Material de apoio para aula sobre o Poder Legislativo
Público-alvo: alunos do Ensino Médio
O PODER LEGISLATIVO NO BRASIL, UM ESTADO REPUBLICANO,
DEMOCRÁTICO E REPRESENTATIVO
Você quer conhecer melhor o papel do Poder Legislativo no Brasil? Saber quais
são as suas principais atribuições na organização política do País? Como se
estrutura a República no Brasil? Você quer entender com mais clareza o que é um
Estado?
Este texto apresenta, de modo resumido, as principais informações relativas a
esses assuntos. O conhecimento sobre essas questões é, com certeza, fundamental
para quem quer exercer com consciência os direitos de cidadania que lhe são
assegurados pela Constituição brasileira.
ORGANIZAÇÃO DO ESTADO REPUBLICANO,
DEMOCRÁTICO E REPRESENTATIVO
O art. 1º da Constituição Federal estabelece que a República Federativa do
Brasil constitui-se em Estado democrático de direito. O parágrafo único desse artigo
dispõe que todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente. Que significa isso?
Significa que os constituintes brasileiros, inspirando-se na moderna doutrina
jurídica e democrática, comungam do princípio de que a atuação do Estado deve se
pautar pela estrita observância das normas legais e não pelo capricho ou a vontade
circunstancial de seus dirigentes. O conceito de Estado moderno está estreitamente
vinculado com a noção de poder institucionalizado, isto é, o Estado se forma quando
o poder se assenta em uma instituição e não em um indivíduo. Assim, podemos dizer
que, no Estado moderno, não há poder absoluto, pois mesmo os governantes devem
se sujeitar ao que está estabelecido na Lei.
Além disso, no Estado Democrático de Direito também é fundamental que a Lei
seja a expressão da vontade popular, exercida por meio de seus representantes
eleitos ou de forma direta. Portanto, duas noções importantes também estão
vinculadas com o conceito de Estado Republicano: a democracia e a representação
política.
Democracia é uma palavra de origem grega que significa “poder do povo”
(sendo “demos” povo e “cratos” poder). Em Atenas, na Grécia clássica (século IV a.
C.), o poder era exercido por uma assembléia de cidadãos, a quem competia
elaborar as principais normas da vida em comunidade e decidir as questões de
interesse comum. Contudo, nem todos os membros da sociedade podiam participar:
estavam excluídos as mulheres, os escravos e os estrangeiros que, em conjunto,
eram a maioria da população.
Atualmente, em função da complexidade das sociedades e do expressivo
número de cidadãos habilitados a participar do processo democrático, a experiência
da democracia direta não é mais possível. Assim, no Estado moderno a democracia
é representativa, isto é, os cidadãos escolhem, por intermédio do voto, os
representantes que irão decidir os assuntos públicos no âmbito do Poder Executivo
(Presidente da República, Governador de Estado e Prefeito) e Legislativo (Senador,
Deputado Federal, Deputado Estadual e Vereador).
Apesar da escolha periódica dos representantes, a fonte de todo poder legítimo
permanece nas mãos dos cidadãos, de acordo com o parágrafo único do art. 1º da
Constituição Federal: “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. Além disso,
os representantes não estão acima da Lei nem da obrigação de prestarem contas de
seus atos perante os eleitores. Em cada eleição, os cidadãos são soberanos em sua
decisão a respeito da permanência ou não dos representantes nos cargos que estão
ocupando.
O papel dos representantes eleitos é votar de acordo com a vontade dos
homens e mulheres de quem receberam essa delegação. Por isso, eles precisam
estar em permanente contato com a população, para saber quais são suas
aspirações, desejos, reivindicações, reclamações.
•
Você sabe como acompanhar o trabalho do deputado em quem você votou
ou que teve mais votos em sua região?
•
Você sabe como falar com ele?
Entre no Portal da Câmara dos Deputados na Internet ( www.camara.gov.br)
e envie um e-mail para ele ou para um grupo de parlamentares, ligue para o
Serviço de Atendimento ao Cidadão no telefone gratuito 0800 - 619 619 ou
retire gratuitamente uma Carta-Resposta em qualquer agência dos Correios
e tire suas dúvidas ou mande suas sugestões.
•
A Câmara dos Deputados tem ainda a Comissão de Legislação Participativa,
que cuida de transformar as sugestões da população em projetos de lei.
Procure-a para saber como fazer isso.
