CURSO DE FORMAÇÃO DE GESTORES – 40 HORAS
MÓDULO 1
Política e Legislação Educacionais
AS POLÍTICAS EDUCAIONAIS NO BRASIL
Rosimar de Fátima Oliveira1
Introdução
As políticas educacionais formuladas no Brasil a partir do marco jurídico da Constituição Federal de
1988 consolidam dois importantes movimentos iniciados nas primeiras décadas do século XX: (i) o ensino
obrigatório como dever do Estado e da sociedade e, como consequência, (ii) a sua universalização. Ambos
os movimentos foram forjados, por afirmação ou negação, em diferentes contextos políticos onde a
educação como um direito social esteve em disputa. A Constituição de 1934 representa o marco legislativo
em que tal concepção se afirma pela primeira vez, experimentando altos e baixos nas décadas seguintes,
conforme os governos e as concepções de Estado que marcaram o nosso passado político recente.
Objeto de reformas incrementais no transcurso do último século, as políticas públicas para a
educação avançaram na consolidação de um modelo universalista, afirmando a oferta da educação básica
pública para todos. Entretanto, à ampliação da oferta seguiu-se a ineficácia dos estabelecimentos escolares
no ensino dos conteúdos curriculares, a partir do que evidenciam as avaliações sistêmicas, e o consequente
aprofundamento do padrão de desigualdade intraescolar. Para as próximas décadas, esse é o desafio que
está na agenda das políticas educacionais, conforme será demonstrado ao longo deste texto.
1 A universalização do ensino obrigatório como política pública
O tema da escolarização obrigatória como direito e dever, respectivamente, das famílias e do poder
público chega muito lentamente à agenda pública no Brasil. No período imperial, debates sobre a
escolarização da população, quando aconteceram, couberam às províncias, embora nos limites de uma
sociedade escravocrata, autoritária e desigual. Limites havia ainda quanto à própria presença do Estado,
que não só era restrita e pulverizada, como também considerada negativa no que se referia à educação.
Além disso, a crença na instituição escolar como formadora das novas gerações não estava no pensamento
1
É professora da Faculdade de Educação da Universidade Federal de Minas Gerais (FAE/UFMG), onde atua no
Programa de Pós-Graduação em Educação: Conhecimento e Inclusão Social, Linha de Pesquisa Políticas Públicas e
Educação. Também é diretora da Seção de Minas Gerais da Associação de Política e Administração da Educação
(ANPAE-MG).
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comum da época (FARIA FILHO, 2000), o que coloca o debate desse momento em um lugar histórico
bastante diverso daquele no qual nos situamos contemporaneamente.
A chamada República Velha não faz rupturas profundas com o Império no que se refere à educação.
Porém, introduz elementos de uma dinâmica federativa que, por um lado, repercute o modelo provincial e,
por outro, procura responder à dinâmica urbano-industrial que se desenha progressivamente a partir de
então. Várias reformas educacionais são realizadas durante esse período com a finalidade de organizar a
educação, seja nacionalmente ou no âmbito específico de cada estado federado.
Resultado de um movimento intelectual influente ainda hoje no pensamento educacional brasileiro
– conhecido como movimento renovador –, o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova faz repercutir
nacionalmente, em 1932, os ecos do projeto liberal de modernização da educação brasileira, pautando
definitivamente na agenda política nacional pelo menos três temas fundamentais: a laicidade, a coeduação
e o direito de todos à educação (AZEVEDO et al., 2006a). Tais pressupostos contradiziam os interesses
privados, monopolizados pela Igreja Católica, responsável pela oferta da quase totalidade do ensino
durante as primeiras décadas da República. Colocando em disputa dois grupos – católicos e liberais –, o
embate pressionava o Estado em face de interesses divergentes quanto à organização da educação
brasileira (CURY, 1984). A disputa repercutiu nas políticas educacionais, que incorporaram demandas de
ambos os grupos, ao estilo da modernização conservadora que caracterizou politicamente a primeira
metade do século passado. A Constituição de 1934 evidencia esse modelo quando, ao mesmo tempo,
afirma a instrução primária como direito de todos, por um lado definindo recursos orçamentários para o
seu financiamento e, por outro, garantindo liberdade à iniciativa privada para oferta do ensino em todos os
graus, isenção de impostos para os estabelecimentos escolares que oferecem gratuidade, bem como oferta
obrigatória para as escolas do ensino religioso.
