CONGRESSO NACIONAL
COMISSÃO MISTA DE PLANOS, ORÇAMENTOS PÚBLICOS E FISCALIZAÇÃO
PARECER No
, DE 2010-CN
Da Comissão Mista de Planos, Orçamentos
Públicos e Fiscalização – CMO, sobre a
Mensagem no 13, de 2008 - CN que “Encaminha
ao Congresso Nacional, nos termos do § 6º do
art. 2º da Lei nº 11.439, de 29 de dezembro de
2006, o relatório de avaliação do cumprimento da
meta de superávit primário, conforme Exposição
de Motivos dos Senhores Ministros de Estado da
Fazenda e do Planejamento, Orçamento e
Gestão”.
Autor: Poder ExecutivoAutor: Poder Executivo
Relator: Deputado LÁZARO BOTELHO
1- RELATÓRIO
Nos termos do § 6º do art. 2º da Lei 11.439, de 29 de dezembro de 2006, Lei de
Diretrizes Orçamentárias para 2007 – LDO 2007, o Poder Executivo enviou ao Congresso
Nacional, por meio da Mensagem nº 13, de 2008-CN, relatório de cumprimento da meta
de superávit primário dos orçamentos fiscal e da seguridade social e do programa de
dispêndios globais (PDG) das empresas estatais federais, referente ao exercício de 2007.
No âmbito do Congresso Nacional, o Presidente da Comissão Mista de Planos,
Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMO designou-me relator da matéria.
A meta de superávit primário para o setor público consolidado, a ser alcançada em
2007, como expressão da política fiscal adotada pelo governo, foi inicialmente fixada na
LDO em 4,25% do PIB. Desse valor, 3,15% correspondiam ao esforço do Governo
Federal, sendo 2,45% referentes aos orçamentos fiscal e da seguridade social (Governo
Central) e 0,70% às empresas estatais federais, podendo, ainda, haver compensação
entre esses orçamentos.
Em maio, a LDO foi alterada1 para que as metas fiscais para 2007 fossem
apresentadas em valores nominais. Essa alteração ocorreu em virtude de ajustes
metodológicos efetuados, em março, pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística –
IBGE, na apuração do Produto Interno Bruto – PIB. Como o novo PIB era maior que o
anteriormente previsto, se permanecesse a meta fiscal como porcentagem do PIB, o
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Lei nº 11.477/07
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superávit primário em valores nominais teria que aumentar. Vale ressaltar, no entanto,
que essa alteração, que só tem validade para aquele ano, não influiu no cenário fiscal
inicialmente previsto e não implicou, portanto, mudanças no volume de gastos previstos
na programação orçamentária.
Com a alteração promovida na LDO, a meta de superávit primário para o setor
público consolidado foi fixada em R$ 95,9 bilhões, o correspondente a 4,25% do PIB,
apurado na antiga metodologia. Sob a nova metodologia, corresponde a 3,80% do PIB.
Ao Governo Federal coube alcançar superávit primário de R$ 71,1 bilhões, sendo R$ 53,0
bilhões relativos ao Governo Central e R$ 18,1 bilhões, às empresas estatais federais. Do
total fixado de R$ 53,0 bilhões, a meta do Governo Central poderia ser reduzida, ainda,
em R$ 11,3 bilhões, valor referente aos gastos estimados com o Projeto Piloto de
Investimentos – PPI2.
2 - ANÁLISE
2.1 Resultado Primário
Encerrado o exercício de 2007, o setor público consolidado, que inclui os governos
regionais, registrou superávit primário de R$ 101,6 bilhões, ou 3,98% do PIB.
No âmbito do Governo Federal (Orçamentos Fiscal, da Seguridade e das
Empresas Estatais), o resultado primário alcançou, em 2007, R$ 71,3 bilhões, cumprindose, dessa forma, a meta fiscal estabelecida para o período, que era de R$ 71,1 bilhões
(sem considerar as deduções referentes ao PPI). Como a meta que o Governo Federal
estaria obrigado a cumprir era, na verdade, de R$ 66 bilhões (R$ 71,1 bilhões menos R$
5,1 bilhões do PPI executado), o superávit primário de R$ 71,3 bilhões, em 2007, foi R$
5,3 bilhões superior ao estabelecido para período.