OS TRÊS PODERES E SUAS ATRIBUIÇÕES
Outra característica do Estado Constitucional Moderno é o estabelecimento da
separação entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário por meio de um
sistema de freios e contrapesos que evita a predominância de um Poder sobre os
demais. Segundo a célebre formulação de Montesquieu, filósofo, jurista e político
francês do século XVIII, “tudo estaria perdido se uma só pessoa, ou um só corpo de
notáveis, de nobres ou do povo, exercesse estes três poderes: o de fazer as Leis, o
de executar as decisões públicas e o de punir os delitos ou contendas entre os
particulares”.
Avançando em relação a esta concepção de Montesquieu, o Estado
Constitucional Moderno, mais do que designar pessoas diferentes para essas
funções diversas, determinou papéis institucionais diferenciados para os Poderes
Executivo, Legislativo, e Judiciário. O art. 2º da Constituição Brasileira estabelece
que “são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o
Executivo e o Judiciário”.
No Brasil, a separação e independência entre os Poderes foi estabelecida, pela
primeira vez, pela Constituição outorgada de 1824, que regeu o País até o fim da
Monarquia (1822-1889). Contudo, além dos três Poderes tradicionais, o Legislativo
(dividido em Senado e Câmara), o Executivo e o Judiciário, esta criou um quarto
Poder, o Moderador (cujo exercício era privativo do Imperador). Esse Poder foi
abolido pela primeira Constituição da República, em 1891.
O Poder Executivo
No caso do sistema presidencialista de governo adotado pela Constituição
Brasileira de 1988, ao Poder Executivo, exercido pelo Presidente da República com o
auxílio dos Ministros de Estado, cabe a função de praticar os atos de chefia de
Estado (representar a nação), de Governo e de Administração.
Segundo os arts. 84 e 61 da Constituição Federal, compete privativamente ao
Presidente da República, entre outras funções, sancionar, promulgar e fazer publicar
as Leis, iniciar o processo legislativo quando se tratar da criação de cargos, funções
ou empregos públicos na administração direta ou autárquica, ou aumento de sua
remuneração, dispor sobre a organização e funcionamento da administração federal
e vetar projetos de Lei, total ou parcialmente.
O poder de veto é uma prerrogativa do sistema de controle mútuo entre os
Poderes: quando o Presidente considerar um Projeto de Lei aprovado pelo
Congresso Nacional como inconstitucional ou contrário ao interesse público, poderá
vetá-lo total ou parcialmente (por exemplo, excluir um artigo deste). Contudo, o veto
presidencial poderá ser derrubado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e
Senadores (isto é, 257 Deputados e 41 Senadores), reunidos em sessão conjunta,
mediante votação secreta.
Entretanto, com o objetivo de assegurar o equilíbrio entre os Poderes, o art. 85
da Constituição Federal estabelece que são crimes de responsabilidade os atos do
Presidente da República que atentem contra o livre exercício do Poder Legislativo, do
Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades
da Federação.
O Poder Judiciário
Enquanto ao Poder Legislativo compete elaborar as Leis, ao Executivo (em
nível federal, estadual e municipal) executar as Leis e administrar o País, ao Poder
Judiciário compete o poder de julgar os conflitos que surjam no país em face das
Leis elaboradas pelo Poder Legislativo. Cabe ao Poder Judiciário aplicar a Lei – que
é abstrata, genérica e impessoal – a um caso específico que envolva algumas
pessoas em um conflito qualquer e decidir, de forma isenta e imparcial, quem tem
razão naquela questão.
O processo judicial é o modo por meio do qual o Poder Judiciário exerce a
função de solucionar conflitos de interesse. Para resolver os conflitos o Poder
Judiciário se utiliza das Leis elaboradas pelo Poder Legislativo, dos costumes
vigentes em nossa sociedade e da jurisprudência, isto é, do conjunto de decisões
anteriores já emitidas pelo próprio Poder Judiciário, além da doutrina.
São órgãos do Poder Judiciário o Supremo Tribunal Federal, o Superior
Tribunal de Justiça, os Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais, os Tribunais
e Juízes do Trabalho, os Tribunais e Juízes Eleitorais, os Tribunais e Juízes Militares
e os Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal.
O Poder Legislativo
No contexto da divisão de Poderes estabelecida pelo constitucionalismo
moderno, o papel do Poder Legislativo é fundamental, pois cabe a este, entre outras
funções, a elaboração das leis e a fiscalização dos atos dos demais poderes da
União. As leis são elaboradas de forma abstrata, geral e impessoal, pois são feitas
para todas as pessoas e não devem atender a interesses ou casos individuais.