A polarização do debate entre as forças católicas e liberais, ampliada nas esferas sociais do público
e do privado e incorporada na atuação de influentes atores empresariais, estendeu-se às décadas de 1940 a
1960, dominando o cenário político que ambientou o longo e descontínuo processo de formulação da
primeira lei de diretrizes e bases da educação brasileira (Lei nº 4.024/61). O projeto de lei foi apresentado à
Câmara dos Deputados em 1948, tendo sido aprovado somente em dezembro de 1961 (SAVIANI, 1987).
Um novo manifesto, em 1959, reagindo ao movimento privatista, reafirma o pensamento liberal em torno
da educação laica, pública e para todos, denunciando as forças reacionárias influentes na formulação das
diretrizes e bases da educação nacional. Intitulado Manifesto dos Educadores – Mais uma vez Convocados,
o documento foi assinado por destacados intelectuais, tais como:Fernando de Azevedo, Anísio Teixeira,
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Florestan Fernandes, Nelson Werneck Sodré, Paschoal Leme, Fernando Henrique Cardoso, Ruth Cardoso,
Carlos Lyra, Cecília Meirelles, dentre outros (AZEVEDO et al., 2006b). Evidente na pluralidade de origem dos
seus signatários, o documento pretendeu mais do que defender um projeto de educação: defendeu um
projeto de sociedade para o qual a educação escolar assume centralidade.
A centralidade da educação para o projeto de modernização da sociedade mostra-se condição não
só para o desenvolvimento de um capitalismo tardio, como para a formação do que poderíamos chamar de
uma cultura geral da nação, conforme defende Fernando de Azevedo (1964). Obstáculo a esse projeto, o
analfabetismo da população no início do século passado demonstra a omissão do Estado e as contradições
da sociedade da época. No ano de 1900, com uma população de 17,4 milhões de habitantes, dos quais
somente 10% viviam no meio urbano, o percentual de analfabetos entre aqueles que possuíam 15 ou mais
anos de idade era de 65,3%. Duas décadas mais tarde, com a população brasileira já com 30,6 milhões e
uma proporção de urbanização igual a 16% desse total, o percentual de analfabetos também avança para
quase 70% da população com 15 anos ou mais de idade. Entre as décadas de 1940 e 1970, em
consequência dos programas de oferta da instrução primária – tais como a criação dos grupos escolares – o
percentual de analfabetos cai de 56,2% para 33,1%.
Na década de 1920, mais de 90% da população escolarizável não frequentava a escola; entretanto,
em ritmo semelhante à queda do analfabetismo, a taxa de escolarização da população também cresce
significativamente entre as décadas de 1920 e 1970 (ROMANELLI, 1984).
Como mostra a tabela 1, enquanto em 1920 a taxa de escolarização da população de 5 a 19 anos
era inferior a 10%, em 1970 essa taxa cresce para quase 54%. Se tomarmos como elementos comparativos
o crescimento demográfico e o das matrículas, a expansão da escolarização no período fica ainda mais
evidente, pois a população na faixa etária de 5 a 19 anos entre 1920 e 1970 cresceu menos que três vezes,
enquanto as matrículas nos mesmos anos cresceram mais de 16 vezes. O maior crescimento ocorreu entre
as décadas de 1960 e 1970, em que as matrículas passaram de 8,6 milhões para 18,8 milhões, com maior
concentração no ensino primário, que responde por 73% do total de matrículas em 1970.
