estos hombres la calidad de humanos.
La medida de esta calificación lo fueron sus propios puntos de vista teñidos por su manera de concebir el
mundo y la vida que eran distintos a los del mundo indígena. La cultura de esos pueblos será vista, ante
sus cristianos ojos, como fruto demoníaco. Dios no parecía haber podido crear un mundo cuyos hábitos
y costumbres venían a ser como la negación permanente de una moral que él mismo había dictado. Este
mundo debería ser obra del “demonio”. Una gran masa de hombres, toda una cultura, es rebajada y negada
como humanidad” (Zea, 1983, pág 68.).Esta extensa cita, nos ayuda a comprender las características del
momento en que la “civilización” europea irrumpe sobre los pueblos americanos, a los que identifica como
pertenecientes a la “barbarie”.
Esta separación entre la creación de Dios y lo que se le atribuye al Demonio, es lo que le va a
permitir a los conquistadores justificar su política de sometimiento, explotación y muerte, para imponer
una cultura que consideraban expresión de la civilización verdadera.
Waldo Ansaldi, citando a Todorov, nos recuerda que “eso que “descubrió” Colón se llamará
América, pero el “descubrimiento” no incluyó a sus habitantes, quienes fueron admitidos como un sujeto
que tiene los mismos derechos que uno mismo, pero diferente. Los pobladores autóctonos devinieron –
por la invasión, conquista y colonización europea- salvajes, bárbaros y definitivamente indios, expresión
genérica creada para identificar – de Alaska a Tierra del Fuego- a quienes se conocían y definían con
diferentes nombres”(…) La anulación del nombre lo es de la identidad. Esta diversidad de pueblos, de
culturas – de identidades étnicas y culturales – fue reducida a una única expresión omnicomprensiva,
cargada de valoración negativa y de desprecio: indios” (Ansaldi, 1992, pág. 15).
A lo largo de la colonia y hasta la Independencia de los pueblos americanos, esta separación entre
colonizadores y conquistados sirvió para imponer una visión dual de las sociedades que, al decir de los
cientistas sociales, estaban constituidas por los que ejercían o servían al Poder, y aquellos que además
de ser despojados de su cultura y de sus bienes, formaban parte de la mano de obra requerida para las
explotaciones agrícolas o mineras del naciente capitalismo dependiente.
Como resultado de esta matriz de vinculaciones originarias, se establecen relaciones sociales
que no llegan totalmente a modificarse en sus formas, aún cuando se produce la Independencia de estos
pueblos.
73
El Siglo XIX representa para Europa, la consolidación del capitalismo y el predominio del
“racionalismo” como filosofía hegemónica. Los principios y valores que constituyen esta visión del
mundo, se convierten en una nueva forma de legitimar las desigualdades sociales, y sirve para asignar
a la razón, la cualidad de ser el medio a través del cual es posible conquistar un lugar en la sociedad,
desplazando provisoriamente a las interpretaciones deterministas que se lo atribuían al nacimiento.
La “civilización” se considera una manifestación propia de la razón, que es en consecuencia
predominantemente eurocéntrica, y la barbarie es todo aquello que se aleja de los sentidos y valores
constituyentes de esta cultura.
Es ese el contexto histórico – social, que en este siglo crea el escenario en el que se desarrollan las
ideas político – sociales en la Argentina y uno de los debates más importantes, es el que instala la llamada
“Generación del 37”.
Para sus principales pensadores, que coinciden en la búsqueda de explicaciones por los hechos que
sucedían en el país durante los gobiernos de Rosas, la “barbarie” se encontraba, tanto en aquellos que
sentían alguna nostalgia de la etapa de la colonia como forma de organización política, como también en
las “mentalidades” de los pueblos que habían estado sometidos a estas relaciones sociales. En términos
espaciales, la antinomia se ubicaba entre el mundo urbano (civilización) y el rural (barbarie).
Esos intelectuales, influenciados por el Romanticismo europeo y rodeados de un ambiente
dominado por las ideas y las prácticas políticas impuestas por Rosas, realizarán una crítica “a los unitarios,
a los rivadavianos, a quienes reprocharán haber sido pura razón y no haber tenido un ojo clavado en las
entrañas de su propia realidad americana” (Terán, 2008, pág.61.).
La crítica es una consecuencia de que “este movimiento puede ser comprendido por su contraste
con la Ilustración. Allí donde ésta colocaba como núcleo de intelección de la realidad a la razón según el
modelo de la ciencia físico – matemática, el romanticismo atiende a fenómenos que no forman parte del
ámbito de la racionalidad iluminista. (Idem, pág. 62). Por lo tanto, el desafío al que se enfrentaban estos
intelectuales para superar los errores del pasado y señalar la dirección de los pasos futuros, era encontrar
las estrategias más adecuadas para superar los resabios de “barbarie” que anidaba en la sociedad.
Es la etapa fundacional del nuevo Estado – Nación, el momento en que se necesita definir cuestiones
claves como: el modelo de desarrollo económico, el régimen político, los valores y contenidos de la cultura
necesarios para encaminar la sociedad hacia el progreso, entre otros temas.
La superación de los determinismos sociales de otras épocas, ponía a los nuevos grupos políticos
frente a la disyuntiva de reconocer como válido el ideal russoniano de aceptar la “voluntad de las mayorías”,
o el temor, que tenía Toqueville, por la “dictadura” que podían instalar esos mismos grupos sociales. La
antinomia se resuelve atendiendo a los temores de este último y por lo tanto “El modelo de la república
censitaria del siglo XIX europeo, que expulsa al pueblo del cuerpo político denegándole el derecho a la
participación, fue el punto de referencia de la elite política argentina de esa época.” (Svampa, Op.Cit., pág
109).
74
Sin embargo, era necesario prever el futuro, ya que de mantenerse las condiciones presentes, el
regreso del “caudillismo” era una alternativa posible, dado que los que conformaban la “barbarie”, eran
cuantitativamente más numerosos que los portadores de las ideas propias de la “civilización”.
En esta búsqueda, Sarmiento, que es un integrante de esa tradición intelectual, apela a las
vivencias recogidas en sus viajes por el mundo, en los que había podido comprobar tanto las ventajas de
la “civilización”, como la distancia que separaba a esas sociedades de las locales.
La herramienta concebida para suturar la brecha ha de ser entonces, la educación: “los libros nada
enseñan al que no sabe pensar, por eso es que no tienen libros ni los estiman los que sólo obedecen a sus
instintos, ó se ocupan de los negocios ordinarios de la vida” (…)…son ideas todas las que regeneran ó
pierden á los pueblos. La falta de idea es barbarie pura” (Sarmiento en Berdiales, 1961,pág 18 ). Y agrega
luego que “El poder, la riqueza y la fuerza de una nación dependen de la capacidad industrial, moral
e intelectual de los individuos que la componen; y la educación pública no debe tener otro fin que el
aumentar estas fuerzas de producción, de acción y de dirección, aumentando cada vez más el número de
individuos que la posean” (idem, pág 30).
Esta interpretación sobre lo que era necesario realizar para alcanzar el progreso se funda en la
idea de que “si la educación no prepara a las venideras generaciones para esta necesaria adaptación de los
medios de trabajo, el resultado será la pobreza y oscuridad nacional, en medio del desenvolvimiento de las
otras naciones que marchan con el auxilio combinado de tradiciones de ciencia e industria de largo tiempo
echadas y el desenvolvimiento actual de fuerzas productivas mayores” (Idem., pág. 96).
Sin embargo y pese a la creencia optimista sobre los aportes que podía ofrecer la educación,
desconfiaba de las posibilidades de los pueblos de las naciones americanas en su punto de partida, en
la medida que habían sido colonizados y sometidos por una cultura, la española, que lejos estaba de
ser como la de los países que eran vanguardia de la civilización. Pero las dificultades no podían ser un
obstáculo y por eso afirmaba que “Nuestros esfuerzos deben ser mayores para educar completamente a las
generaciones próximas, si se atiende a otras condiciones desfavorables que ha producido la colonización
española.” Y agregaba “Si me propongo hacer sentir hondamente la profundidad del mal no es sin duda
para que desesperemos de hallarle remedio. Por hondo que el abismo sea, no hemos de precipitarnos en él
a sabiendas. Ruda es sin duda nuestra tarea puesto que nos cumple llenar el déficit de suficiencia que ha
dejado a la España en el límite dudoso que divide a los pueblos civilizados de los bárbaros y el aumento
de barbarie que nos trajeron la colonización y nos conservaron los indígenas”(idem, pág. 98).
Esa educación debía ofrecer conocimientos que sirvieran para desarrollar las industrias, ya que el
campo era el lugar donde se mantenían las costumbres y actitudes que hacían a los pueblos “bárbaros”.
Entre las numerosas referencias a la importancia que le asigna a la educación para alcanzar el
bienestar y progreso de los pueblos, seleccionamos una en la que muestra el encadenamiento y la relación
entre el desarrollo de la industria y el bienestar de las personas: “Conozco poquísimos hombres que no
sepan leer y gasten reloj; y para llevar reloj se necesita poner á contribución todas las producciones de
la industria, muchas camisas, excelente calzado, tejidos de lana y de seda, con los útiles necesarios para
75
conservar armonía entre el reloj, la habitación, el porte y el vestido”. (…) Sois agricultores y os faltan
peones para el trabajo. Yo conozco un peón que hace la obra de diez al día y es la máquina, el arado
perfeccionado, la máquina de segar, la de trillar, la de aventar, etc.”2 (Berdiales, op. cit. pág. 53).
A finales del siglo XIX, la posibilidad de lograr la “civilización” de los pueblos estaba ligada a las
posibilidades del Estado de actuar promoviendo aquello que resultare necesario para el progreso, como así
también inhibir los elementos internos o externos que podían impedirlo.
La responsabilidad del Estado en la educación es, para Sarmiento, como una necesidad imperiosa
y lo expresa diciendo “tenemos, pues, que fundar el sistema de escuelas comunes, para educar al soberano;
y cuando he dicho que no tenemos escuelas, á más de no existir el edificio, el monumento que pruebe
que tenemos tales escuelas, quiero decir también que no tenemos ni el régimen ni las rentas para proveer
á esta nueva necesidad que compete á la generación presente llenar…” y agrega “ Ahora nosotros para
hacer una cosa digna de nuestra época, tenemos que fundar la República, el gobierno futuro, y ése se
funda exclusivamente en las escuelas, por más que esta palabra suene humildemente á nuestros oídos.”.
(Berdiales, idem, pág. 30).
Según se desprende de estas palabras, el progreso va a estar condicionado por el esfuerzo que
realice el Estado para impulsar y generalizar la educación popular “es la educación primaria la que civiliza
y desenvuelve la moral de los pueblos. (…) son las escuelas la base de la civilización” (idem, pág. 31), y
esa civilización, a la que aludía Sarmiento, se encontraba en la Industria en la producción de herramientas
que, como en Europa, habían creado el “progreso” y en consecuencia una nueva cultura.
La “barbarie” sobrevivía en el campo y era allí también donde el Estado debía llegar para crear la
nueva cultura.
Sarmiento estaba convencido que era el gobierno el que debía asumir la tarea de educar: “Me habeis
encargado del poder supremo en mi país y si al último hombre de la República le preguntaseis qué cree que
haré con ese poder, os contestará que haré escuelas (...) (…) Hagamos escuelas compatriotas. Eduquemos a
toda la generación naciente. Entremos de lleno en la revolución que estamos en vano preparando después
de tantos años” (Idem, pág. 54).
En esta etapa fundacional del Estado Argentino, la disputa se resuelve con la Ley 1420 de Educación
Común, que al establecer la obligatoriedad de la educación básica, compromete al poder político para que
desde el Estado, realice la tarea de proveer la educación pública.
A lo largo del siglo XX y de forma sistemática, el conflicto entre “civilización y barbarie” se
puso de manifiesto con características distintas, con algunos actores sociales diferentes y con un lenguaje
que muchas veces trataba de ocultarlo. Sin embargo lo que surgía como evidente, era la existencia de un
enfrentamiento entre unas ideas y una cultura que se asumía como “verdadera” (civilización), frente a otras
ideas o modelos sociales, que cuestionaban esos principios, y por lo tanto pasaban a ser consideradas la
2
76
Discurso en San Juan al inaugurar una escuela con su nombre.
manifestación de alguna forma de “barbarie”.
Las primeras instituciones que conformarán la base del Sistema Educativo Nacional, serán el
resultado de una voluntad política originada y concretada desde el Estado, tomando distancia de los
principios liberales clásicos que consideraban que debía ser la sociedad el ámbito natural para proveer
variadas propuestas educativas. Esta circunstancia ha de constituirse en uno de los motivos, por los cuales
los grupos de poder, van a procurar controlar o influir sobre las instituciones que definen las orientaciones
y contenidos de la educación.
En este contexto y tal como lo señala Tamarit (1992) el concepto de “educación popular”, se
identifica como “la educación del pueblo”, es decir la educación que el Estado brinda a la sociedad, con
el objetivo de incorporar a sus valores aquellos que representan a la “civilización” agregando que, “desde
que en 1849 D.F. Sarmiento se ocupara del problema de la educación popular, el concepto ha mantenido su
vigencia en lo fundamental. (…) (que) consiste en el hecho de asimilar, sin más trámite, educación popular
a educación pública.” (Tamarit, 1992, pág. 49).
En esa etapa fundacional de la Nación y teniendo en cuenta la importancia que se le asignaba a
la educación en la construcción de la identidad nacional y en la naturalización del orden social existente,
los grupos sociales dominantes en alianza con las fuerzas armadas y la Iglesia Católica conformaron un
bloque en el poder que se consideró, a lo largo del siglo XX, en la fuerza depositaria y defensora de la
“civilización”, mientras que el mote de “barbarie” (o sus sinónimos) fue utilizado para señalar a todos
aquellos que se opusieran a la continuidad del “status quo” existente en la sociedad.
En las primeras décadas del siglo XX, la oligarquía devenida “aristocracia” se autoproclamó
portadora y defensora de la “civilización”, frente a la inmigración, (no deseada) que pasó a ocupar el
lugar de la “barbarie”. Las ideas revolucionarias que algunos inmigrantes proclamaban y defendían, eran
consideradas el equivalente al rechazo que el gaucho hacía a los intentos de los patrones por someterlo y en
consecuencia, la respuesta política se terminó materializando en dos dimensiones: represión y educación.
La primera establecía los límites de lo permitido para la participación política, la segunda tendía a crear
sentimientos de pertenencia. “Es la época en la cual el Estado argentino va a asumir, mediante el monopolio
de la educación y el adoctrinamiento escolar, la función de productor de la nación.” (Svampa, op. cit., pág.
109).
La construcción de una “identidad” nacional que garantizara el orden social, era el objetivo político
del gobierno y frente a ello, los anarquistas y socialistas impulsaban una forma de “educación popular”
destinada a crear conciencia de la necesidad del cambio social. Es desde esta matriz ideológica que nace la
“pedagogía crítica”, una corriente teórica que se va a transformar en interlocutora permanente del debate
pedagógico contemporáneo, defendiendo una interpretación de la “educación popular” que considera a la
“escuela pública como ámbito primordial (o aún exclusivo) para asegurar la educación del pueblo; una
educación que habilite a las “clases populares”, a “los sectores subalternos”, etc. para una más calificada
participación en el mundo del trabajo, de la cultura, de la política”. (Tamarit, op. cit., pág. 61).
En otras etapas de la historia argentina del siglo XX, los grupos o sectores sociales defensores de la
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“civilización occidental y cristiana”, trataron de imponer, inclusive por la fuerza, los valores y principios de
su cosmovisión. Los partidarios de la “civilización” utilizaban métodos que antes habían identificado como
propio de la “barbarie”, para imponer “sus verdades”. Las consecuencias fueron un paulatino deterioro de
la “educación pública”, es decir de la “educación popular”.
En todo momento la calificación y el contenido dado a los componentes de la histórica y permanente
antinomia, fue una condición que se atribuyeron los grupos de poder político - ideológico. Por ejemplo, en
los primeros años del primer gobierno peronista, los defensores de la cultura hispana tradicional, que se
habían visto fortalecidos por el creciente vínculo entre el Ejército y la Iglesia Católica luego del golpe de
Estado del ’43, logran imponer la enseñanza religiosa en las escuelas públicas. Este modelo de “civilización”
que se difunde durante el primer gobierno, confronta con los defensores de otro modelo de “civilización”
que posee una matriz liberal, mezclada con ideas aportadas por sectores políticos de izquierda.
La estrategia política de Perón buscaba transformar la antinomia “Civilización – Barbarie” para
incorporar a las mayorías sociales al proyecto político. Según Svampa, “El peronismo asume, entonces,
una función educativa, que no es sino la continuación por otros medios de la voluntad sarmientina por
“civilizar” a dichas masas, a partir de la organización material y espiritual de la misma a través de los
cuadros” y agrega más adelante que “Perón diferenciaba entre masa inorgánica o bárbara y masa organizada
o Pueblo” (Svampa, op. cit., pág. 292), siendo un objetivo político central la organización del pueblo para
consolidar el programa político.
La idea de “civilización” que sustentaba el peronismo, contrastaba con algunos valores de la
“civilización tradicional” y el conflicto se desencadena en el segundo gobierno, cuando toma distancia de
algunos de los principios e intereses de esos grupos de poder, quienes califican a este movimiento como
una nueva forma de “barbarie” a la que era necesario someter.
El golpe cívico – militar del 55 se define como una “Revolución Libertadora”, es decir que se
considera depositaria de un legado histórico y convocada a liberar a la sociedad de la “barbarie” peronista.
“El nuevo presidente general (RE) Eduardo Leonardi, se había levantado en armas (en Córdoba) bajo
la advocación de la Virgen de la Merced, arengando a las tropas con el lema “por Dios y por la Patria“
habiendo elegido como contraseña secreta un sugestivo “Dios es justo”. (James,D. 2003, pág.21).
La restauración democrática de 1957, que permite el ascenso al gobierno al Dr. Frondizi,
se transforma nuevamente en un momento histórico en el que se pone públicamente de manifiesto la
disputa ideológica. El hecho que desencadena el conflicto lo produce la llamada “Ley Domingorena” que
permite la creación de universidades privadas, objetivo que anhelaba la Iglesia Católica para poder formar
profesionales defensores y propagadores de la cultura “occidental y cristiana”. Las ideas que proclaman
estos sectores sociales, se sintetiza en la consigna por una “educación libre”, frente a los partidarios
de la educación científica, estatal, quienes son señalados como defensores de la “educación laica”. La
valoración del ámbito de educación privada se presentaba como una manifestación del camino de ingreso
a las sociedades desarrolladas, cuna de una” nueva civilización”, mientras que quienes se oponían eran
calificados como defensores de la “nueva forma” que adquiría “la barbarie” manifestada en la promoción y
defensa de modelos sociales alejados de la matriz tradicional de las sociedades (capitalistas) occidentales.
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En este contexto la defensa y promoción de la “educación popular” adquiere un nuevo significado, dado
que es desde las “pedagogías críticas” que se vuelve a rescatar el sentido democratizador de ese principio
educativo.
La lucha política se instala en la confrontación entre “Desarrollo”; “Subdesarrollo” y “Liberación” o
“Dependencia”, conceptos que van a representar los intereses en pugna en esta etapa de la historia. En
la base de las disputas se mantiene el conflicto de intereses entre defensores y cuestionadores del orden
social vigente, es decir entre los promotores de la cultura “occidental y cristiana” (“civilización”) por un
lado y los que pregonan su reemplazo, adhiriendo a modelos de sociedad cuyas bases teóricas se nutren de
concepciones que buscan alcanzar una mayor igualdad social.
La teoría del “capital humano”, introduce en el ámbito educativo la filosofía del “desarrollo
capitalista”, modelo de sociedad que se vincula a la “civilización moderna”, mientras que los desarrollos
teóricos y las propuestas de acción emanadas del “pensamiento crítico”, son consideradas una desviación
del destino al que inexorablemente se deben orientar nuestras sociedades.
Como derivación del debate teórico que se instala en los ámbitos académicos y en el terreno de las
propuestas políticas, el concepto de “Educación Popular” se enfrenta a una disputa por su contenido. El
originario, que asocia educación popular con educación pública, frente a las interpretaciones derivadas de
las perspectivas “críticas reproductivistas”, que van a poner mayor énfasis en las posibilidades que ofrece
la educación no formal, como alternativa para superar la función reproductora del sistema económicosocial propio de las sociedades capitalistas. Este debate sigue abierto….
Los autoproclamados defensores de la “civilización” irrumpen nuevamente sobre la sociedad, con
el golpe cívico – militar del ’66 y en la llamada “noche de los bastones largos”, la Universidad de Buenos
Aires, es avasallada para expulsar a una supuesta “barbarie”, que resistía y se oponía a la dictadura por
considerarla una consecuencia del reparto del mundo entre las potencias capitalistas, al finalizar la segunda
guerra mundial.
Esta Dictadura es, según Sigal, “culturalmente retrógrada, económicamente modernizadora y
políticamente autoritaria,(…) la Revolución Argentina del general Onganía combinó el signo de la cruz, la
defensa de las costumbres tradicionales y un programa de transformación de las estructuras productivas”
(Sigal, 2002, pág 201).
En este contexto político, la Educación Popular resiste como filosofía y práctica, a través de las
obras de Paulo Freire y de la actividad de grupos de intelectuales que se enfrentaban al gobierno desde
Centros Culturales, Ateneos, Instituciones Profesionales etc. Un ejemplo de ello nos recuerda Puiggrós
cuando afirma que “Las experiencias de educación popular, que habían fructificado en los ’60, antes del
golpe militar de Onganía – Lanusse, revivieron a comienzos de los ’70. Esta vez fue en hospitales y
programas de psiquiatría social donde se volvió a configurar una pedagogía que sintetizaba la experiencia
escolanovista, la freireana y la de izquierda, a lo que se sumaba el aporte de las diversas expresiones de la
psicología social y el psicoanálisis” (Puiggrós, 2006, pág.62).
79
El gobierno que asume en el ’73 intenta recuperar el sentido y las prácticas de la educación
popular a través de una educación pública que recuperara la vertiente nacional y popular. Sin embargo
las luchas internas del movimiento político gobernante y las acciones de desgaste impulsadas por los
tradicionales grupos de poder, impiden su plena implementación y todo culmina con un golpe de Estado
de características desconocidas en la experiencia histórica argentina.
El golpe cívico – militar del ’76 se presenta ante la sociedad como un combate de culturas y
modelos sociales. En esa estrategia de “guerra santa”, la defensa de la “civilización” la asumen las Fuerzas
Armadas, la Iglesia Católica, ciertos grupos de poder económico que adherían al ideario “neoliberal” y a la
“Doctrina de Seguridad Nacional” impulsada por los Estados Unidos de Norteamérica. La identificación de
los “enemigos” de la cultura y la civilización, quedaba en manos de los sectores sociales ideológicamente
más reaccionarios. Un ejemplo de ello es posible constatar en la Resolución nro. 538, del Ministerio de
Cultura y Educación, que en sus considerandos señala:
“Que entre los Objetivos Básicos a alcanzar se encuentran la vigencia de los valores de la moral cristiana,
de la tradición nacional y de la dignidad del ser argentino y la conformación de un sistema educativo
acorde a las necesidades del país, que sirva efectivamente a los objetivos de la nación y consolide los
valores y aspiraciones culturales de esta.” (“Subversión en el….1977, pág.4).
Desde esta perspectiva ideológica, la “barbarie” es renombrada como “subversión” y en el
documento elaborado por ese Ministerio denominado “Subversión en el ámbito educativo” se la define
como, “toda acción clandestina o abierta, insidiosa o violenta que busca la alteración o la destrucción de
los criterios morales y la forma de vida de un pueblo, con la finalidad de tomar el poder o imponer desde
él una nueva forma basada en una escala de valores diferentes” (“Subversión…op.cit. M .C.E. 1977,
pág.16).
La antinomia vuelve a ser convocada, aunque en este caso el contenido de la “civilización” se
nutre también con los postulados de la “Doctrina de Seguridad Nacional”, que “consiste en la exaltación
incondicionada del orden y de la seguridad como valores absolutos y al servicio de la sociedad
latinoamericana tal como es, sin cambios, incluso con resistencia al cambio…”. (Lozada,S. , Barcesat,
E.1983, pág 12. ) En la configuración de ese orden social, el “otro” diferente, se convierte en un enemigo
interno al que se debe eliminar.
La educación popular, tanto en la vertiente sarmientina que la asocia a la idea de la educación
pública, como la que tiene origen en las filosofías críticas, fue objeto de un sistemático ataque por parte
de los representantes de la cultura de los grupos hegemónicos, para quienes la educación debería cumplir
acabadamente su “función reproductora”, neutralizando en consecuencia, su “función transformadora”.
Estas prácticas se materializaron a través de la imposición, a las instituciones educativas, de lo que se
denomina “orden instrumental y expresivo”. El primero “hace referencia al conocimiento educacional
públicamente validado y el expresivo a la transmisión de valores. El orden “instrumental” se expresa
fundamentalmente en la definición del curriculum y en las formas de transmisión pedagógica. El “expresivo”,
en cambio, en las formas de disciplina que define, en la organización de la escuela, en las relaciones de la
institución con el exterior y en los ritos que, en su interior, producen integración y diferenciación (Filmus
D. 1988, pág. 14)”.
Las estrategias de control social eran una condición necesaria para concretar las
transformaciones económicas, políticas y sociales que se proponían instalar los grupos de poder, quienes
por otra parte se reivindicaban como depositarios de la “civilización” occidental y cristiana, enfrentados
a quienes defendían modelos sociales distintos y que por lo tanto representaban una nueva forma de
“barbarie” a la que se debía dominar y someter.
Las dictaduras latinoamericanas de los años 70/80 fueron la punta de lanza de un proyecto social,
en el que convergían los intereses del capital financiero transnacional con aquellos grupos sociales que
expresaban las ideas del conservadurismo social y político. Ambos se necesitaban para poder realizar la
“contrarevolución conservadora” que recibió el nombre de “programa neoliberal” y que en algunos países
terminó concretándose con los gobiernos democráticos en la década de los ´90.
Las reformas económico – sociales de este programa político, tuvieron como objetivo transferir al
ámbito privado las empresas y los bienes sociales, introduciendo la lógica y dinámica del “mercado” como
filosofía social.