O Poder Legislativo é o poder-símbolo do regime democrático representativo. A
amplitude e diversidade da representação dos diversos segmentos faz do
Parlamento uma verdadeira síntese da sociedade. É no Legislativo que a sociedade
se encontra melhor espelhada, com presença mais visível no âmbito dos poderes
constituídos para governá-la e protegê-la. Por tal razão, a história do Poder
Legislativo encontra-se no centro da história de um país.
No Brasil atual, o Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se
compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. A Câmara é composta por
513 Deputados, eleitos para um mandato de quatro anos, pelo sistema proporcional,
de acordo com população de cada Estado e do Distrito Federal (no limite mínimo de
8 e máximo de 70 Deputados representando o povo de cada unidade da federação).
Os 513 Deputados Federais são um espelho da sociedade brasileira. Como
todas as categorias, faixas e estratos sociais existentes no País, eles possuem
virtudes e defeitos, diferentes maneiras de pensar, projetos os mais diversos para
enfrentar os problemas brasileiros. Mas todos, sem exceção, defendem
ardorosamente suas propostas e idéias – o que faz da Câmara o espaço de debate
aprofundado das questões de interesse público, um espaço de acordos e consensos,
de negociações legítimas em torno do futuro do País.
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Você já pensou na diferença entre “questões de interesse público” e
questões de interesse particular? Dê exemplos.
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Você já participou de alguma deliberação (em aula, em casa, com seu grupo
de amigos) em que foi preciso chegar a um acordo sobre o que fazer,
quando as opiniões eram muito diferentes? Foi fácil? Foi rápido? Pense em
quanto tempo é preciso discutir na Câmara, quando mais de 500 deputados,
representando pontos de vista diferentes, precisam chegar a um consenso
sobre determinados assuntos muito polêmicos. Você se lembra de algum
desses assuntos, discutidos e votados recentemente na Câmara?
Já o Senado Federal compõe-se de 81 Senadores, eleitos para um mandato de
8 anos, pelo sistema majoritário, em número de três para cada unidade da
federação, representando os Estados e o Distrito Federal. A representação de cada
Estado e do Distrito Federal é renovada de quatro em quatro anos, alternadamente,
por um e dois terços.
A organização do Poder Legislativo em duas Casas, denominada
bicameralismo, é tradição constitucional brasileira desde o período monárquico
(1822-1889). Uma das funções mais importantes do bicameralismo é permitir que,
por meio do trâmite e da discussão das matérias na Câmara e no Senado, uma Casa
possa revisar e aperfeiçoar os trabalhos da outra. É importante conhecer um pouco
da história do Poder Legislativo no Brasil.
No Brasil, às vésperas do surgimento do Império, em 3 de agosto de 1822, D.
Pedro de Alcântara mandou publicar decreto contendo as instruções para as eleições
de deputados à Assembléia Geral, Constituinte e Legislativa do Reino do Brasil,
convocada para o ano seguinte. Esta Assembléia se reuniu de fato em 1823, já sob
o Brasil independente. Entrando em conflito com o Imperador, no que respeitava à
definição de sua soberania constituinte, foi dissolvida no mesmo ano. O Imperador
outorgou então, em 1824, a primeira Carta Magna do País.
A Constituição de 1824 previa a existência do Poder Legislativo bicameral, em
nível nacional, denominado Assembléia Geral, dividida em Câmara dos Deputados e
Senado. Nas Províncias e nas cidades existiam, respectivamente, os Conselhos
Gerais de Províncias e Conselhos de Distritos. É interessante observar a existência
de Câmaras de Vereadores nas cidades e vilas, cujo papel, contudo, era mais o de
administrar o governo local do que propriamente exercer o Poder Legislativo.
Somente com o Ato Adicional de 1834 é que surgem as Assembléias Legislativas
Provinciais, em substituição aos Conselhos Gerais. Esta importante emenda à
Constituição de 1824 listava as principais atribuições bem como procedimentos para
o processo legislativo a ser seguido pelas Casas então instituídas. Há um importante
reforço da autonomia do Poder Legislativo provincial que, entretanto, resultou em
algumas restrições às atribuições das Câmaras de Vereadores.
A primeira Constituição republicana, de 1891, instituiu o Congresso Nacional,
também dividido em Câmara dos Deputados e Senado Federal e previu a existência
das Assembléias dos Estados. Eram amplas as prerrogativas do Poder Legislativo. A
duração da legislatura era de três anos, coincidente com o mandato dos deputados,
eleitos em número proporcional à população, com limites mínimo e máximo por
Estado. Já os senadores, três por unidade da Federação, tinham mandato de nove
anos, devendo, a cada legislatura, renovar-se em um terço. A autonomia municipal
foi tratada em apenas uma linha.