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Tabela 1 – Escolarização da população de 5 a 19 anos, de 1920 a 1970
Matrícula
População
5-19 anos
Matrícula
2
Primário
1920
12.703.077
1.033.421
109.281
1940
15.530.819
3.068.269
1950
18.826.409
1960
1970
Anos
Taxa
Escolarização
Crescimento
População
Crescimento
Matrículas
1.142.702
8,99
100
100
260.202
3.328.471
21,43
122,26
291,28
4.366.792
477.434
4.924.226
26,15
148,20
430,92
25.877.611
7.458.002
1.177.427
8.635.429
33,37
203,71
755,70
35.170.643
13.906.484
4.989.776
18.896.260
53,72
276,86
1.653,64
Médio
Total
Matrículas
3
Fonte: Romanelli (1984, p. 64).
Durante o regime militar, esse projeto de massificação do ensino tem continuidade, mas com forte
submissão ao modelo de modernização autoritária que vinculou a educação ao desenvolvimento
econômico como fator de capital humano. Uma das medidas importantes para o aumento da escolarização
no governo militar foi a ampliação da escolaridade obrigatória de 4 para 8 anos. A obrigatoriedade de 4
anos de escolarização para todos foi estabelecida pela Constituição Federal de 1946. Entretanto, a Lei de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1961 restringe essa obrigatoriedade para a faixa etária de 7 a 10
anos. A Constituição de 1967, modificada pela Emenda nº 1/1969, estende o ensino primário para a faixa
etária de 7 a 14 anos, embora mantendo a duração de 4 anos. Foi em 1971, com a Lei nº 5.692/71, que o
ensino de 1º grau, com duração de 8 anos, torna-se obrigatório para todos (OLIVEIRA, 2010). Além disso, a
mesma Lei torna o ensino de 2º grau totalmente profissionalizante. Essa reforma está inscrita no
movimento que Luiz Antonio Cunha (1980) chamou de medida de liberação, cujas funções são tanto
econômicas como político-ideológicas. Como função econômica, cumpre o papel de suprir de trabalhadores
a
economia,
além
de
modernizar
e
ampliar
os
hábitos
de
consumo.
Como
função
político-ideológica, cumpre o papel de, por um lado, adequar a estrutura educacional ao discurso
desenvolvimentista e, por outro, possibilitar controle social através da educação escolar.
Entre as décadas de 1970 e 1980, na vigência do regime militar, a escolarização obrigatória, agora
com 8 anos de duração, segue a tendência de crescimento das décadas anteriores. Entre 1972 e 1985, as
2
O ensino primário correspondia a quatro séries de estudo.
3
O Ensino Médio correspondia a dois ciclos, ginasial e colegial, posteriores ao ensino primário, destinados à formação
do adolescente, com duração de quatro e três anos, respectivamente.
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matrículas no 1º grau cresceram 35%, passando de 18,3 milhões para 24,7 milhões. Maior expansão
ocorreu no 2º grau, que cresceu 132%, passando de um total de 1,2 milhões, em 1972, para 3 milhões em
1985 (HASENBALG, 2006). Entretanto, a taxa líquida de escolarização no 2º grau foi de 14,3% em 1980,
enquanto essa taxa, no 1º grau, nesse mesmo ano, foi de 80,1%.
Ao final da década de 1980, já no contexto de abertura democrática, 81% da população de 7 a 14
anos tinha acesso à escola no Brasil, aproximando-se da meta de tornar obrigatório o ensino de 8 anos para
essa faixa etária, conforme previsto na Lei nº 5.692/71. Inscrevendo-se nesse movimento de expansão da
escolarização obrigatória de 8 anos, a Constituição Federal de 1988 reafirma o disposto na Lei de 1971,
substituindo o ensino de 1º grau pelo Ensino Fundamental e tornando-o direito público subjetivo, status
jurídico que garante a expressão máxima do direito social de acesso a essa etapa de escolarização e que
implica inequívoca responsabilidade do poder público por sua oferta.
