Modernidade e Inteligência Fiscal
Nos meus encontros com servidores municipais, por todo esse grande Brasil,
costumo dizer que a inteligência fiscal nada mais é do que dar um suporte ao
Fisco através de uma base formada de quatro estruturas que se harmonizam
entre si. São elas:
- o quadro fiscal;
- a procuradoria fiscal;
- uma legislação moderna e eficiente;
- um sistema informatizado eficaz de controle.
Vamos comentar essas quatro estruturas.
O quadro fiscal
Em qualquer setor econômico, público ou privado, a receita não chega de
graça, não cai do céu, pois sempre vai depender de investimentos na
contratação de pessoal para atuar em áreas tipo comercial e de cobrança. No
campo tributário, tal necessidade é idêntica e, talvez, mais indispensável ainda,
levando em conta que, em geral, ninguém paga tributo por vontade própria, e
só o faz se houver o real perigo de ser descoberto desrespeitando a lei. Pode
até alguém dizer que isso é uma questão educacional, que num mundo perfeito
não haverá tal necessidade de fiscalizar o cumprimento das leis, mas no
mundo atual, pelo menos por enquanto, não existe tamanha perfeição. Nem na
Suíça. Já dizia Millor Fernandes que “o preço da fidelidade é a eterna
vigilância”. A frase também se ajusta ao tema.
Mas, não basta ter um quadro fiscal somente por ter. É preciso que seja um
bom quadro de profissionais, e para ser bom torna-se necessário:
a) que seja nomeado por concurso público;
b) que receba um salário digno pela função exercida;
c) que tenha o incentivo de uma gratificação em função da sua produtividade;
d) que tenha um plano permanente de capacitação profissional;
e) que possa trabalhar em ambiente adequado.
Os requisitos acima podem ser assim explicados:
a) Fiscal, em quaisquer das suas denominações, preenche quadro de carreira
e, conforme estabelece a Constituição Federal, quadro de carreira só pode ser
preenchido por concurso público, respeitando-se os direitos daqueles que já
exerciam a função antes de 1988. Por se tratar de concursado, o Fiscal tem
direitos assegurados e não pode sofrer ‘pressões’ que venham a prejudicar o
cumprimento de suas atividades normais.
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Isso não quer dizer que o Fiscal é independente: ele trabalha sob ordens da
chefia, contudo tais ordens não podem derivar para o lado da anormalidade
(omitir-se, relevar, esconder, pactuar). Não é incomum, infelizmente, afastar um
Fiscal de sua real atividade pela razão de estar ‘incomodando’, quando o
‘incômodo’ é o simples fato de estar fiscalizando ‘quem não deveria’. Por isso,
a importância do quadro fiscal organizar-se em associação ou sindicato. Em
tais situações, que a associação ou sindicato assuma a sua posição e proteja o
Fiscal de sofrer perseguições e castigos descabidos simplesmente por estar
exercendo suas funções.
b) Já dizia Platão que Fiscal (coletor de impostos) e Juiz têm que receber
salários condignos. Não dizer que um salário razoável freia a corrupção, mas
ajuda a superar tentações. A questão da corrupção tem outros ingredientes que
não vamos aqui debater, porém, um bom salário ajuda a evitar que o Fiscal
seja obrigado a procurar outras atividades que auxiliem no sustento de sua
família, ou ficar tentando ser aprovado em outros concursos de remuneração
melhor. E, afinal, ganhar uma miséria é um desrespeito ao cidadão que
representa a Fazenda Pública. Numa pesquisa informal que realizo em minhas
viagens, mais de 60% dos Fiscais Municipais percebem salário mínimo como
remuneração mensal! A vergonha de receber salário tão ínfimo prejudica
sensivelmente o exercício de sua atividade. Humilha-se por ser obrigado a
vestir-se modestamente diante, às vezes, de contribuintes poderosos. Humilhase, pelos problemas financeiros que carrega nos ombros. Humilha-se ao comer
uma ‘quentinha’, escondido nos corredores da Prefeitura. E é este Fiscal o
responsável de trazer receitas ao Município. O correto seria dizer que a
vergonha não é do Fiscal, mas da Administração Pública que assim age com
os seus servidores.
c) A gratificação de produtividade está prevista na Constituição Federal:
§ 7º do art. 39: “Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
disciplinará a aplicação de recursos orçamentários provenientes da economia
com despesas correntes em cada órgão, autarquia e fundação, para aplicação
no desenvolvimento de programa de qualidade e produtividade, treinamento e
desenvolvimento, modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço
público, inclusive sob a forma de adicional ou prêmio de produtividade”.