Esos defensores de la “civilización”, ejecutaron desde el poder acciones que históricamente
habían sido consideradas propias de las sociedades en las que predomina la “barbarie”, amparándose en
el argumento de que su lucha tenía por objetivo la defensa de los valores propios de la cultura occidental
y cristiana.
Las transformaciones producidas en las relaciones sociales implicaban también un cambio en la
cultura, los valores y las prácticas sociales. El nuevo lenguaje recuperaba los principios del individualismo
y de la “competencia de talentos”, buscando reemplazar aquellas experiencias sociales que habían logrado
establecer una trama de relaciones basadas en la solidaridad.
La represión se generalizó, alcanzando a la mayoría de las instituciones sociales representativas
de intereses culturales, artísticos, sindicales, políticos, profesionales, etc.
La educación fue uno de los ámbitos en los que se manifestó de manera más clara la lucha cultural
y esa exaltación del individualismo ha significado “poner lo común bajo sospecha, identificando toda
aspiración a construir lo que nos pertenece y nos iguala como comunidad, esto es, lo público, como la
causa de todos nuestros males y penurias, (y esto ) ha sido una de las mayores victorias del liberalismo
de la segunda mitad del siglo XX, un liberalismo (…)”neutralizado” y que ha conseguido centrifugar
Un ámbito sobre el que la dictadura puso especial atención, por su importancia en la formación
de la “mentalidad” de la sociedad, fue la educación y en ese sentido “la función disciplinadora de la
80
educación no sólo fue un propósito común para el conjunto de estrategias impulsadas desde el Ministerio
de Educación, sino que fue, también, el que más coincidió con uno de los objetivos generales del Gobierno
surgido en marzo del ’76: restaurar los principios de Autoridad y Orden en una sociedad que consideraban
altamente caotizada” (Filmus,D. 1988, pág 13).
81
cualquier nostalgia igualitaria” (Gentili, P. 2011, pág. 32 ).
poniendo en jaque su modelo social.
Las políticas sociales con sentido universalista son el centro de las críticas y con ello se cuestiona
el papel del Estado como institución re-orientadora y re-distribuidora de los recursos generados por la
sociedad. En ese contexto, la educación deja de ser considerada un deber del Estado para convertirse en un
bien para el mercado y la educación pública un recurso para cubrir las necesidades de los grupos sociales
excluidos.
En ese contexto, el siglo XXI necesita que nuestras sociedades rescaten el doble significado
de la “Educación Popular”. La de matriz Sarmientina, como generalización y universalización de la
educación pública y la de origen crítico – transformador, es decir aquella que promueve la búsqueda de
una educación portadora de sentido y contenido, es decir aquella que permita actuar con y en la realidad
social para transformarla en beneficio del colectivo social.
Esta nueva manera de definir lo que representa la “civilización”, coloca a los modelos de Estado
Social en un lugar lindante con la “barbarie”, al considerar que las políticas derivadas de ese modelo,
constituyen una limitante de la libertad individual, que es uno de los principios básicos de esta cosmovisión.
La antigua “barbarie”, calificada así por los grupos sociales dominantes, se muestra como la
“civilización” que reclama el siglo XXI y la “civilización” que históricamente fue ofrecida como un
modelo de sociedad universal al que todas las sociedades deberían aspirar, muestra en este nuevo siglo su
rostro más deshumanizado y perverso, al subordinar al ser humano y a toda la naturaleza que lo rodea, a
la categoría de simple mercadería.
Dentro de esta perspectiva ideológica, la educación pública debe focalizar su atención en los grupos
sociales excluidos, mientras que la “demanda social” debe ser cubierta por la oferta privada. Se pretende que
la “educación popular” deje de ser un derecho social de la comunidad, para ser reemplazada por el derecho
individual de “enseñar y aprender”, dentro de las condiciones que establezca la economía de mercado.
En algunos casos y con el objetivo de neutralizar posibles resistencias a los cambios, se utilizan
fórmulas ambiguas. Es el caso de la Ley Federal de Educación, concebida y sancionada en la etapa histórica
de predominio neoliberal en la Argentina, que define a la “educación pública” como aquella brindada por el
Estado y los privados. La única diferencia se reduce a un problema de “gestión”.
La inversión del sentido que adquieren los conceptos a través de la Historia puede significar el
triunfo de una idea de sociedad que rescate los valores más importantes en la defensa del ser humano.
En estas condiciones, la nueva educación popular tiende a coincidir con el ideario Sarmientino sobre la
importancia que tiene la educación para lograr la emancipación de la conciencia de nuestros pueblos. Las
esperanzas del siglo XIX, continúan siendo un legado en el Siglo XXI.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Esta inversión del sentido con el que históricamente se identificó a la educación pública, popular en
el sentido Sarmientino, se pone de manifiesto al finalizar el siglo XX, buscando proyectarse sobre el nuevo
siglo, con la garantía que supuestamente le ofrecería el “fin de la historia” y la “muerte de las ideologías”.
Sin embargo la dialéctica de la Historia, nuevamente genera su propia antítesis. Una antítesis que
abandona algunos de los valores de la cultura que caracterizó la “civilización occidental y cristiana”,
recuperando y revalorizando la cultura de los pueblos originarios de América. Aquellas comunidades,
emergen de la “barbarie” a la que habían sido condenadas por los opresores, y se disponen a mostrar a las
sociedades del mundo los valores que hicieron grandes a sus culturas antes de la llegada de los colonizadores.
Una nueva educación pública, popular, comienza a reconfigurarse recuperando un pasado histórico
que había sido negado, o condenado. Esa educación se define “popular”, porque son las propias comunidades
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Technical article: Minas Gerais garbage collection state plan:
perspective and chalenges
Documento de circulación oficial del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación. “Subversión en el
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SOMOZA RODRIGUEZ, Miguel. “Educación y política en Argentina 1946 – 1955”. Bs.As., Miño y
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ZEA, Leolpoldo. “ América como conciencia”. México, UNAM, 1983.
Hildelano Delanusse Theodoro1, lkIzabel Cristina de Matos Andrade2, Lívia Cristina de Oliveira Lana 3
RESUMO
ZANATTA, Loris. “Perón y el mito de la nación católica”. Bs. As., Ed. Sudamericana, 1999.
Vol. 6, Nº 2
ISSN 1981-9862
O trabalho se define como uma avaliação prospectiva sobre o “Plano Estadual de Coleta Seletiva
(PECS)”, lançado oficialmente em 2011 e que pretende ser um norteador das políticas públicas
vinculadas ao setor de resíduos sólidos no Estado de Minas Gerais, Brasil. Neste sentido, o
artigo faz um histórico sobre a temática da gestão que envolve a coleta seletiva, seus principais
atores sociais e institucionais, na direção posterior de tentar identificar os possíveis pontos
de entrave ao desenvolvimento adequado a que o Plano se destina. Assim, todo o aspecto de
complexidade organizacional como também das etapas a serem realizadas para a efetivação do
documento são descritas para intenção de visualização do panorama futuro de atuação desta
política pública.
ABSTRACT
PALAVRAS-CHAVES
Resíduos sólidos. Coleta seletiva. Políticas públicas.
The work is defined as an evaluation conducted on the “State Plan of Selective Collection”,
officially launched in 2011 and that is intended to be considered as a guiding public policy
related to solid waste sector in the Minas Gerais State, Brazil. In this sense, the article makes
a historical and management approach that involves the selective collection issue and its main
social and institutional actors, to try to identify possible future obstacles points to facilitate
the proper development that the plan is concepted to be. Thus, every aspect of organizational
complexity as well as the steps to be taken to the execution of the document are described
intent to view the panorama of the upcoming performance of this public policy.
KEY-WORDS
Solid waste. Separate collection. Public policy.
Doutorando em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos (UFMG), Mestre em Extensão Rural (UFV), Sociólogo
(UFMG), coordenador da Câmara Técnica de Planos, Projetos e Controle do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio das
Velhas. 2 Bióloga, bacharel em gestão ambiental (PUC-MG), especialista em tecnologia ambiental (UFMG), mestre em
saneamento, meio ambiente e recursos hídricos (UFMG) e docente da Universidade Vale do Rio Verde. 3 Engenheira
ambiental (UFV), mestranda em saneamento, meio ambiente e recursos hídricos (UFMG).
1
84
85
INTRODUÇÃO
O gerenciamento integrado dos Resíduos Sólidos Urbanos (RSU) em um município deve prever
ações no sentido de minimizar a produção destes e maximizar a reciclagem de seus componentes. Estas
ações dependem de cooperação (SANTOS, 2004) da população beneficiária dos serviços de limpeza
pública e pressupõe-se que sejam planejadas concomitantemente com atividades que tenham como
objetivo promover a mobilização da população em questão. Dentre os serviços de saneamento e infraestrutura urbana geridos pelas prefeituras ou explorados por terceiros, os serviços de limpeza pública são
os que mais diretamente sofrem a influência da cooperação da população atendida, sendo os indicadores
desse envolvimento o grau de limpeza das ruas e dos sistemas de drenagem com seus componentes
(sarjetas, bocas-de-lobo, bueiros, etc.) assim como córregos e rios; a pontualidade da disponibilização
do lixo à coleta; o nível de separação do lixo em casos onde a coleta é seletiva, dentre outros. No âmbito
dos serviços de limpeza pública de um município, por exemplo, é comum encontrar, dentro dos órgãos
vinculados à temática, setores organizados estritamente para trabalhar a mobilização social (Idem, 2004),
com o objetivo de conscientizar e sensibilizar a população quanto às questões ligadas ao gerenciamento
dos resíduos sólidos gerados na cidade.
Essa mobilização, quando aplicada em municípios que destinam seus RSU a aterros controlados
ou sanitários, é um grande instrumento na implementação ou incremento do mercado de recicláveis,
já que produz materiais mais limpos, facilitando o reaproveitamento e/ ou a reciclagem. Não se pode
deixar de destacar que a coleta seletiva influencia definitivamente na melhor utilização da área destinada
ao aterramento de resíduos, em termos de diminuição do volume a ser aterrado, ao subtrair os materiais
potencialmente recicláveis. Já para o caso da destinação final em uma usina de triagem e compostagem de
lixo – UTC – a mobilização social para coleta seletiva nos domicílios provoca uma melhoria das condições
com que o lixo que chega ao fosso da recepção da usina, e como resultados tem-se a facilidade de triagem
e conseqüente melhor aproveitamento econômico de materiais recicláveis em sua comercialização, na
produção de adubo orgânico de boa qualidade no que se refere à contaminação por metais pesados, além
da economia de espaço no aterramento de rejeitos.
DESENVOLVIMENTO
Coleta seletiva – breve histórico
Considera-se que o surgimento do conceito de coleta seletiva deriva da introdução da temática
ambiental e das mudanças paradigmáticas nos princípios da gestão de resíduos sólidos. Já na década
de 60 a questão ambiental passou a ser preocupação mundial, no entanto ela estava mais voltada ao
equacionamento econômico de um crescimento populacional e a existência de recursos finitos. O
resultado dessa preocupação gerou diversas publicações na área. Dentre elas destaca-se, a obra “The
limits to growth” de Meadows, H. D. et al. (1972), ela foi fruto de estudos realizados pelo clube de Roma
e procurou analisar cenários a respeito do futuro da humanidade partindo de dados de produção da época
e considerando diversos fatores que incluíam o consumo e os resíduos sólidos industriais e domésticos.
No mesmo ano ocorreu em Estocolmo a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, onde
se introduz a preocupação com o desenvolvimento sustentável que significava que o desenvolvimento
das populações atuais não deveria prejudicar o desenvolvimento futuro, com mudanças conceituais que
86
resultam na Conferencia das Nações Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento em 1992, o que dá
origem à Agenda 21, documento que estabeleceria as bases do planejamento da construção de sociedades
sustentáveis.
A mudança de visão em relação à temática ambiental altera o paradigma associado à definição
do que são os resíduos sólidos, pois eles passam a ser reconhecidos, não como uma massa sem valor
que deve ser disposta em local apropriado, mas sim como materiais que podem ser reintroduzidos no
processo produtivo tendo, portanto valor econômico. Essa nova visão estimula a existência de processos
sistêmicos que contribuem para a valorização, o reaproveitamento e a reciclagem da massa de resíduos
– e, de forma ulterior, indicam novos processos de consumo humano (GUTBERLET, 2010). No entanto,
a reintrodução dos mesmos no processo produtivo só é possível se houver uma logística apropriada de
coleta e transporte destes materiais e é neste ponto que se insere o conceito da coleta seletiva uma vez
que a separação dos materiais recicláveis cumpre um papel estratégico dentro de um sistema de gestão
integrado. A recuperação dos materiais presentes nos resíduos inicia-se com a coleta seletiva que pode ser
definida como a etapa de coleta de materiais recicláveis presentes nos resíduos sólidos urbanos, após sua
separação na própria fonte geradora, seguido de seu acondicionamento e apresentação para coleta em dias
e horários pré-determinados, ou mediante entrega em postos de Entrega Voluntária, em Postos de Troca, a
catadores, a sucateiros ou a entidades beneficentes (BRINGHENTI, 2004). Comumente tende-se a entender
a coleta seletiva como a etapa de separação, no entanto é uma visão equivocada já que está é uma etapa de
recolhimento de materiais que deve acontecer entre a separação dos mesmos e seu encaminhamento para
a reciclagem ou outros destinos alternativos (GRIMBERG, 1998). Na mesma postura, a coleta seletiva é
um pressuposto de agregação de valor a produtos já utilizados e com potencial de reutilização futura de
forma a se tornar mais sustentável do que processos tradicionais industriais (e de alto impacto ambiental)
como os de incineração (GUTBERLET, 2011).
No Brasil a primeira iniciativa de coleta seletiva ocorreu em 1985, no bairro residencial de São
Francisco, Niterói-RJ. Neste mesmo ano é reportada a primeira organização de catadores no município de
Canoas-RS, a Associação de Carroceiros (RIBEIRO, 2007). Observa-se que a atividade é relativamente
recente e usualmente não faz parte da rotina da maioria dos sistemas de limpeza urbana não sendo
implantada por um programa específico, mas por iniciativas, normalmente, isoladas. O déficit de ações
no setor pode ser notado pelos dados publicados pela Pesquisa Nacional de Saneamento Básico (PNSB).
A PNSB realizada em 1989 forneceu as primeiras informações oficiais sobre o tema e identificou 58
programas de coleta seletiva no país. Esse número cresceu para 451, segundo a PNSB 2000, e para 994,
de acordo com a PNSB 2008. Isso mostra um avanço ainda tímido das iniciativas – JACOBI e BENSEN
(2011), por exemplo, atribuem o atraso à falta de uma Política Nacional de Resíduos Sólidos por mais de
20 anos e à falta de vontade política dos administradores municipais.
Panorama dos programas de coleta seletiva no Brasil
Os programas municipais de coleta seletiva brasileiros normalmente integram o sistema de
gerenciamento de resíduos sólidos da localidade e tais iniciativas são operacionalizadas diretamente
pelas prefeituras, ou ainda parceria entre a prefeitura e associações de catadores, ONGs ou Organizações
da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscips). Apesar dessa variedade as parcerias com catadores
ainda são mais comuns tendo sido iniciadas na década de 90. Estas se operacionalizam a partir do apoio
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das prefeituras que fornecem galpões, equipamentos, veículos de apoio e campanhas de conscientização
enquanto os catadores realizam atividades de coleta, triagem, beneficiamento e comercialização. O que
se observa nos municípios brasileiros ainda, todavia, é a presença de catadores avulsos que atuam nas
ruas ou em locais de disposição dos resíduos sendo estes os maiores responsáveis pelo encaminhamento
de materiais recicláveis ao processo de reciclagem. A existência destes trabalhadores pode muitas vezes
ser considerada inadequada uma vez que estas pessoas sofrem um processo de marginalização social
aprofundado, podendo ser considerada ilegal, inclusive (RIBEIRO & BENSEN, 2007).
Desde 1994 o Compromisso Empresarial Para Reciclagem (CEMPRE, 2011), por meio da pesquisa
Ciclosoft reúne informações sobre os programas de coleta seletiva no país em termos da composição dos
resíduos, dos custos de operação, da participação de cooperativas de catadores e da parcela de população
atendida. Vela ressaltar que a metodologia adotada na pesquisa consiste no levantamento de dados através
de questionários enviados às prefeituras, sendo que a pesquisa apenas demonstra a parcela de atendimento
e relaciona as características do programa não refletindo sobre a eficácia dos mesmos. Ela indica que 443
municípios brasileiros possuem coleta seletiva estando a maior parte deles nas regiões sul e sudeste do
país; entretanto, na maior parte das cidades a coleta não atende mais do que 10% da população local. Em
relação ao método de coleta a pesquisa indica que três predominam e podem coexistir nos municípios
sendo eles: a coleta de porta-a-porta (78%), os Postos de Entrega Voluntária (44%) e a atuação das
cooperativas (74%). O agente executor dos programas também varia: em 52% das cidades com programas
implementados a coleta seletiva é realizada pela própria prefeitura sendo que mais da metade destas
(62%) apóia ou mantém cooperativas de catadores enquanto 26% contratam empresas particulares para
os serviços. O custo médio da coleta seletiva chega a ser quatro vezes maior que a convencional. Este
fato, aliado à pronunciada falta de investimentos no setor serve de barreira ao desenvolvimento de novas
iniciativas e favorece a permanência de práticas ambientais insustáveis (GUTBERLET, 2011).
A implementação dos programas se dá (RIBEIRO, 2007) através de orçamento municipal advindos
de taxa de limpeza pública especifica ou de taxa arrecadada com o Imposto Territorial Urbano (IPTU).
Entretanto, observa-se que em alguns municípios essa taxa não chega a ser cobrada o que atrapalha o
desenvolvimento dos projetos, sendo que a participação da comunidade normalmente é voluntária sendo
mobilizada por meio de campanhas de conscientização e sensibilização que, quando bem sucedidas podem
estimular a evolução dos programas e reduzir os custos associados. Nota-se que apesar da evolução das
iniciativas apenas 12% da população brasileira é atendida por programas de coleta seletiva e que dos 853
municípios mineiros apenas 48 alegam possuir programas de coleta seletiva, a se verificar abaixo a parti
de CEMPRE, 2011:
Alfenas, Andradas, Araguari, Araxá, Barão de Cocais, Belo Horizonte, Betim , Brumadinho, Campo
Belo, Careaçu, Contagem , Divinópolis, Elói Mendes, Goianá, Governador Valadares, Ibituruna, Igarapé,
Itabira, Itabirito, Itaúna, Ituiutaba, Juiz de Fora, Lavras, Mariana, Monte Carmelo, Montes Claros, Muriaé,
Nova Era, Nova Lima, Oliveira, Ouro Preto, Pains, Pará de Minas, Paracatu, Passos, Pedro Leopoldo,
Piranguçu, Pirapora, Pouso Alegre, Ribeirão das Neves, São João da Mata, São Lourenço, Sete Lagoas,
Timóteo, Tombos, Três Pontas, Uberaba, Uberlândia.
Observando a inserção da temática dos resíduos sólidos dentro da perspectiva ambiental pode-se dizer que
88
há um atraso, mas também há uma grande possibilidade para a evolução dos programas. Isso significa
que um Plano de Coleta Seletiva pode ser de grande importância para a evolução do panorama tanto
nos estados, citando-se como estudo Minas Gerais, assim podendo ainda servir de exemplo para todo
o país. Por outro lado, se tem verificado que mesmo sendo pioneiro enquanto Estado na implantação
de um PECS, a região mineira e seus municípios ainda demandam percorrer um longo caminho de
consolidação de suas políticas publicas vinculadas ao tema.
Coleta Seletiva em Minas Gerais
Em Minas Gerais, a opção por investir em programas de coleta seletiva é justificada pela
necessidade de ampliar a atuação do Projeto Estruturador de Resíduos Sólidos do Governo de Minas,
que busca a recuperação de áreas degradadas por lixões e a disposição adequada de resíduos sólidos,
alinhando-o com a tendência mundial de aproveitamento de energia nessas áreas de disposição, bem
como de recuperação de materiais, pela viabilização da triagem de recicláveis antes de seu aterramento,
de modo a promover a reciclagem. A coleta seletiva, primeiro passo para a reciclagem, é um processo
aparentemente simples, do qual todos querem participar e talvez por este motivo, haja muitas iniciativas
de coleta seletiva sem o devido preparo, com risco de insucesso muito grande. Nesses casos, o projeto
geralmente é interrompido ou segue aos tropeços até a perda total do entusiasmo e de sua continuidade.
E a retomada de um projeto que não deu certo é sempre mais difícil; as pessoas ficam mais
céticas e não é fácil recuperar a credibilidade perdida em uma experiência mal sucedida (ABREU,
2008). Portanto, a mobilização social deve abranger seus dois aspectos fundamentais: a conscientização
das pessoas, que consiste em transmitir o conhecimento que envolve toda a problemática dos resíduos
sólidos e da reciclagem, e a sua sensibilização, para a necessidade de cooperar. No Brasil, vários
fatores alteraram o cenário da coleta seletiva e reciclagem de resíduos domiciliares com acirramento
dos conflitos decorrentes do aumento e da diversificação dos atores envolvidos (catadores autônomos
ou cooperados, sucateiros, condomínios, escolas e empresas competem pelos materiais para aproveitar
as novas oportunidades de negócio, renda, ou para garantir alternativas de sobrevivência em cidades
marcadas pela explosão do desemprego - GUTBERLET, 2011). Esta nova conjuntura ameaça os
programas de gestão compartilhada de resíduos sólidos em vários municípios e se verifica que uma
parcela significativa dos resíduos é interceptada por um sistema paralelo de coleta (DEMAJOROVIC
et al, 2004). A lógica de mercado mostra que o maior valor agregado do material reciclável associado
à crise econômica exige a promoção de políticas públicas voltadas para toda a cadeia de resíduos e não
apenas para os programas de gestão compartilhada como alternativa para a coleta seletiva.
No caso específico da capital do Estado de Minas Gerais, Belo Horizonte, que se encontra junto
aos outros 47 municípios demonstrados anteriormente, a coleta seletiva se faz através de vários meios:
1) coleta ponto-a-ponto, com instalação de LEV’s – Locais de Entrega Voluntária; 2) coleta porta-aporta mecanizada com caminhão baú ou carrinho motorizado conduzido por catador; e 3) coleta via
cooperativas de catadores. Essa última modalidade se caracteriza pelo apoio logístico, operacional e
sócio-educativo da PBH – Prefeitura de Belo Horizonte às associações e cooperativas de catadores.
Cabe ressaltar que a SMLU – Secretaria Municipal de Limpeza Urbana possui no âmbito de seu setor de
planejamento uma gerência com a função de implementar a mobilização social para os vários aspectos
do serviço de limpeza pública, inclusive para a coleta seletiva. Ou seja: “O incentivo à Gestão Integrada
89
dos Resíduos Sólidos Urbanos integrou um programa de capacitação e assistência técnica de iniciativa
do Governo de Minas Gerais que teve como princípios a gestão participativa e mobilização comunitária,
a inclusão social pelo trabalho e renda de segmentos sociais fragilizados, a qualificação e valorização dos
trabalhadores, a minimização dos resíduos a serem gerados, a incorporação de tecnologia apropriada, a
destinação final ambientalmente correta e a sustentabilidade econômica, legal, institucional e social dos
serviços de manejo de resíduos sólidos urbanos.” (PGIRSU-ARAXÁ, 2010).
Disso se pode perceber inclusive que os graus de institucionalização envolvidos para dar suporte
ao modelo de coleta seletiva existente na capital e no interior de Minas Gerais geralmente deverão variar
na medida de sua complexidade, arranjo financeiro-político, dentre outros fatores, tal como já ocorre
na destinação dos resíduos sólidos urbanos no Brasil a partir da perspectiva do tamanho do município
envolvido (GUTBERLET, 2011).
Marco legal brasileiro
No âmbito federal, o órgão que trata das questões ambientais é o CONAMA – Conselho Nacional
do Meio Ambiente. Dentre as resoluções criadas por esse conselho, algumas tratam de modo geral, das
ações de defesa do meio ambiente, as quais estão relacionadas inclusive com a disposição e manejo de
resíduos sólidos.
Legislação nacional referente à coleta seletiva
Resolução CONAMA Nº 275, de 25 de abril de 2001 : Estabelece o código de cores para os
diferentes tipos de resíduos, a ser adotado na identificação de coletores e transportadores, bem como
nas campanhas informativas para a coleta seletiva (SEMAD, 2010). O padrão de cores instituído pela
resolução é o seguinte: AZUL: papel/papelão; VERMELHO: plástico; VERDE: vidro; AMARELO:
metal; PRETO: madeira; LARANJA: resíduos perigosos; BRANCO: resíduos ambulatoriais e de
serviços de saúde; ROXO: resíduos radioativos; MARROM: resíduos orgânicos; CINZA: resíduo geral
não reciclável ou misturado, ou contaminado não passível de separação.
No âmbito do Estado de Minas Gerais, a legislação que preconiza as ações relacionadas ao meio
ambiente, se apóia, além de em leis estaduais, nas deliberações normativas do COPAM – Conselho
Estadual de Política Ambiental.
Lei nº 12.305/2010, de 02 de agosto de 2010 – POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS
SÓLIDOS: Esta Lei institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos, dispondo sobre seus princípios,
objetivos e instrumentos, bem como sobre as diretrizes relativas à gestão integrada e ao gerenciamento
de resíduos sólidos, incluídos os perigosos, às responsabilidades dos geradores e do poder público e aos
instrumentos econômicos aplicáveis (MME, 2010).
Decreto nº 7.404 de 23 de dezembro de 2010: Regulamenta a Lei nº 12.305/2010, que institui
a Polpitica Nacional de Resíduos Sólidos, cria o Comitê Interministerial da Política Nacional de
Resíduos sólidos e o Comitê Orientador para a implantação dos sistemas de logística reversa, e dá outras
providências1.
1
90
http://www.proamb.com.br/leis_decretos/decreto_7404.pdf .