Em 1934, a segunda Constituição da República inovou que no diz respeito ao
Poder Legislativo. Em primeiro lugar, dispôs que este Poder seria exercido pela
Câmara dos Deputados, com a colaboração do Senado Federal. A esta última Casa
reservou a função de coordenação dos Poderes da República. Na composição da
Câmara, introduziu a presença de deputados representantes de organizações
profissionais, além daqueles eleitos em número proporcional à população de cada
Estado. Esta Carta Constitucional fez menção explícita às Câmaras Municipais.
Em 1937, correspondendo à implantação de um regime politicamente
autoritário, centrado no Poder Executivo, o Poder Legislativo foi substancialmente
atingido em sua configuração e suas atribuições. A nova Constituição previu a
existência de um Parlamento Nacional, composto de uma Câmara de Deputados e
de um Conselho Federal. A eleição dos parlamentares seria indireta. Os deputados
deveriam ser eleitos pelos Vereadores, em número proporcional à população, e por
dez cidadãos eleitos, em cada Município, especificamente para esse fim. Já o
Conselho Federal seria composto por um representante de cada Estado, eleito pela
respectiva Assembléia Legislativa (que poderia, contudo, ser vetado pelo
Governador; tal veto, por sua vez, poderia ser derrubado pela Assembléia) e por dez
indicados pelo Presidente da República. A legislatura passou a ter a duração de
quatro anos. Criou-se o instituto do decreto-lei. Na realidade, o Poder Legislativo,
com tal configuração, jamais chegou a se reunir.
O retorno ao regime democrático representativo, em 1946, restabeleceu o
Congresso Nacional com suas duas Casas, a Câmara dos Deputados e o Senado
Federal. O Poder Legislativo voltou a exercer suas atribuições com relação a todas
as matérias. A legislatura permaneceu com duração de quatro anos e o mandato de
Senador, de oito anos. Restabeleceram-se também as prerrogativas das
Assembléias Legislativas dos Estados e das Câmaras Municipais. Entre 1961 e 1963
deve ser destacada a vigência do regime parlamentarista no País.
A partir de 1964, com a instalação dos governos militares, a edição de
sucessivos atos institucionais e atos complementares, dispondo inclusive sobre
matéria constitucional, como os mandatos parlamentares, inaugurou um período de
progressiva restrição ao exercício do Poder Legislativo, iniciado com a promulgação
da Constituição de 1967. As limitações tornaram-se ainda mais fortes, com a edição
do Ato Institucional nº 5, em 1968, e com a promulgação da Emenda nº 1, de 1969
(praticamente uma nova Constituição). Retornou o instituto do decreto-lei, para
assuntos de segurança nacional e finanças públicas, e criou-se o instituto do decurso
de prazo, isto é, findos determinados prazos estabelecidos, as proposições
encaminhadas pelo Poder Executivo e não apreciadas pelo Congresso Nacional,
seriam consideradas aprovadas. Na apreciação da lei orçamentária anual, a Carta
Magna vedava, na prática, a iniciativa parlamentar de emendas que aumentassem a
despesa global ou por órgão, programa, projeto ou mesmo lhes modificassem o
montante, a natureza ou o objetivo. Em 1977, posto o Congresso novamente em
recesso por ato discricionário do Poder Executivo, foi sua configuração alterada, com
a introdução do terço do Senado eleito indiretamente pelas Assembléias Legislativas
e a ampliação das bancadas de alguns Estados. É preciso destacar que, durante
todo esse período, até outubro de 1978, o Poder Legislativo operou sob a égide do
Ato Institucional nº 5, de 1968, que investia o Presidente da República de poderes
para decretar, a qualquer tempo, o recesso do Poder Legislativo Federal, Estadual ou
Municipal, ficando, durante tal recesso, o Poder Executivo autorizado a legislar sobre
todas as matérias.
A plena restauração das prerrogativas do Poder Legislativo só retornou com a
Constituição de 1988, com a reinstalação da vigência, de direito e de fato, do regime
democrático representativo. O Poder Legislativo voltou a ser dotado de um amplo
elenco de atribuições sobre todas as matérias, tendo inclusive papel determinante na
elaboração e na aprovação nas leis de natureza orçamentária. No caso dos
Municípios, ora reconhecidos como Unidades da Federação, afirmou-se a sua maior
autonomia e, conseqüentemente, o significado e a relevância da atuação das
respectivas Câmaras de Vereadores.