O adicional de produtividade tem que ser regido com inteligência. Trata-se de
um prêmio pelo ‘plus’ de receita arrecadada. Em outras palavras, não seria por
cumprir suas obrigações, mas por algo a mais obtida, em razão de um esforço
maior despendido. Seriam, então, fixadas metas de receitas para conquistar o
direito do adicional. E maior que seja a receita ‘extra’ conseguida, maior seria o
adicional de produtividade. Um ganho maior desperta ao Fiscal o desejo de sair
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do mero trabalho burocrático e direcionar os seus esforços na busca da
arrecadação. Ganha o Município, ganha o Fiscal. Discordo daquela
produtividade padrão: tantos pontos para intimação; tantos pontos para auto de
infração; etc. A produtividade deveria ser baseada nas receitas efetivas ou
potenciais obtidas. Incluo potenciais porque nada impede que o sujeito passivo
conteste a cobrança na via judicial, mas, se, nas instâncias administrativas, o
recurso foi indeferido e decisão favorável ao Município, sinal que o Fiscal
cumpriu o previsto na lei municipal. E não cabe ao Fiscal discutir se a lei
municipal está ou não correta sob os olhos da Justiça.
d) Todos os profissionais, em qualquer atividade, precisam continuamente
reciclar os seus conhecimentos e os serviços de fiscalização não fogem à
regra. O conhecimento do Fiscal é baseado nas leis e suas interpretações
ditadas pela jurisprudência e pela prática, e tais interpretações são dinâmicas e
não estáticas. Mas não basta enviar um servidor para um cursinho aqui, um
cursinho ali, de forma eventual, imprecisa e como se fosse um prêmio ou
castigo a ele conferido.
A reciclagem de conhecimentos é assunto administrativo de tal importância que
provoca a necessidade de um plano de execução e verba específica
orçamentária. Esse planejamento de capacitação e reciclagem tem que ser
delineado de forma organizada e sistemática, além de ser acompanhada pela
chefia mediante relatórios de avaliação individual.
Nos Municípios pequenos, onde o número de servidores fiscais é pequeno e
bem reduzido (quando existe), a avaliação individual é mais fácil de fazer.
Quando, porém, nos Municípios maiores, o quadro fiscal é formado por um
número razoável de servidores, o acompanhamento do desempenho individual
é mais difícil de ser conduzido, exigindo-se um controle formal de cada um dos
servidores, por pastas ou arquivos digitais, atualizados e mantidos sob guarda
da chefia. Em alguns grandes Municípios, há, inclusive, um setor voltado
exclusivamente para o planejamento e execução de treinamento e capacitação
dos funcionários.
Mas, o processo de treinamento não se limita a mandar pessoal fazer cursos e
ouvir palestras. A interação interna dos funcionários fiscais é de fundamental
importância, com a promoção de reuniões e debates sobre assuntos fiscais,
realizados internamente e com frequência permitida somente aos próprios
servidores. Em tais reuniões, são discutidos assuntos polêmicos e resultantes
de posições divergentes, com vistas à procura de um consenso, a fim de evitar
que cada Fiscal adote interpretação pessoal e contrária a de outros. A
fiscalização deve agir em bloco, de forma consensual, e se esta for impossível
de ser conseguida, a chefia deve atuar prontamente e emitir o procedimento,
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formal e por escrito, que todos deverão seguir. Divergências internas são logo
percebidas por contribuintes e seus contadores, logo utilizadas para contestar
ou inibir posições assumidas em determinados casos pelo Fisco.
O planejamento da capacitação dos funcionários serve, também, para
combater o enorme problema da desmotivação. Não basta pagar um salário
digno e proporcionar uma gratificação de produtividade justa, para criar
motivação nas pessoas. É preciso mais.