Marco legal em Minas Gerais
Legislação estadual referente aos resíduos sólidos
LEI ESTADUAL Nº 18.031, DE 12 DE JANEIRO DE 2009: Dispõe sobre a Política Estadual de
Resíduos Sólidos. Define coleta seletiva “como sendo o recolhimento diferenciado de resíduos sólidos
previamente selecionados nas fontes geradoras, com o intuito de encaminhá-los para reutilização,
reaproveitamento, reciclagem, compostagem, tratamento ou destinação final adequada” (SEMAD,
2009). Dispõe também que, para alcançar os objetivos da Política Estadual de Meio Ambiente, cabe
ao poder público promover a implantação do programa de coleta seletiva nos municípios e ao Estado,
adotar instrumentos econômicos visando a incentivar programas de coleta seletiva, eficientes e eficazes,
preferencialmente em parceria com organizações de catadores. A Política Estadual de Resíduos Sólidos
traz princípios novos como a questão da logística reversa, enquanto instrumento de mudança conceitual e
operacional sobre os ciclos de vida da produção, assim como também delimita que os recursos recebidos
pelo município através do ICMS ecológico serão utilizados prioritariamente na contratação associações e/
ou cooperativas de catadores (de recicláveis) de resíduos sólidos urbanos.
DECRETO Nº 45.181, DE 25 DE SETEMBRO DE 2009: Regulamenta a Lei nº 18.031, de 12 de
janeiro de 2009, e dá outras providências.
LEI ESTADUAL Nº 18.030, DE 12 DE janeiro DE 2009: Dispõe sobre a distribuição da parcela da
receita do produto da arrecadação do ICMS pertencente aos municípios. Determina que o valor máximo
a ser destinado a cada município não poderá exceder o seu investimento inicial para a implantação dos
sistemas de aterro sanitário, usina de triagem e compostagem de lixo e estação de tratamento de esgotos
sanitários. Estabelece ainda que, sobre este valor, incidirá um fator de qualidade variável de 0.1 a 1,
apurado anualmente, conforme disposto em regulamento, observando o desempenho operacional, gestão
multimunicipal e localização compartilhada do sistema, tipo e peso de material reciclável selecionado e
comercializado no Município por associação ou cooperativa de coletores de resíduos e energia gerada
pelo sistema.
Legislação estadual referente à coleta seletiva
LEI ESTADUAL Nº 14.128, DE 19 DE DEZEMBRO DE 2001 (a regulamentar): descreve as
ações da Política Estadual de Reciclagem de Materiais. Salienta que o objetivo da Política Estadual
de Reciclagem de Materiais é de incentivar o uso, a comercialização e a industrialização de materiais
recicláveis, tais como: “papel e papelão, sucatas de metais ferrosos e não ferrosos, plásticos, garrafas
plásticas e vidros, entulhos de construção civil, resíduos sólidos e líquidos, urbanos e industriais, passíveis
de reciclagem e produtos resultantes do reaproveitamento, da industrialização e do recondicionamento
dos materiais supracitados”2.
O Plano Estadual de Coleta Seletiva (PECS) de Minas Gerais
O Projeto Estruturador (PE) Resíduos Sólidos (de aordo com FEAM, 2010) “é baseado em ações
2
http://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/3055/Da-politica-estadual-de-reciclagem-de-materiais-e-o-incentivo-fiscal-aoscontribuintes
91
de desenvolvimento de instrumentos de incentivo à implantação de sistemas de disposição final adequada,
abrangendo municípios e empreendimentos geradores de resíduos sólidos”, além de educação e extensão
ambiental e de apoio à implantação da coleta seletiva, reaproveitamento e reciclagem. Este PE subsidia a
meta finalística do governo para 2010: 55% da população urbana atendida com disposição final adequada
de resíduos sólidos. A estratégia de implementação do projeto estruturador é baseada nas ações abaixo
indicadas, que são desdobradas em marcos e metas:
1) Implantação do Centro Mineiro de Referência em Resíduos e alcance de auto-sustentabilidade; 2)
Implantação de sistemas de disposição final adequada e erradicação de disposições inadequadas, por
meio do Programa Minas sem Lixões; 3) Otimização da gestão adequada de resíduos sólidos industriais
e especiais e apoio à implantação dos planos de gerenciamento dos resíduos de serviços de saúde; 4)
Implantação do Programa AmbientAÇÃO; 5) Implantação de sistemas de disposição final adequada de
resíduos – a cargo da SEDRU – Secretaria de Desenvolvimento Regional e Política Urbana; 6) Implantação
da coleta seletiva, reaproveitamento e reciclagem com objetivo de apoiar os municípios na implantação
de programas de coleta seletiva, com inclusão produtiva dos catadores de materiais recicláveis.
Em 2009, a FEAM elaborou uma versão preliminar de um Plano Estadual de Coleta Seletiva
para o estado de Minas Gerais, cujo objetivo foi delinear a estrutura desse Plano, em um esboço a ser
trabalhado em 2010, por equipe multidisciplinar de vários setores e instituições afins. O Plano Estadual
de Coleta Seletiva (PECS) foi elaborado a partir da contribuição interdisciplinar do corpo técnico
da Fundação Estadual de Meio Ambiente (FEAM), da Fundação Israel Pinheiro (FIP) e do Instituto
Nenuca de Desenvolvimento Sustentável (INSEA), sob a coordenação do Centro Mineiro de Referência
em Resíduos (CMRR)3. Ele define as premissas, princípios e diretrizes a serem observados, além das
estratégias e o referencial metodológico a serem adotados com o objetivo de promover a ampliação
da cobertura dos de todos os tipos de serviços de coleta seletiva, com vistas ao fortalecimento dos
instrumentos determinados pela legislação de reciclagem e resíduos sólidos. O PECS foi apresentado
e aprovado, com complementações, pela Câmara Temática de Indústria, Mineração e Infra-estrutura do
Conselho Estadual de Política Ambiental (COPAM), em novembro de 2010.
Já a Política Estadual de Resíduos Sólidos, Lei n. 18.031/09, consolidou os referenciais de natureza
jurídica e institucional no “sentido de estimular a atuação dos diversos agentes envolvidos para sua
execução no âmbito do Estado. A prevenção e a redução da geração, a reutilização e o reaproveitamento,
a reciclagem, o tratamento, a destinação final ambientalmente adequada e a valorização dos resíduos
sólidos são princípios a serem orientados pelo poder público, e desenvolvidos, preferencialmente, nessa
seqüência, conforme se encontram definidos na Política”4. A PECS procurou abordar, fundamentalmente,
a promoção de instrumentos de desenvolvimento local em seu sentido ambiental, social, econômico
e afins, assim como na direção da promoção da integração dos catadores nas ações que envolvam o
fluxo de resíduos sólidos e a responsabilização sócio-ambiental compartilhada (institucional, política,
operacional).
3
4
92
http://www.niciamafra.com/archives/category/coleta-seletiva
http://www.siam.mg.gov.br/sla/download.pdf?idNorma=20096
A Política Nacional de Resíduos Sólidos, Lei n. 12.305/10, aprimora ainda mais a Estadual no
que se refere à coleta seletiva, aos sistemas de logística reversa e a outras ferramentas relacionadas à
implementação dessa responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos. O objetivo geral
do PECS visa estabelecer critérios e estratégias para a definição do apoio da FEAM às administrações
municipais na implantação e ampliação do programa de coleta seletiva, observados os preceitos das
políticas nacional, estadual e municipal de resíduos sólidos, além de melhorias nas condições de trabalho
do sistema envolvido. Em tal documento existem as determinações de 11 diferentes diretrizes, a ver:
“o estímulo a instituições de financiamento para promoção da sustentabilidade da coleta seletiva; a
valorização das iniciativas de inclusão sócio-produtiva de catadores de materiais recicláveis; a melhoria
do desempenho das unidades de destinação final (UDF) de resíduos sólidos urbanos; o apoio a melhoria
da infraestrutura dos serviços de coleta seletiva; a mobilização da sociedade; o fomento e o alinhamento
dos serviços de coleta seletiva à legislação; apoio para a elaboração de planos de gestão integrada e
compartilhada de RSU nos níveis estadual, regional e municipal; transparência às informações sobre
iniciativas para implantação, manutenção e monitoramento dos programas de coleta seletiva; o incentivo
ao aproveitamento dos resíduos orgânicos (RO) dos serviços de coleta seletiva nos processos de tratamento
da matéria orgânica e o incentivo ao desenvolvimento da educação ambiental voltada para as instituições
de ensino municipal e estadual.”5
Metodologia para seleção dos municípios no PECS
As fases da metodologia compreendem a realização de diagnóstico, o levantamento e consolidação
de proposições, a implantação do programa e seu monitoramento. Portanto, envolve desde o diagnóstico
e consolidação do mesmo, discussão das proposições, elaboração do Plano de Ação até o evento de
lançamento do programa e monitoramento da eficiência do mesmo. Para execução da proposta de trabalho
do PECS foram definidas 4 etapas assim constituídas:
1ª Etapa: seleção dos municípios e assinatura do Termo de Adesão; 2ª Etapa: formação do Grupo Gestor,
diagnóstico da situação e discussão das proposições elaboradas; 3ª Etapa: apresentação do Plano de Ação
e implantação da coleta seletiva; 4ª Etapa: Acompanhamento (monitoramento da eficiência do programa).
Por se tratar de Plano que reorientará a atuação do Estado na implantação dos serviços de Coleta
Seletiva e elaboração dos Planos de Gerenciamento Integrado de Resíduos Sólidos (PGIRS) junto aos
municípios, devendo estar alinhado ao processo de planejamento/operação em Minas Gerais desde 2003
por meio do “Programa Minas sem Lixões”, considerando as características do estado, suas peculiaridades
regionais e os instrumentos já disponíveis. Optou-se pela adoção de elementos importantes para a
implantação de um Programa de Coleta Seletiva, quais sejam: levantamento de uma série de informações
de base, que pressupõem o registro do interesse político da administração municipal e comprometimento
com a implantação do programa de coleta seletiva formalizado por meio de Termo de Adesão entre a
Feam ou parceiro, e se iniciam no levantamento da infraestrutura necessária e existente em todos os
processos de coleta, triagem, prensagem e comercialização; da organização gerencial, operacional e de
5
http://www.semad.mg.gov.br/noticias/1/1421-plano-estadual-de-coleta-seletiva-e-apresentado-durante-festival-lixo-ecidadania .
93
mobilização social disponível.
Por fim, o monitoramento e acompanhamento irá avaliar o desempenho do programa implantado,
por meio de indicadores. A classificação dos municípios a serem trabalhados para implantação dos serviços
de coleta seletiva será feita mediante a análise de elementos previamente definidos. Tais elementos
serão pontuados como fator facilitador cuja conjugação dos resultados de cada município estabelecerá a
prioridade de atendimento a ser disponibilizado pelo governo aos municípios. A pontuação dos elementos
facilitadores para implantação dos serviços de coleta seletiva será realizada anualmente a partir de dados
fornecidos pelas administrações municipais até março e a classificação realizada até o mês de maio de
cada ano, que determinará o grupo de municípios que será atendido no ano seguinte.
A partir do ano de 2001, quando houve a publicação da Deliberação Normativa 52/2001, identificase um posicionamento estatal na direção de uma possível erradicação dos lixões (depósitos de resíduos
sem tratamento, parcial ou total) que foi reforçado dois anos depois com o lançamento do Programa Minas
sem Lixões, com foco em tratamento dos resíduos sólidos urbanos. Aconteceu assim “até 2006, a redução
de 35% dos municípios que ainda dispõem seus resíduos em lixões e o aumento de 200% no número de
municípios que utilizam maneiras adequadas para a disposição final dos RSU. As metas para 2011 são o
fim de 80% dos lixões e disposição final adequada para 60% do resíduo produzido no Estado.”6
Em janeiro de 2009 foi publicada a Política Estadual de Resíduos Sólidos (Lei 18.031), que define a
Gestão Integrada dos Resíduos Sólidos Urbanos (GIRSU) como o “conjunto articulado de ações políticas,
normativas, operacionais, financeiras, de educação ambiental e de planejamento desenvolvidas e aplicadas
aos processos de geração, segregação, coleta, manuseio, acondicionamento, transporte, armazenamento,
tratamento e destinação final dos resíduos sólidos”7, deixando clara a imperatividade de que o Estado
passasse a se preocupar com todas as fases da gestão e não só da destinação final. Já a Lei 18.031 aponta
o consorciamento como uma forma de se fazer a GIRSU, assim como a DN 118/2008.
Ao mesmo tempo, desde 2007, se identificou um movimento municipal no sentido de se
organizarem via consorciamento, ancorados pela lei federal 11.107/2005, que é denominada com a Lei dos
Consórcios Públicos e da Gestão Associada de Serviços Públicos e seu respectivo regulamento (Decreto
6.017/2007), com apoio jurídico, administrativo e afins da Secretaria Estadual de Desenvolvimento
Regional e Política Urbana (SEDRU). Esse modelo de gestão, teoricamente, seria capaz de garantir uma
maior operacionalização do sistema de gestão de resíduos sólidos, principalmente urbanos na medida em
que compatibilizaria a logística e os custos envolvido entre os municípios participantes.
Há então um cenário para a gestão via municípios integrados, podendo ser estabelecidos
consórcios que tenham como objeto a gestão dos RSU como um todo ou apenas aspectos ligados a
programas de coleta seletiva. Estabelece-se diante disso que o pertencimento do município a algum
sistema de consorciamento, de acordo com a Lei Federal 11.107/2005, para a realização de objetivos
de interesse comum entre municípios, seja um critério de atendimento prioritário desse município pelo
PECS-MG. Assim, o Plano Estadual de Coleta Seletiva busca equalizar os textos das Leis Estadual nº
6
7
94
http://www.feam.br/minas-sem-lixoes/gestao-compartilhada-de-sru .
http://www.minassemlixoes.org.br/gestao-municipal/plano-de-regionalizacao-para-gestao-integrada-de-rsu
18.031/09 e Federal nº 12.305/10 de Resíduos Sólidos no que se refere à implantação e manutenção da
Coleta Seletiva, sendo estes os princípios: universalidade; regularidade; continuidade; controle social;
prevenção; gestão integrada, compartilhada e sustentável; valorização dos resíduos; potencialização do
ganho energético e responsabilidade compartilhada.
DISCUSSÃO E ANÁLISE CRÍTICA
A partir da revisão de literatura e da apresentação do PECS realizadas anteriormente, o presente
artigo tem como objetivo articular os principais pontos em relação ao PECS, desvendando suas
potencialidades e desafios. Cabe ressaltar que por se tratar de uma análise de caráter prospectivo (exante) de avaliação de uma política pública dada (no caso, o Plano Estado de Coleta Seletiva de Minas
Gerais - PECS), ou seja, que antecipa a ação que foi colocada para realização, o mesmo possui vantagens
e desvantagens de aplicação. Dentre estas últimas, o fato de tentar identificar nós de competência e
decisão envolvidos no plano pode gerar uma falsa visualização de conflitos que, adiante, talvez não irão
se consumar. Já dentre as vantagens que uma abordagem prospectiva pode ter é de justamente fazer uma
ponte entre a intenção dos planejadores e as realidades pelas quais os tomadores de decisão enfrentam
no cotidiano da construção das políticas públicas - ou seja, o que se pretende aqui então vai à direção
de uma análise de “avaliação de política” (para se tentar saber se a mesma está coerente em termos de
proposta e capacidade de efetivação.
Primeiramente se faz necessário então um panorama da estrutura de conteúdo do PECS no sentido
de se demonstrar com mais facilidade que o exercício de interação proposto pelo plano é desafiado em
seus componentes por envolver esferas técnicas de vários calibres e alcances de intervenção, a ver: 04
Instituições realizadoras; 12 Objetivos Específicos; 09 Princípios; 11 Diretrizes; 52 Instrumentos de
ação; 14 Critérios de avaliação dos municípios; 04 Metas de apoios a municípios.
No caso específico do PECS enquanto formulação, o fato de possuir um conjunto de 09 princípios
que nortearam a sua elaboração poderia ser um diferenciador enquanto proposta, porém é possível que
exatamente de sua ampla dimensão surja um primeiro questionamento metodológico, pois nenhuns de
conceitos, que são passiveis de denominações até bem diferenciadas, são explicados minimamente ao
público leitor, que, teoricamente, deve ser de formação leiga e não técnica. O que acaba por acontecer
sobre os princípios é que os mesmos passam a ser quase um amontoado de intenções fundamentais sem
nexo de continuidade em um primeiro momento. A isso se alia o fato de que o plano foi constituído a
partir da interpretação de 04 instituições diferentes que, mesmo sob o prisma da tentativa de uma ação
integrada, pode levar a se considerar posteriores superposições políticas e técnicas.
Uma possível prova neste sentido é relacionada ao grande escopo dos objetivos específicos
apresentados, sendo que ao se considerar uma metodologia de gestão de projetos aplicados para as
políticas públicas – e também científica – um número menor de orientações pode levar a um controle
maior das variáveis envolvidas (e que, no caso, são muitas). Talvez o fato de ser, supostamente, fruto
de equipe interdisciplinar tenha dado ao PECS um caráter generalista que poderá impedir ações mais
focadas ao objeto dado. Esta possibilidade de ocorrência de equipes de formação variadas deve ser
enfatizada para a formulação de políticas públicas, porém seu limite de atuação deve ser monitorado
para que futuras parcerias realmente aconteçam no campo institucional.
95
Pois dessa forma, inclusive, a emergência de análises quantitativas e qualitativas poderá emergir
com mais facilidade para a criação de panoramas mais críticos e diversificados de análise (GUTBERLET,
2010). Nesse tópico, inclusive, a formação das equipes constituintes e seu perfil operacional não foi
detalhado, e o mesmo se deu em relação ao tipo de metodologia empregada para o estabelecimento dos
instrumentos políticos propostos. Em termos de parcerias, especificamente, cabe salientar que o plano não
indica caminhos claros para que a mesma aconteça (sendo, inclusive, um de seus objetivos específicos),
mesmo que a gestão integrada seja considerada um modo operante para esta política.
Mas por outro lado, a proposta de classificação dos municípios a partir dos 14 critérios estabelecidos
no PECS traz à tona a necessidade de uma aplicação constante de indicadores de desempenho para
as políticas públicas poderem avançar e serem, posteriormente em termos de sua eficiência, eficácia e
efetividade, avaliadas. Nesse sentido o plano pode ser considerado atual por demonstrar uma orientação de
seleção de alvos de atuação que podem melhorar o rendimento dos recursos humanos e físicos envolvidos.
Um possível problema advindo da mesma ação é que em uma análise mais detalhada, o universo de
aplicação para a coleta seletiva tende a repetir uma clássica atuação das políticas públicas brasileiras em
termos de gerenciamento ambiental, ou seja, uma orientação para acontecimento em áreas de maior infraestrutura técnica e física instalada – e que sejam, preferencialmente, próximos ou já constituídos centros
urbanos.
96
empresas privadas nas áreas de consultoria e execução em geral. Porém, de forma geral, deve-se considerar
o documento como um avanço potencial das políticas públicas do tema na medida em que lança ao público
a possibilidade compreender um pouco mais sobre a temática, como também eleva ao menos 49 municípios
em seus três anos de implementação. Até onde o alcance do PECS poderá alcançar se encontrará então na
mesma medida da capacidade de articulação das instituições e comunidades envolvidas em uma direção
comum.
Coerências de ação para efetivação do PECS-MG
Dos pontos colocados anteriormente sobre a complexidade dada para que o PECS-MG se transforme
em realidade nas regiões em que se pretende implementar, cabe se colocar que, de forma a se tornar efetivo,
o PECS-MG deve manter algumas coerências em sua estruturação, tais como:
Coerência interna: a qual corresponde à adequação entre os objetivos, o modelo e as medidas de
implementação. O modelo deve contar com uma robustez técnica capaz de integrar os vários objetivos
e as medidas a serem adotadas para atingi-los. Cabe salientar que as pressões políticas sobre o processo
de planejamento podem gerar objetivos incompatíveis entre si ou inconsistentes com as medidas de
implementação adotadas. Mais ainda, o PECS deve refletir a integração de ideias e possibilidades de ação
via projetos concomitantes desde o seu início, de maneira a se ter ações de políticas públicas integradas;
Com tal posicionamento do PECS é bem possível uma permanência das relações de assimetrias
de poder dentro de Minas Gerais, onde a existência de regiões muito mais capacitadas para a implantação
do plano proposto é visível frente ao desenvolvimento do tema em áreas mais necessitadas. Mais ainda,
o próprio objetivo geral do PECS prevê uma demanda de integração entre as deliberações dos níveis
federal, estadual e municipal, o quê, em uma análise sistêmica, permite se indagar até qual ponto esse
objetivo possa ser alcançado dentro do prazo de atuação inicialmente colocado no documento enquanto
implementação – de 2011 a 2013.
Coerência externa: corresponde à adequação do Plano ao sistema planejado (economia, região, etc.),
ou seja, o Plano deve ser elaborado para a condição do sistema em que se deseja operar. Apesar de óbvio,
muitas vezes percebe-se a utilização de um mesmo modelo para diversas situações diferentes, conferindo
ao planejamento certo distanciamento em relação ao contexto da região planejada. Outra incoerência
comum é o estabelecimento de determinados objetivos sem que se defina um ordenamento organizacional
compatível com as soluções propostas. E dada a realidade diferenciada dos municípios e regiões existentes
tem Minas Gerais, essa plasticidade da ação do modelo deve ser colocada como pressuposto ao seu sucesso
de intervenção;
Para defesa dessa posição cabe levar em conta que o plano faz uma configuração de 14 critérios que
dificilmente poderão ser realizados por municípios sem recursos já estabelecidos, tais como: escritórios
para apoio político ao programa; população urbana municipal considerável (possivelmente maior de 50
mil habitantes), inclusive em organização via consórcios; Plano de Gerenciamento Integrado de Resíduos
Sólidos Urbanos (PGIRSU) já instalado ou em vias de sê-lo; dentro outros. Isto significa, em termos práticos,
que o PECS pode ser considerado como uma política pública direcionada ao público urbano e para cidades
de médio e grande porte e subentende que as mesmas possuam condições não apenas econômicas para
lidar com o tema, como também um suporte técnico-administrativo que de forma improvável se encontra
nas municipalidades do Estado em que se quer atuar. Isto inclusive tem se evidenciado em relação às
cidades que já estão em processos mais adiantados de implantação de programas de coleta seletiva, sendo
muitas delas ou próximas à capital ou se constituem como pólos produtivos e suas imediações (CEMPRE,
2011).
Coerência política: corresponde à adequação entre o Plano e a viabilidade política de sua
implementação. Essa adequação muitas vezes não é alcançada por causa dos conflitos causados por interesses
próprios do planejador, ou pela proposição de adequações no ordenamento institucional incompatíveis com
os interesses de agentes dominantes, ou, ainda, por interesses conflitantes entre os agentes do jogo social,
dentre outros. A busca de soluções de compromisso, ou seja, pactuadas e de objetivos auto-assumidos entre
os atores partícipes do processo de planejamento tem sido uma ferramenta utilizada para a viabilização da
implementação de Planos, observando que, quando a situação econômica é desfavorável para esses atores, o
conflito de interesses é aguçado, tornando difícil conciliá-los. O processo de planejamento da coleta seletiva
no Estado deve ter como objetivo a apresentação de orientações, diretrizes, ações e atividades de curto,
médio e longo prazo, com vistas ao fortalecimento das instituições interessadas. Em função deste caráter
dinâmico, destaca-se a necessidade de aplicação dos princípios da administração estratégica, entendido e
organizado a partir de três ordens ou dimensões, quais sejam:
Uma consequência possível dessa ação poderá ser a de que a política de coleta seletiva, se não
bem acompanhada pelos movimentos sociais e também pelos órgãos governamentais, seja exercida por
Dimensão temporal: cuja abordagem estratégica caracteriza-se pela continuidade e pela permanência,
significando que, antes de tudo, o PECS-MG será um processo que não admite descontinuidades nem
97
limites pré-estabelecidos de duração, não obstante seu horizonte indicativo de planejamento, em uma
primeira versão, ser quadrienal;
Dimensão espacial: neste caso, considerando a abrangência do PECS-MG em termos de território.
Ou seja, em sua elaboração, o Plano deverá incluir estudos abrangendo, pelo menos, as divisões das
SUPRAMs – Superintendências Regionais de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável. Qualquer
um dos arranjos adotados deverá consolidar o Estado como um todo;
Dimensão organizacional: a qual envolve o ambiente inter, no à FEAM, como organização
diretamente responsável pela administração do Plano e, também, um ambiente externo, representado
pelo CMRR e outras instituições do Estado e do 3º Setor. As SUPRAMs podem fazer o seu costumeiro
papel de descentralizar a atuação do PECS-MG.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
De acordo com o exposto, o processo de elaboração de um Plano Estadual de Coleta Seletiva para
o estado de Minas Gerias deveria ser participativo, descentralizado e composto por análise diagnóstica,
prognóstica e por definição de estratégias de planejamento para realidades e demandas diferenciadas.
Pode-se definir um Plano Estadual de Coleta Seletiva como um momento de agrupar os esforços em
aprender a realidade, definir alternativas, escolher objetivos, racionalizar a alocação de recursos, que
deve ser encarado de forma flexível, em interação com a dinâmica socioeconômica correspondente ao
nível de complexidade e produção de um Estado como Minas Gerais.
O processo de planejamento permite, essencialmente, estruturar uma reflexão acerca do futuro
dos recursos humanos e físicos de um dado empreendimento. Entretanto, este planejamento não é um
ato que se esgota no momento em que se conclui o Plano, pelo contrário, ele é um processo que se supõe
contínuo e realizável mesmo com atores institucionais e sociais diferenciados no tempo e no espaço. O
planejamento estratégico justifica-se assim em razão da interação constante entre o planejamento estadual,
regional e dos próprios municípios, bem como devido à natureza tentativa e iterativa dos processos
de planejamento, e do caráter dinâmico que se reveste um Plano Estadual para um tema emergente e
diversificado como o da coleta seletiva. O processo de planejamento compreende diversas fases, como
a de levantamento de dados, de diagnóstico e explicação situacional, de elaboração do Plano e de sua
implementação, e todas são de importância específica e complementares entre si.
Como apoio à definição metodológica do PECS-MG deve-se verificar os recentes processos
do Plano Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) e do PMDI – Plano Mineiro de Desenvolvimento
Integrado, que utilizaram modelo de planejamento estratégico; portanto, sugere-se o planejamento por
cenários exploratórios, amparado em um processo de conversação estratégica e aprendizagem social e de
pactuação do que se propõe ser uma visão da coleta seletiva para o estado de Minas Gerais, a curto prazo
(próximos 4 anos, por exemplo) e a longo prazo (2023 a exemplo do PMDI), com a definição de médio
prazo a se situar entre esses dois períodos. O mais importante, enfim, será a capacidade de uma rotina
tanto no que condiz ao planejamento estratégico das ações políticas e sociais, como aos processos que
conduzem a um PECS cada vez mais adequado às características mineiras.
