Seminário Anual do Banco Central do Brasil
Rio de Janeiro, 11 de agosto de 2006
Sessão III
Perspectivas para Estabilidade de Preços no Brasil
Importância da Agenda Fiscal
Rogério L. F. Werneck
Depto. de Economia, PUC-Rio
Sumário
• Assimetria da melhora do quadro macroeconômico
• Evolução ainda preocupante das contas públicas
• Política monetária sobrecarregada pela persistência
de um quadro fiscal problemático
• Importância do avanço da agenda fiscal
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R. L. F. Werneck
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Melhora assimétrica
• O regime de metas para a inflação foi introduzido no
Brasil há sete anos
• Ao longo deste período, o quadro macroeconômico do
País sofreu mudança fundamental
• Mas tal mudança tem sido marcada por forte assimetria
• Embora tenha havido melhora importante na situação
fiscal, do lado das contas externas a evolução tem sido
incomparavelmente mais favorável.
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R. L. F. Werneck
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Contas Externas
Fluxos Acumulados em 12 meses
(US$ bilhões)
Jun. 99
Dez. 02
Jun. 06
Exportações
47,6
60,3
125,5
Importações
-53,0
-47,2
-80,9
-5,4
13,1
44,6
-32,6
-7,6
12,0
-4,9
-1,7
1,4
3,6
2,7
0,6
Balança comercial
Transações correntes
Transações correntes (% do PIB)
Dívida externa líquida / exportações
Fonte: Bacen
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R. L. F. Werneck
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Contas Fiscais
Setor Público Consolidado
Fluxos Acumulados em 12 Meses
(% do PIB)
Jun. 99
Dez. 02
Jun. 06
Superávit primário
1,59
4,25
4,51
Conta de juros nominais
8,81
9,33
7,90
48,57
55,50
50,30
Dívida líquida do setor público
Fonte: Bacen
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R. L. F. Werneck
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Expansão prolongada de gastos primários
• A evolução do quadro fiscal vem sendo marcada
por um processo de expansão explosiva dos gastos
primários dos três níveis de governo
• Um processo que teve início em meados dos anos
90 e que não dá mostras de estar chegando ao fim
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R. L. F. Werneck
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0
7
R. L. F. Werneck
Brasil 1993
Coréia do Sul
Irlanda
EUA
Brasil 2005
Suiça
Austrália
Canadá 01
Japão
Espanha
N. Zelândia 97
Reino Unido
Grécia
Itália
Islândia
Portugal
Luxemburgo
Bélgica
Holanda
Alemanha
Noruega
Eslováquia
Áustria
Finlândia
Hungria
França
Dinamarca
Rep. Checa
Suécia
Dispêndio Primário Agregado em Economias Desenvolvidas - 2002
(% do PIB)
60
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
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Dispêndio Primário em Economias em Desenvolvimento Selecionadas
(% do PIB)
País
Brasil
Rússia
Ucrânia
África do Sul
Índia
México
Chile
China
Indonésia
Tailândia
Paquistão
Peru
Estimativa
mais
recente
Ano
Nível de governo
33,0
32,4
32,0
22,7
21,3
20,8
19,2
17,7
16,4
16,0
15,1
14,6
2005
2004
2004
2004/05
2003/04
2004
2004
2004
2004
2003/04
2004/05
2003
Federal, estadual e municipal
Governo Geral
Governo Geral
Governo nacional*
Federal e estadual
Setor público consolidado
Governo central
Federal, estadual e local
Governo central
Governo geral
Federal e estadual
Setor público combinado
Fonte: FMI (Published Staff Reports)
* Inclui governo central e gastos subnacionais financiados com transferências do
governo central
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R. L. F. Werneck
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Ajuste fiscal à brasileira:
aumento do superávit primário com forte
expansão simultânea de gastos primários
Resultado Primário e Dispêndio Primário dos Três Níveis de Governo
Brasil,1993-2005 (% do PIB)
34
02
Dispêndio primário
32
04
01
03
00
97
30
05
95
99
98
96
28
26
94
93
24
-2
10
-1
* Exclui empresas estatais
0
1
2
Resultado primário*
3
R. L. F. Werneck
4
5
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Dispêndio Primário dos Três Níveis de Governo e PIB
Brasil, 1993-2005
1993 = 100
190
Dispêndio primário
180
170
Taxa real média
de cresc. de
5,3% ao ano
160
150
140
PIB
130
120
Taxa real média
de cresc. de
2,7% ao ano
110
100
90
1993
11
1995
1997
1999
2001
R. L. F. Werneck
2003
2005
[email protected]
Brasil, Carga Tributária Bruta
1968-2005
12
Período
Receita Tributária dos Três Níveis de Governo
(percentual do PIB – média do período)
1968-1980
25,1
1981-1989
24,8
1990
28,8
1991-1993
25,6
1994-1998
29,5
1999
32,2
2000
32,6
2001
2002
2003
2004
2005
34,0
35,6
34,9
35,9
37,0
R. L. F. Werneck
O que este
aumento de
carga tributária
possibilitou ?