Acho ótima uma frase de John Whitmore: “O feno e o chicote estão sempre
presentes como potentes motivadores. Mas se você tratar as pessoas como
asnos, elas agirão como tal”. No caso, o feno seria a compensação (salário e
produtividade), mas combinado com o chicote, isto é, com a ameaça. E
ninguém se motiva por força de ameaças, porque, mesmo obedecendo às
ordens por temer o chicote, a ameaça fere o sentimento de autoestima.
Uma chefia ditatorial nega qualquer opção, limita o potencial e desmotiva os
funcionários. Aliás, um chefe ditador age assim por insegurança e se utiliza do
poder de comando para camuflar a sua própria fragilidade e, às vezes, o seu
desconhecimento técnico.
Em minhas viagens são inúmeros os exemplos de flagrante desmotivação dos
funcionários. A maioria não sabe nem mesmo o desempenho da receita
tributária, o verdadeiro objetivo de suas funções. A maioria acomoda-se na
rotina burocrática do trabalho e quer apenas passar o dia do expediente sem
se incomodar. E dizer para si próprio no final do expediente: “menos um dia
para aposentar-me”.
Um bom chefe sabe conhecer todos os elementos de sua equipe. Aos mais
velhos, que apenas “contam tempo”, dedica-lhes respeito e os convoca para
reuniões, dando-lhes a oportunidade de falar e apresentar suas experiências.
Essa simples atitude já desperta no antigo funcionário aquilo que os psicólogos
chamam de autoestima, alimento vital para criar a autoconfiança. E esse
alimento se irradia por toda a equipe, influenciando os mais jovens.
O objetivo maior de uma chefia é a de motivar o seu pessoal. E esse objetivo
somente será resolvido se investigar profundamente os motivos das frustrações
e insatisfações de cada um.
e) Ambiente adequado. Por adequado não se entenda luxo, mas que ofereça
aos funcionários condições decentes de trabalho. O Fiscal precisa de
privacidade para desempenhar certas funções, como, por exemplo, examinar a
documentação fiscal dos contribuintes. A documentação está em sua guarda e
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responsabilidade, sendo inadmissível circular ao redor de sua mesa diversas
pessoas, até mesmo estranhas à repartição. Além de não ter o sossego
indispensável ao exercício de sua função, corre o risco da quebra do sigilo
fiscal. Quantas vezes o Fiscal é obrigado a levar para sua casa os documentos
apresentados pelo contribuinte, para conseguir trabalhar em paz e sem sofrer
interrupções. Fazendo assim, mais um problema: o risco de extravio decorrente
das idas e vindas da documentação.
Outro aspecto relativo ao ambiente é o maquinário utilizado. Não há, nos dias
de hoje, condições de trabalhar sem um computador de qualidade, pelo menos,
razoável.
A Procuradoria Fiscal
A estrutura da maioria dos Municípios tem uma Procuradoria Geral, ou
Secretaria Municipal de Assuntos Jurídicos. Trata-se de um setor de
importância vital, pois representa judicialmente o Município, funcionando como
órgão central do sistema jurídico municipal e, muitas vezes, responsável pelo
controle interno da legalidade dos atos da Administração Pública.
A Procuradoria Geral exerce, portanto, atividades múltiplas que se irradiam por
todos os setores municipais. Ocorre que os assuntos fiscais necessitam de
atuação permanente da Procuradoria, porque os atos administrativos iniciais,
que visam formalizar o início de uma fiscalização, ou o ato administrativo de um
lançamento já precisam de uma orientação jurídica prévia, para evitar que os
atos posteriores sofram de alguma anulação por ordem judicial.
Estou a dizer que a presença permanente e constante de um Procurador
especializado na área tributária, junto ao quadro fiscal, é essencial à eficácia de
todo o procedimento. De nada adianta um processo administrativo fiscal ser
encaminhado à Procuradoria para ingressar com ação executiva, se já contiver
erros de direito e sujeitos à anulação. Foi perda de tempo e dinheiro para o
Município.