98
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PALAVRAS-CHAVES
ABSTRACT
ROGERS, P. e HALL, A. W. Effective Water Governance, Global Water Partnership (GWP), TEC
background papers no. 7, Suécia, 2003.
O artigo resulta de uma pesquisa que teve por objetivo compreender os fatores que concorrem
para o descumprimento de condicionalidades por famílias beneficiárias do Programa Bolsa
Família (PBF), do Município de Belo Horizonte – MG. De natureza qualitativa, a pesquisa
coletou depoimentos de 42 responsáveis por estas famílias. Como principal resultado ressaltase que as famílias possuem conhecimento sobre as condicionalidades e avaliam positivamente a
necessidade de cumpri-las. Contudo, são enfáticas quando apresentam argumentos que revelam
que os fatores que mais concorrem para o seu não cumprimento são, de um lado, a recusa dos
filhos em frequentar a escola, fato que se agrava quando atingem a adolescência e, do outro
lado, a ausência de apoio por parte do poder público para superar esta situação. Decorre daí
um dos maiores desafios do PBF no que diz respeito ao cumprimento das condicionalidades:
a necessidade de qualificação das metodologias de acompanhamento social das famílias
inseridas no Programa.
SEMAD – Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável. Em
http://www.siam.mg.gov.br/sla/download.pdf?idNorma=9272 , 2009.
The following article is a result of a research that had the objective of understanding the
factors which contribute to the non-compliance of the condicionalities by beneficiary families
included in the Bolsa Família Program (BFP), in the city of Belo Horizonte – MG. Considering
its qualitative nature, this research colected statements from 42 families. The main result to
highlight is the awareness that families demonstrate towards the condicionalities and how they
positivily evaluated the necessity of complying to the condicionalities of the BFP. However,
families were enfatic when presenting arguments that reveal that the most contributing factors
for the non-compliance of condicionalities are, on one side, the refusal of children to go to
school; a fact that worsens in adolescence and, on the other side, the absence of governmental
support to overcome this situation. Thus, one of the major challenges of the BFP is towards
the necessity of complying to the condicionalities of the program: taking in consideration the
urge of having qualifyed social support methodologies for families included on the program.
KEY-WORDS
SEMAD – Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável. Em http://www.siam.
mg.gov.br/sla/download.pdf?idNorma=291 , 2010.
Políticas Sociais; Transferência de renda; Programa Bolsa Família;
Condicionalidades; Famílias desligadas do Programa Bolsa
Família.
Social Politics, Income Transfer, Bolsa Família Program, Condicionalities,
Families Cut Out of Bolsa Família Program.
Mestre em Gestão Social, Educação e Desenvolvimento Local, assistente social da Universidade Federal de Ouro Preto.
E-mail: camé[email protected] 2 Doutora em Educação, professora do Mestrado em Gestão Social, Educação e
Desenvolvimento Local do Centro Universitário UNA. E-mail: [email protected]
1
100
101
INTRODUÇÃO
De acordo com a Lei 10.836, de 9/01/2004, o Decreto n° 5.749, de 11/04/2006 e o reajuste anunciado
em primeiro de março de 2011 e iniciado no mês de abril de 2011, o Programa Bolsa Família (PBF) é uma
ação de transferência direta de renda com condicionalidades, que beneficia famílias em situação de pobreza,
com renda mensal por pessoa até R$ 70,01 a R$ 140,00, e extrema pobreza, com renda mensal por pessoa
de até R$ 70,00.
O cálculo para a definição do valor que será recebido pela família tem como referência a renda per
capita familiar (RPC), a quantidade de crianças e adolescentes até 15 anos e a quantidade de jovens entre 16
e 17 anos. A RPC define se a família caracteriza-se como em situação de pobreza ou de extrema pobreza. As
famílias em situação de extrema pobreza têm direito ao Benefício Básico de R$70,00, além dos benefícios
variáveis, de acordo com a quantidade e a idade dos filhos. Famílias em situação de pobreza só têm direito
aos repasses variáveis, sendo estes o Benefício Variável (BV), no valor de R$32,00, para filhos até 15 anos e
o Benefício Variável Vinculado ao Adolescente (BVJ), no valor de R$38,00, para filhos entre 16 e 17 anos.
Cada família pode receber até cinco Benefícios Variáveis e até dois BVJ. Dessa forma, o valor do repasse
monetário pode variar de R$32,00 até R$306,00 em função da renda familiar, quantidade e idade dos filhos.
Além destes valores fixos há também o Benefício Variável de Caráter Extraordinário (BVCE) que é pago
quando as famílias inseridas nos extintos Programas Auxílio-Gás, Bolsa Escola, Bolsa Alimentação e Cartão
Alimentação, têm perda financeira ao serem migradas para o Bolsa Família.
O Programa reflete um novo padrão de política social, que alia os objetivos de “alívio da pobreza no
curto prazo, por meio das transferências de renda, e o combate à sua transmissão intergeracional, por meio
de condicionalidades voltadas para incentivar as famílias a realizarem investimentos em capital humano”
(MEDEIROS; BRITTO; SOARES, 2007, p.12). O reforço ao exercício dos direitos sociais básicos, nas
áreas de saúde, educação e assistência social, é assegurado por meio do cumprimento de condicionalidades
e de programas complementares voltados ao desenvolvimento das famílias, na vertente de superação da
situação de vulnerabilidade e de pobreza.
As condicionalidades da saúde incluem o compromisso da família no acompanhamento do cartão de
vacinação e no crescimento e desenvolvimento das crianças menores de 7 anos; no acompanhamento das
gestantes e lactantes, no que diz respeito à realização do pré-natal.Em relação à educação, todas as crianças
e adolescentes entre 6 e 15 anos devem manter a frequência escolar mínima mensal de 85%, enquanto
os estudantes entre 16 e 17 anos devem manter a freqüência mínima de 75%. As condicionalidades da
assistência social se referem às crianças e adolescentes com idade até 15 anos considerados em situação de
risco, ou que foram retirados do trabalho infantil pelo Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI).
Estas crianças e adolescentes devem ser inseridos e participar, com frequência mínima mensal de 85%, dos
Serviços de Convivência e Fortalecimento de Vínculos (SCFV) do Peti.
O acompanhamento das condicionalidades é realizado conjuntamente pelos ministérios da saúde
(MS), da educação (MEC) e do desenvolvimento social e combate à fome (MDS). Nos municípios ele é
realizado de forma intersetorial, articulando saúde, assistência e educação. 102
O PBF é alvo de intensa polêmica e discussões e uma delas gira em torno das condicionalidades.
Para Monnerat et al (2007), o debate sobre as condicionalidades aponta para o fato de que, apesar de terem
apresentado potencial para prover o acesso aos serviços de saúde e educação a esta parcela da população,
elas podem ameaçar o direito de cidadania, à medida que este aparece como obrigação. Em relação à
condicionalidade da educação, o autor revela que 95% das famílias as têm cumprido, todavia, enfatiza que
não há como precisar se a frequência escolar decorre realmente desta contrapartida para recebimento do
Bolsa Família (BF).
Sobre seus impactos, Monnerat et al (2007) afirmam que a criança e/ou adolescente de uma família
que recebe o BF tem menor probabilidade de evadir da escola, mas demonstra que não é possível precisar
se isso decorre das condicionalidades, já que programas como o de Prestação Continuada (BPC), que não
exige contrapartida, também apresenta este impacto. Portanto, a probabilidade positiva estaria ligada ao
recebimento da renda e independeria da condicionalidade.
Se, por um lado, pesquisas indicam que as condicionalidades seriam desnecessárias, por outro
lado, apontam para o fato de que elas podem apresentar-se de grande importância para indicar as famílias
que em situação de maior vulnerabilidade estariam impossibilitadas de cumpri-las e necessitadas de um
acompanhamento específico. Outro aspecto, muito polêmico, refere-se às questões políticas e de valores
que envolvem as condicionalidades. Ao inserir tal contrapartida no Programa, obtém-se apoio da parcela
da população que defende que as pessoas devem fazer algo para receber uma renda por parte do Estado
(MEDEIROS; BRITTO; SOARES, 2007).
Finalmente, Monnerat et al (2007) enfatizam que as condicionalidades são oficialmente promulgadas
no Programa em uma perspectiva de inclusão social e de emancipação pela via do acesso aos direitos
sociais básicos, mas o acompanhamento dessas condicionalidades ocorre de forma punitiva. Além disso,
há de se questionar a capacidade dos serviços de saúde e educação conseguirem responder, com qualidade,
à demanda criada por meio das condicionalidades e as condições destas famílias para atendê-las. Neste
último caso, “a contrapartida condiciona o direito constitucional à assistência ao cumprimento de exigências
numa situação em que os potenciais beneficiários já estão em situação bastante vulnerável” (LAVINAS,
2004 apud MONNERAT et al, 2007, p. 1459).
Para o MDS, entretanto, os objetivos do acompanhamento das condicionalidades vão além do
monitoramento do cumprimento ou não das condicionalidades. Objetivam, também, responsabilizar os
governos pela oferta e acesso por parte desta população mais vulnerável aos direitos sociais básicos,
bem como, frente ao descumprimento, mapear as famílias mais vulneráveis e com maior necessidade de
acompanhamento, em função da dificuldade de cumprimento das condicionalidades.
Os efeitos do descumprimento sobre a família e o recebimento do benefício são definidos pela
Portaria GM/MDS nº 321, de 29 de setembro de 2008. No 1º descumprimento ocorre o recebimento de
carta de advertência sem impacto sobre o recebimento do benefício; no 2º descumprimento há um bloqueio
de 30 dias do benefício, porém com recebimento cumulativo no mês seguinte; no 3º descumprimento a
suspensão do recebimento é de 60 dias; no 4º descumprimento há uma nova suspensão do benefício por 60
dias; e, por fim no 5º descumprimento o benefício é cancelado.
103
Nos casos de recebimento do Benefício Variável Jovem (BVJ), as etapas gradativas são apenas três:
advertência, suspensão por 60 dias e cancelamento do Variável Jovem. Em todas as etapas, a família recebe
uma carta de advertência que a orienta a procurar o gestor municipal do Programa. Em cada etapa ela pode
entrar com recursos que serão avaliados pelo gestor. O objetivo dos efeitos gradativos é que as famílias
possam ser acompanhadas, evitando novos descumprimentos que culminem no cancelamento do benefício.
Segundo dados fornecidos pela Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social (SMAAS), de março
de 2008, estima-se que entre as 81 mil famílias cadastradas no BPF, em Belo Horizonte, 17 000 foram
questionadas pelo poder público sobre o cumprimento das condicionalidades. Dentre essas, 5 000 estavam
em processo adiantado de perda do direito ao benefício e 12 000, ainda, apresentavam dificuldades em
cumpri-las.
para localizar os novos endereços.
Ao final deste período, foram realizadas 42 entrevistas. As demais foram inviabilizadas em função
de endereço não encontrado ou inexistente, mudança de endereço, negação da concessão da entrevista
e ausência de pessoas na residência após várias tentativas. As perguntas que compuseram o roteiro
objetivaram obter dados acerca do conhecimento do entrevistado sobre o Programa, o significado do
Programa para a família e as dificuldades no cumprimento das condicionalidades. No decorrer da análise
dos dados coletados, que será apresentada a seguir, as famílias foram numeradas de família 1 a família 61
para identificar os entrevistados correspondentes às famílias do universo inicial.
GÊNESE E SIGNIFICADO DAS POLÍTICAS SOCIAIS
Diante do exposto, o objeto da pesquisa que originou este artigo se voltou para o descumprimento de
condicionalidades por parte das famílias usuárias do Programa Bolsa Família (PBF), em Belo Horizonte –
MG. Seu objetivo foi compreender os motivos pelos quais estas famílias não cumpriram as condicionalidades.
Tendo em vista o objeto e objetivo da pesquisa, optou-se por uma metodologia de natureza qualitativa com a
realização de entrevistas junto ao universo de 61 famílias desligadas do PBF, em função de descumprimento
de condicionalidades. Essa amostra foi definida a partir da apuração de famílias desligadas em fevereiro e
em março de 2008.
Um estudo exploratório anterior ao contato com as famílias trabalhou os dados coletados junto aos
arquivos da Gerência de Coordenação do Programa Bolsa Família, a fim de construir o perfil destas famílias.
Técnicos que atuam em programas e/ou em serviços vinculados ao PBF foram também entrevistados para
fornecer informações complementares aos dados já sistematizados pelo Programa.
O estudo exploratório demonstrou que das 61 famílias pesquisadas, 28 encontravam-se em situação
de pobreza e 33 em situação de extrema pobreza, e que de duas até nove pessoas constituem o grupo
familiar. Em relação ao estado civil do responsável, verificou-se uma predominância de mulheres chefes de
famílias solteiras (60%). O estudo confirmou, também, o baixo grau de escolaridade dos responsáveis pelo
recebimento do benefício.
No que se refere à situação de trabalho do responsável pelo recebimento do benefício, 41% se
declararam autônomos sem vínculo com a previdência social, 36% não trabalhavam, 10% eram assalariados
com Carteira de Trabalho e Previdência Social (CTPS), 5% aposentados ou pensionistas e 3% assalariados
sem CTPS.
Após a realização do estudo exploratório, que permitiu traçar o perfil socioeconômico das famílias,
elaborou-se o roteiro para a realização de entrevista junto às famílias, durante os meses de dezembro
de 2008 e abril e maio de 2009. Este período se fez necessário em função de intercorrências relativas
à localização das famílias, tais como mudança de endereço, não localização dos entrevistados, em um
primeiro momento, e número da residência incorreto. Estas intercorrências exigiram uma interlocução com
a Secretaria Municipal de Políticas Sociais (SMPS) e SMAAS no sentido de retificar os casos de endereço
incorreto, de insistir na realização de contatos para localizar a família, além de novos contatos com outros
serviços públicos, principalmente postos de saúde e Centros de Referência em Assistência Social (CRASS)
104
O Programa Bolsa Família, entendido como instrumento de política pública, remete ao estudo
das políticas sociais como respostas organizadas do Estado voltadas para a intervenção na pobreza e na
desigualdade social. Política social relaciona-se diretamente à organização da sociedade, o que significa
dizer que guarda estreita relação com o modo de produção capitalista. Para Behring e Boschetti (2008,
p.51), as
políticas sociais e a formatação de padrões de proteção social
são desdobramentos e até mesmo respostas e formas de
enfrentamento – em geral setorializadas e fragmentadas – às
expressões multifacetadas da questão social no capitalismo,
cujo fundamento se encontra nas relações de exploração do
capital sobre o trabalho.
As autoras se amparam em Netto (1992) para afirmar que
a questão social se expressa em suas refrações e, por outro
lado, os sujeitos históricos engendram formas de seu
enfrentamento. Contudo, sua gênese está na maneira com
que os homens se organizam para produzir num determinado
momento histórico, como vimos, o de constituição das
relações capitalistas – e que tem continuidade na esfera
da reprodução social (NETTO, 1992, apud BEHRING e
BOSCHETTI, 2008, p.51-52).
Embora haja convergência entre pontos de vista de autores que abordam o tema das políticas
sociais, sua discussão guarda posições diversas e até antagônicas. Uma primeira vertente as concebe como
estratégia da classe dominante e, portanto, só servem à manutenção e reprodução do modo capitalista de
produzir. Uma segunda vertente as tem como prática de direito, contextualizada a partir do Estado para
enfrentar as desigualdades sociais. O provimento de políticas sociais por parte do Estado será correlato à
compreensão e aos interesses vigentes.
Se é possível observar certo consenso ao se tratar das bases das políticas sociais, o mesmo não
105
acontece quando se quer definir seu significado, já que distintos argumentos e formulações provêem de
diferentes tradições teóricas (BEHRING, 2000). Mota (2008), ao se referir ao conjunto de políticas sociais
positivadas no Brasil, indica a existência de dois referenciais de abordagem: o da democratização do
capitalismo e o da sua superação.
O primeiro referencial, a democratização do capitalismo, faz menção à “flexibilização das relações
institucionais de poder e no acesso de parte da riqueza social produzida à base do compromisso entre
as classes antagônicas” (MOTA, 2008, p. 17). Já o segundo referencial, o da superação do capitalismo,
apresenta propostas anticapitalistas, tais como a socialização da riqueza e do poder político.
Ao apontar os dualismos na discussão sobre o significado das políticas sociais, Behring (2000)
enfatiza que não cabe pensá-las apenas como um requisito da acumulação capitalista, e nem tampouco
como troféu na luta por reconhecimento de direitos. Pensar desta forma seria reduzir o fenômeno, uma vez
que “política social é sempre resultado que envolve mediações complexas – socioeconômicas, políticas,
culturais, e atores sociais/classes sociais que se movimentam e disputam hegemonia na esfera pública e
privada” (FALEIROS, 1986, apud BEHRING, 2000, p.31).
Para refutar visões unilaterais, Abranches (1987) chama a atenção para três categorias que
circunscrevem as políticas sociais: o conflito, a mediação e o poder. A primeira categoria, o conflito, referese ao caráter de oposição e de interesses contrários de grupos e classes sociais. Este conflito expressa a
contradição inerente à forma como a sociedade organiza e distribui riquezas. Em um extremo, apresenta-se
o objetivo de acumulação do capital e expansão econômica, e no outro, o de garantir a equidade.
A categoria mediação se apresenta uma vez que este conflito é negociado e regulado por instituições
políticas. Mediação implicará sempre em opções políticas, já que não há apenas uma solução para a
contradição existente. Sendo assim, a política social será sempre o reflexo de opções políticas e econômicas
adotadas em função da força de um ou outro grupo de interesse.
A força citada acima se refere à categoria poder, que aparece à medida que os atores nos seus
distintos interesses disputam reconhecimento daquilo que defendem. Assim, “quem detém instrumentos
eficazes de pressão tem maior probabilidade de obter mais da ação do Estado do que aqueles dependentes
dessa própria ação para conseguir o mínimo indispensável à sua sobrevivência” (ABRANCHES, 1987,
p.10).
Em síntese, trata-se de uma ação governamental em um quadro de interesses opostos e contraditórios,
cujo direcionamento jamais será imparcial. Isto implica dizer que sempre haverá discordância sobre o perfil
e a amplitude da intervenção do Estado, já que não existe apenas uma possibilidade de equilíbrio entre a
acumulação e a privação social.
Segundo Abranches (1987), as políticas sociais em países como o Brasil caracterizam-se mais pela
compensação da pobreza no seu caráter absoluto do que pelas mudanças reais no quadro de desigualdades
sociais e situação de dependência às políticas compensatórias. O autor aponta dois tipos de políticas sociais:
a de garantia de padrões mínimos sociais para a vida das pessoas e aquelas de redução da pobreza, voltadas
106
para as pessoas em situação de miséria.
As políticas sociais de garantia de padrões mínimos possuem como foco grupos de pessoas
incapacitadas de obter renda suficiente ou incapacitadas, temporariamente, em função de desempregos
temporários, agravos de saúde, acidentes e outros. A política de combate à pobreza tem como referência
a destituição, entendida como o não acesso “ao conjunto total de meios sob controle da pessoa que lhe
permitem obter os bens e serviços necessários à vida e ao bem-estar” (ABRANCHES, 1987, p. 19). As
políticas de combate à pobreza devem articular, além de ações imediatas de combate à pobreza, aspectos das
políticas sociais e das políticas econômicas, visando à inclusão dos “despossuídos aos circuitos regulares
da vida social” (ABRANCHES, 1987, p. 15).
No âmbito das políticas sociais, a Constituição Brasileira de 1988 avança rumo à consolidação
de um Sistema Brasileiro de Proteção Social (SBPS) que se assenta na afirmação dos direitos sociais
e na superação do cunho coorporativo e caritativo de momentos anteriores; ele foi organizado após o
reconhecimento da ineficácia de outras formas de regulação social. O novo sistema avança ao ampliar os
direitos sociais e a proteção social; a responsabilização do Estado na efetivação dos direitos sociais; no
novo desenho de provisão de benefícios e definição de beneficiários; na integração da previdência social, da
assistência social e da saúde, criando um Sistema de Seguridade Social; e no reconhecimento da assistência
social como política pública.
Cardoso Jr. e Jaccoud (2005) identificam quatro grupos de políticas sociais no SBPS: Emprego e
Trabalho, Direitos Incondicionais de Cidadania Social, Infraestrutura Social e Assistência Social e Combate
à Pobreza. As políticas de Emprego e Trabalho têm como principal referência o trabalho assalariado,
de maneira que o eixo estruturador deste grupo é a garantia mediante contribuição prévia. Os Direitos
Incondicionais de Cidadania Social são os voltados ao provimento incondicional, a partir do reconhecimento
de direitos sociais mínimos a qualquer cidadão, como o direito à saúde e ao ensino fundamental. O grupo
de políticas de Infraestrutura Social, que compreende a habitação e o saneamento, é reconhecido por sua
relevância social, mas ainda não possui um aparato legal estruturante.
Por fim, a Assistência Social e o Combate à Pobreza reúnem políticas voltadas a determinados
grupos em caso de extrema necessidade ou vulnerabilidade e compreende a assistência social, a alimentação
e nutrição e as ações de combate à pobreza e de transferência de renda. No Brasil, a transferência de renda
possui como programa central o Bolsa Família.
TRAJETÓRIA DOS PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA NO BRASIL
A discussão sobre programas de transferência de renda tem inicio , no Brasil, no ano de 1991,
todavia as primeiras experiências começaram no ano de 1995 com programas municipais de renda mínima.
Sua expansão, em nível nacional, pode ser verificada a partir do ano de 2001, em virtude da criação de
programas federais como Bolsa Escola (SILVA, 2008). Entretanto, no ano de 1996, programas federais
como o de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) foram iniciados em muitos municípios. Monnerat et
al (2007, p. 1459) apresenta o seguinte resgate histórico do surgimento e consolidação das políticas de
transferência de renda no Brasil:
107
sociais.
Assim, os anos 1990 assistem a uma profusão de experiências
e programas públicos voltados à garantia de renda mínima
para famílias em situação de vulnerabilidade social e fome.
Iniciativas municipais e estaduais ganham fôlego enquanto
crítica à centralização decisória, ao assistencialismo, ao
clientelismo e à descontinuidade das ações governamentais,
conformando as estratégias e a dinâmica das mudanças
institucionais no campo da proteção social. Tais programas
buscavam associar ao benefício monetário o estímulo à
frequência escolar e o acesso aos serviços básicos de saúde.
Inspirado nessas experiências municipais, o governo federal
criou alguns programas nacionais de transferência monetária,
o que permitiu sua difusão no cenário nacional. Todavia,
problemas relativos ao caráter fragmentado e pouco eficaz
destes programas persistiam. Buscando responder, em parte,
a essa questão, o governo federal criou em 2003 o Programa
Bolsa Família (PBF), unificando quatro destes programas
anteriormente existentes (Bolsa-Escola, Bolsa Alimentação,
Auxílio-gás e Cartão Alimentação).
Conforme Codes (2008, p.7), a pobreza é uma “questão multidimencional e complexa, que concerne
a situações em que as necessidades humanas não são suficientemente satisfeitas e em que diferentes fatores
então interligados”. Neste sentido, o combate à pobreza e às desigualdades sociais deve articular medidas
de longo prazo, paralelamente a mecanismos imediatos de garantia de renda mínima de sobrevivência,
como é o caso do Programa Bolsa Família.
O PONTO DE VISTA DA FAMÍLIA SOBRE O PBF E SOBRE O DESCUMPRIMENTO DE
CONDICIONALIDADES
Os dados obtidos acerca do conhecimento do entrevistado sobre o PBF expressaram dois tipos de
conteúdos. O primeiro refere-se às dimensões do Programa e o segundo aos critérios e organização.
Os programas de transferência de renda referenciam-se pelo mercado e materializam-se como
ação regulatória de suas disfuncionalidades (SILVA, 2008). Poderão apresentar um caráter mais ou menos
redistributivo a partir de uma ou outra opção política. Nos extremos destas opções estão a de cunho liberal
e a de cunho redistributivo. A primeira transfere renda para garantir o mínimo necessário à sobrevivência, o
que lhe traz um “caráter residual e compensatório, servindo tão somente para o alívio imediato da pobreza,
sem sua superação [...]” (SILVA, 2008, p. 25). O outro extremo, o de redistribuição, tem como foco a
diminuição das desigualdades econômicas e sociais.
O debate sobre o caráter que tais políticas devem ou não assumir tem se apresentado segundo
três vertentes. Um primeiro grupo defende que as transferências de renda devem ser universais,
independentemente da renda ou de cumprimento de condicionalidades. Outra vertente defende a necessidade
dessas políticas para garantir o mínimo de sobrevivência aos indivíduos, porém em caráter residual, ou
seja, restrito aos incapazes ou extremos pobres. Por fim, uma terceira vertente pauta-se num tratamento
diferenciado aos mais pobres com o objetivo de reduzir a pobreza e as desigualdades sociais. Orienta-se
pelo princípio da equidade, que significa assumir um caráter universal, porém com distribuição conforme
a necessidade de cada grupo (CUNHA, 2009).
O Programa Bolsa Família se referencia nesta última vertente ao focalizar famílias em situação
de pobreza e extrema pobreza, assim caracterizadas a partir da insuficiência de renda. Todavia, reconhece
que pobreza não se reduz à falta de acesso aos bens materiais ou à incapacidade de suprir as necessidades
básicas, mas diz também respeito ao não acesso às vantagens sociais. Só é possível discutir pobreza, alvo
imediato de combate do Programa em estudo, a partir do fenômeno da distribuição desigual das vantagens
108
Os dados seguintes apresentam, inicialmente, o conhecimento da família sobre o PBF. Em
seguida, abordam o conhecimento que a família tem sobre as condicionalidades e a forma de obtenção de
informações sobre elas, para, finalmente abordar sua opinião sobre as condicionalidades. Acredita-se que
estes elementos se relacionam à manutenção ou perda do benefício por parte das famílias do Programa.
De acordo com o MDS o PBF é pautado em três dimensões que, juntas, visam à superação da
pobreza: promoção do alívio imediato da pobreza, por meio da transferência direta de renda à família;
reforço ao exercício de direitos sociais básicos nas áreas de saúde, educação e assistência social, por
meio do cumprimento das condicionalidades, o que contribui para que as famílias consigam romper o
ciclo da pobreza entre gerações; coordenação de programas complementares, que têm por objetivo o
desenvolvimento das famílias, de modo que os beneficiários consigam superar a situação de vulnerabilidade
e pobreza. São exemplos de programas complementares os programas de geração de trabalho e renda, de
alfabetização de adultos, de fornecimento de registro civil e demais documentos.