Os orçamentos fiscal e da seguridade social apresentaram superávit primário a
maior de R$ 11,5 bilhões (R$ 59,4 bilhões poupados menos R$ 53 bilhões da meta mais
R$ 5,1 bilhões do PPI) em relação às metas fixadas para o exercício. Parte desse recurso
compensou o resultado a menor das Estatais Federais, R$ 6,2 bilhões.
Pelo cálculo do Banco Central, o resultado primário das estatais federais foi de R$
11,9 bilhões. A Secretaria do Tesouro Nacional - STN informa a necessidade de ajuste
metodológico nesse total, incluindo como resultado das Estatais o valor de R$ 1,8 bilhão
referente ao resultado de Itaipu Binacional. Com isso, o superávit primário das empresas
estatais federais seria de R$ 13,7 bilhões, resultado ainda inferior à meta de R$ 18,1
bilhões. Contribuiu para esse resultado a menor o Grupo Petrobrás que, em função da
produção abaixo do esperado, aumentou o volume de importação de petróleo e derivados
e reduziu o volume de exportações, diminuindo sua capacidade de geração líquida de
recursos.
Embora o Governo Federal tenha alcançado, com folga, as metas fiscais
estabelecidas para o exercício de 2007, verifica-se que a forma utilizada merece algumas
considerações.
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Anteriormente, a dedução possível para o PPI era de R$ 4,6 bilhões.
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Com efeito, do lado das receitas, embora a arrecadação tenha praticamente
igualado, ao final do exercício, R$ 479,9 bilhões, o inicialmente previsto na lei, R$ 482,4
bilhões,3 o Poder Executivo tem sido extremamente conservador, ao limitar
excessivamente a execução da despesa no início do exercício, por meio de
contingenciamento de dotações, R$ 16,4 bilhões, baseado na possível frustração de
receitas.
Do lado das despesas, verifica-se que o Executivo tem alterado, por meio de
créditos extraordinários, as prioridades de gastos para o exercício. Como para a abertura
de créditos extraordinários não é necessário indicar as fontes que irão financiar as novas
despesas, o Executivo ajusta o orçamento por meio do contingenciamento. Assim, as
receitas, que antes estavam direcionadas para determinada despesa, agora irão pagar
outras, sendo que caberá, apenas ao Executivo, escolher quais delas serão executadas.
Assim, o contingenciamento de dotações orçamentárias não tem servido apenas
como instrumento para a prudência fiscal, mas, também, para que o Executivo possa
redefinir prioridades, sob o argumento de que não existiram recursos suficientes, quando,
na verdade, eles serão direcionados para outros fins.
2.2 Receitas Primárias
As receitas primárias somaram R$ 620,4 bilhões, superando o previsto na lei
orçamentária em R$ 2,1 bilhões. As receitas administradas pela Receita Federal do Brasil,
excluídas as do RGPS, somaram R$ 417,5 bilhões, ultrapassando a previsão do
orçamento em R$ 5,8 bilhões. Os itens dessa receita responsáveis por esse ganho foram
o Outras Receitas Administradas, a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido das
Empresas (CSLL) e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI).
As receitas não administradas ficaram abaixo do previsto na lei orçamentária em
R$ 8,2 bilhões, especialmente em razão das receitas com dividendos e royalties compensações financeiras. Quanto aos dividendos, provavelmente deixou-se de distribuir
lucros conforme esperado. Já os royalties podem ter sido influenciados pela valorização
do real e variação do preço do barril do petróleo.
Mesmo diante de um cenário favorável, desde o início do exercício de 2007, o
Poder Executivo estimou, em fevereiro, que o total arrecadado no ano seria inferior, em
R$ 19,7 bilhões, ao previsto na lei orçamentária. Com essa previsão, nem mesmo o valor
proposto, quando do envio do projeto de lei orçamentária para 2007, se confirmaria. A
partir dessa estimativa, o Poder Executivo estabeleceu o contingenciamento da lei
orçamentária em R$ 16,4 bilhões.