A Constituição de 1988, assim, consolida os movimentos apontados no início deste texto, de
afirmação do ensino obrigatório como dever do Estado e da sociedade, bem como a sua universalização. É
a partir desse arranjo jurídico-político que vão se estruturar as políticas educacionais da década de 1990,
vigentes atualmente para os sistemas de ensino no Brasil.
Nota-se, porém, que o acolhimento dado pela Constituição Federal de 1988 às demandas
educacionais da época foi tímido face às necessidades expressas pela dinâmica da educação brasileira
naquele momento, em que o acesso à escola estava comprometido por altos índices de evasão, de
repetência e de desigualdade de acesso. As políticas educacionais no final da década de 1980 fecham
tardiamente um ciclo iniciado na década de 1930, consolidando o papel do Estado e da sociedade em
relação ao ensino obrigatório e garantindo juridicamente a sua universalização. Tais políticas, entretanto,
adiam o enfrentamento da baixa qualidade e da desigualdade na oferta educacional que, apesar das
evidências estatísticas, só vão ascender à agenda das políticas públicas em educação nas décadas seguintes.
Em estudo exemplar publicado em 1991, intitulado A Pedagogia da Repetência, Sérgio Costa
Ribeiro (1991) demonstra que o maior desafio da educação brasileira na década de 1980 não estava na
universalização do Ensino Fundamental, próximo de alcançar essa condição para a faixa etária considerada
regular – 7 a 14 anos –, mas no enfrentamento das altas taxas de reprovação nessa etapa do ensino.
Considerando os dados da Pesquisa Nacional de Amostra por Domicílio (PNAD) realizada em 1982, o autor
demonstra que a taxa de reprovação na 1ª série desse ano era de 52,4%, percentual que aumenta quando
considerados o meio rural e as faixas de renda inferiores. Quanto às matrículas por série, a concentração de
25,6% na 1ª série, comparada ao percentual de 5,9% na 8ª série, revela os efeitos para o fluxo escolar da
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reprovação ao longo do Ensino Fundamental. Como consequência dessa reprovação, apenas 27,8% da
população entre 15 a 39 anos havia concluído a 8ª série em 1982 e 6,8% concluiriam após os 15 anos de
idade. Porém, 65,2% não lograriam concluir a escolarização obrigatória de 8 anos, conforme os dados
daquele ano de 1982.
Aos dados de fluxo, que mostram a ineficiência da oferta do ensino obrigatório, agregam-se os
dados sobre a desigualdade no acesso ao Ensino Fundamental. Silva e Hasenbalg (2000) comparam três
séries históricas – 1976, 1986, 1998 – quanto aos anos de estudo para a população de 15 anos ou mais,
segundo a cor, o sexo, a região e quintos de renda familiar per capita, evidenciando um profundo quadro
de desigualdade educacional no país. Embora os autores abordem análises estatísticas que evidenciam uma
redução na taxa de desigualdade entre os anos analisados, a persistência dessa desigualdade ao longo
desses anos merece destaque, bem como a baixa escolaridade média da população acima de 15 anos.
Tabela 2 – Anos de estudo das pessoas de 15 anos ou mais, segundo cor, região e quintos de renda familiar
per capita nos anos de 1976, 1986 e 1998
Quintos de Renda
Região
Cor
Total
População 15 anos ou mais/Ano
1976
1986
1998
Brasil
3,8
4,5
5,9
Brancos
4,5
5,4
6,8
Não-Brancos
2,7
3,9
4,7
Norte/Centro-Oeste
4,5
4,8
6,0
Nordeste
2,4
3,1
4,5
Sudeste
4,5
5,2
6,6
Sul
4,0
4,8
6,3
Primeiro
1,4
2,0
3,3
Segundo
2,1
2,8
4,1
Terceiro
2,9
3,8
4,9
Quarto
4,2
5,0
6,4
Quinto
6,8
7,9
9,4
Fonte: Silva e Hasenbalg (2000, p. 4).
