Biocombustíveis e a perspectiva de certificação no Brasil1
Francisco Nelson Castro Neves2
Apresentação Institucional
A Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) surgiu, em 1998, em um
momento de abertura do mercado interno do Brasil e da flexibilização do monopólio de exploração
do petróleo, como instrumento especial indireto do Estado para regular, conceder e fiscalizar toda
indústria do petróleo com foco no interesse público. Era um momento conflituoso, de certa participação política da sociedade, grandes debates e de retomada da democracia.
O petróleo foi colocado nesse ambiente com perspectivas de mudanças nas regras de organização
até então vigentes para o segmento. A questão central estava na quebra do monopólio do estado e
na privatização da PETROBRAS. De uma maneira resumida, podemos dizer que o enfrentamento
das idéias se dava entre a corrente governista da época, que defendia a quebra do monopólio do
petróleo e a privatização da PETROBRAS e, do outro, os oposicionistas, que defendiam a manutenção das regras, o monopólio e a estatal.
O fato é que o modelo resultante não era exatamente o que queriam os governistas nem os oposicionistas. Assegurou-se o monopólio da união quanto às reservas de petróleo, flexibilizou-se a exploração e manteve-se a estatal, abrindo-se fortemente o capital da empresa, mas garantindo o
controle do Estado nas decisões.
Foi criada então a ANP para regular, conceder e fiscalizar o segmento e o Conselho Nacional de
Política Energética (CNPE), para definir a política energética para o setor.
Histórico dos Biocombustíveis no Brasil
No início da atuação da ANP, persistiram a idéia e a prática de que o mercado regula a si próprio e
de que a política de energia do setor também seria definida em função apenas dos interesses do
mercado. Assim, pouco se fiscalizava, e o setor ia se desenvolvendo em função apenas do interesse
do mercado, sem uma orientação e articulação com a política de energia do país. O CNPE não foi
instituído. Viu-se “apagão” energético, oscilação dos preços de acordo com a especulação no mer-
Texto apresentado no Simpósio Internacional sobre Biocombustíveis e Segurança Alimentar – Tema
Certificação de Biocombustíveis no Brasil, Organizado pelo Instituto Cultural Brasil Alemanha – Salvador-BA.
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Coordenador Regional do Nordeste da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis
(ANP). Engenheiro Agrônomo, Pós Graduado em Meio Ambiente e Engenharia de Petróleo.
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cado global, a PETROBRAS evitando participar dos leilões, sendo esvaziada na sua política de pessoal, etc.
Quando se mudou o governo federal, em 2003, as regras foram mantidas, mas se fez cumprir a
legislação, fruto do rico processo democrático. Instituiu-se o CNPE, que passou a definir a política
energética do País; a PETROBRAS passou a atuar com força no mercado da indústria de petróleo,
puxando o conjunto da indústria para recordes de crescimento; e a ANP, de fato, fez valer sua missão institucional, especialmente no que diz respeito à fiscalização do setor e ao estabelecimento do
referencial de interesse público como norteador da regulação, contrapondo a idéia de que o mercado regula-se.
A instalação do CNPE foi assim um marco temporal que caracterizou uma mudança de rumo na
política do setor, com vistas ao cumprimento da lei e do sentido público da regulação.
Em 2005, é instituída a lei nº 11.097, e os biocombustíveis são incluídos na matriz energética do
Brasil, passando a compor o nome da Agência Nacional do Petróleo. A partir desse momento, os
combustíveis automotivos ganharam componentes de forte feição ambiental e social.
A lei estabeleceu atenção e estímulos formais, focados na formação de mercados consumidores
para bicombustíveis, trazendo consigo o conceito novo de combustível com selo social e combustível verde.
A matriz de combustíveis veiculares no Brasil passou a ter uma crescente participação dos biocombustíveis, chegando em 2008 ao cenário que podemos observar no quadro 01 abaixo.