Tendo como referência essas três dimensões, constata-se que os entrevistados conhecem o
Programa somente no que diz respeito à concretização da transferência direta de renda e ao cumprimento
das condicionalidades, com um predomínio de respostas acerca das condicionalidades como ilustra o
depoimento da família 8: “eu sei assim, que é um Programa pra família toda. Só que as crianças têm que tá
na escola, tem que tá vacinada e tudo”.
Como descrito anteriormente, as condicionalidades têm por objetivo romper com o ciclo da pobreza
entre gerações. No entanto, não foi possível identificar, entre as famílias entrevistadas, uma associação
entre as condicionalidades e uma forma de rompimento com o ciclo de pobreza entre as gerações.
No que se refere ao impacto do PBF no reforço do acesso aos direitos sociais básicos, que neste
caso é específico à educação, somente 1 dos 34 entrevistados afirma que o PBF “ajuda no colégio mesmo.
Os meninos, ao invés de ficar na rua, ficam mais dentro do colégio, então é muito bom” (família 40).
O repasse monetário realizado pelo PBF é a dimensão mais fortemente apreendida pelas famílias, já
109
que o seu impacto é imediato e, portanto mais facilmente percebido. Vários depoimentos dos entrevistados
o confirmam, entre eles: “é um Programa que recebe um dinheiro” (entrevistada da família 10); “é uma
ajuda de custo” (entrevistada da família 28); “ é um dinheirinho que ajuda todo mês (entrevistada da
família 35).
Um dado que chama a atenção quando os entrevistados se referem ao repasse financeiro recebido é
o fato de o qualificarem como uma “ajuda do Governo”. No seu depoimento, a entrevistada da família 35
afirma que o PBF é “uma ajuda por parte do governo para pessoas carentes, [...] um dinheirinho que ajuda
todo mês. [..] é um valor pequeno na hora certa [e que] ajuda na dificuldade”.
O PBF propõe o desenvolvimento das famílias para que consigam superar a situação de
vulnerabilidade e pobreza, sendo que o repasse monetário é uma dimensão do Programa e não sua
finalidade. Portanto, é primordial que o Programa não seja organizado, nem tampouco percebido como
um donativo por parte dos governos. Ferreira (2000) chama a atenção para a dificuldade de superar uma
prática de auxílio aos pobres como ajuda. A preocupação da autora ganha significado nos depoimentos
de vários entrevistados que, quando estimulados a responder sobre o conhecimento que possuem do PBF,
afirmaram tratar-se de um Programa “bom”: “[...] é muito bom, minha filha! Melhor do que ele só se pintar
outro” (entrevistada da família 41).
A atribuição de valor positivo ao PBF, pelos entrevistados, pode também ser reflexo do resultado
sentido pelas famílias com o recebimento do benefício. Medeiros, Britto e Soares (2007) apontam o
desempenho positivo do Programa ao tomar como parâmetro o desempenho de outros programas de
transferência de renda similares, implementados no Chile e no México. Os autores concluem que os
programas brasileiros atingem seu público-alvo de maneira tão eficaz quanto os programas semelhantes
de países vizinhos. Dessa forma, embora a qualificação do Programa como bom pelos entrevistados possa
remeter ao reconhecimento de um impacto financeiro na família, convém estar atento para que o PBF não
se esvazie ao atingir somente esta dimensão.
O segundo grupo de elementos relatados pelos entrevistados refere-se ao critério de renda. O PBF
focaliza famílias em situação de pobreza e extrema pobreza, assim caracterizadas a partir da insuficiência
de renda. Embora os entrevistados não tenham expressado informações concisas acerca do critério de
renda observado pelo PBF, a sua existência é um item conhecido por eles. Segundo a entrevistada 61 é
um “Programa para as pessoas que ganham pouco, bem menos que um salário mínimo. Não sei ao certo o
valor”.
Conforme Medeiros, Britto e Soares (2007) muitas críticas já foram feitas ao PBF, devido a erros
graves nos critérios de seleção. Entretanto, ressalta que muitas destas críticas não foram baseadas em
evidências empíricas, generalizáveis e sistemáticas:
todo processo de seleção de beneficiários possui erros
intrínsecos que são difíceis de evitar. Uma parte destes
erros denota o dilema inevitável entre utilização de critérios
excessivamente rígidos na seleção, o que leva à exclusão de
famílias que deveriam ser beneficiadas (erro de cobertura ou
exclusão), ou muito lassos, o que leva à inclusão de famílias
que não deveriam ser beneficiadas (erro de vazamento
ou inclusão. À medida que a cobertura cresce e os mais
pobres são atendidos, torna-se cada vez mais difícil evitar
que famílias logo acima dos limites de elegibilidade sejam
incluídas. Todavia, a inclusão de famílias logo acima desses
limites deve ser entendida como um problema secundário,
pois a intensidade desse tipo de desvio é reduzida. O problema
principal é, na verdade, a exclusão de beneficiários potenciais
devido à inclusão de famílias muito acima de linha de corte
(MEDEIROS; BRITTO; SOARES 2007, p. 12)
Todavia, o conhecimento vago por parte das famílias sobre os critérios de renda pode levar a
avaliações negativas sobre a seleção dos beneficiários e o valor repassado. Alguns entrevistados relataram
que “tem gente que não precisa receber e recebe, e tem gente que precisa e não recebe” (entrevistada da
família 4). A forma de organização de distribuição dos recursos à família, que se dá pelo perfil de pobreza
e extrema pobreza e da quantidade e idade dos filhos, aliada ao conhecimento limitado por parte dos
usuários, pode levar a conclusões por parte destes nem sempre corretas, já que uma família com mais
componentes pode receber um montante menor em função da renda per capita e idade dos filhos. Sendo
assim, torna-se necessário um esforço de maior esclarecimento às famílias por parte do Programa.
Quando estimulados a responder sobre o conhecimento acerca do PBF, todos os entrevistados
manifestaram ter conhecimento sobre as condicionalidades, bem como sobre a perda do benefício devido
à recorrência de descumprimentos. Mesmo assim, nem todos os entrevistados souberam fazer referência
às condicionalidades integralmente. Metade deles apontou aquelas referentes à educação e à saúde, a
saber, freqüência escolar e vacinação. A entrevistada da família 6 respondeu que tinha consciência das
condicionalidades e que, caso não as cumprisse, seria desligada do PBF. Informou, ainda, que tinha
que manter os filhos na escola e as vacinas em dia. Os demais entrevistados apontaram somente a
condicionalidade da freqüência escolar. É o caso da entrevistada da família 5 que respondeu que sabia da
condicionalidade referente à freqüência escolar e que caso a filha faltasse às aulas perderia o benefício.
Nenhum entrevistado mostrou conhecer as condicionalides da assistência social.
Estes dados expressam um conhecimento parcial dos entrevistados sobre as condicionalidades ou,
ainda, um desconhecimento que pode se explicar em virtude de um contexto familiar específico, já que
as condicionalidades da saúde se voltam para crianças menores de 6 anos e mulheres gestantes e as da
assistência social às situações de risco e trabalho infantil. Todavia, mesmo que tais condicionalidades não
110
111
façam parte de um determinado contexto familiar, o seu conhecimento integral é de extrema importância,
já que se trata do primeiro passo para realizar, junto aos usuários, um trabalho educativo sobre os objetivos
das condicionalidades, e em última instância, sobre o PBF. A necessidade desse trabalho foi confirmada
pelos dados apresentados a seguir, que tangem a opinião das famílias sobre as condicionalidades.
De modo geral, os motivos pelos quais os entrevistados consideram as condicionalidades importantes
são a crença de que o PBF deve ter critérios estabelecidos e de que o recebimento deve estar relacionado a
contrapartidas, isto é, para se obter o beneficio, faz-se necessário uma permuta, um pacto entre famílias e
Governo. O depoimento da entrevistada da família 7 ilustra esta compreensão, já que “acha correto, pois é
um benefício para os pais serem responsáveis e fazer por onde para receber”.
Este depoimento acima expressa uma concordância com as condicionalidades no sentido do dever
da família dar algo em troca, de não poder receber nada de graça. Entretanto, as condicionalidades não
estão postas com esse objetivo nos documentos oficiais do PBF, uma vez que eles se pautam na perspectiva
de reforçar acessos aos direitos sociais básicos a essa camada da população em situação de vulnerabilidade.
Embora haja essa percepção por parte dos entrevistados, isso não significa que não haja espaço para a
compreensão do propósito oficial das condicionalidades. Esta compreensão foi manifestada por um único
entrevistado que apontou a escola como fator relevante para melhorar suas perspectivas em relação ao futuro,
à medida que compreende que a permanência dos filhos na escola e o cumprimento das condicionalidades
possibilitará melhores condições de vida futura (entrevistado da família 25). Neste caso, a educação é
entendida como meio para romper o ciclo de privações em que a família encontra-se atualmente.
Dois entrevistados, ainda, destacaram a importância das condicionalidades na área da saúde.
Contudo, verifica-se uma distância entre concordar com as condicionalidades e conseguir cumpri-las,
visto que muitos dos entrevistados declararam sentirem-se impotentes para cumprir as condicionalidades
estabelecidas pelo Programa, sobretudo em relação à educação. Os motivos mais comuns são a dupla
jornada de trabalho dos mantenedores e responsáveis pelas crianças e/ou adolescentes, que os impede de
acompanhar de perto a vida escolar, e a negação, principalmente dos adolescentes, em freqüentar a escola:
“as condicionalidades são difíceis de serem cumpridas para uma mãe que precisa trabalhar e não é muito
presente dentro de casa” (entrevistada da família 20).
Os entrevistados expressam a dificuldade de acompanhar a situação do filho na escola, em função
da busca pela sobrevivência da família. Duas entrevistadas, das famílias 20 e 29 relatam, respectivamente,
que “saia para trabalhar às 6 horas da manhã, acordava eles para irem à escola, mas eles aproveitavam que
eu tinha que sair primeiro e voltavam a dormir”; e “é muito difícil para mim que tenho cinco filhos e tenho
que cuidar de todos sozinha”.
De fato, pesquisas têm apontado as dificuldades cotidianas que muitas mulheres enfrentam para
conciliar as atividades de trabalho com as atividades domésticas. A população alvo do PBF sofre as
conseqüências das mudanças que traçaram este contexto social e que afetam a dinâmica familiar como um
todo e, de forma particular, cada família, conforme sua composição, história e pertencimento social.
112
não sabem o que fazer a partir do momento em que o filho se nega a freqüentar a escola. O depoimento a
seguir elucida bem a impotência sentida pela família frente a falta de desejo dos filhos de ir e permanecer
na escola, realidade apontada também por outros entrevistados: “acho que tem que ter reajuste [das
condicionalidades] porque eu sempre segui tudo que deve ser seguido, mas tem algumas coisas que não dá
pra controlar” [a vontade dos filhos de querer ou não freqüentar a escola] (entrevistada da família 29).
Os motivos pelos quais as crianças e adolescentes das famílias estudadas não cumpriram a
condicionalidade da freqüência escolar foram explicitados pelos entrevistados de maneira diversa: o
desinteresse da criança e/ou adolescente pelos estudos, as suas escolhas para a ocupação do tempo, a
adaptação/inadaptação ao ambiente escolar e as vulnerabilidades sociais.
O desinteresse da criança e/ou adolescente pelos estudos foi o motivo mais verbalizado pelos
entrevistados. O depoimento seguinte é ilustrativo a respeito:
[...] minha filha não gosta de estudar e quando ia para a escola só brigava [...] falava até que ia para
a escola e não ia. [...] Aí não deu jeito [...] Parou de estudar (entrevistada da família 5). Este desinteresse
resulta no sentimento de impotência por parte dos responsáveis, que dizem não ter o que fazer a partir do
momento que o filho se nega a freqüentar a escola: [...] às vezes não depende de mim. Eles tem que querer
também. Eu sempre fiz tudo que tem que ser feito, levava para a escola [...]” (entrevistada da família 29).
Esta impotência se torna mais evidente quando se trata dos adolescentes: “é difícil obrigá-las a irem
à escola” (entrevistada da família 56). Nesta fase, passam a controlar mais suas vontades, ficando a ida à
escola menos sujeita à orientação dos pais, diferente do que acontece mais facilmente na infância. É o que
relata a entrevistada da família 51:
O [filho] deixou de ir na escola no final do ano passado
e no início deste ano. Ele não quis mais estudar, então não
tenho como obrigar. Aí eu falei: a hora que você quiser voltar
você me procura. Que pai quer ver filho fora da escola? Mas
como que você vai obrigar se não quer?
Cabe aqui uma indagação: qual a relação que estes adolescentes estabelecem com a escola que
culmina nessa negação? Diversas pesquisas têm buscado abordar o tema (PENNA, 2010), mas a reversão
do cenário da infrequência e evasão escolar não tem se beneficiado na mesma proporção da produção de
conhecimento sobre o tema.
A partir da análise das entrevistas é possível verificar que outras opções de ocupação do tempo,
em detrimento da escola, se tornam mais atrativas para as crianças e adolescentes e contribuem para a
infrequência e evasão escolar. Entre elas são citadas a freqüência a lan house, shopping e fliperama: “[o
filho] é muito rebelde e não quis estudar. Gosta mesmo é de ficar na lan house jogando” (entrevistada da
família 31). Da mesma forma, a entrevistada da família 46 diz que “ele não gosta de ir à aula, ele gosta é
de ir para o fliperama”.
Alguns entrevistados, embora preocupados com o acompanhamento da vida escolar dos filhos,
113
Estes dados reforçam a idéia, já apontada por diversas pesquisas, de que a escola não tem apresentado
atratividade para muitos estudantes, que preferem outras atividades. Do mesmo modo, reforçam o desafio
que está posto para as políticas educacionais, bem como para as políticas voltadas para os jovens, no que
diz respeito à ampliação do seu interesse pela escola, à criação de oportunidades futuras, redesenhando o
contexto histórico de vida desses sujeitos.
A seguir, apresenta-se o grupo de depoimentos referentes à adaptação/inadaptação escolar. Neles os
entrevistados discorreram sobre a convivência das crianças e adolescentes na escola, o alegado sentimento
de rejeição, além de comportamentos que acarretaram a dificuldade de se adaptarem à dinâmica escolar e,
consequentemente, causaram a infrequência e evasão escolar que resultaram no desligamento das famílias
do PBF. Segundo a entrevistada da família 10, “[...] quando ele [o adolescente] chegava da escola, ele
falava que se sentia muito rejeitado pelas professoras. Não gosta de ir de jeito nenhum, inclusive já trocou
de escola várias vezes. Disse que sentiu falta do apoio de alguém”.
Outra razão apontada para o distanciamento desses alunos da escola foi o medo, motivado pela
existência do tráfico de drogas na região da escola: “[...] a escola fica perto de uma favela e o tráfico de
drogas era comum na escola e nas ruas próximas a ela” (entrevistada da família 50). Os relatos de violência
motivados pelo consumo de drogas na região da escola potencializam este medo. A comunidade do entorno
da escola é o local onde se concretizam as relações sociais de solidariedade e de poder, território que se
constrói a partir das relações estabelecidas pelas pessoas que dele se utilizam. Neste caso, o tráfico de drogas
e o seu consumo resultaram na ampliação demasiada da violência na região de moradia e convivência
destas famílias, com repercussão na vida escolar de crianças e adolescentes.
Por fim, um conjunto de fatores de risco e vulnerabilidade sociais destacados pelos entrevistados se
apresentaram como implicados na evasão e infrequência escolar das crianças e adolescentes: a gravidez na
adolescência, o ingresso no trabalho e o consumo de drogas.
A entrevistada da família 25 relata que seu filho começou a trabalhar informalmente e passou a
chegar em casa cansado desistindo, em seguida, de ir para a aula à noite. A necessidade do trabalho de
crianças e adolescentes para contribuir com as despesas da casa, apesar dos esforços desenvolvidos pelo
PETI, é um fator que ainda incide no não cumprimento da condicionalidade da educação.
Sobre o consumo de drogas, a entrevistada da família 37 lamenta as dificuldades das famílias em
lidar com a situação: “[meu filho] se envolveu com drogas e parou de ir para a escola. Agora mandei ele
morar com o pai no interior para tentar se livrar do vício”.
A gravidez na adolescência também aparece como fator de evasão escolar. A entrevistada da família
16 relata que a filha “engravidou e não foi mais à aula. Sentia muitos enjôos”; e aquela da família 4
apresenta a razão da evasão da filha: “foi porque engravidou e então não ia mais às aulas”.
Vale salientar que, de maneira predominante, as famílias estavam cientes das consequências do
descumprimento das condicionalidades para o desligamento do Programa, como ilustra o depoimento da
entrevistada da família 3: “eles mandaram a carta falando que ia ser cancelado”. Entre as 42 entrevistas
114
realizadas, somente 3 entrevistados afirmaram desconhecer que tinham descumprido as condicionalidades
ou não ter recebido qualquer notificação do PBF. Dois deles, famílias 42 e 37, tomaram conhecimento
no momento em que foram retirar o montante monetário, que não estava disponibilizado, e uma outra
entrevistada já sabia do possível desligamento, pois tinha conhecimento da infrequência escolar por parte
do filho, embora não tivesse recebido nenhum aviso por parte do Programa: “não fui comunicada de que
teria o Bolsa Família cancelado, mas já esperava porque meu filho não queria ir para a escola” (entrevistada
da família 37).
Além de relatarem, na grande maioria dos casos, que tinham conhecimento sobre o descumprimento
e possível desligamento, os entrevistados indicaram a correspondência enviada pelo Programa como
veículo de informação. Apesar de o comunicado, via correspondência, chegar às famílias, as entrevistas
denotam, ainda, uma frágil apreensão, por parte de algumas famílias, do conteúdo das correspondências.
Esta foi à situação relatada pela entrevistada 40 que diz: “fui tentar tirar o dinheiro, eu ía todo dia e não
saia nada”. [...] “Eu acho que tinha recebido uma carta correspondência [...] foi minha filha que leu e
explicou”. A dependência de terceiros para acessar o conteúdo da correspondência recebida confirma
a realidade do baixo grau de escolaridade destas famílias o que se alia às suas precárias condições de
ocupação.
Os entrevistados relataram, também, dificuldade de atender às orientações do acompanhamento
realizadas pelo Programa. Informaram ter recebido convocação para comparecer à sua respectiva Regional
para participarem de reuniões, mas não tiveram possibilidade de comparecer, na maioria dos casos porque
estavam trabalhando nos horários das reuniões. Medeiros, Britto e Soares (2007) enfatizam que uma parte
significativa das famílias do Programa são chefiadas por mulheres sem a presença de companheiro o que
se constitui, no caso deste grupo, uma dificuldade a mais para participar das reuniões programadas.
Em vista das dificuldades apresentadas, pode-se concluir que as famílias pesquisadas necessitam
de apoio substancial das políticas públicas sociais que almejam o enfrentamento das vulnerabilidades
e dos riscos sociais. Assim, faz-se necessário estruturar as funções de proteção para que tais famílias
mantenham sua inserção no Programa e tenham, de fato, acesso aos direitos sociais básicos.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este artigo teve por objetivo discutir os motivos pelos quais um conjunto de famílias foram
desligadas do Programa Bolsa Família, em Belo Horizonte, por descumprimento das condicionalidades.
Os resultados obtidos pela pesquisa que o originou demonstram, em primeiro lugar, que todas as
famílias foram desligadas do PBF porque não cumpriram a condicionalidade da educação, ou seja, suas
crianças e adolescentes se tornaram alunos infrequentes ou evadidos da escola. O descumprimento desta
condicionalidade, no entanto, se alicerça numa série de fatores que a explicam. A partir da análise das
entrevistas foi possível identificar que as diretrizes fundamentais do Programa Bolsa Família não são
incorporadas pelos entrevistados. A grande maioria dos depoimentos revelam um conhecimento, muitas
vezes frágil, da dimensão do alívio imediato da pobreza, pela via da transferência monetária de renda,
da existência de condicionalidades, e de critérios de renda para participar do Programa. Os objetivos
relacionados à superação da fome e da pobreza, de reforço ao alcance dos direitos sociais básicos não
115
ganham concretude nos depoimentos coletados. Esta realidade aponta para a necessidade de promover
ou reforçar, no trabalho de acompanhamento às famílias, ações que propiciem um conhecimento sobre o
Programa que se traduza em mudança de posição dos beneficiados em relação à sua situação de risco e
vulnerabilidade. Esta mudança de posição implica ultrapassar o paradigma das práticas assistencialistas e
sem finalidade emancipatória.
Embora a existência das condicionalidades seja de conhecimento das famílias, os depoimentos não
revelam uma compreensão do seu alcance, preconizado pelo Programa como reforço ao acesso aos direitos
sociais básicos, de maneira a contribuir para a quebra da pobreza intergeracional. Para as famílias, as
condicionalidades significam uma contrapartida devida ao montante do recurso recebido, ter que dar algo
em troca numa espécie de gratidão, o que descaracteriza a política pública social como direito. Novamente,
aparece o horizonte de ações de acompanhamento das famílias pelo Programa numa perspectiva de
formação cidadã. O descumprimento das condicionalidades em si foi justificado por vulnerabilidades que
apontam para a exigência de articulação de várias políticas públicas e de seus respectivos programas. O
conhecimento e fortalecimento da rede de atendimento é fundamental nestes casos.
Os resultados da pesquisa apresentam indicações para novas práticas de acompanhamento social
das famílias que auxiliem no processo de acesso aos direitos sociais básicos. O PBF ainda se apresenta
como o principal eixo da política pública de assistência dedicada a transferir renda para as famílias
beneficiadas, embora não se constitua num programa de transferência incondicional e geral de renda, já
que estabelece critérios de renda para a inclusão e condicionalidades para a permanência das famílias. Se
se quer conservar as diretrizes e objetivos fundamentais do Programa, deve-se evitar o descredenciamento
das famílias pelo não cumprimento das condições requeridas. Isso significa que novas pesquisas sobre
as causas de descredenciamento e uma maior integração entre as políticas públicas permanecem como
desafios do Programa.
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CODES, Ana Luiza M. de. A trajetória do pensamento científico sobre a pobreza: em direção a uma visão
complexa. Brasília: IPEA, 2008.
116
É atribuída a speenhamland law, da Inglaterra de 1795, a perspectiva da renda mínima de sobrevivência. Essa lei definia
o direito a uma renda mínima e era calculada a partir do preço do pão e do número de filhos da família (MONNERAT
et al, 2007; BEHRING; BOSCHETTI, 2008). A contrapartida para o recebimento era a fixação do trabalhador que era
proibido de mobilidade geográfica (BEHRING, 2008). O Século XX marca a difusão do Welfare State, no qual é dada
centralidade ao Estado na regulação da vida social. A partir daí, ocorre um alargamento do campo dos direitos de cidadania
e a constituição de grandes campos de proteção social, desvinculando a relação entre políticas sociais e trabalho existente
até então. Com o welfare state, há uma passagem da idéia do pobre merecedor para a pessoa de direito. A retomada da
discussão sobre a vinculação entre políticas sociais e trabalho reaparece na atualidade frente aos desafios da inserção
social, passando a assumir destaque as políticas sociais de transferência condicionada de renda.
1
117
1.Introdução
journal homepage: www.revistaagendasocial.com.br
Vol. 6, Nº 2
ISSN 1981-9862
POLÍTICA PÚBLICA EM SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL:
UMA ANÁLISE DO CASO DE CAMPOS DOS GOYTACAZES, NO NORTE
FLUMINENSE.
Food and Nutrition Security public policy : an case of field
analysis in Norte Fluminense.
RESUMO
1
Mauro Macedo Campos, 2Moisés Machado, 3Daniete Fernandes Rocha, 4Sabrina Fernandes Santos
Este artigo analisa o contexto da Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) no município de
Campos dos Goytacazes (RJ). A análise baseia-se em dados extraídos de uma pesquisa de
extensão conduzida pela UENF, na perspectiva da proposição de um desenho de uma política
pública em SAN. No município de Campos dos Goytacazes, destaca-se a indústria de exploração
e produção de petróleo e gás, intensiva em capital. Em relação aos indicadores sociais, o
município ostenta um percentual de 33,26% de pobreza, um índice de Gini da ordem de 0,49,
um IDH de 0,752, inserindo-se entre os valores médios, e um Índice de Desenvolvimento
Municipal (IFDM) moderado. Não obstante a posição privilegiada no tocante à arrecadação,
contingentes populacionais convivem com pobreza e baixa renda, portanto, infere-se, com
algum grau de insegurança alimentar. Campos dos Goytacazes já tem iniciativas importantes,
tanto na área de melhoria de renda quanto de segurança alimentar, porém não tem uma Política
Municipal de Segurança Alimentar. Mesmo tendo se constituído o Conselho Municipal de
Segurança Alimentar, a unidade executora das ações não ocupa uma posição hierárquica
favorável na estrutura do executivo municipal, além de se observar uma fragmentação de
ações em várias estruturas, sem uma coordenação central.
O artigo analisa o contexto da Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) em Campos dos
Goytacazes (RJ), na perspectiva da construção de uma proposta de agenda de pesquisa, bem como de um
desenho de uma Política Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional (PMSAN). Foram utilizados
indicadores sociais e econômicos, além de programas e ações de SAN já desenvolvidos no município, a
partir de um estudo já realizado.
Esse estudo é resultado do Projeto de Extensão Universitária, intitulado “Estratégias em Segurança
Alimentar e Nutricional: um mapeamento das políticas públicas do Norte Fluminense”, realizado na
Universidade Estadual do Norte Fluminense Darcy Ribeiro (UENF), ao longo do ano de 2011, cujos
desdobramentos se estenderam a outros projetos na própria Universidade.
A análise baseia-se nos instrumentos de políticas locais de abastecimento (produção, distribuição
e consumo de alimentos), e nas atuais ações de SAN, tendo como base experiências já executadas em
Campos dos Goytacazes, com o intuito de obter subsídios para a formulação da PMSAN adequada à
realidade do município. O trabalho parte de dados secundários e primários, obtidos por meio de pesquisa
documental e de entrevistas, e baseia-se na aplicação de um modelo de política local de SAN, nos moldes
elaborados por Cunha e Lemos (1997)1.