Diante dos resultados alcançados, verifica-se que era equivocada a posição
extremamente conservadora do Poder Executivo, quanto aos valores constantes da lei
orçamentária. Isso prejudicou a programação dos órgãos e teve reflexo nos resultados
alcançados nos orçamentos fiscal e da seguridade social, que apresentaram economia de
R$ 11,5 bilhões acima do previsto e necessário.
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Liquidamente, a receita realizada foi de R$ 378,0 bilhões, enquanto a prevista na Lei Orçamentária era de R$ 378,4 bilhões.
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2.32.3 Despesas Primárias
As despesas primárias totalizaram R$ 460,6 bilhões. Esse valor corresponde a
99,4% da previsão orçamentária inicial de R$ 463,5 bilhões.
As principais divergências em relação ao orçamento referem-se aos gastos
vinculados ao salário mínimo: os benefícios previdenciários ficaram R$ 3,1 bilhões acima
do programado em decorrência da antecipação de parte da folha que seria paga em
janeiro de 2008 (R$ 2,7 bilhões); o abono salarial e o seguro desemprego superaram a lei
em R$ 2,4 bilhões, atribuindo-se isso a maior rotatividade e formalização da mão-de-obra
nos seguimentos de menor remuneração.
As demais despesas obrigatórias ficaram R$ 5,5 bilhões abaixo da previsão legal,
sendo a maior parte atribuída à diferença entre os regimes de caixa e competência. R$
1,5 bilhão foi reservado na lei para desoneração da tabela do imposto de renda,
correspondendo, na execução, a uma menor arrecadação potencial. Outros R$ 819
milhões decorreram de menores desembolsos com subsídios.
A frustração com despesas discricionárias foi de apenas R$ 1,8 bilhão.
2.42.4 Previdência Social
O déficit da previdência social, em 2007, foi de R$ 44,9 bilhões. Em relação ao
esperado, a arrecadação líquida do INSS superou as expectativas devido ao crescimento
maior que o previsto na massa salarial e no ritmo de geração de novos empregos.
No entanto, as despesas também foram superiores ao inicialmente estimado, em
razão de mudanças na data de pagamento dos benefícios, a partir de dezembro, que
anteciparam, para 2007, despesas que só seriam pagas em 2008 (MP 404, de
11/12/2007), no valor de R$ 2,7 bilhões.
Essa antecipação, definida em meados de dezembro, causou um descompasso
entre a execução orçamentária das despesas com benefícios, sob responsabilidade do
INSS, e os valores transferidos à rede bancária.
Com isso, o pagamento antecipado dos benefícios, conforme previsto na MP
404/2007, foi realizado sem cobertura orçamentária, ou seja, embora houvesse recursos
financeiros, não havia autorizações orçamentárias suficientes para efetuar esse
pagamento naquele exercício. No entanto, em virtude da expectativa de recebimento dos
aposentados e pensionistas beneficiados com a referida MP e a obrigatoriedade de se
repassar os recursos à rede bancária em tempo hábil para o pagamento dos benefícios
nos prazos estipulados pela MP 404/20074, o INSS efetuou o pagamento e fez o acerto
orçamentário à conta do exercício de 2008.
3 – CONCLUSÕES
A meta de superávit primário estabelecida em termos nominais, conforme a
Lei nº 11.477/07 que alterou a LDO para o exercício de 2007, foi atendida.
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Convertida na Lei nº 11.665/2008.
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No tocante à antecipação dos pagamentos dos benefícios da Previdência
Social, em que pese a inexistência de cobertura orçamentária, não há como desconhecer
que atendeu a parcela de aposentados e pensionistas beneficiados constituída por
pessoas que recebem até 1 salário mínimo.
Assim, recomendo o arquivamento do processo. É o meu relatório.
Sala da Comissão, em
de
de 2010.
Deputado LÁZARO BOTELHO
Relator
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