A Procuradoria Fiscal deveria ficar subordinada à Secretaria Municipal de
Fazenda ou de Finanças, conforme a nomenclatura usada pelo Município. A
atuação do Procurador Fiscal não se confunde, ou não deveria se confundir,
com as demais funções da Procuradoria Geral, como ações trabalhistas, civis e
outras. O Procurador Fiscal acompanha o procedimento, auxilia e assessora o
Fiscal nos aspectos jurídicos pertinentes ao seu trabalho. Atua em conjunto,
compartilhando conhecimentos. Não irá, evidente, dar ordens aos Fiscais, mas
auxiliá-los na melhor forma de proceder, em relação aos aspectos jurídicos.
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O simples fato de estar ao lado, evitando encaminhamentos formais de
processos administrativos, já proporciona agilidade e garante melhor
desempenho nos resultados.
Além disso, é notório a escassez de bons advogados tributaristas nas
procuradorias municipais, ressalvadas as honradas exceções. Deste modo, a
nomeação, por concurso público, de um Advogado tributarista, especificamente
para atuar nesse complexo campo do Direito, já será um fator extremamente
positivo no desenvolvimento dos serviços da área. Em geral, a Procuradoria
Geral “escala” um de seus procuradores para exercer tal função e, muitas
vezes, não seria aquele escalado o mais indicado para tal atividade.
Outro ponto positivo seria o acompanhamento jurídico do setor de Dívida Ativa,
que, administrativamente, se situa na área da Secretaria Municipal de Fazenda,
cujos resultados, porém, irão eclodir na Procuradoria Geral. Essa distância
departamental provoca problemas de ordem funcional, em vista das
formalidades burocráticas. Por força de uma certidão emitida com erros, todo o
processo retorna, obrigando o funcionário ‘descobrir’ a causa da devolução
através do despacho do procurador. Perde-se tempo precioso nessas
andanças processuais.
Ademais, haveria mais justiça no pagamento da sucumbência direta e
exclusivamente ao Procurador Fiscal. Seria uma forma de remunerar o
profissional numa espécie de produtividade. Ao mesmo tempo, todavia, seria
ele o responsável por omissões ou perdas de prazo de execução ou
cumprimento de determinações judiciais. Ficariam, assim, bem definidas as
responsabilidades e melhor direcionadas as vantagens auferidas sob a
perspectiva da sucumbência. A lei municipal deveria disciplinar esse assunto.
Legislação moderna e eficiente
Não é raro encontrar Municípios cuja legislação tributária ainda é no formato de
“Deliberação”, ou seja, anterior à Constituição de 1988. Outras vezes, o que se
encontra é uma ‘colcha de retalhos’, cujo acompanhamento requer infinita
paciência de pesquisa. Por outro lado, encontra-se um “código tributário
municipal” que é, ou cópia literal do Código Tributário Nacional, ou, então,
cópia literal de outro código tributário de um Município maior. Já encontrei
nome de Município em código de outro, o que demonstra que nem o cuidado
de revisão foi tomado.
O Código Tributário Nacional é aceito como lei complementar e, neste sentido,
‘é lei para fazer leis’. Trata-se, pois, de lei normativa a ser seguida por uma lei
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local executória. Pode até ser copiado em algumas partes, mas deve conter as
características e peculiaridades do ente federativo. A parte, por exemplo, do
IPTU deve ser específica e própria do Município. E assim por diante.
O ordenamento jurídico do Município deve combinar uma lei atualizada e
regulamentos muito bem definidos e dotados de todos os pormenores
necessários para identificar aspectos específicos de atuações. As leis ditam
normas e os decretos as regulamentam.
Sem uma boa, clara e eficaz ordenação jurídica, não há quadro fiscal capaz de
agir. A fiscalização atua na dependência da lei e sem esta não pode o quadro
fiscal ser responsabilizado por um desempenho bisonho.
A reestruturação do ordenamento jurídico municipal deve ser elaborado ‘de
baixo para cima’, ou seja, o projeto é discutido, inicialmente, pelo quadro fiscal
e subir, na forma de projeto, até o Prefeito. Evitam-se, com isso, terríveis
despropósitos inseridos por pessoas que desconhecem a matéria nos seus
fundamentos legais e práticos.
Entretanto, certas questões são decididas politicamente, como as isenções e
as alíquotas dos tributos. Assunto de decisão do Prefeito e por ele assumido.