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Como mostra a tabela 2, a média de anos de estudo no Brasil, entre 1976 e 1998, cresceu de 3,8
para apenas 5,9 anos entre a população de 15 anos ou mais. Esse quadro geral, por si só, já denuncia uma
séria defasagem educacional em relação à escolaridade obrigatória de 8 anos que, formalmente, deveria
incluir toda a população de 7 a 14 anos a partir de 1971, com a reforma do ensino instituída pela Lei nº
5.692/71. Caso essa política de obrigatoriedade escolar tivesse sido plenamente implementada, o país
teria, nos primeiros anos da década de 1980, atingido a universalização do antigo ensino de 1º grau.
Entretanto, não foi o que ocorreu. Além da defasagem na média de anos de estudo do conjunto da
população de 15 anos ou mais, há ainda uma significativa desigualdade entre os diferentes grupos
analisados pelos autores, o que reafirma a ineficiência das políticas educacionais da década de 1970 para o
provimento do ensino obrigatório para todos.
Silva e Hasenbalg (2000) demonstraram, comparando os grupos populacionais por cor, que a
desigualdade de anos de escolaridade entre brancos e não-brancos, que era de 1,8 anos em 1976,
aumentou para 2,1 anos em 1998. Enquanto os brancos atingiram 6,8 anos de escolaridade em 1998, os
não-brancos chegaram somente a 4,7 anos. A desigualdade entre as regiões também pode ser observada,
sobretudo entre as regiões Sudeste e Nordeste. Embora tenha havido elevação nos anos de escolaridade
para todas as regiões, a desigualdade entre elas se mantém significativa. Por último, a comparação entre os
quintos de renda revela a reprodução da desigualdade econômica nas oportunidades educacionais. Em
1976, entre a população de 15 anos ou mais, enquanto os 20% com menor renda tinham uma média de 1,4
anos de estudo, os 20% com maior renda possuíam 6,8 anos de estudo. Essa desigualdade se agrava nos
anos seguintes. Em 1998, se os 20% com menor renda ampliaram a sua escolaridade média para 3,3 anos,
os 20% com maior renda alcançaram três vezes mais anos de estudo.
A Constituição Federal de 1988, na sua redação original, não introduz nos seus dispositivos
mecanismos institucionais para enfrentamento dessa realidade profundamente desigual, seja do ponto de
vista econômico ou regional. Marca, porém, o fechamento de um ciclo iniciado na década de 1930, que
compromete formalmente o Estado e a sociedade com a universalização do ensino obrigatório,
consolidando a educação como um direito social no Brasil. Se insuficiente do ponto de vista das demandas
educacionais daquele momento, a afirmação da obrigatoriedade escolar como política pública enseja, nas
décadas de 1990 e 2000, a ampliação do ensino obrigatório e a estruturação do estado federado para a sua
oferta.
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2 Políticas educacionais no pós-1988: uma nova agenda
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Ao estabelecer que transitoriamente – por um período de 10 anos – a erradicação do analfabetismo
deveria comprometer 50% dos recursos destinados pelo poder público à manutenção e ao
desenvolvimento do ensino (Art. 60, ADCT), a Constituição Federal de 1988 dispõe sobre a focalização dos
gastos públicos em educação, sinalizando uma tendência das políticas educacionais no período pós-1988. A
ineficiência desse dispositivo de financiamento, que foi letra morta até a sua revogação em 1996, teve
como causa a inércia dos governos municipais, estaduais e federais na sua implementação, que se
fundamentaram na suposta imprecisão do compromisso para cada ente federado que implicaria a ação
atribuída de modo genérico ao poder público no texto constitucional. Ou seja, como a legislação não
definiu a proporção de gastos que caberia especificamente a cada nível de governo, referindo-se ao poder
público na sua totalidade, ensejou a omissão do conjunto dos atores em relação à erradicação do
analfabetismo, a qual decresceu na ordem de prioridade das políticas públicas para a educação nos anos
seguintes.