Quadro 01 – matriz de combustível veicular no Brasil, no primeiro semestre de 2008
1º sem 2008 - Veicular
GNV
4,1%
Álcool
Total
17,5%
Álcool
Hidratado
11,5%
Álcool
Anidro
6,0%
Diesel
51,2%
Gasolina A
26,1%
B100
1,0%
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.Fonte: Boletim da Superintendência de Abastecimento da ANP
O etanol (álcool) produzido da cana de açúcar vem sendo estudado no Brasil, como combustível,
desde 1925. Ganhou força como programa de governo em 1975, com o PROALCOOL, criado em
14/11/1975 pelo Decreto nº 76.593. Pesa, no entanto, na cultura da cana, um passado longo e
complexo, marcado na sua origem pela mão-de-obra escrava, por áreas gigantescas de monoculturas, forte concentração de renda, desprezo pelas questões ambientais e por grandes subsídios governamentais e aplicações indevidas de recursos públicos. Esse histórico contrasta-se com a realidade de hoje, pois a indústria desenvolveu-se e transformou-se em unidades de produção autosustentável em termos de energia; na sua grande maioria, respeita a legislação trabalhista e absorve milhões de trabalhadores rurais. Em grande parte, a relação de trabalho nas usinas é baseada
na mão de obra assalariada. É muito comum também a relação de arrendamento de terras, na qual
a usina paga um aluguel pela terra e cultiva cana. Em outras situações, agricultores são integrados
à usina, que financia o cultivo de cana, com o compromisso de compra da produção.
Há exemplos interessantes, como o da usina de Catenda no Estado de Pernambuco, onde os trabalhadores, diante de dificuldades financeiras da usina, assumiram a administração da empresa, num
modelo inovador de co-gestão e depois de autogestão do empreendimento resultando em grandes
ganhos econômicos.
Recentemente o Governo do Estado de São Paulo assinou com os usineiros um protocolo ambiental,
prevendo o fim das queimadas para 2014 e completa mecanização da colheita de cana. Mesmo com
perdas significativas de postos de trabalho, do ponto de vista do balanço das emissões de gases do
efeito estufa, é um grande salto.
Com a lei que estabelece a obrigatoriedade da mistura de álcool anidro à gasolina (proporção que
varia de 20 a 25%), ocorrida em 1993, assegurou-se um mercado cativo que certamente contribui
para todo esse avanço do setor. A produção de álcool vem crescendo extraordinariamente: passou
de 10 bilhões de litros na safra 2000/2001, para a estimativa de 24 bilhões de litros na safra
2007/2008. Toda essa crescente oferta coincide com uma crescente demanda, decorrente especialmente do surgimento dos motores flex fluel.
Os carros flex representaram uma revolução no consumo de combustíveis, porque permitem ao
consumidor escolher o produto de sua maior conveniência e atuar fortemente no equilíbrio de preço, nos momentos em que houver grandes oscilações. À medida em que aumenta a frota de carros
flex, esse papel do consumidor tende a ter maior impacto. Os quadros 02 e 03 abaixo demonstram
essa realidade.
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Quadro 02 – consumo de etanol combustível no Brasil e a venda de carros flex fuel.
Fonte: Boletim da Superintendência de Abastecimento da ANP
Quadro 03 – consumo de gasolina com a mistura de álcool anidro.
Fonte: Boletim da Superintendência de Abastecimento da ANP
Nesse cenário dinâmico da indústria sucoalcooleira, o grande desafio é o mercado externo, e o governo não tem poupado esforços para contribuir com conquistas do mercado internacional. Dentre
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outros, há forte empenho governamental com uniformização da especificação do etanol, a logística
de transporte e de armazenamento e a segurança do abastecimento do mercado internacional.
O biodiesel (B100), desde o início, surgiu tendo como vetor público de fomento à formação do mercado, estabelecida a partir da obrigatoriedade da mistura no diesel, inicialmente de 2%, o que gerou uma demanda por aproximadamente 800 milhões de litros; e, logo em seguida, de 3%, com
uma demanda de 1,2 bilhão de litros de B100. Esse é o diferencial em relação ao PROALCOOL, que
fomentou a produção de cana, sem ter um mercado assegurado.
O biodiesel tem como matéria prima uma ampla e diversificada matriz oleaginosa. São culturas que
vão da soja à mamona, passando pela palma, pinhão manso, algodão, girassol, entre outras. Há
um grande potencial para se utilizarem as gorduras animais e os resíduos oleosos da indústria alimentícia como matéria prima do biodiesel. Esse cenário é enriquecido com as diversidades agronômicas existentes no país; em cada região há uma ou mais culturas que podem ser exploradas e
terão aplicação na indústria de biodiesel.
Esse mercado, portanto, tende a estimular a agricultura em todas as regiões com destaque para o
semi-árido brasileiro, com a cultura da mamona, ainda limitada, mas de grande potencial.