Sistema informatizado eficaz de controle
O mercado oferece aos Municípios diversos sistemas informatizados de
controle fiscal. O problema é saber escolher aquele que realmente atenderia às
necessidades da administração municipal.
Vamos aqui traçar as finalidades que deveriam ser alcançadas por um eficaz
sistema de controle fiscal.
Em relação ao ISS, a principal prática é a adoção de ferramenta de apuração
eletrônica das declarações de serviços prestados e tomados, aliada à
responsabilidade de retenção do imposto na fonte pagadora.
A adoção de tal sistemática facilita o trabalho do Fisco, orientando-o para
trabalhos previamente direcionados e avaliados internamente, a evitar
fiscalizações de campo sem resultados positivos, além de permitir a
transmissão de notificações fiscais em massa, emitidas eletronicamente, em
decorrência de irregularidades apontadas pelo sistema.
O programa também prevê a instalação do chamado Livro Eletrônico. Este livro
compreende um módulo de escrituração do Livro Fiscal do ISS, de forma
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eletrônica, cujas informações são sincronizadas aos cadastros técnico e fiscal
da Administração, que condicionarão a forma de escrituração de cada
contribuinte, através da integração do Livro Fiscal com os dados dos cadastros.
Ao mesmo tempo, um sistema moderno proporciona a liberação eletrônica de
certidões negativas ou positivas de débitos tributários, criando uma facilidade
ao contribuinte de acesso imediato às informações desejadas.
Cabe aí a introdução de mecanismos de geração da Nota Fiscal Eletrônica por
meio de acesso “On-Line”, com a integração cadastral que se dará através de
instrumentos eletrônicos e automáticos “em tempo real”, para garantir que a
prestação do serviço dessa emissão esteja autorizada no cadastro técnico e
fiscal da Administração. A grande vantagem da Nota Fiscal Eletrônica é, de
fato, a apreensão imediata da informação sobre a ocorrência do fato gerador
do imposto.
No tocante à Dívida Ativa, o sistema ideal é aquele que transmite
eletronicamente o valor do débito tributário e permite o seu parcelamento, sem
a necessidade de o sujeito passivo ser obrigado a dirigir-se à repartição fiscal.
O sistema oferece as alternativas de parcelamento, emite as guias e aceita a
forma de liquidação do débito após o pagamento da 1ª parcela.
Evidente que a introdução dessa forma de liquidação da Dívida Ativa deve
estar amparada em lei municipal. Seria uma espécie de “REFIZ” Municipal,
devidamente estabelecido em lei e inserido no sistema.
O ITBI não deve, também, ser descuidado. Apesar de ser um imposto de altos
e baixos resultados mensais, sua receita é sempre importante para a
Administração Pública. A distorção maior desse imposto gira em torno da base
de cálculo, quando o Município utiliza o valor venal disposto no IPTU. Levando
em conta que o valor venal para efeitos do IPTU é sempre calculado em termos
de média, o ITBI é, em geral, subestimado, a provocar perdas de arrecadação.
Nada impede, assim, que um sistema de controle informatizado faça o cálculo
do valor venal do imóvel sujeito ao ITBI por avaliação direta, em função de
suas características próprias, sempre mais realistas do que o aplicado no IPTU.
Finalmente, um bom sistema de administração tributária exerce um papel de
grande importância no cálculo, cobrança e controle das taxas municipais. A
começar pela liberação do Alvará de Funcionamento e o consequente
lançamento de ofício das Taxas de Fiscalização de Estabelecimentos e de
Vigilância Sanitária. Além da Taxa de Fiscalização do Meio Ambiente, se o
Município a adotar.
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Ao mesmo tempo, controla a Taxa de Coleta de Lixo Domiciliar, geralmente
cobrada juntamente ao IPTU.
Deve-se destacar que o Cadastro, Mobiliário ou Imobiliário, devidamente
informatizado, é um instrumento extremamente útil de gestão, não só para a
Fazenda Municipal, mas, também, para diversos outros setores da
Administração Municipal. Neste sentido, o Cadastro deve ser visto como fonte
de dados para toda a Administração, de grande utilidade para o Planejamento,
Saúde, Educação, Obras e Urbanismo, entre outras.