2.
Segurança Alimentar e Nutricional: aspectos analíticos e conceituais
O conceito de Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) que norteia o presente artigo é definido,
pela Lei Orgânica de SAN (LOSAN), como um direito
PALAVRAS-CHAVES Política Pública; mercado de alimentos; população vulnerável; segurança
“de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de
qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o
acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base,
práticas alimentares promotoras de saúde, que respeitem a
diversidade cultural e que sejam social, cultural, econômica
e ambientalmente sustentável.” (LOSAN - Lei Federal nº
11.346/2006).
ABSTRACT
alimentar.
This article analyses the context of Food Security (SAN) in the municipality of Campos dos
Goytacazes (RJ). The analysis is based on extracted data of a research of extension led by
the UENF, in the perspective of the proposal of a public policy’s drawing in SAN. In the
municipality of Campos dos Goytacazes, it is distinguished the industry of exploration and
production of oil and gas, intensive in capital. In relation to social indicators, the municipality
exhibits a percentage of 33,26% of poverty, an index of Gini 0,49, a IDH 0,752, inserting
itself in the average values, and a moderate Index of Municipal Development (IFDM). In
spite of its privileged position in regard to collection, segments of the population coexist with
poverty and low income, therefore, one infers, with some degree of food insecurity. Campos
dos Goytacazes already has important initiatives, both in the issue of income improvement and
the issue of food security, however it does not have a Municipal Policy of Food Security. Even
if it was constituted the municipal council of Food Security, the execution unit of the actions
does not occupy a favorable hierarchic position in the structure of the municipal executive, and
it can be observed that the actions were scattered among many structures, without a central
coordination.
KEY-WORDS
Public policy; food market; vulnerable population; food security.
1Economista e doutor em Ciência Política, professor da Universidade Estadual do Norte Fluminense - E-mail:
[email protected] 2 Economista, mestre em Administração Pública – Consultor do MDA ([email protected].
br) 3 Economista e doutora em Sociologia, professora da FEAD-BH/MG - E-mail: [email protected] 4 Graduanda em
Ciências Sociais pela Universidade Estadual do Norte Fluminense Darcy Ribeiro - E-mail: [email protected].
1
118
Mesmo que tenhamos uma maior clareza sobre o que seja o conceito de SAN, visto sob o ângulo
do direito, e que possa ser assegurado, parece que são grandes as dificuldades em se delinear uma política
nacional neste sentido. O tema é complexo, como bem apontado por Maria Regina Nabuco (1996), e
envolve uma série de ações dispersas em políticas de vários órgãos, ministérios, níveis de governos, além
da sociedade e da iniciativa privada. Um esforço de coordenação dessa natureza parece mais difícil a partir
do governo federal, dado o elevado grau de disparidades e desigualdades regionais e sociais do Brasil.
As abordagens relativas a SAN permitem dar um novo enfoque às questões colocadas para os
Para maior aprofundamento da metodologia desenvolvida, ver em Cunha, A.R.A.A e Lemos, M. B. Segurança alimentar
e políticas locais de abastecimento. Fortaleza/CE: Revista Econômica do Nordeste, v. 28, 1997.
1
119
estudos de pobreza e desenvolvimento, seja do ponto de vista do combate à fome (consumo) e da geração
de renda (acesso), seja pela produção/comércio de alimentos. Da mesma forma que se inserem na questão
da sustentabilidade ambiental.
Permitem, também, se colocadas sob o enfoque territorial, ações intersetoriais de combate à fome
e à pobreza, bem como de saúde, assistência social, educação, dentre outras. Recorde-se que iniciativas
relativas à disponibilidade de alimentos presidiam as ações privadas pelo foco do abastecimento, sem a
preocupação, entretanto, com a questão de acesso dos cidadãos aos alimentos – por questões de restrição
de renda, calamidades públicas, guerras, fenômenos aziagos da natureza. A trajetória histórica das ações
de abastecimento de alimentos é herdeira das primeiras feiras, necessárias para suprir as necessidades
das cidades. Não há que se deixar de lado que o próprio conceito de segurança alimentar advém da
preocupação precípua dos estrategistas militares de alimentar suas tropas e manter abastecidas as cidades
e estados que conquistavam, ou seus próprios estados – evitando riscos de sublevação popular.
Pois bem, o enfoque territorial pode ser percebido na trajetória do abastecimento. Não deixa
de ser diferente nos dias de hoje a preocupação dos municípios em procurar consumir, mais perto, dos
próprios agricultores, a maioria dos alimentos necessários. Eles o fazem por meio de suas secretarias
de agricultura. Não obstante, a questão da alimentação está ligada fortemente com a questão da Saúde
(por motivos óbvios) e com a Assistência Social, no caso dos cidadãos não disporem de renda suficiente
ou experimentarem situações alheias à sua vontade que os impedem de se manter nutridos e saudáveis.
Assim como o envolvimento dos órgãos de saúde, tanto quanto a educação (educação para o consumo
alimentar, por exemplo) e o meio ambiente (sustentabilidades das condições de produção para as gerações
vindouras) complementam a estrutura alimentar. Esta gama setores e de saberes concorre para que os
indivíduos possam ter direito aos alimentos, como cidadãos. É no município que estas ações podem ser
tratadas de maneira mais eficaz, e na perspectiva intra municípios é nos territórios de concentração de
pobreza que as ações de SAN devem atuar (a descentralização das ações públicas, como o caso da Saúde,
por meio do Sistema Único de Saúde, é um exemplo).
Exemplos de ações nestes eixos podem ser verificadas no quadro 2. Cidades como Santos/SP, Curitiba/
PR, Santo André/SP e Belo Horizonte/MG executam (ou executaram) ações semelhantes em suas políticas
de SAN2. Cunha e Lemos (1997) elaboraram, partindo de exemplos empíricos uma tipologia de ações de
SAN que podem ser desenvolvidas pelos municípios. Machado (2007), com base nessa tipologia, fez um
comparativo entre Santos/SP e Belo Horizonte/MG. Parte da metodologia discutida nesses trabalhos serviu
de base para a elaboração do presente artigo. Assim, resultados exitosos têm evidenciado que parcerias
entre poder público, setor privado (produção e distribuição) e sociedade civil têm conseguido melhorar
as condições de acesso aos alimentos (principalmente das camadas mais vulneráveis da população) e de
renda para a agricultura (sobretudo a agricultura familiar). Das experiências citadas, destaca-se o caso de
Belo Horizonte, reconhecido nacional e internacionalmente como exemplo a ser seguido.
A SAN, sendo um conceito (e uma ação) de caráter interdisciplinar e transversal, permite a
contribuição de várias áreas de conhecimento (tanto teórica, quanto prática). Neste quadro, a Universidade,
em suas áreas de pesquisa e extensão, pode contribuir para experiências proveitosas de SAN. Ao mesmo
tempo, se beneficia do saber construído nos laboratórios, que tal iniciativa requer, tendo em vista o caráter
interventivo que as políticas públicas de SAN preconizam, seja pelo contato direto com as populações mais
carentes, no sentido de maior acesso a bens de consumo alimentícios de qualidade, seja pela otimização,
no manejo e aproveitamento destes alimentos. Neste sentido, tais políticas tendem a melhorar o bem estar
da comunidade e promover o desenvolvimento local, com a participação da Universidade e apropriação,
por esta, de conhecimento específico sobre o tema.
Por ser um tema interdisciplinar, sua compreensão exige o contato e o entrelaçamento de distintos
saberes. Isto implica a necessidade das Universidades implementarem projetos de pesquisa e extensão
em torno do tema, se associando aos setores público e privado e à sociedade civil, com o objetivo de
contribuir para a formulação e implementação de ações bem delineadas de SAN, que englobam áreas
plurais, como: Ciências Sociais, Saúde, Assistência Social, Agronomia, Zootecnia, Veterinária, Direito,
Economia, Administração Pública, etc.). Com efeito, o conceito de Política de SAN do CONSEA aponta
nesse sentido:
A questão da alimentação vista, manu militari, como abastecimento, ou seja, preocupação com
sua produção e distribuição não assegura o direito de todos à alimentação suficiente, pois a questão da
realização deste direito não foca somente na disponibilidade, mas como vimos, também, em assegurar
condições de acesso (com doação de alimentos ou renda para adquiri-los nas situações de pobreza e
emergenciais como desastres climáticos).
As ações de apoio à produção e à distribuição de alimentos, delimitadas no conceito de
abastecimento, não previam arranjos ligados às questões de acesso ao consumo alimentar como um
direito. A articulação entre produção e consumo, nesta perspectiva, é uma contribuição do conceito de
SAN às políticas públicas de combate à fome e pobreza – que propõe garantir a alimentação como um
Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA). Articulações neste sentido são possíveis, a partir
da formulação de um diagnóstico de ações já existentes nos três eixos (produção, comercialização e
consumo de alimentos), que podem ser ampliadas e potencializadas, auxiliando no desenho de linhas de
ação a serem implementadas.
120
“(...) uma política de SAN é um conjunto de ações planejadas
para garantir a oferta e o acesso de alimentos para toda
a população, promovendo a nutrição e a saúde. Deve ser
sustentável, ou seja, desenvolver-se articulando condições
que permitam sua manutenção a longo prazo. Requer o
envolvimento tanto do governo quanto da sociedade civil
organizada, em seus diferentes setores ou áreas de ação –
saúde, educação, trabalho, agricultura, desenvolvimento
social, meio ambiente, dentre outros – e em diferentes esferas
– produção, comercialização, controle de qualidade, acesso e
consumo” (CONSEA, 2004, p.4).
Vale ressaltar que todas essas iniciativas foram anteriores ao Programa Fome Zero, implementado ao longo do primeiro
Governo Lula.
2
121
Nessa perspectiva, percebe-se a SAN como um elemento de integração de ações diversas que, como
um “sistema”, se organiza por três parâmetros: a intersetorialidade (integração de órgãos governamentais
e não governamentais que têm relação com a SAN), a participação popular (por meio da organização e da
mobilização de Conferências Regionais e Nacionais de SAN) e o controle social (por meio dos conselhos
que têm o papel de articular e pactuar ações gerais de SAN) (Maluf, 2005). Tal “sistema” pode ser
caracterizado por dois elementos: o fluxo de interdependência das partes que o compõem e os mecanismos
de coordenação dessas partes integrantes (Maluf, 2005, pp.5-6; Machado, 2006).
O direito à alimentação foi garantido por lei federal sancionada pelo presidente Luiz Inácio Lula
da Silva, em setembro de 2006, coroando o processo de mobilização da sociedade brasileira em torno da
Segurança Alimentar, sob o título de Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional – LOSAN (Brasil,
2006).
Em 2010, por meio do Art. 6º da Constituição de 1989, a alimentação foi instituída como um direito
social, tal como a educação e a saúde. O Brasil deve garantir a todos uma alimentação saudável, regular e
suficiente, de acordo com as necessidades individuais, dentro da noção de Direito Humano a Alimentação
Adequada (DHAA).
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação,
o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência
social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos
desamparados, na forma desta Constituição. (Brasil, 2010,
grifo nosso).
Mesmo antes de ser institucionalizada a SAN, por meio do Ministério do Desenvolvimento e Combate à
Fome (MDS), criado em 2003, como estrutura administrativa de execução do Programa Fome Zero, de
acordo com Machado (2006), foi implementada como política pública por vários programas, projetos e
ações executados por esse Ministério.
2.1. Metodologia para um desenho de política de SAN
As políticas federais de apoio à produção, comercialização e regulação do mercado de alimentos, assim
como as políticas de promoção ao acesso seguro e permanente desses alimentos à população vulnerável
estão dispersas entre várias estruturas administrativas, sem que haja uma integração que proporcione
algum sentido sinérgico entre estas ações. Ou seja, estas políticas de âmbito nacional têm baixo grau de
articulação institucional, enquanto as políticas e os programas locais de SAN não contam com estímulos
e incentivos sistemáticos de natureza fiscal, creditícia ou organizacional para seu desenvolvimento. Isso,
de certa maneira, impõe aos municípios criar ações locais que não conseguem fazer, em parte por não ter
acesso à metodologia adequada.
Autores como Cunha e Lemos (1997) sustentam que a realidade nacional permeia a falta de desenhos
adequados para arranjos de políticas locais de SAN, o que indica a necessidade de um escopo analítico
que permita estabelecer bases comuns de interpretação das formas locais de organização e efetivação de
122
políticas de segurança alimentar. Desta forma, a partir da referência das políticas de SAN implementadas
em diversas cidades brasileiras, os autores estabeleceram um referencial analítico que pudesse dar conta da
diversidade e peculiaridade dos arranjos locais. A metodologia dos autores define três elementos relevantes
para a análise:
(1)
(2)
(3)
A hierarquia da principal unidade administrativa;
O grau de nucleação de políticas; e
As parcerias, participação popular e articulação interinstitucional.
O primeiro elemento refere-se à importância da principal unidade administrativa municipal
responsável pela condução de políticas de segurança alimentar dentro da estrutura administrativa local.
A posição hierárquica da principal unidade administrativa de SAN indica o grau de comprometimento do
poder público local com o tema. Unidades administrativas diretamente subordinadas ao Executivo local,
com orçamento e infraestrutura próprios, como no caso de secretaria ou empresa municipal, indicam um
comprometimento mais intenso da municipalidade com a SAN do que estruturas de funções mistas. Como
o caso de secretarias de indústria, comércio e abastecimento ou de escalões inferiores, como diretorias ou
departamentos. Indicadores relativos de participação da principal unidade administrativa no orçamento
da prefeitura e na alocação de pessoal, bem como informações orçamentárias e de repasses de fundos
fornecem um quadro compreensivo sobre a capacidade e autonomia de condução de políticas públicas no
nível local.
O segundo elemento refere-se ao grau de nucleação de políticas em torno de uma mesma estrutura
administrativa no município. A premissa é que quanto maior a nucleação de projetos em torno de uma
mesma estrutura administrativa, maior a possibilidade de atingir benefícios decorrentes da sinergia de
projetos distintos, reunidos sob uma mesma coordenação, desta forma sendo mais eficazes as ações de
SAN.
O terceiro elemento de caracterização refere-se às parcerias, participação popular e articulação
interinstitucional, envolvidas na elaboração, operacionalização e ampliação dos programas. As parcerias na
elaboração, execução e coordenação de projetos têm se apresentado como formas eficientes para expandir
o grau de cobertura e ampliar a eficácia de programas públicos, sejam elas estabelecidas com organizações
não governamentais, governamentais ou da iniciativa privada.
Em relação à participação popular, diversas experiências demonstram que esta é uma forma eficiente
de garantir a continuidade e o aperfeiçoamento dos programas públicos. Por sua vez, uma análise das
formas e da efetividade da articulação intragovernamental (para dentro do governo) e intergovernamental
(com outras esferas de governo) mostra que estas contribuem, também, no sentido de funcionar como
suportes às políticas desenvolvidas, ao criar uma rede de apoio intersetorial.
Acreditando ser a política de SAN uma política inovadora e pensando em sua maior factibilidade no
nível dos municípios, verifica-se, através de trabalhos empíricos recentes, o protagonismo dos municípios
na implementação e condução de tais ações. De fato, uma corrente de estudiosos tem mostrado que é na
municipalidade que vêm acontecendo, com mais frequência, políticas inovadoras, ou mesmo novas formas
123
de gerir políticas tradicionais (Arretche, 1997; Spink, 1999).
3.
Campos dos Goytacazes: Contexto de uma Política de SAN.
O Brasil vem liderando as discussões das questões relativas à SAN em vários foros internacionais,
desde o lançamento do Programa Fome Zero, no primeiro governo Lula. Tais discussões têm ocorrido
em instituições e organizações internacionais como: a Food and Agriculture Organization (FAO), o
Banco Mundial, a Organização Mundial do Comércio (OMC), o G20, entre outros. Como desdobramento
dessas discussões de SAN, o país vem promovendo o fortalecimento do Conselho Nacional de Segurança
Alimentar e Nutricional (CONSEA) e tem procurado consolidar o Sistema Nacional de Segurança Alimentar
e Nutricional (SISAN) instituído pela LOSAN. No entanto, ainda que o arcabouço legal/institucional
do DHAA comece a se solidificar, o processo de implementação de efetivas políticas de SAN tende a
demandar maior aprofundamento teórico e empírico.
Verifica-se que, não obstante a iniciativa do Governo Federal em estimular experiências locais de
SAN, as ações nacionais do Ministério do Desenvolvimento Social têm tido reflexos pontuais e intermitentes
nos municípios, ficando longe dos “Sistemas Estaduais e Municipais de SAN” que o Ministério tenta
estimular, seja pelo fato de que as próprias experiências do Governo Federal são pontuais, seja porque as
obrigações que os municípios têm que assumir, para aderir às ações federais exigem obrigações legais e
contrapartidas que estes não pretendem assumir – mormente no caso de ações de equipamentos públicos,
como Restaurantes Populares, Banco de Alimentos, Cozinhas Comunitárias etc. Entretanto, observa-se
que as experiências de SAN devem ser delineadas de acordo com as peculiaridades de cada município, seja
pelo perfil econômico e social, seja pelas características produtivas.
3.1. Diagnóstico da inserção de Campos dos Goytacazes nas políticas de SAN: aspectos socioeconômicos
e ações de SAN
A busca de implantação de uma agenda de estudos sobre as políticas de SAN no município
de Campos dos Goytacazes é fruto de um esforço para implantar e consolidar o Projeto de Extensão
Universitária, realizado na Universidade Estadual do Norte Fluminense (UENF), cujo ideário tem origem
na Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG)3. A consolidação da proposta no município se reforça,
tanto pela disponibilidade da estrutura da Universidade, como pela demanda latente de ações que visem o
ordenamento de políticas públicas com este viés. Isto em um contexto de um município com abundância
orçamentária.
Para além destas questões, como se sabe, o município de Campos dos Goytacazes se localiza na
região Norte Fluminense4, e destaca-se em termos de extensão de área (ocupa 40,90% do total da região)
e é o maior em população, com 463.731 pessoas, em um total de 849.515, para todo o Norte Fluminense.
A região conta com uma população majoritariamente urbana, que corresponde a 88,13% da população
O programa contou com a coordenação da professora Maria Regina Nabuco, que estendeu a política para a prefeitura
de Belo Horizonte (MG), no governo do prefeito Patrus Ananias (1993-1996), quando assumiu e consolidou a Secretaria
Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional (SMAB/PBH).
4
A região é composta, ainda, pelos municípios de Carapebus, Cardoso Moreira, Conceição de Macabu, Macaé, Quissamã,
São Fidélis, São Francisco de Itabapoana e São João da Barra.
3
124
total, em contraposição a 11,87% de população rural. Quando os dados são desagregados por município,
observa-se que Campos dos Goytacazes possui uma distribuição da população total que se aproxima dos
percentuais da região, 90,29% de população urbana e 9,71% de população rural, o que, em uma primeira
aproximação empírica, indica uma forte concentração populacional no lado da demanda por alimentos.
Quando se observa o Norte Fluminense em termos da composição do Produto Interno Bruto (PIB),
nota-se que a produção industrial destaca-se nessa região, o que é consistente com os dados anteriores de
urbanização. O PIB da indústria atinge 63,65%, seguido pelo PIB dos serviços, que é de 30,25%, enquanto
o PIB da agropecuária participa com, apenas, 1,13% do PIB total. A participação do PIB da indústria
no PIB total destaca-se no município de Campos dos Goytacazes, com um percentual superior ao da
região (72,79%). A importante presença da indústria de transformação do ramo do petróleo na região e no
município de Campos explica o fato de que, em seu conjunto, a contribuição do setor de serviços fica atrás
da contribuição da indústria, ao contrário do que ocorre nas economias mais avançadas. Este município
ainda destaca-se por sua maior contribuição, no conjunto dos municípios, para o PIB da região, 61,24%, o
que reflete a importância de sua atividade petrolífera.
O Estado do Rio de Janeiro é o maior produtor de petróleo do Brasil. Em 2010, sua receita de
royalties e participações especiais, de R$ 6,41 bilhões, respondeu por 84,2% do total repassado aos estados
brasileiros, que foi de R$ 7,61 bilhões (Finanças dos Municípios Fluminenses, 2011). A presença da indústria
do petróleo no Norte Fluminense é indicativa de um aspecto econômico comparativamente forte para o
desenvolvimento da região, dado o caráter estratégico desse produto. Ressalte-se que, no mês de novembro
de 2007, o Brasil tomava conhecimento de que possuía gigantescas reservas de petróleo localizadas na
camada pré-sal (Informativo do Movimento Linharense em Defesa dos Royalties, Dezembro 2011). De
acordo com essa publicação, a camada pré-sal estende-se ao longo de 800 quilômetros do litoral brasileiro,
entre os estados do Espírito Santo e de Santa Catarina. Atualmente, estima-se que a camada do pré-sal
contenha cerca de 50 bilhões de barris de petróleo equivalentes.
A indústria do petróleo tem sido tema de acirrados debates e disputas em torno da questão da divisão
dos royalties gerados pela exploração desse produto. Ainda de acordo com o Informativo do Movimento
Linharense em Defesa dos Royalties (2011), segundo definição da Agência Nacional do Petróleo, Gás
Natural e Biocombustíveis (ANP), os royalties do petróleo e do gás natural referem-se a uma “compensação
financeira” devida ao Estado pelas empresas que exploram e produzem petróleo e gás natural. É uma
remuneração à sociedade pela exploração desses recursos, que são escassos e não renováveis.
No estado do Rio de Janeiro as cidades localizadas na Bacia de Campos continuam sendo as mais
beneficiadas com os recursos advindos da exploração do petróleo e gás natural. Campos dos Goytacazes
liderou o ranking e recebeu, em 2010, R$ 1,10 bilhão, valor que representou 33% do total dos royalties
dos municípios fluminenses (estes recursos representam aproximadamente 60% do orçamento municipal).
Essa cidade encontra-se entre as dez que possuem as maiores participações dos royalties do petróleo e
do gás natural em seus orçamentos (60% em 2010, conforme Informativo do Movimento Linharense em
Defesa dos Royalties, 2011). Em termos de distribuição per capita dos royalties, ressalte-se a posição de
Campos dos Goytacazes: 4º lugar entre todos os municípios do estado do Rio de Janeiro. Vale ressaltar,
também, que entre os 10 municípios com os maiores investimentos do estado, Campos dos Goytacazes
125
ocupa a segunda posição, logo após a capital.
Tabela 1: Índice FIRJAN de Desenvolvimento Municipal (IFDM)
- Estado do Rio de Janeiro e municípios do Norte Fluminense
(FIEMG – 2009)
Dentro do conjunto da atividade econômica da região Norte Fluminense, Campos dos Goytacazes,
a maior cidade em população e em recebimento de royalties, ostenta, também, elevados percentuais de
participação no total de unidades locais (53,69%), no total de pessoal ocupado (40,70%) e pessoal ocupado
assalariado (38,92%), em função, certamente, da massa de trabalhadores formais da indústria. O município
tem suas atividades econômicas concentradas nos ramos de indústria e serviços, e, não obstante ter 90%
da população residente em áreas urbanas, conta com uma área rural expressiva de cultivo, apesar da
participação da agropecuária no PIB ser pequena. O PIB da indústria, serviços e agropecuária representam
respectivamente 63,65%, 30,25% e 1,13% do PIB total de Campos dos Goytacazes: esse município ocupa
a 21ª posição entre os 100 maiores municípios brasileiros, logo após o município de Vitória/ES e duas
posições acima de Belém/PA.
- Municípios com IFDM entre “0 e 0,4” são considerados de baixo estágio de desenvolvimento;
- Entre “0,4 e 0,6”, de desenvolvimento regular;
- Entre “0,6 e 0,8”, de desenvolvimento moderado; e
- Entre “0,8 e 1,0”, de alto desenvolvimento.
Por estes parâmetros pode-se verificar na tabela 1 que todos os municípios do Norte Fluminense,
com a exceção de Macaé – com alto desenvolvimento –, podem ser classificados como de desenvolvimento
moderado. Campos dos Goytacazes, Macaé, Quissamã e São João da Barra têm valores de IFDM superiores
à mediana entre os demais municípios do estado do Rio de Janeiro, e os demais estão na porção inferior
desta medida.
Na variável emprego e renda, observa-se que somente Macaé e São João da Barra têm indicadores
moderados, os demais são classificados com indicadores piores, regulares. Na educação, Macaé e Quissamã
apresentam bons indicadores, os demais municípios podem ser classificados com indicadores moderados.
126
Emprego
& Renda
Educação
Saúde
0,8062
0,8541
0,7422
0,8222
Mediana
0,6876
0,3943
0,7691
0,8906
Máximo
0,8270
0,7464
0,8411
0,9098
Mínimo
0,6431
0,2357
0,7060
0,8184
NORTE FLUMINENSE
IFDM
Emprego
& Renda
Educação
Campos dos Goytacazes
0,7027
0,5306
0,7356
0,8419
42º
Carapebus
0,6876
0,3943
0,7691
0,8992
Cardoso Moreira
Conceição de Macabu
Macaé
0,6560
0,6631
0,8270
0,3210
0,3806
0,7464
0,7563
0,7901
0,8411
Quissamã
0,7473
0,5241
São Fidélis
0,6431
São Francisco de Itabapoana
São João da Barra
RIO DE JANEIRO
3.2.Índice de Desenvolvimento Municipal da Federação das Indústrias do Estado do Rio de
Janeiro (IFDM)
O Índice de Desenvolvimento Municipal (IFDM) da Federação das Indústrias do Estado do Rio de
Janeiro (FIRJAN) constitui num amplo painel para acompanhamento socioeconômico do desenvolvimento
dos municípios brasileiros, permitindo agregações por estados e grandes regiões do Brasil. Sua periodicidade
anual é pioneira, permitindo também acompanhar o desenvolvimento nacional. O indicador pondera da
mesma maneira, e com os mesmos pesos, três importantes variáveis do desenvolvimento humano: emprego
e renda, educação e saúde. Foi elaborado a partir de informações oficiais e permite o acompanhamento dos
5.565 municípios brasileiros. Não obstante, com o recorte municipal é possível gerar resultados nacionais e
ao mesmo tempo resultados por estado. A interpretação dos resultados é simples; varia entre “0 e 1”, sendo
que, quanto mais próximo de um (1), maior o nível de desenvolvimento da localidade. Foram sugeridos
pela FIRJAN os seguintes parâmetros para classificações e acompanhamento de desempenho:
IFDM
Indice FIRJAN
Ranking IFDM Estadual
Educação
Saúde
37º
62º
37º
49º
65º
43º
14º
0,8906
0,8184
0,8935
72º
64º
4º
82º
71º
10º
46º
33º
12º
16º
51º
15º
0,8096
0,9082
23º
42º
21º
9º
0,2357
0,7838
0,9098
80º
91º
39º
6º
0,6529
0,3841
0,7060
0,8686
75º
69º
74º
24º
0,7632
0,6959
0,7388
0,8549
14º
18º
59º
29º
Saúde IFDM E & R
Fonte: FIRJAN, 2009
Uma análise cuidadosa da tabela 1 permite verificar a posição dos municípios do Norte Fluminense
entre os 92 municípios fluminenses, por meio do ranking disponibilizado pela FIRJAN, tanto no IFDM
como nas suas três variáveis constituintes – emprego e renda, educação e saúde. Macaé está na melhor
posição como 4º município no ranking do IFDM do estado do Rio de Janeiro, além desse município ter
a melhor posição de todo o Norte Fluminense nas variáveis emprego e renda e educação. Já as melhores
posições na área da saúde, na região, ficam com os municípios de São Fidélis, Quissamã e Carapebus.