+11,4% do PIB
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Brasil, Carga Tributária Bruta, Dispêndio Primário
e Resultado Primário dos Três Níveis de Governo
Variações Observadas entre 1991-93 e 2005
(% do PIB)
1991-1993
2005
Variação
Carga tributária
25,6
37,0
11,4
Dispêndio primário
23,9
33,0
9,1
1,7
4,0
2,3
Resultado primário *
13 * Exclui empresas estatais
R. L. F. Werneck
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Agenda Fiscal
Um novo esforço de ajuste fiscal
•
•
•
•
•
•
•
•
•
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Necessidade de aprofundamento do ajuste fiscal
Redução decisiva do endividamento do setor público
Manutenção de superávits primários ainda mais elevados
Diminuição da absorção de recursos financeiros pelo setor
público
Criar condições para uma queda estrutural da taxa de juros
e para rápida diminuição da despesa com juros sobre a
dívida pública
Restrigir a expansão do dispêndio primário
Conter a folha de pagamentos do funcionalismo
Controlar o crescimento dos gastos previdenciários
Reduzir a carga tributária
R. L. F. Werneck
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Dificuldades de se levar adiante essa
agenda, em meio a crescentes pressões
políticas por aumento de gastos
primários em áreas em que a atuação do
governo tem sido deficiente
Pressões por aumento de dispêndio primário
• Programas mais ambiciosos de investimento público
– Precariedade da infra-estrutura de transportes
– Deficiências de infra-estrutura urbana
• Investimento maciço em saneamento
• Programas de investimento em transporte de massa
• Aumento de dispêndio em educação e saúde
• Ampliação de gastos com segurança pública
• Programas mais ousados de apoio à pesquisa
científica e tecnológica
• Programas de combate à pobreza mais efetivos
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R. L. F. Werneck
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Melhorar a qualidade do dispêndio primário
• Abrir espaço nos orçamentos dos três níveis de
governo para gastos primários mais defensáveis
• Recuperação do investimento público
• Ampliar a margem para alocações discricionárias no
orçamento
• Desmontagem parcial dos mecanismos de vinculação
• Diminuição da rigidez dos gastos com funcionalismo
• Tornar sustentáveis os sistemas previdenciários dos
três níveis de governo
• Aumento de eficiência no gasto público: “choque de
gestão”
18
R. L. F. Werneck
[email protected]
Necessidade de complementar os esforços
de racionalização do dispêndio com a
racionalização da extração fiscal
A agenda de reforma tributária
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R. L. F. Werneck
[email protected]
Brasil, Carga Tributária Bruta
1968-2005
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Período
Receita Tributária dos Três Níveis de Governo
(percentual do PIB – média do período)
1968-1980
25,1
1981-1989
24,8
1990
28,8
1991-1993
25,6
1994-1998
29,5
1999
32,2
2000
32,6
2001
2002
2003
2004
2005
34,0
35,6
34,9
35,9
37,0
R. L. F. Werneck
+11,4% do PIB
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Como foi viabilizado tal aprofundamento da extração fiscal?
• Aumento tão grande da carga tributária exigiu uma
terceira passagem do fisco
1. Tributação do valor adicionado
2. Tributação da renda e da propriedade
3. Tributação adicional da renda e do valor adicionado,
sobreposta sem organicidade às anteriores
• Formas exóticas de tributação
– Reação da União à perda de receita e aos aumentos de
encargos impostos pela Constituição de 1988
– Busca sistemática de formas exóticas de tributação,
que pudessem gerar receita não compartilhada com
Estados e municípios
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R. L. F. Werneck
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O sistema tributário que emergiu da estabilização
• Deterioração da qualidade da carga tributária federal
– Involução deplorável
• Colcha de retalhos em que se transformou o ICMS
– Guerra fiscal e alíquotas abusivas
• Carga tributária ainda em franca ascensão
• Economia sufocada por um aprofundamento da
extração fiscal que não parece ter fim
• Que tem sido fator importante de ampliação da
evasão e da informalidade
• O leviatã tributário que emergiu da longa batalha da
estabilização dá mostras de ser uma máquina
arrecadadora extremamente poderosa
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R. L. F. Werneck
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Reconversão do sistema tributário
• A mobilização tributária que acabou sendo requerida para
enfrentar a batalha da estabilização tem de dar lugar agora
a formas de tributação menos primitivas
• Formas compatíveis com eficiência, competitividade,
equidade e crescimento econômico
• Desmontar os toscos mecanismos de extração fiscal a que
se teve de recorrer às pressas, no calor da batalha
• Da mesma forma que o sistema produtivo de uma
economia de guerra tem de ser reconvertido ao fim de um
longo conflito
• Adequar o sistema tributário à tarefa maior de construção
de uma economia mais dinâmica, mais eficiente e mais
justa, além de mais estável
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R. L. F. Werneck
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Racionalizar a tributação
• Tarefa imensa de tornar mais racionais as formas com que os
três níveis de governo extraem 37% do PIB em tributos da
economia
• Redesenho em bases amplas da tributação do valor adicionado,
dentro de um rearranjo bem articulado de federalismo fiscal
• Eliminação da tributação em cascata e dos remendos recentes
feitos em nome dessa eliminação
• Reconcepção da tributação da renda que possibilite grande
ampliação de base, redução de alíquotas e simplificação
• Desoneração do investimento e da geração de emprego
• Redução das incertezas que advêm de um sistema tributário
sempre prestes a passar por grandes mutações
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R. L. F. Werneck
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Tensões do federalismo
• As tensões do federalismo fiscal perpassam cada uma
dessas agendas
• O que aumenta ainda mais a complexidade do desafio
de conciliá-las
• Dilema entre centralização e descentralização
• Autonomia fiscal dos governos subnacionais: LRF e
controle do endividamento pelo governo central
• Repartição de recursos fiscais dentro da Federação.