O caso da erradicação do analfabetismo ilustra um dos principais conteúdos que ocupam a agenda
das políticas educacionais no período pós-1988: a coordenação dos entes federados na garantia do direito à
educação. Sabe-se que a Constituição Federal de 1988 elevou os municípios brasileiros à condição de entes
federados, equiparando-os aos estados e à União. Essa medida repercutiu não só na reestruturação das
competências federativas de tributar, mas também na partição de responsabilidade, sobretudo quanto às
políticas sociais. No caso das políticas educacionais, os municípios, em regime de colaboração com os
estados, assumem a responsabilidade pela oferta do Ensino Fundamental obrigatório, ficando a Educação
Infantil sob a responsabilidade dos municípios e o Ensino Médio sob a competência dos estados. À União
coube a responsabilidade de prestar assistência técnica e financeira aos estados e municípios no
desenvolvimento dos seus sistemas de ensino e atendimento da escolaridade obrigatória. Criaram-se, a
partir da Lei de Diretrizes da Educação Nacional de 1996, três estruturas sistêmicas para a oferta do ensino
no país – um sistema municipal, outro estadual (e do Distrito Federal) e, ainda, o sistema federal –,
cabendo à União garantir coordenação e unidade entre eles.
Considerando os efeitos dessa partição de competências educacionais entre os diferentes níveis de
governo, a capacidade de regular a ação federativa ganha centralidade nas políticas públicas educacionais,
seja para ampliar a oferta do ensino obrigatório, seja para intervir nas desigualdades educacionais ou na
eficiência dos sistemas. O desenvolvimento dessa capacidade torna-se relevante no contexto pós-1988,
sobretudo porque a descentralização propalada politicamente como um reagente à centralização do
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regime militar acaba por favorecer forças federativas centrífugas, que constituem pontos de veto à
coordenação nacional (AFONSO, 1994).
As políticas educacionais no período pós-1988, desse modo, são estruturadas para coordenar a
ação dos entes federados através de mecanismos de incentivo para disciplinar a expansão e a articulação
dos sistemas de ensino. Considerando isso, o que se demonstrará a seguir é o modo como as políticas
públicas no período pós-1988 se orientam para a ação dos entes federados com vistas à (i) focalização no
ensino obrigatório, (ii) ampliação da oferta educacional e (iii) elevação do desempenho escolar.
A reestruturação dos mecanismos de financiamento da educação foi a primeira medida pós-1988
que, reformando a Constituição Federal, disciplinou a oferta educacional nos termos da partição de
responsabilidades estabelecida na legislação. A focalização da oferta educacional no Ensino Fundamental
obrigatório foi estabelecida com a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef). Esse fundo foi criado em 1996, revogando
exatamente o dispositivo de priorização de gastos com a erradicação do analfabetismo mencionado acima.
Sua formulação determinava que 15% de um conjunto de impostos arrecadados e/ou transferidos aos
estados e municípios fossem subvinculados ao financiamento do Ensino Fundamental, dos quais 60%
deveriam ser destinados à remuneração dos professores dessa etapa de escolarização.
Nota-se que o Fundef não alterou a proporção de recursos definida anteriormente para a
manutenção e o desenvolvimento do ensino que, segundo o artigo 212 da Constituição Federal de 1988, é
de 18% da receita resultante de impostos da União e 25% da receita dos estados, Distrito Federal e
municípios. Estabeleceu, outrossim, a criação de 27 fundos estaduais nos quais alguns impostos ficariam
retidos para posterior redistribuição conforme o total de matrículas no Ensino Fundamental e o custo aluno
anual estabelecido nacionalmente. Esse mecanismo induz a ação dos municípios e estados na ampliação da
oferta do Ensino Fundamental, uma vez que acarreta perda de recursos para aqueles cujas matrículas nessa
etapa de ensino fossem inferior ao volume de receitas retidas no fundo. Por essa razão, o Fundef promove
a ampliação das redes de ensino e a transferência de matrículas entre estados e municípios, repercutindo,
em muitos casos, no conhecido processo de aceleração da municipalização do ensino que ocorreu na
segunda metade da década de 1990.