Paradoxalmente à posição privilegiada de Campos dos Goytacazes, no tocante à arrecadação, seja pela
consistente base industrial tributada no município, seja pela arrecadação com royalties, os indicadores
desse município com relação à pobreza e renda não destoam da média nacional e estadual. Os indicadores
de pobreza indicam, pelos critérios do IBGE, que Campos dos Goytacazes ostenta um percentual de 33,26%
de pobreza, considerando-se sua população.
4.
Produção agropecuária, agricultura familiar e ações de SAN
Com relação à produção agropecuária, Campos dos Goytacazes destaca-se pela cana de açúcar (a
região é tradicional na produção canavieira e na produção de açúcar). Observa-se que do total da produção
de cana de açúcar de todo o estado do Rio de Janeiro, somente a região Norte Fluminense é responsável por
92,5%, sendo que, deste total, Campos responde por 49,7%. Em se tratando de extensão de área destinada
a este cultivo, Campos representa 53,6% de todo o estado6 (Acompanhamento Sistemático da Produção
Agrícola – ASPA, Rio de Janeiro, 2010). Os demais gêneros, que são comercializados no mercado local
Em termos absolutos, a produção de cana-de-açúcar no estado do Rio de Janeiro, para o ano de 2010, girou na ordem
de 5.395.809.000 kg., onde a região Norte Fluminense contribuiu com quase que a totalidade, ou 4.990.500.000 kg., e
o município de Campos com 2.684.225.000 kg. Já em termos de hectare cultivado no estado, ou 109.262,36 ha, este
município responde por 58.592,00 ha.
6
127
ou levados para outras regiões ou para o CEASA/RJ, são basicamente hortifrutigranjeiros, frutas, gado
de corte e leite, sendo os demais registros de produção utilizados para consumo nas próprias unidades
produtoras (para subsistência). Em se tratando de lavouras temporárias Campos produz, arroz, milho,
folhosas, tubérculos, milho verde, aipim, batata-doce, melão, abacaxi e banana. No caso das lavouras
permanentes os cultivares são os seguintes: abacate, o limão, manga, acerola, coco verde e goiaba. Com
relação à pecuária destacam-se a produção de bovinos, suínos e leite. Boa parte dessa produção é proveniente
dos cerca de seis mil estabelecimentos geridos pela agricultura familiar, produção esta que poderia, desde
que apoiada com ações de abastecimento local, ser consumida no próprio município em seus programas
institucionais de alimentação ou em feiras e mercados municipais.
A produção agropecuária é desempenhada por agricultores de base familiar7 e os de base patronal.
A agricultura familiar8 é responsável por grande parte da oferta de alimentos para o mercado interno, no
Brasil. Conforme estudo do Ministério do Desenvolvimento Agrário (2007), alguns setores industriais
integrantes do agronegócio destacam-se por sua articulação com a produção familiar. O segmento familiar
da agropecuária brasileira e as cadeias produtivas a ela interligadas responderam, em 2005, por 9,0% do
PIB brasileiro. Tendo em vista que o conjunto do agronegócio nacional foi responsável, em 2005, por
27,9% do PIB, é patente o peso da agricultura familiar na geração de riqueza do país9.
No estado do Rio de Janeiro, de forma consistente com os dados sobre o Brasil, os estabelecimentos
da agricultura familiar são maioria em relação aos estabelecimentos da agricultura não familiar, não
obstante ocuparem uma área bastante inferior à que é ocupada pela agricultura não familiar. Quando se
observa a região do Norte Fluminense, essas tendências se repetem, como pode ser observado no quadro Quadro 1: Estabelecimentos agrícolas: número e área ocupada
(Brasil e Norte Fluminense, 2009)
Agricultura no Brasil
Número de estabelecimentos
Agricultura familiar
44.145
Agricultura não familiar
14.337
Agricultura no NF
Número de estabelecimentos
Agricultura familiar
13.667
Agricultura não familiar
3.904
Fonte: IBGE, Censo Agropecuário, 2006
Área ocupada (em hectares)
470.221
1.578.752
Área ocupada (em hectares)
100.820
429.215
O artigo 3º da Lei nº 11.326/2006 define o agricultor familiar como sendo o empreendedor familiar rural aquele que
pratica atividades no meio rural, atendendo, simultaneamente, aos seguintes requisitos: I – não detenha, a qualquer título,
área maior do que quatro módulos fiscais; II – utilize predominantemente mão de obra da própria família nas atividades
econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento; III – tenha renda familiar predominantemente originada de
atividades econômicas vinculadas ao próprio estabelecimento ou empreendimento; IV – dirija seu estabelecimento ou
empreendimento com sua família.
8
Existe um intenso debate em torno do conceito de agricultura familiar. Autores reconhecidos dessa temática argumentam
que, basicamente, o que caracteriza o conjunto dos agricultores familiares é a forma de integração a mercados
(diferenciando agricultores familiares de camponeses) e a gestão familiar do empreendimento (separando a agricultura
familiar da agricultura patronal). Dentro do conjunto da agricultura familiar há uma grande diferenciação de agricultores.
Para informações detalhadas, ver Ricardo Abramovay (1992) e Zander Navarro (2010), entre outros.
9
De acordo com dados do IBGE (2006), a agricultura familiar no Brasil ocupa 12,3 milhões de pessoas (74,4%), enquanto
a agricultura não familiar ocupa 4,2 milhões (25,6%). O Censo Agropecuário de 2006 estima em 4,3 milhões o número
de estabelecimentos familiares, em contraste com 807 mil da agricultura não familiar, no país. Apesar de cultivar uma
área menor com pastagem (36,4 milhões de hectares), em relação à agricultura não familiar, a agricultura familiar é uma
importante fornecedora de proteína animal: 58% do leite, 50% das aves, 59% dos suínos, 30% dos bovinos. O mesmo
ocorre em relação às lavouras. A agricultura familiar ocupa área menor com lavouras (17,7 milhões de hectares), mas é a
principal fornecedora de alimentos básicos: 87% da mandioca, 70% do feijão, 46% do milho, 38% do café; 34% do arroz,
21% do trigo e 16% da soja.
7
128
Dentro dessa região, Campos dos Goytacazes é o município com maior abrangência tanto em
relação à agricultura familiar quanto à agricultura não familiar. O município possui um percentual acima
de 40% do total de estabelecimentos da região, em ambos os segmentos, ostentando um total de 6.285
estabelecimentos familiares e 1.813 não familiares.
É clara a elevada importância do papel da agricultura familiar, principalmente quando se pensa
essa forma de organização social da produção na perspectiva de sua constituição enquanto um ponto nodal
na idéia de integração territorial, ao mesmo tempo em que é considerável o seu potencial em termos da
construção de propostas sustentáveis para a promoção do desenvolvimento. De uma maneira geral, os
empreendimentos de pequeno e médio porte geram oportunidades de trabalho e renda, proporcionalmente
maiores que os de grande porte. Isto ocorre porque são empreendimentos mais intensivos em trabalho do
que em capital, tanto nas atividades urbanas quanto nas agropecuárias.
Do ponto de vista da renda, seu crescimento acontece de maneira mais equitativa, proporcionando
as condições para o desenvolvimento dos mercados locais e regionais. A produção agroalimentar baseada
nas cadeias produtivas da agricultura familiar, pela diversidade de produtos e processos – artesanais – que
as caracterizam, são mais propensas a respeitar as tradições alimentares locais e regionais, ao mesmo
tempo em que esse fato amplia as oportunidades de acesso aos mercados (tipo “comércio socialmente
justo”). Além do fato de que uma estratégia baseada na agricultura e nos empreendimentos familiares
empodera as comunidades locais e fortalece as identidades familiares e comunitárias.
Para além dos resultados puramente econômicos (espaciais na economia local e regional) os
efeitos do apoio à agricultura familiar avançam para melhorias sociais, culturais e ambientais, sobretudo
na melhoria da dieta da população local. Ressalte-se que autores como Costa et all (2008) afirmam que o
sucesso da produção familiar está na sua integração ao mercado tradicional ou a novos mercados. Esses
autores chamam atenção para o fato de que os produtores dos canais mais tradicionais, como os das feiraslivres, absorvem, na ausência de políticas específicas de apoio, todos os custos dos humores do mercado
e da natureza. Deste modo, percebe-se a importância do papel da agricultura familiar e a relevância que
assumem as políticas públicas e os programas, a exemplo das políticas de SAN, que, de forma direta ou
transversal, possam representar uma fonte de apoio a esse segmento de agricultores, especialmente na
integração territorial e de desenvolvimento sustentável e na criação de um mercado institucional.
A política de SAN veio a se constituir uma motivação para as políticas públicas de apoio à
agricultura familiar, por ser um tema transversal, permitindo uma abordagem espacial da realidade local
e regional, segundo aspectos econômico, social, ambiental, cultural e político-institucional. Da mesma
forma em representar, no nível local, por meio das organizações dos produtores familiares e gestores,
um ponto galvanizador para articular ações públicas que atuem diretamente sobre as manifestações do
subdesenvolvimento, como a pobreza rural e a precariedade do abastecimento alimentar e o acesso à
alimentação nas áreas carentes. Permite ainda, apontar para caminhos que consideram a qualidade de vida,
o meio ambiente e a diversidade cultural prevalecente nos territórios (Maluf, 2007).
Por fim, essa abordagem abarca outros aspectos que devem ser pontuados como reflexo da
transversalidade que o tema da SAN permite, ao estabelecer pontos de contato com ações sociais, como
129
saúde, educação e assistência alimentar (Machado et all, 2011).
Estes apontamentos feitos pela literatura, em que se ressalta a relevância e urgência de implantação e adequação das políticas de SAN, podem ser observados em termos práticos. A catalogação das ações de SAN promovidas
pelo município de Campos dos Goytacazes evidenciam as iniciativas adotadas pelo poder público, como pode ser observado no quadro 2. Entretanto, não obstante a sua relevância, para que essas ações sejam potencializadas, é preciso
que sejam articuladas e coordenadas sob o prisma das políticas de SAN a serem implementadas. Ressalte-se que, de acordo com os próprios coordenadores, são ainda ações fragmentadas e que demandam ordenamento e maior adesão
da Prefeitura, sobretudo no que se refere à falta de comunicação entre os setores responsáveis pelas ações.
Quadro 2: Ações de Segurança Alimentar e Nutricional em Campos dos Goytacazes (RJ), 2012.
Área de Assistência e Incentivo ao Consumo
Alimentar
Descrição do desenvolvimento das ações
10
Assistência Alimentar: Fornecimento de alimentos a
entidades públicas e conveniadas (asilos, abrigos etc).
A prefeitura conta com serviço próprio e terceirizado. São fornecidas duas refeições;
um lanche que é composto de pão ou biscoito e bebida láctea e uma refeição, almoço ou
jantar, composto por arroz, feijão, um prato proteico, hortaliças e sobremesa (Secretaria de
Educação – Departamento de Nutrição Escolar). Não são feitas parcerias para o
gerenciamento do Programa de Alimentação Escolar no município.
As entidades conveniadas da Assistência recebem cesta de legumes e verduras,
distribuídas pela Secretaria de Agricultura através da produção das hortas comunitárias.
Prevenção e Combate à Desnutrição: Distribuição de
suplementos e leites especiais.
É feita distribuição de suplementos específicos hiperproteicos para crianças de 0 a 11
anos com baixo peso e em vulnerabilidade social.
Alimentação Escolar: Fornecimento de refeições e
lanches para alunos do ensino fundamental.
Distribuição Emergencial de Alimentos: Fornecimento
de marmitex e/ou cestas para famílias carentes dos programas
de Assistência Social da Prefeitura e famílias em áreas de risco,
flagelados por enchentes.
Restaurante Popular/Cozinhas Comunitárias:
Comercialização, em equipamento público, de refeições a preço
subsidiado (almoço, caldo no jantar e café da manhã)
Área de apoio a produção, comercialização e
regulação do mercado de alimentos
Feiras Livres: Comercialização de gêneros alimentícios
em vias públicas.
Mercados Municipais: Comercialização alimentos em
equipamentos públicos, com serviço de bares e restaurantes.
Direto da Roça: Comercialização de gêneros
alimentícios e artesanais por produtores rurais.
Hortas Escolares: Hortas para auto abastecimento nas
escolas, com objetivo pedagógico.
Hortas Comunitárias: Hortas para auto abastecimento
em bairros, instituições e associações comunitárias.
Assistência Técnica e Extensão Rural
Educação, capacitação e informações para o
consumo
Pesquisa Cesta Básica: Disponibiliza informações dos
preços de produtos da Cesta por meio da mídia.
Educação para o Consumo Alimentar: Orientação à
população sobre o valor nutricional dos alimentos e sua melhor
forma de uso e reaproveitamento.
Cozinha Pedagógica: Disponibiliza cursos de
capacitação para o público em geral e para cantineiras.
São distribuídas cestas básicas nos CRAS, para grupos em vulnerabilidade e
insegurança alimentar. Na Coordenação de Segurança Alimentar –SAN, são distribuídos
bebida láctea e sopas desidratadas para atender as famílias com crianças, gestantes e nutrizes.
O município conta com 1 restaurante popular, que oferece café da manhã e almoço,
custando os valores de R$0,50 e R$1,00 respectivamente e a cozinha comunitária encontra-se
em fase de implantação. Seu funcionamento atenderá ao ano de 2013.
Descrição do desenvolvimento das ações
Perfil do público atendido e
beneficiário – atendimentos
Todos os alunos da rede
municipal de ensino, com matrícula
escolar. O nº de alunos do ensino
fundamental é em torno de 55.000.
Sem informações
Aproximadamente 300
crianças atendidas pela
suplementação.
Mensalmente são entregues
cerca de 1.000 cestas básicas pelos
CRAS. E atendidas cerca de 150
famílias com bebida láctea, SAN.
Sem informações
Perfil do público atendido e
beneficiário – atendimentos
Existem com monitoração pela Prefeitura.
Sem informações.
Existem com monitoração pela Prefeitura.
Sem informações.
Os produtos são comercializados na feira da roça.
Sem informações.
São realizadas em algumas unidades escolares que possuem área adequada.
Alunos da rede municipal.
A Secretaria de Agricultura e Pesca, mantém cerca de 150 hortas comunitárias.
Sem informações.
Fornecimento de serviços de tratores de esteiras que são utilizados pelos agricultores
familiares, o trabalho é feito por meio de convênio da Secretaria Municipal de Agricultura
com a EMATER-RJ, feito com base em micro bacias.
Agricultores e Produtores
Rurais
Descrição do desenvolvimento das ações
O PROCON é responsável pelo controle de preços da cesta básica.
Desenvolvido pela Segurança Alimentar e Nutricional através do projeto de educação
nutricional realizado nos CRAS.
O CRAS oferece cursos de panificação e confeitaria da padaria escola. O projeto da
cozinha comunitária conta com uma cozinha experimental para oferecer cursos de
capacitação e aproveitamento integral dos alimentos.
Perfil do público atendido e
beneficiário – atendimentos
Sem informações.
Grupos de 80 pessoas/mês pelo
CRAS: idosos, crianças e mulheres.
Sem informações.
São desenvolvidos pela Prefeitura, terceirizados? Que tipo de alimentação fornece (refeições, formulados)? Qual secretaria, departamento ou autarquia que os desenvolve. Para gerenciá-los são feitas parcerias com outras
secretarias, ONG´s, Empresas Privadas, governos – Estadual, outros municípios, União?
10
130
131
O quadro acima sugere, pelo menos três eixos de classificação para as ações locais: Assistência
Alimentar, Apoio à produção e comercialização (abastecimento) e Educação para o Consumo Alimentar,
que evidenciam quatorze iniciativas importantes na área de SAN. Além destas iniciativas locais, dois
programas são feitos em parceria com o Governo Federal:
• Bolsa Família: o programa beneficiou 27.048 famílias em 2011, ou 66,4% das famílias com renda abaixo
de ½ SM constantes do Cadastro Único;
• Programa de Aquisição de Alimentos (PAA): os dados coletados de 2011 indicam a aquisição de 404,9
mil toneladas de alimentos de 80 agricultores diferentes, ao valor de R$ 359.968,83 ou R$ 4.499,61 por
agricultor, distribuídos para 10 entidades beneficentes e 10.515 beneficiários diretos11.
4.1. Evidências para adoção de uma política de SAN: uma análise dos indicadores sociais
O termo pobreza é um conceito referido a indivíduos, grupos de indivíduos e classes sociais
que não possuem renda suficiente para adquirir determinados recursos essenciais para sua subsistência.
Tais recursos se traduzem num conjunto restrito de acesso a gêneros de consumo – uma cesta básica de
alimentos, com composição calórica suficiente para uma vida saudável, e outros bens e serviços necessários
à sobrevivência (Dedecca e Barbiere, 2003).
A ampliação desse conceito nos leva às denominadas linhas de pobreza e de indigência. Compreendese por linha de indigência a insuficiência de renda para adquirir uma cesta básica de alimentos. Já a
linha de pobreza agrega outros gêneros além dos alimentos, tais como serviços (transportes, gás, saúde
e outros) e outros bens (remédios, gêneros de higiene pessoal, limpeza etc.). A ênfase nesses aspectos
mais monetarizados concedem, à primeira vista, objetividade ao conceito de pobreza, podendo ser um
importante instrumental para construção de indicadores e de políticas de combate à pobreza (Dedecca,
2003).
Os indicadores de pobreza apontam que um percentual de 32% da população da região Norte
Fluminense, pode ser considerada como constituída de “pobres”, segundo os critérios do IBGE, os quais
levam em conta a linha de pobreza anteriormente referida. Já o município de Campos dos Goytacazes
ostenta um percentual próximo ao da região, 33,26% de pobreza, em razão da população total do município.
Tanto para a região como para Campos dos Goytacazes, pode-se considerar que em cada três pessoas uma
delas é pobre.
Considerando-se o Índice de GINI, utilizado para calcular a desigualdade na distribuição de renda,
ou seja, a concentração de renda em uma população, a região e o município de Campos situam-se em
uma posição superior ao índice nacional. Esse índice varia de “0 a 1”, sendo que zero (0) corresponde
à igualdade de renda e um (1) à total desigualdade. Como medida do grau de desigualdade este é o
indicador mais utilizado quando se trabalha com dados de renda (ou patrimônio). No Brasil, o índice de
Gini alcançou, em 2010, 0,5304, de acordo com dados da FGV. Trata-se do melhor patamar desde a década
de 1960. Para a região e o município de Campos, este índice apresenta resultados melhores em relação à
11
132
Para maiores informações ver em: http//www.mds.gov.br.
média nacional. Na região Norte Fluminense, o índice de GINI médio é 0,43 e em Campos é 0,49, o que
significa, contudo, que, com todos os recursos de que dispõe, o município convive com significativo grau
de desigualdade de renda.
Outro indicador importante, o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) parte do pressuposto de
que para aferir o desenvolvimento e bem estar de uma população não se deve considerar apenas a dimensão
econômica, mas também a qualidade da vida humana. O objetivo da sua elaboração foi de oferecer um
contraponto a outro indicador muito utilizado, o PIB per capita, que considera apenas a dimensão econômica
do desenvolvimento. O IDH permite acompanhar avanços ocorridos nas áreas da educação, saúde, renda
e expectativa de vida em diferentes países e cidades. Não é adequado para acompanhar a evolução das
desigualdades, por exemplo, uma cidade com IDH-renda alto pode apresentar também um elevado índice
de concentração da renda, indicando alto grau de desigualdade – não captado pelo IDH. O indicador varia
de “0 a 1”, onde zero (0) é igual a nenhum desenvolvimento humano e um (1), desenvolvimento humano
total. Os escores considerados para dimensionar o IDH são três: (i) valores até 0,499 indicam baixo IDH,
(ii) valores entre 0,500 e 0,799, médio IDH e índice maior que 0,800, alto desenvolvimento humano. O
IDH de Campos é 0,752, inserindo-se, portanto, entre os valores médios e ocupando o 54º lugar no estado
(o IDH do Rio de Janeiro é 0,807 e o do Brasil é 0,766, o que significa que esse município não concorre
positivamente para a melhoria desse indicador).
Pelos cálculos do Departamento Intersindical de Economia e Estatística (DIEESE), o salário
mínimo necessário para a subsistência de uma família padrão (dois adultos e duas crianças) deveria estar,
em maio deste ano, em torno de R$ 2.383,28. De acordo com o preceito constitucional, este salário deve ser
capaz de atender às necessidades básicas do trabalhador e “às de sua família, como moradia, alimentação,
educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, reajustado periodicamente, de
modo a preservar o poder aquisitivo, vedada sua vinculação para qualquer fim”12. A renda per capita anual
de Campos é de R$ 45.117,32, representando o dobro da renda per capita do Estado do Rio de Janeiro (R$
22.103,00) e superior à da região Norte Fluminense (R$ 34.195,86). Considerando-se a média salarial dos
municípios da região, em termos monetários (calculada multiplicando-se a média de 2010 do IBGE pelo
salário mínimo vigente de R$ 622,00 neste ano), observa-se que está abaixo do valor do salário mínimo
necessário. O salário médio vigente de Campos dos Goytacazes (R$1.555,00) encontra-se em um patamar
não apenas inferior ao do salário mínimo necessário calculado pelo DIEESE que é de R$ 2.383,28, como,
inclusive, inferior ao salário médio da região (R$1.866,00).
De acordo com normas constitucionais podem ser considerados pobres os cidadãos que não têm
acesso ao mínimo necessário à sua subsistência. Assim, sabendo-se que, nessa região, somente a média
salarial de Macaé é maior que o salário mínimo necessário, observa-se, mais uma vez, a existência de
indicadores sociais desfavoráveis, no caso de Campos dos Goytacazes, não obstante a capacidade de geração
de riqueza do município, os quais serão mais detidamente analisados no tópico a seguir, em articulação com
o problema da insegurança alimentar.
12
Constituição da República Federativa do Brasil, Capítulo II, Dos Direitos Sociais, artigo 7º, inciso IV.
133
4.2.
Indicadores sociais e o problema da insegurança alimentar
Não obstante a renda elevada do município há contingentes populacionais que vivem com
pobreza e baixa renda, portanto, pode-se inferir que tais pessoas podem estar sujeitas a algum grau de
insegurança alimentar. Tal inferência pode ser feita por meio de pesquisas de percepção sobre a situação
ou a expectativa de privação alimentar das familias das referências amostrais. Consistem na aplicação de
questionários que tentam captar a percepção dos entrevistados quanto a sua preocupação e angústia frente
à possibilidade de não dispor de alimentos regularmente. Buscam identificar o comprometimento tanto da
qualidade, quanto da quantidade da alimentação necessária, por não haver dinheiro para comprar comida.
No Brasil, esta metodologia foi aplicada em 2004 e 2009 pelo IBGE, no âmbito da pesquisa Nacional
de Amostras Domiciliares – PNAD, pela aplicação da metodologia definida pela Escala Brasileira de
Insegurança Alimentar – EBIA. Esta escala é proveniente de adaptações e da validação da escala do
Departamento de Agricultura dos Estados Unidos, que começou a pesquisar a insegurança alimentar
de mulheres pobres. A metodologia da EBIA visa detectar e dimensionar os problemas de insegurança
alimentar no país, permitindo classificação das unidades domiciliares (famílias) em duas modalidades:
Segundo dados do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), Campos
apresentou 41.977 famílias registradas no Cadastro Único do Ministério em 2011:
(a)
(b)
5.
Domicílios em situação de Segurança Alimentar (SA);
Domicílios em Insegurança Alimentar (IA).
Neste último caso, a insegurança alimentar foi subdividida em leve, moderada ou grave. Nos casos
de insegurança alimentar moderada e grave são necessários atenção médica e cuidados com a dieta. Os
resultados medidos pela EBIA demonstraram forte correlação entre renda baixa e Insegurança alimentar
elevada, demonstrando sua validade. Os indicadores da escala EBIA buscam refletir o sentimento de
insegurança alimentar dos entrevistados, de forma a fazer uma gradação em relação à sua segurança de
obter e consumir alimentos. São 15 questões que situam as famílias numa escala que tem duas categorias
principais: segurança alimentar (SA) e insegurança alimentar (IA), classificada em grave, moderada ou
leve.
A PNAD (2009) não apresenta um recorte municipal, todavia, pode-se considerar, como uma
aproximação válida para Campos, os dados do estado do Rio de Janeiro. Verificou-se que, com base nos
domicílios fluminenses, 71,6% foram classificados como tendo segurança alimentar e 28,3% com algum
grau de insegurança alimentar, de acordo com critérios da pesquisa. Destes, 16,7%, 7,5% e 4,1% podem
ser considerados respectivamente com leve, moderada e grave insegurança alimentar.
Por esses mesmos critérios, quando se considera os dados domiciliares quanto à distribuição das
famílias, por avaliação do grau de dificuldade para chegar ao fim do mês com o rendimento monetário
familiar, percebe-se que 75,2% têm alguma dificuldade de chegar ao fim do mês com recursos suficientes
para adquirir alimentação. Destes, cerca de 17,9% declararam ter muita dificuldade, 21,4% dificuldade
e 35,9% alguma dificuldade. Além disso, 65,4% declararam que sua alimentação é suficiente, 11,4% e
23,2% normalmente insuficiente e às vezes insuficiente (PNAD, 2009). Considerando que as famílias
que declararam renda até R$ 830,00 mensais e de R$ 830,00 até R$ 1.245,00 gastam respectivamente
27,8% e 24,8% somente com alimentação, verifica-se que programas de melhoria de renda e de segurança
alimentar podem melhorar o bem estar destas famílias, até mesmo liberando sua renda para outros tipos
134
de gastos necessários (PNAD, 2009).