• Racionalização da tributação de impostos cobrados por
governos subnacionais
• Distribuição dos encargos de dispêndio entre os três
níveis de governo
25
R. L. F. Werneck
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Quão errados estamos
• Qual foi uma das principais conclusões de Peter Lindert,
no seu monumental estudo sobre a expansão do gasto
público nas economias desenvolvidas?
• O que permitiu que a expansão do gasto público nessas
economias não comprometesse seu dinamismo, foi o
extremo cuidado no desenho da tributação e das
transferências, para que o crescimento fosse prejudicado.
• No Brasil, estamos na trilha da rápida da expansão do
dispêndio público, mas cometendo erros sérios dos dois
lados.
• Conseguimos que tanto o sistema tributário como o gasto
público se convertessem em grandes entraves ao
crescimento.
26
R. L. F. Werneck
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Recursos políticos escassos
• Que mudanças na área fiscal devem ser consideradas
prioritárias e viáveis?
• Tendo em conta que os recursos políticos disponíveis para
implementa-las poderão ser bastante limitados, a escolha
terá de ser muito seletiva.
• O quadro a ser enfrentado combina, de forma um tanto
paradoxal, extração fiscal exacerbada, do lado da receita, e
dura compressão dos dispêndios mais meritórios, do lado
do gasto.
• A implementação da maior parte das mudanças que fazem
sentido está fadada a envolver desgaste político
substancial.
27
R. L. F. Werneck
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Urgências e pressões
• De uma perspectiva macroeconômica, algumas das
propostas, tomadas isoladamente, podem não ser
defensáveis.
• Por exemplo, simples expansão de gasto público em
determinadas áreas, sem cortes de dispêndio em outras.
• Mas nem por isso as urgências que inspiram tais
propostas e as pressões políticas em seu favor vão
desaparecer.
• Uma questão importante é em que medida será possível
canalizar tais pressões para a formação de uma coalizão
que dê respaldo a mudanças mais conseqüentes, ainda
que mais lentas e politicamente custosas,
• que, aos poucos, permitam abrir espaço nos orçamentos
dos três níveis de governo para gastos públicos mais
defensáveis.
28
R. L. F. Werneck
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Onde concentrar esforços?
• O avanço de qualquer uma das agendas fiscais
será menos problemático se a economia puder
ser posta em rota de expansão relativamente
rápida.
• Que mudanças na área fiscal parecem mais
eficazes para ampliar as possibilidades de
crescimento da economia?
– Redução do endividamento do setor público
– Recuperação do investimento público
– Reformas na área tributária
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R. L. F. Werneck
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Foco em três pontos
• Ampliar as possibilidades de queda da taxa de juros, na
esteira da distensão de política monetária que agora vem
tendo lugar
– Manutenção de superávits primários da ordem de 5% do PIB por
alguns anos, para assegurar redução considerável do
endividamento do setor público.
• Recuperação do investimento do setor público
– O que só será possível com medidas de flexibilização e
racionalização do dispêndio público, nos três níveis de governo
– Importância da escolha de estratégias que sejam parcimoniosas
no uso de recursos públicos
• Desentravar a agenda de reforma tributária
– Tornar crível a perspectiva de evolução para um sistema
tributário cada vez mais racional, que não conspire contra o
crescimento e que implique redução paulatina, ainda que lenta,
da carga tributária
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R. L. F. Werneck
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Desafio de ação coletiva
• Reordenar e redimensionar a extração e o uso de
recursos fiscais, que já representam cerca de 40% do
PIB, é o principal desafio com que hoje se defronta a
economia.
• É tarefa imensa que, nos próximos anos, deve colocar
à prova a capacidade de ação coletiva da sociedade
brasileira.
• As possibilidades de expansão da economia e da
construção de uma sociedade mais justa estarão
condicionadas, em boa parte, pelo grau de sucesso que
o sistema político do País for capaz de mostrar na
resposta a esse desafio.
31
R. L. F. Werneck
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