O selo social é um conceito inovador aplicado à indústria dos combustíveis, pois vincula a venda do
biodiesel no leilão da ANP ao fato de a indústria adquirir pelo menos 50% do seu produto na agricultura familiar. Além de participar do leilão, que é um compromisso de compra antecipada com
garantia de preço e quantidade, o empreendedor tem benefícios fiscais interessantes. No caso do
biodiesel, o incentivo governamental vem da garantia do mercado, com benefícios para a indústria
que aderir ao programa do selo social do Ministério de Desenvolvimento Agrário. Esses estímulos
indiretos, especificamente para a produção da agricultura familiar do Nordeste, têm sido insuficientes e, no quadro positivo e dinâmico em que vive a agricultura industrial, os pequenos no Nordeste
têm tido pouca expressão do setor de biodiesel. Essa situação sinaliza a necessidade de medidas
complementares diretas do governo para esse segmento pontualmente. Há de se registrar que, do
ponto de vista específico da produção do Biodiesel (B100), o quadro é de absoluta segurança do
abastecimento, como podemos observar no quadro 04 que segue abaixo.
Quadro 04 – volume de biodiesel comercializado no primeiro semestre de 2008.
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Fonte: Boletim da Superintendência de Abastecimento da ANP.
O Mercado de Combustíveis no Brasil
O mercado dos combustíveis no Brasil cresceu, no ano de 2007 em relação a 2006, 7,57%, passando de 90.673 mil m3 para 97.536 mil m3; enquanto que o PIB desse período cresceu 5,7%. O crescimento do setor em relação ao PIB foi 32,8% a mais no mesmo período. Foi um resultado extremamente positivo e acima da expectativa do setor de distribuição, que previa um crescimento de
metade do PIB. A comparação do consumo de combustíveis do primeiro semestre de 2007 com o
de 2008 mostra que há uma tendência de crescimento ainda maior em 2008, como demonstra o
quadro 05 abaixo.
Quadro 05 – consumo de combustível veicular no Brasil, no primeiro semestre em 2007 e 2008.
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Co mb u stível
Die se l
B io di ese l *
G aso li na C
G as ol ina A
Á lco ol An id ro
Á lco ol Hid ra tad o
Á lco ol Tota l
G LP
Ó le o Co m bu stíve l
QAV
GAV
Q ue ro se ne Ilu mi na n te
TO TAL
G NV (m il m 3 /di a)
m il m 3
1 º se m 20 0 7
1 9.7 6 7
93
1 1.9 2 8
9.1 8 5
2.7 4 3
3.9 3 9
6.6 8 3
5.8 8 4
2.6 0 9
2.3 5 8
25
16
v ari aç ão
1º se m 2 0 08
2 1.7 12
4 34
1 2.0 51
9.0 38
3.0 13
6.0 24
9.0 37
5.9 76
2.6 17
2.6 10
26
13
0 8/0 7 %
9,8 4
3 6 8,7 8
1,0 3
- 1,5 9
9,8 2
5 2,9 4
3 5 ,2 4
1,5 6
0,3 1
1 0,6 8
6,4 1
-1 6,4 0
4 6.5 2 6
5 1.0 30
9,6 8
6.8 8 1
6.7 85
- 1,3 8
Fonte: Boletim da Superintendência de Abastecimento da ANP
Esse cenário de crescimento da demanda, aliado a um correspondente crescimento da oferta de
todos os combustíveis, é extremamente positivo para a economia brasileira e demonstra o dinamismo do setor, a capacidade de respostas aos desafios que estão relacionados com a atividade
econômica e a melhoria de renda dos brasileiros.
No caso dos biocombustíveis, é surpreendente o aumento da capacidade instalada de produção e o
volume de combustível disponibilizado ao mercado, em tempo relativamente curto, na fase inicial
do programa e ainda com muitos desafios sendo enfrentados, no que diz respeito à produção industrial e a qualidade, à logística de transporte, armazenamento e distribuição do produto.
O mercado de biocombustíveis, no momento, é formado por dois ambientes: o primeiro e mais importante é o mercado do biodiesel para a mistura B3 (diesel 97% e biodiesel 03%). Os leilões de
compras são anunciados através de editais públicos e precedidos também de audiência pública e
ocorrem a cada trimestre e têm por objetivo adquirir os produtos do trimestre seguinte e alimentar
um estoque de reserva do produto. A ANP apresenta um preço máximo, construído a partir do custo
de produção (preço dos bioóleos, custo industrial, transporte, etc) e, no leilão, realizado por lotes,
as empresas habilitadas previamente na ANP (selo social) ofertam quantidades a preços determinados. Ganha quem oferecer menor preço para uma determinada quantidade de produto apresentada.