“(…) sendo 97,0% ou 40.738 famílias com renda per capita
mensal de até ½ SM, um crescimento de 18,2% a.a. em relação
às 18.196 famílias cadastradas em 2006. Essa quantidade de
famílias representa, considerando-se quatro membros por
família, 35,1% da população de 463.731 habitantes registrada
no Censo Demográfico de 2010.”
Por fim, cabe ressaltar que o município de Campos dos Goytacazes já tem iniciativas importantes,
tanto na área de melhoria de renda, quanto de segurança alimentar, como foi apontado anteriormente, pelas
iniciativas de ações que buscam erradicar o problema da insegurança alimentar. No tópico a seguir, são
feitas as considerações finais, buscando-se sintetizar a análise empreendida no presente artigo.
Considerações finais
Com base nos referenciais analíticos que dão suporte à Política de Segurança Alimentar e Nutricional
apregoadas pelo Governo Federal (Brasil, 2009) e sustentadas pelas análises efetuadas por Cunha e Lemos
(1997) – esta dirigida a experiências municipais, trazendo premissas de um desenho para políticas locais
de SAN –, este artigo analisou as condições concretas de implantação de ações de combate ao problema
da insegurança alimentar em Campos dos Goytacazes, na região do Norte Fluminense.
Para tanto, foi realizada uma pesquisa de dados secundários e primários, visando o diagnóstico
de indicadores econômicos e sociais e de ações de SAN já existentes no município. Em consonância
com os objetivos do programa de extensão da Universidade Estadual do Norte Fluminense, buscou-se
articular o estudo acadêmico da realidade de SAN em Campos dos Goytacazes com uma proposta para o
desenvolvimento dessa política, por meio da produção e disponibilização tanto de um diagnóstico quanto
de um modelo de desenho de política de SAN para o município.
Os resultados da pesquisa, analisados neste artigo, evidenciam características socioeconômicas
que, por um lado, por questão de produto/renda, posicionam favoravelmente o município de Campos dos
Goytacazes, por outro, apontam para indicadores sociais desfavoráveis, sugerindo ser relevante uma política
de segurança alimentar local, no que esta implica assegurar o DHAA e seus efeitos no enfrentamento da
pobreza.
Os dados de ações de SAN do município indicam a existência de iniciativas de uma política
de segurança alimentar locais. Todavia estas estão desarticuladas, carentes de uma instância que possa
coordená-las, a exemplo dos casos empíricos existentes (Belo Horizonte, Curitiba, Guarulhos, etc.), ou
mesmo quando se trata de organizar a experiência local no sentido do que é apregoado na literatura sobre
o tema e nos desenhos institucionais sugeridos pelo Governo Federal.
135
Desta forma, não se pode dizer que o município de Campos dos Goytacazes tenha hoje, uma Política
Municipal de Segurança Alimentar, considerando-se os três parâmetros colocados para tal, e apontados por
Cunha e Lemos (1997), quais sejam:
(1)
Posição hierárquica da unidade executora das ações: em Campos, a unidade executora de SAN é
uma diretoria, alocada na estrutura da Secretaria Municipal de Saúde e de Assistência Social, portanto,
pode-se dizer, com temáticas distantes da questão da SAN, e que poderia, para efetivar melhor suas ações,
estar constituída numa secretaria ou coordenadoria ligada diretamente ao gabinete do Prefeito;
(2)
Nucleação das ações: observa-se que as ações relacionadas à SAN estão dispersas em organogramas
de outras unidades administrativas, deixando de aproveitar a sinergia que uma coordenação de programas,
direta ou indiretamente ligados à entidade executora de SAN, poderia proporcionar, com o agravante que o
tema da SAN em duas secretarias de apelo forte, como saúde e assistência social, retira o foco da questão
premente do Direito à Alimentação (DHAA); e
fundamental para executar melhor as ações. Esta é a tarefa que se impõe à coordenação de extensão nos
esforços de discutir um desenho para Campos e que subsidiam este trabalho. Tal desenho, obviamente,
deverá ser colocado à apreciação do Conselho Municipal de Segurança Alimentar de Campos, assim como
da Coordenadoria local de SAN, esta responsável pelo desenho de um Plano Local de SAN, que aprovado
pelo Conselho poderá seguir para decisão do Executivo Municipal.
7. Referências Bibliográficas
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Campinas: Editora Hucitec, co-edição com ANPOCS e UNICAMP; 275 p., 1992.
ARRETCHE, M. T. S. (2003) Políticas sociais no Brasil: descentralização em um estado federativo. São
Paulo/SPNESP.
BRASIL,(2002). Constituição da R. F. do Brasil de 1988. Rio de Janeiro/RJ: DP&A.
(3)
Participação popular e controle social: neste quesito a cidade possui para fins de controle social das
ações de SAN e como mecanismo de participação popular, o Conselho Municipal de Segurança Alimentar
de Campos.
O presente artigo tem a intenção de contribuir para a discussão de iniciativas exitosas, à luz dos
marcos conceituais e institucionais existentes, bem como aproveitar esta discussão para o desenvolvimento
de um desenho a ser sugerido para Campos dos Goytacazes, a ser apresentado ao Conselho Municipal
de Segurança Alimentar local. A cidade, por tratar-se de município em posição econômica relevante,
apresenta condições de avançar muito na questão da SAN, mesmo que trabalhasse somente, mas de maneira
coordenada, as ações já existentes.
_______. (2007) CONSEA Nacional, Construindo um sistema de monitoramento da realização progressiva
do Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA), no contexto do Sistema Nacional da Segurança
Alimentar e Nutricional (SISAN). Brasília/DF.
Com efeito, dados apurados por meio de pesquisa estruturada, levantamento de dados e entrevistas
permitiram verificar que a agência responsável pelas ações de SAN está alocada na Coordenadoria Municipal
de Segurança Alimentar, ligada à Secretaria Municipal da Saúde e da Assistência Social. Na coordenadoria
verificou-se a existência dos vários programas direta ou indiretamente ligados à questão da alimentação no
município, como observado no quadro 2, que retratou as ações locais de segurança alimentar.
IPEA (1996) – Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil, Cadernos Comunidade Solidária, v.2, Instituto
de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Brasília, DF.
Este trabalho aponta, entre outros fatores que, pela situação econômica de Campos dos Goytacazes,
o município tem condições de minimizar, senão erradicar, a questão da insegurança alimentar. Existem
ações concretas em andamento e poder-se-ia aproveitar outras de suas potencialidades, como, por exemplo,
a produção de gêneros da agricultura familiar local (ou no entorno da cidade) para compras institucionais
que significaria, por baixo, cerca de 67.314 refeições por dia (considerando-se os 1.649 leitos hospitalares
e os 57.528 alunos do ensino fundamental e 8.140 da pré-escola – estaduais e municipais) (IBGE, 2009).
Não obstante, a não subordinação da unidade executora de SAN ao gabinete do Prefeito, a
fragmentação de ações em várias estruturas, sem coordenação central, concorre para que a questão da
SAN não seja devidamente focada e implementada. Para tal desiderato, um desenho de uma Política
Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional, com base nas premissas de Cunha e Lemos (1997), seria
136
BRASIL, (2010) A Segurança Alimentar e Nutricional e o Direito Humano à Alimentação Adequada no
Brasil Indicadores e Monitoramento da Constituição de 1988 aos Dias Atuais, CONSEA Nacional.
DEDECCA, C. S. e Barbiere, C. V. Fome Zero e pilotos para a política social. Revista de Economia
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MACHADO, M; MENICCUCI, T.M.G e SOUZA, Z.B. (2009) A Experiência da Política de Segurança
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ano 2, nº1, outubro de 2009, Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e Informação da Prefeitura
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MACHADO, M. MENICUCCI, T.M.G. (2007) Continuidade e Mudança: Comparação entre as Trajetórias
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http//www.firjan.org.br/ Acesso em 08 de agosto de 2012.
http//www.rj.gov.br/ Acesso em 12 de agosto de 2012.
138
139
Ensaio
Fotográfico
140
141
journal homepage: www.revistaagendasocial.com.br
Vol. 6, Nº 2
ISSN 1981-9862
Revelando o sagrado no
Budismo Primordial.
Revealing the sacred in the primordial budism.
Alexsânder Nakaóka Elias
Mestrando em Multimeios/Unicamp, Bolsista FAPESP e integrante dos grupos de
pesquisa GRIP E GPMeF, ambos vinculados à Unicamp e ao CNPQ.
Orientador: Prof. Dr. Etienne Samain (UNICAMP)
Terço budista, chamado Odyuzu, utilizado nas orações da HBS – Imagem de Alexsânder
Nakaóka (27/05/2011). Imagem original na página 147.
142
143
RESUMO
Introdução
Mais de 2500 anos se passaram desde que o príncipe Siddharta Gautama peregrinou pelo subcontinente indiano. Mais de dois milênios se foram desde que a doutrina ensinada por este homem,
posteriormente conhecido como Buda Shakyamuni ou Buda Histórico, se dividiu em duas correntes
principais, Mahayana e Theravada (NOVAK; SMITH, 2003).
No presente artigo, pretendo discorrer sobre a função da fotografia como fonte de documentação,
registro e memória e, mais do que isso, mostrar a importância desta imagem como forma de
representação da realidade cotidiana da mais antiga corrente budista do Brasil, denominada
Honmon Butsuryu-shu. Para tanto, utilizei métodos de estudo da Antropologia (Visual), como
a pesquisa de campo participativa e os diários de campo. Além disso, disponibilizo uma breve
amostra fotográfica, que servirá para (re)compor o cenário sagrado da comunidade religiosa
estudada.
PALAVRAS-CHAVES Política Pública; mercado de alimentos; população vulnerável; segurança
alimentar.
Enquanto a primeira, conhecida como “Grande Veículo”, mostra-se mais aberta à visitação e
participação dos leigos e não adeptos, a segunda, chamada de “Caminho dos Anciãos”, corresponde a uma
vertente mais tradicional, restrita aos monges praticantes (USARSKI, 2002).
Nossa história parte desta divisão. Tomando-se a corrente Mahayana como objeto geral de estudo
(pela acessibilidade desta vertente), era preciso delimitar o território, visto que esta tradição mais difundida
divide-se em várias sub-correntes, originárias de diversos países Asiáticos (como Índia, China, Japão,
Vietnã, Coréia, etc.).
ABSTRACT
Minha escolha não foi totalmente arbitrária. Procurei selecionar uma vertente do Budismo Mahayana
que tivesse representatividade no seu país de origem e, também, que estivesse presente de maneira sólida no
Brasil, tendo a possibilidade de ser estudada de forma profunda através da pesquisa participativa de campo.
Sem mais delongas, a corrente por mim escolhida chama-se Honmon Butsuryu-shu1 e foi fundada no Japão,
pelo mestre Nissen, no ano de 1872.
This article analyses the context of Food Security (SAN) in the municipality of Campos dos
Goytacazes (RJ). The analysis is based on extracted data of a research of extension led by
the UENF, in the perspective of the proposal of a public policy’s drawing in SAN. In the
municipality of Campos dos Goytacazes, it is distinguished the industry of exploration and
production of oil and gas, intensive in capital. In relation to social indicators, the municipality
exhibits a percentage of 33,26% of poverty, an index of Gini 0,49, a IDH 0,752, inserting
itself in the average values, and a moderate Index of Municipal Development (IFDM). In
spite of its privileged position in regard to collection, segments of the population coexist with
poverty and low income, therefore, one infers, with some degree of food insecurity. Campos
dos Goytacazes already has important initiatives, both in the issue of income improvement and
the issue of food security, however it does not have a Municipal Policy of Food Security. Even
if it was constituted the municipal council of Food Security, the execution unit of the actions
does not occupy a favorable hierarchic position in the structure of the municipal executive, and
it can be observed that the actions were scattered among many structures, without a central
coordination.
KEY-WORDS
Public policy; food market; vulnerable population; food security.
Foto 1: Panorâmica da Nave (ou Hondo) da Catedral Nikkyoji, Templo Central da HBS do Brasil – Imagem de Alexsânder Nakaóka (27/05/2011).
144
145
O Budismo HBS coloca, portanto, o Buda Primordial como uma espécie de divindade máxima,
criadora, diferentemente das demais doutrinas budistas, que são ateias em relação a uma entidade suprema.
Para esta corrente, o Buda Primordial não veio ao nosso mundo, mas sempre esteve nele. Não é apenas o
criador do mundo, mas o universo inteiro antes mesmo dele existir.
Unindo Antropologia e Fotografia
No decorrer da minha pesquisa de campo, permaneci por quatro dias na Catedral Nikkyoji
(principal templo da religião, localizado na cidade de São Paulo), tendo frequentado, também, outros
templos e participado de grandes eventos, como a Ecojub 2011 (Encontro Nacional dos Jovens Budistas).
Após estas experiências, percebi que o cotidiano na HBS vai além da realização de cultos matinais para
seus fiéis.
Na verdade, após a fase da pesquisa de campo, me deparei com um acervo que ultrapassava 4000
fotografias, além de ter reunido mais de 10 horas de gravações (entre entrevistas, cultos e conversas em
geral).
Foto 2: Fiéis ornamentam o Altar Sagrado com a técnica japonesa Ikebana (arranjo de flores) – Imagem de Alexsânder
Nakaóka (28/05/2011).
O grande intuito da HBS (abreviação de Honmon Butsuryu-shu), a primeira religião budista
em solo brasileiro, instituída em 1908 pelo sacerdote Ibaragui Nissui (CORREIA, 2008), é mostrar, de
forma evidente e enfática, a existência do que eles chamam de Budismo Primordial. Para os devotos
desta corrente, há um Buda Primordial, primeiro, que é a origem de todos os Budas e origem também
de toda e qualquer forma de existência. Isso significa que, além dos diversos Budas que habitam os
vários mundos existentes, todos eles, inclusive o Buda Shakyamuni, são na verdade emanações do
Buda Primordial.
“Provisório (Shaku), significa ‘rastro’, ou seja, se há rastro, há
um corpo que o deixou. São rastros que nos levam ao encontro
do Buda Primordial. Podemos entender o significado da
palavra provisório como sombra. Não há sombra sem corpo. O
provisório é como se fosse a revelação de uma foto em relação ao
verdadeiro objeto fotografado” (BUTSURYU-SHU, Honmon.
Revista Lótus: ano 7, n. 70. São Paulo, 2005, p. 3).
Assim, nos templos da Honmon Butsuryu-Shu não existem estátuas do Buda Gautama nem
de outros Budas, ao contrário da maioria dos santuários da religião. E a justificativa para este fato é
que “não podemos venerar algo temporário, sujeito a mutabilidade. A forma de venerarmos o Buda
Primordial é venerando na sua forma espiritual, não na estátua de Buda, pois o próprio Buda baniu tal
forma de devoção”2.
2
146
BUTSURYU-SHU, Honmon. Revista Lótus: ano 8, n. 81. São Paulo, 2006, p. 03.
Foto3: Terço budista, chamado Odyuzu, utilizado nas orações da HBS – Imagem de Alexsânder Nakaóka (27/05/2011).
147
Foto 4: Altar Sagrado do Templo Rentokuji, em Campinas. Nele não existem estátuas de Buda nem de outras
divindades. Somente a escritura sagrada (ao fundo), que representa o Buda Primordial, é venerada- Imagem de
Alexsânder Nakaóka (27/11/2011).
Foto 6: Sacerdote Amaral toca o berimbau durante passeata na Av. Paulista. O instrumento foi apelidado de “cokin”,
por ter som semelhante ao instrumento japonês mokin e ser feito de cascas de coco – Imagem de Alexsânder Nakaóka
(28/05/2011).
Tendo em mãos este vasto material verbo-imagético, percebi a necessidade de organizar tamanho
acervo. Dessa forma, tentei agrupar e ordenar as fotografias em torno de 15 temáticas. São elas: (1)
Espaço físico, (2) Orações prévias, (3) Cultos matinais e noturnos, (4) Catequese budista, (5) Culto
residencial, (6) Culto póstumo, (7) Visitas assistenciais, (8) Orações fervorosas, (9) Passeata, (10) Culto
dos jovens, (11) Outros Momentos, (12) Reuniões, (13) Descontração, (14) Limpeza do altar, (15) Fiéis.
A estas 15 temáticas foi acrescentada, posteriormente, uma última. (16) Grandes eventos, diz respeito
a dois encontros dos quais participei: Ecojub 2011 e o culto de inauguração do novo Hondo do templo
Ryushoji (Mogi das Cruzes), que contou (este último) com a presença de fiéis e sacerdotes de todo o
Brasil, além de ter a participação de dois bispos japoneses, responsáveis por celebrar a cerimônia. Além
destas 16 temáticas, devemos considerar um núcleo de convergência, que corresponde justamente ao
mantra, escritura e oração sagrada Namumyouhourenguekyou, cerne da doutrina HBS.
Para tal ordenação de temáticas (que giram ao redor de um núcleo), inicialmente e sem conseguir
escapar a uma possível arbitrariedade, escolhi as melhores fotos, utilizando para isso critérios técnicos e
estéticos. As fotos que apresentavam desfoque, sub-exposição, super-exposição, mal enquadramento (ou
outro problema da mesma natureza), assim como imagens “repetidas”3, não foram eleitas para análise.
Foto 5: Sacerdotisa faz a limpeza do Altar Póstumo, antes do início do Culto Matinal – Imagem de
Nakaóka (27/05/2011).
148
Alexsânder
Na verdade, não existem fotografias idênticas. Aqui, o termo “repetidas” faz referência à imagens semelhantes. O critério
de escolha também foi técnico-estético. A melhor imagem, seguindo este critério, foi escolhida, em detrimento das demais.
3
149
Após selecionar o material imagético seguindo tais critérios (técnicos/estéticos) e organizá-los,
percebi, através de uma análise minuciosa (das fotografias, da doutrina da HBS, das entrevistas e do
diário produzido na pesquisa de campo), que o ritual de emanação da oração, doutrina e imagem sagrada
Foto 7: Prática da arte samurai Kenjutsu, realizada no ginásio da Catedral Nikkyoji, todos os sábados – Imagem de
Alexsânder Nakaóka (28/05/2011).
Namumyouhourenguekyou4, era o fundamento e sintetizava o essencial da religião HBS. Pois, em todos
os momentos presenciados (cultos, limpeza do altar, passeata, etc.), os sacerdotes buscavam expandir tal
doutrina para o maior número de pessoas possível (sejam elas devotas ou leigas), através da pronúncia
quase incessante deste mantra.
Arquivo-vivo de memórias: por uma remontagem do passado
“A questão do arquivo não é [...] uma questão do passado [...] É
uma questão de futuro, a questão do futuro mesmo, a questão de
uma resposta, de uma promessa e de uma responsabilidade para
amanhã. O arquivo, se quisermos saber o que isto queria dizer,
isso somente será de nosso conhecimento no tempo que há de
vir” (DIDI-HUBERMAN, 1995, p 60).
O intuito inicial da presente pesquisa era o de promover um percurso verbo-visual sobre a comunidade
HBS do Brasil. No entanto, após o trabalho de pesquisa teórica e empírica, constatou-se que tal jornada
As cinco sílabas (Myou-hou-ren-gue-kyou) não representam uma escrita nem um significado, mas o espírito completo de
Buda. São os Três Mil Mundos inerentes ao devoto. É a natureza búdica de todos os seres. Todo o ato, a fala e o silêncio
dos seres se originam de um só sentimento. Portanto, ao serenar seus sentimentos, sem hesitação, detendo-se unicamente
ao Myouhou, não se perderá no ciclo de vida e morte, a lealdade ao soberano e o amor filial serão verdadeiros – em http://
www.budismo.com.br/doutrina1.php.
4
150
Foto 8: Imagem Sagrada (círculo ao fundo) e estátua do
grande mestre budista Nitiren – Imagem de Alexsânder
Nakaóka (27/05/2011).
151
deveria almejar voos maiores.
De fato, a ousada meta pleiteada foi a de remontar o cotidiano
da HBS, tendo como alicerce a fotografia e as articulações, relações e
concatenações que estas imagens, aparentemente estáticas, estabelecem
entre a comunidade (fiéis e sacerdotes), o outsider (fotógrafo) e os
receptores/espectadores destas imagens.
Urge saber que as imagens são nossos olhos passados,
presentes e futuros, olhos da história, roupas, nudezas e
paredes da história. Roupagens e montagens de tempos
heterogêneos. De vivências presentes, de sobrevivências,
de ressurgências, de tantas outras memórias (individuais e
coletivas). Pensar deste modo as imagens como lugares de
questionamentos, lugares dentro dos quais, escrevemos,
também, nossa história (SAMAIN, 2012, p. 11).
Burke nos diz que os retratos registram “não tanto a realidade
social, mas ilusões sociais, não a vida comum, mas perfomances
especiais”. (2004, p. 34,35).
Arriscaria acrescentar aqui, que se trata de uma dupla perfomance,
na medida em que os sacerdotes (“atores” da trama fotográfica) se
mostram revestidos de seus respectivos personagens (ou papéis) sociais.
Diante dos fiéis (que também fazem parte da “cena”), eles representam
suas funções religiosas, ao mesmo tempo em que posam para a câmera
fotográfica de outrem. Surge, assim, uma memória concisa para
aqueles que presenciaram tal cena e, atualmente, ainda vivem. E uma
“memória” imaginativa, fictícia, para aqueles que não presenciaram tais
representações, mas que tentam desvendar o óbvio e o obtuso5 destas
imagens.
Para realizar este duplo percurso imagético (que envolve o óbvio e
o obtuso, ou o inteligível e o sensível), a minha tentativa foi a de produzir,
juntamente à comunidade estudada, uma apresentação das fotografias escolhidas (e devidamente
comentadas) pelos sacerdotes da HBS, através de uma seleção prévia.
Nesta escolha, utilizei a linguagem verbal (entrevistas dos sacerdotes) convertida em escrita,
juntamente com a força sensível das imagens fotográficas. Etienne Samain distingue estas duas formas
de expressão, ao nos dizer que “as letras, as palavras, as frases, elas sim. Sabiam se organizar, obedeciam
a regras, a ordens, a gramáticas. Eram disciplinadas, sérias e confiáveis, por serem domáveis”. Já as
imagens, são “iguais a borboletas, voavam, passavam. Chegavam e, logo, iam embora” (2012, p. 2).
O sentido óbvio, na concepção de Roland Barthes, diz respeito à imagem que escolhe o sentido, o impõe, o assume. Este
sentido, que busca o realismo e a significação plena, não dá lugar à ambiguidade nem à polissemia. Já o sentido obtuso
corresponde ao “traço penetrante, inquietante como um convidado que se obstina a ficar sem dizer nada lá onde não têm
necessidade dele (1990, p. 48)”.
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Foto 9: Sacerdotes oram o Namumyouhourenguekyou, sobre o Altar Sagrado – Imagem de Alexsânder Nakaóka (28/05/2011).
Novaes (2005) caminha no mesmo sentido, ao afirmar que os arquivos de imagens coletadas na
pesquisa de campo podem e devem ser utilizados como fontes que conectam os dados à tradição oral e à
memória dos grupos estudados. Para ela, é inaceitável relegar a imagem ao segundo plano nas análises
dos fenômenos sociais e culturais.
Portanto, podemos perceber que a relação da Antropologia com a imagem pode ir muito além da
função ilustrativa que ela (imagem) exerce nos livros, sempre acompanhada de uma legenda, que nunca
tem o poder de esgotar todo o seu conteúdo.
Etienne Samain nos diz, neste sentido, que “sem chegar a ser um sujeito, a imagem é muito mais
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que um objeto: ela é o lugar de um processo vivo, ela participa de um sistema de pensamento. A imagem
é pensante” (2012, p. 6).
De fato, as imagens nunca nos mostram um pensamento único e definitivo, mas as lembranças,
memórias e esquecimentos nele contidos. Toda imagem se choca, desencadeando uma espiral de novas
operações sensoriais e afetivas. E foi através dessas sensações, despertadas e reveladas pelas fotografias,
que pretendi reconstruir o sagrado da comunidade Honmon Butsuryu-shu do Brasil.
Referências Bibliográficas
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BUTSURYU-SHU, Honmon. Revista Lótus: ano 7, n. 70. São Paulo, 2005, p. 03.
BUTSURYU-SHU, Honmon. Revista Lótus: ano 8, n. 81. São Paulo, 2006, p. 03.
BURKE, Peter. Testemunha ocular: história e imagem. São Paulo: Editora Edusc, 2004.
CORREIA, Kyouhaku. O que é Primordial: Budismo 100 anos. São Paulo: Ed. Rmc, 2008.
____________________. O significado de Honmon Butsuryu-shu. 2010. Disponível em http://www.
budismo.com.br/significado.php. Acesso em 20/03/2011.
____________________. A doutrina da Honmon Butsuryu-shu escrita pelo grande mestre Nissen Shounin
em 1872. 2010. Disponível em http://www.budismo.com.br/doutrina1.php. Acesso em 15/03/2011.
DIDI-HUBERMAN, Georges. O que vemos, o que nos olha. 2. Ed. São Paulo: Editora 34, 2010.
NOVAES, Sylvia Caiuby. O uso da imagem na Antropologia, in Etienne Samain (org.) O fotográfico. 2ª.
Ed. São Paulo: Editora Hucitec/ Editora Senac São Paulo, 2005, p 107- 113.
NOVAK, Philip; SMITH, Huston. Budismo: Uma introdução concisa. 1ª. Ed. São Paulo: Editora Cultrix,
2003.
SAMAIN, Etienne. O fotográfico. 2ª. Ed. São Paulo: Editora Hucitec/ Editora Senac São Paulo, 2005.
USARSKI, Frank (org.). O budismo no Brasil. São Paulo: Editora Lorosae, 2002.
Foto 10: Sacerdotes e fiéis oram, uníssonos, o Mantra Sagrado – Imagem de Alexsânder Nakaóka (29/05/2011).
Foto 11: Arcebispo Correia (de branco, ao fundo) celebra Culto Póstumo, perante aos fiéis – Imagem de Alexsânder
Nakaóka (29/05/2011).
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