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Sua escola já visitou a Câmara dos Vereadores do seu município? Você sabe
qual é o representante mais ligado ao seu bairro ou distrito? Você sabe o nome
de algum deputado estadual e conhece a Assembléia Legislativa do seu
Estado? Você sabe que no Distrito Federal não há deputados estaduais nem
vereadores, e sim Deputados Distritais?
AS ATRIBUIÇÕES DO CONGRESSO NACIONAL
As atribuições do Congresso Nacional estão estabelecidas nos arts. 48 e 49 da
Constituição Federal. Além dessas, o art. 51 define mais algumas que são privativas
apenas da Câmara dos Deputados e o art. 52 aquelas que são apenas do Senado
Federal.
O Congresso Nacional exerce sua atribuição legislativa sobre todas as matérias
de competência da União, especialmente sobre as questões tributárias (arrecadação
e distribuição de recursos públicos); o planejamento das ações de governo, por meio
das leis de planejamento e orçamentárias, que definem em que os recursos públicos
federais serão gastos; organização do território nacional, particularmente com
relação às áreas dos Estados, ouvidas as Assembléias Legislativas; criação de
órgãos públicos, cargos e empregos públicos federais; telecomunicações e
radiodifusão; questões monetárias, dentre outras.
Dentre as demais e variadas matérias sobre as quais compete ao Congresso
Nacional legislar, encontram-se, por exemplo: todos os ramos do direito;
desapropriação; águas, energia e informática ; serviço postal; comércio exterior e
interestadual; jazidas minerais; emigração e imigração; nacionalidade, cidadania e
naturalização; diretrizes e bases da educação; registros públicos; licitação e
contratos na administração pública; defesa nacional; e propaganda comercial.
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Entre no Portal da Câmara dos Deputados ( www.camara.gov.br ) e procure a
legislação mais recente sobre um assunto do seu interesse: esporte, educação,
portadores de necessidades especiais ou qualquer outro tema. Os veículos de
comunicação da Câmara (agência, jornal, rádio e TV ) também têm disponíveis
no Portal reportagens que você pode pesquisar e copiar.
Ao Congresso Nacional compete ainda privativamente decidir sobre tratados e
acordos internacionais que impliquem algum ônus para o patrimônio nacional;
autorizar o Presidente da República a declarar guerra ou celebrar a paz ou permitir o
trânsito no País de forças estrangeiras; autorizar o afastamento do País do
Presidente e do Vice-Presidente da República por período superior a quinze dias;
fixar os subsídios do Presidente, do Vice-Presidente da República, dos Deputados,
dos Senadores; julgar as contas do Presidente da República; fiscalizar os atos do
Poder Executivo; sustar os atos normativos deste Poder que ultrapassem o que
estiver estabelecido em lei, dentre várias outras.
Entre as atribuições privativas (isto é, que não podem ser delegadas para outro
Poder) da Câmara dos Deputados referentes à função de fiscalização exercida pelo
Poder Legislativo em relação ao Poder Executivo, podemos citar as seguintes: a)
autorizar, por dois terços de seus membros, a instalação de processo contra o
Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado; b) proceder à
tomada de contas do Presidente da República, quando não apresentadas ao
Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa.
Já no Senado Federal, encontram-se entre suas atribuições privativas as de
processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República , Ministros de
Estado, Comandantes das Forças Armadas, Ministros do Supremo Tribunal Federal,
Procurador-Geral da República e Advogado-Geral da União nos casos de crime de
responsabilidade; aprovar operações de empréstimo externo da União, Estados,
Distrito Federal e Municípios, dentre outras;
A aprovação do Poder Legislativo federal é, portanto, indispensável para todas
as questões importantes que determinam o funcionamento e a organização de nossa
sociedade.
Para aprofundar esta questão, vale ler os artigos 22, 23 e 24 da Constituição
Federal de 1988, que determinam como se distribui entre a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios a competência para legislar sobre as matérias que
mais interessam ao País.
PALAVRAS FINAIS
As páginas que você acabou de ler foram redigidas com o objetivo de oferecer
uma idéia clara, ainda que resumida, de como se organiza o Estado brasileiro e do
papel e da importância do Poder Legislativo no conjunto dos Poderes da República.
É fundamental que cada um dos cidadãos brasileiros, consciente dos seus direitos,
possa atuar de modo que a democracia representativa e participativa, consagrada na
Constituição Federal, torne-se cada vez mais realidade para toda a sociedade.
Autores do texto: Luiz Henrique Vogel, Ricardo Martins e Rejane Xavier