O segundo mercado é aberto e diz respeito à formação do mercado de outras misturas tipo B5, B10
e B20. As empresas que desejarem utilizar essas misturas devem solicitar autorização prévia e com
propósitos experimentais, assumindo responsabilidades quanto aos impactos mecânicos da sua
frota, ao tempo em que devem registrar dados técnicos que venham a formar uma base de infor-
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mações referente à utilização desses produtos. Nesse caso, cada consumidor pode adquirir diretamente a mistura autorizada de uma distribuidora ou transportador, retalhista e revendedor (TRR).
No caso do etanol da cana, o cenário também é de forte expansão numa concorrência, no mercado
interno, cada vez mais direta com a gasolina.
O grande desafio para o etanol brasileiro é conquistar grandes mercados internacionais para que o
setor possa continuar crescendo. Apesar de as exportações estarem crescendo muito, variando
positivamente em 27,2%, como demonstra o quadro 06 abaixo, há uma necessidade de ampliarmos fortemente o mercado externo.
Quadro 06 – exportação de etanol.
Fonte: Boletim da Superintendência de Abastecimento da ANP
A Qualidade dos Combustíveis Comercializados no Brasil
A qualidade dos combustíveis comercializados no país tem um histórico recente de grandes problemas. Os principais estavam relacionados à presença de solvente na gasolina e de água no etanol
comercializado. Os índices de não conformidade, parâmetro utilizado para mensurar a variação da
qualidade dos combustíveis comercializados no Brasil, têm sofrido reduções extraordinárias nos
últimos anos. Certos produtos, em determinados estados, chegavam a 20% de não conformidade
para uma realidade atual média de 2,5%. Os quadros 07, 08, 09 e 10 abaixo atestam a evolução da
qualidade dos combustíveis comercializados no Brasil.
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Quadro 07 – evolução da qualidade dos combustíveis no Brasil.
Fonte: Boletim da Superintendência de Qualidade da ANP
Quadro 08 – evolução da qualidade do óleo diesel por estado.
Fonte: Boletim da Superintendência de Qualidade da ANP
Quadro 09 – evolução da qualidade do etanol por estado.
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Fonte: Boletim da Superintendência de Qualidade da ANP
Quadro 10 – evolução da qualidade da gasolina por estado.
Fonte: Boletim da Superintendência de Qualidade da ANP
Em grande parte, esses problemas foram reduzidos pelo amplo e intenso trabalho de fiscalização da
ANP, usando regras rigorosas de controle e recursos tecnológicos que permitissem aos consumidores atuar de forma ativa no processo de fiscalização. Assim passou a controlar fortemente os produtores e consumidores de solvente, marcar o produto na fonte com um elemento químico genético
que facilita o processo de identificação do solvente na gasolina. No caso do etanol também se passou a marcar quimicamente o produto anidro com um corante, permitindo ao consumidor identificar
quando se coloca água nesse tipo de combustível. Também se estabeleceu a obrigatoriedade de se
instalar o termodecímetro nas bombas, o que permite ao cidadão verificar a densidade do produto.
O fato é que hoje a qualidade é controlada dentro dos limites tolerados em países mais avançados.
O processo de fiscalização continua intenso e agora é reforçado por novos instrumentos instituídos,
como o recolhimento de parte dos tributos nas usinas (PIS e CONFINS), bem como a instalação de
relógios medidores da produção nas indústrias.
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A qualidade e a produção do biodiesel têm controle na indústria, sendo assegurada a qualidade do
produto. Nas distribuidoras também há controle de qualidade e do volume do produto comercializado.
É válido de registrar algumas características do programa de monitoramento de qualidade dos
combustíveis desenvolvido pela ANP. Primeiro, a metodologia científica com rigoroso controle estatístico na coleta de amostras, considerando diversas regiões de todos os estados brasileiros, volume
de combustíveis comercializado em cada uma delas e impacto proporcional no conjunto mercado.
Segundo, o caráter universal do programa, ou seja, atinge todo o território nacional. Terceiro, é
realizado por vinte e três universidades em todos os estados e de maneira continuada, sendo que, a
cada ano, todos os postos revendedores do país têm amostras coletadas. São mais de 200.000
amostras coletadas e analisadas ao longo do ano; todos os dias, há trabalho dessa natureza sendo
realizado nos estados. Esses dados são sistematizados nacionalmente e publicados graficamente
para orientar o cidadão quanto à variação dos índices de não conformidade. As anormalidades são
organizadas por unidades regionais e seguem para o planejamento da fiscalização organizar ações
fiscais de campo.