Observando-se a implementação do Fundef somente até o ano de 2002, tais efeitos já podem ser
constatados. Segundo dados oficiais (MEC, 2002), 187 municípios que não ofertavam o Ensino Fundamental
passaram a fazê-lo entre os anos de 1997 e 2001, representando um crescimento de 3,5% no total de
municípios que mantinham matrículas no Ensino Fundamental em 2001. Por outro lado, do total de 30,5
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milhões de alunos matriculados em 1997, a maioria (59%) concentrava-se nas redes estaduais, sendo que a
menor proporção (41%) estava matriculada na rede municipal. A partir do Fundef, já em 2002, essa
tendência se inverte, passando os municípios a se ocuparem de 54% do total de matrículas no Ensino
Fundamental, que soma 32,1 milhões de alunos nesse ano de 2002.
Outros efeitos do Fundef também podem ser sentidos na oferta da Educação Infantil e do Ensino
Médio, embora negativamente. Para essas etapas de ensino, o Fundef resultou ora em diminuição, ora em
congelamento das matrículas durante a década da sua vigência. Para incrementar os mecanismos do
Fundef, refreando os seus efeitos negativos, uma nova reforma constitucional, no ano de 2006, amplia para
toda a educação básica os critérios desse fundo, criando o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da
Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação Básica (Fundeb).
O Fundeb incorpora a Educação Infantil e o Ensino Fundamental na lógica de partição de recursos já
realizada anteriormente pelo Fundef, acrescido do dispositivo segundo o qual cada nível de governo
concorrerá somente aos recursos para as matrículas nas etapas de ensino sob a sua responsabilidade
constitucional. Desse modo, os municípios terão recursos atribuídos somente para matrículas na Educação
Infantil, Ensino Fundamental e respectivas modalidades. Os estados, por sua vez, terão recursos atribuídos
pelo Fundeb somente para matrículas no Ensino Fundamental, Ensino Médio e respectivas modalidades.
Dando prosseguimento à política de financiamento inaugurada em 1996 com o Fundef, o novo Fundeb
consolida as competências constitucionais para a oferta da educação básica pelos governos municipais e
estaduais, favorecendo a coordenação nacional na formulação de políticas com vistas à ampliação do
ensino obrigatório e à regulação do desempenho educacional.
A primeira ampliação do Ensino Fundamental obrigatório no contexto pós-1988 ocorreu em 2006,
através da Lei nº 11.274/06, que modifica a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1996,
ampliando para 9 anos essa etapa de ensino. Maior ampliação, entretanto, ocorreu em 2009, através da
Emenda Constitucional nº 59, que estendeu para a faixa etária de 4 a 17 anos o ensino obrigatório.
Impactando fundamentalmente nas redes de ensino municipais e estaduais, a ampliação do ensino
obrigatório de 2009 não dispõe sobre etapas de escolarização, como o fazem normas anteriores, mas sobre
uma dada faixa etária. Se para o caso da Educação Infantil as idades de 4 e 5 anos correspondem
diretamente ao pré-escolar, em relação ao Ensino Médio, em função da histórica distorção idade-série no
Brasil, não há, necessariamente, correspondência entre a faixa de 15 a 17 anos e a obrigatoriedade do
Ensino Médio. Essa correspondência poderá ocorrer, ou não, a depender do fluxo escolar proporcionado
pelos sistemas de ensino. Em relação à Educação Infantil, alguns autores alertam para os perigos de uma
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cisão entre a creche e a pré-escola, que poderá ser provocada pela lógica da obrigatoriedade somente do
pré-escolar, repercutindo negativamente nas condições de oferta da creche (CAMPOS, 2010).
A Emenda Constitucional nº 59/2009 estabelece um período de implementação que vai até o ano
de 2016, assegurando a adaptação das redes de ensino às novas exigências da obrigatoriedade escolar
nesse período. De qualquer modo, a Emenda amplia significativamente a escolaridade obrigatória, que era
de 4 anos até a década de 1960, passa a 8 anos em 1971, a 9 anos em 2006, chegando a 14 anos a partir de
2009.