Para abrir uma empresa, atualmente, são necessários vários procedimentos
burocráticos tais como a solicitação da viabilidade na Prefeitura, o registro do
contrato social da empresa na Junta Comercial (dependendo da Natureza
Jurídica), obtenção junto à Receita Federal do CNPJ, obtenção na Secretaria
da Fazenda da Inscrição Estadual, quando for pertinente, e, finalmente, a
emissão pela Prefeitura da Inscrição Municipal.
Fácil constatar que o procedimento atual é, normalmente, moroso, além de
demandar em custos que podem até levar o interessado à desistência.
Através de um sistema de Cadastro Mobiliário Inteligente, os empresários, ou
seus contadores, poderão solicitar e acompanhar através da Internet, a
consulta prévia, a abertura, a alteração cadastral, o recadastramento ou o
cancelamento da sua inscrição municipal, sem a necessidade de comparecer
na Prefeitura para entrega de documentos que já foram entregues no órgão de
registro, e, consequentemente, o resultado será obtido em maior velocidade,
menor custo e maior transparência.
Os órgãos e secretarias envolvidas também utilizarão a Internet para fazer
análises e acompanhamentos, sem a necessidade de processos em papel,
nem avisos pelo correio, em tempo real, com controle e segurança.
O sistema deve possibilitar aos cidadãos, que pretendam exercer atividades
estabelecidas no Município, a realização de consulta prévia eletrônica para
abertura de empresas; a abertura eletrônica de empresas e autônomos; a
alteração eletrônica cadastral de empresas e autônomos já estabelecidos; e a
solicitação eletrônica de cancelamento de inscrição municipal para
encerramento de empresa e autônomos. São operações produzidas em
ambiente WEB, via Internet, sem a necessidade presencial do interessado,
visando agilidade e facilidade nesses procedimentos, aumentando a legalidade
e possibilitando a Integração com o Cadastro Sincronizado Nacional, nos
moldes estabelecidos na REDESIM.
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Através da consulta prévia eletrônica, o sistema deverá fornecer informações
sobre a possibilidade do exercício das atividades escolhidas em um endereço
específico, a disponibilidade do nome empresarial pretendido (no caso de
registro na Junta Comercial) e os Alvarás e Licenças necessários para o
funcionamento.
A alteração cadastral de empresas e de autônomos tem como objetivo manter
devidamente atualizada no Município, a base cadastral das Empresas e de
Autônomos estabelecidos.
Da mesma forma que a alteração cadastral, o recadastramento é um
procedimento para atualização cadastral que deverá ser disponibilizado no
sistema, visando aumento da base cadastral e consequente aumento da
arrecadação.
O sistema deverá estar preparado para a integração com o Cadastro
Sincronizado, nos padrões estabelecidos na legislação específica,
possibilitando ao município uma melhor qualidade nas informações e garantia
de que a totalidade das empresas estabelecidas e inscritas no CNPJ estará na
sua base mobiliária.
Participação do Município na arrecadação do ICMS do Estado
Com a finalidade de assegurar uma melhoria econômico-financeira ao
Município, em especial quanto à verificação correta dos valores declarados
pelos contribuintes do Estado, a introdução de um mecanismo de gerência
eletrônica do Valor Adicionado Fiscal e Declaração para Apuração dos índices
de Participação dos Municípios na Arrecadação do imposto estadual - com
controle automatizado de processos, via Internet, proporcionará condições de
realizar levantamento sócio-econômico das empresas sediadas no município
com fornecimento de relatórios setoriais para fins do Plano Diretor e
Econômico, assessorar a Administração no sentido de informar quais empresas
poderá melhorar o seu desempenho econômico no Município, através da
ferramenta informatizada, para simplificar e facilitar o relacionamento entre
fisco e o contribuinte.
Quanto à verificação correta dos valores declarados pelos contribuintes ao
Estado, o sistema deve possuir módulo que possibilite a apuração dos índices
de participação dos Municípios na arrecadação do imposto estadual, com
controle automatizado de processos, via Internet.
Bem, em linhas gerais são essas as ferramentas que um bom sistema pode
oferecer ao Fisco Municipal.
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Roberto Tauil
Outubro de 2009.
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