Certificação de Biocombustíveis
A qualidade hoje é uma característica favorável ao comércio dos combustíveis do Brasil, nos mercados interno e externo. No mercado externo de biocombustíveis, um dos grandes desafios está na
uniformização global das especificações dos produtos. No caso do etanol, o Brasil e os EUA têm
grande experiência e desenvolvimento tecnológico para fomentar esse diálogo internacional que,
aliás, já vem ocorrendo. No caso do biodiesel, a situação ainda requer certo amadurecimento e
consolidação de expertise. Em março deste ano, a ANP publicou uma nova especificação desse produto, baseada em anotações de qualidade realizadas desde 2005. Inicialmente se estabeleceram
parâmetros mais largos e aspectos químicos e físicos limitados; depois, ampliaram-se as características físico-químicas, afunilaram-se os parâmetros, formando uma especificação adequada à mistura utilizada no Brasil. Esse esforço pela uniformização das especificações dos biocombustíveis a
nível global é estratégico para a política comercial de exportação desses produtos, e o governo federal tem feito grandes esforços nesse sentido, sobretudo no caso do etanol.
A qualidade dos biocombustíveis, as vertentes ambiental e social e o próprio mercado externo estão
associados à perspectiva de certificação dos biocombustíveis. Do ponto de vista ambiental, o etanol
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reduz em 40% a emissão de CO2, comparando-se com a gasolina, e o biodiesel, 78%, comparandose com o diesel.
No debate da certificação, a questão central não é a qualidade propriamente do produto nem mesmo as vantagens ambientais da queima do produto como fonte de energia, comparando os biocombustíveis com os combustíveis fósseis, mas o sistema de produção dos biocombustíveis e, em particular, do etanol da cana.
São três os aspectos a se considerarem no processo de certificação, com certo grau de amadurecimento e entendimento nos foros internacionais. O sistema é ambientalmente correto, isto é, tem
desenvolvido práticas de produção em acordo com a legislação ambiental, mitigando o uso de insumos químicos e ampliando práticas de manejo e conservação de solos. Do ponto de vista do aquecimento global, ele tem uma relação positiva de emissão de gases que provocam o efeito estufa, levando em conta a cultura e/ou vegetação que existia em períodos anteriores à produção do
biocombustível. E do ponto de vista trabalhista, o setor respeita a legislação em vigor no país, o
qual é signatário da Organização Internacional do Trabalho.
Considerando as regras internacionais de comércio, o sistema de produção de cada país é um aspecto que diz respeito a sua autonomia e soberania nacional. Assim, o Brasil respeita e é adepto do
debate global sobre essa temática e está aberto para tratar da realidade nacional do sistema de
produção dos biocombustíveis. Participa de todos os encontros para os quais é convidado a fim de
tratar desse assunto. Todo esse processo de amadurecimento trouxe o Programa Nacional de Certificação de Biocombustiveis.
O governo brasileiro, através do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, encaminhou ao Instituto Nacional de Metrologia, Normatização e Qualidade Industrial (INMETRO) a
responsabilidade de implantar o Programa Nacional de Certificação de Biocombustíveis, que está
em plena execução. Esse programa representa um salto de qualidade nas atitudes do governo federal, de responsabilidade frente a questões estratégicas desse setor e do amadurecimento dos agentes econômicos produtores de etanol.
As indústrias de etanol que desejarem aderir ao programa serão avaliadas quanto aos três aspectos
citados: emissão de gases, respeito à legislação ambiental e às boas práticas de manejo agrícola e
adesão à legislação trabalhista. As empresas serão monitoradas a partir de parâmetros, objetivos,
técnicos e científicos, tendo como executoras instituições credenciadas pelo INMETRO.
Empresas que aderirem ao programa e obtiverem o certificado do INMETRO de produção terão um
instrumento a mais a ser utilizado comercialmente.
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Conclusão
As iniciativas do Governo Federal demonstram a decisão de buscar cada vez mais excelência na
produção de biocombustíveis e assegurar às companhias brasileiras instrumentos de comprovação
da qualidade do produto e também o sistema de produção desenvolvido no Brasil.
A certificação do etanol no Brasil já é uma realidade, e esse processo tende a consolidar-se como
vantagem competitiva no comércio internacional, trazendo a perspectiva de grande ampliação do
programa e envolvendo o biodiesel.