Os impactos dessa Emenda nos sistemas de ensino ainda estão sendo projetados. Estima-se,
entretanto, que seja necessário um crescimento médio de 8,5% das matrículas para atendimento da
ampliação da obrigatoriedade escolar nela prevista. Para o caso do pré-escolar, os efeitos para os
municípios podem ser bastante variados, sobretudo se desagregarmos os dados por região, situação de
domicílio e renda per capita. Para a faixa etária de 4 a 5 anos, a taxa de frequência no Brasil em 2008 era de
72,8%. Entretanto, essa proporção não é homogênea entre as regiões geográficas brasileiras. A maior taxa
de frequência nessa faixa etária está, por exemplo, no Nordeste (79,4%) e a menor no Sul (59,4%), já que o
atendimento nessa etapa da educação básica tende a ser maior nas regiões mais carentes. No meio urbano
a taxa de frequência é de 76,1% e no meio rural é bem abaixo, 59,2%. Em relação às faixas de rendimento
familiar per capita, entre as famílias com rendimento acima de três salários mínimos, a taxa de frequência
na pré-escola é de 94,5%, já entre as famílias com rendimento inferior a meio salário mínimo essa taxa é
paradoxalmente menor, de 65,8% (COELHO, 2010).
À ampliação do ensino obrigatório, entretanto, não se seguiu uma política educacional consistente
de afirmação do direito de aprender. Embora os mecanismos de organização dos tempos escolares
instituídos pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1996 tenham favorecido a progressão
automática, reduzindo as taxas de reprovação, os dados de desempenho aferidos pelo Sistema Nacional de
Avaliação da Educação Básica (SAEB), não obstante as suas limitações, demonstram a baixa eficácia dos
sistemas de ensino no cumprimento da sua função precípua de ensinar. Enquanto o debate público sobre
essa questão concentra equivocadamente o foco das discussões sobre a formação e as características
individuais dos docentes, o Conselho Nacional de Educação produziu parecer consubstanciado com
medidas ajustadas para definição do custo-aluno-qualidade-inicial (CAQI) (CNE/CEB, 2010) que, uma vez
homologado pelo Ministério da Educação, poderá, de fato, induzir positivamente o desempenho escolar. O
parecer, entretanto, ainda não foi homologado.
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Política e Legislação Educacionais
As políticas educacionais para a melhoria da qualidade do ensino, em um outro sentido, têm como
foco o IDEB – Índice de Desenvolvimento da Educação Básica –, afirmando o mecanismo de
competitividade intraestabelecimentos e sistemas como indutor de desempenho. O IDEB, calculado através
das medidas de fluxo escolar e das médias nas avaliações sistêmicas, foi criado em 2007 para possibilitar ao
Governo Federal um diagnóstico comparativo do desempenho escolar no Brasil, bem como a intervenção
nesse desempenho através de programas como o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação. Esse
plano, também criado em 2007, tem a finalidade de firmar entre os governos municipais, estaduais e o
governo federal o Plano de Ações Articuladas (PAR), estruturado em torno do IDEB como um programa de
ações conjuntas com vistas à elevação desse índice sob a regulação do governo federal.
Considerações finais
Os apontamentos deste capítulo permitem considerar que, com atraso de algumas décadas, a
qualidade da educação, enquanto um direito de aprender, ascende à agenda das políticas públicas para a
educação, embora ainda como um desafio, já que as alternativas aos indicadores de baixo desempenho no
sistema educacional são incipientes frente à magnitude, à gravidade e à recorrência do problema, já
demonstrado décadas antes pelas altas taxas de reprovação e evasão. Maior desafio nesse campo,
entretanto, está em ajustar, nas percepções dos diferentes atores, políticas referentes à qualidade da
educação, já que a dimensão valorativa desse conceito implica o comprometimento com a educação
efetivamente para todos, extrapolando fronteiras históricas de desigualdades econômicas, sociais e
culturais que não foram superadas pelas políticas sociais desse início de século.
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Política e Legislação Educacionais
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