Nº/2015 - ASJTC/SAJ/PGR
Ação Cível Originária 2.477/AL
Relator:
Ministro Luiz Fux
Autor:
Luiz Guilherme de Melo Lopes
Ré:
União
AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. FUNDO DE MANUTENÇÃO E
DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E DE VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO (FUNDEF). COMPLEMENTAÇÃO DA UNIÃO. CÁLCULO DO VALOR MÍNIMO ANUAL
POR ALUNO (VMAA). ART. 6º, § 1º, DA LEI 9.424/96. CRITÉRIO: MÉDIA NACIONAL. PRESCRIÇÃO. MARCO INICIAL.
CONTAGEM POR ANO. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO.
1. A prescrição da pretensão de reaver diferenças a título da
complementação devida pela União ao Fundef deve ser aferida
ano a ano, ante a fixação anual do valor dessa complementação, tendo como marco inicial o primeiro dia do ano seguinte
àquele em que repassada a complementação, quando o respectivo valor poderia ser revisto.
2. Para fins de complementação pela União ao Fundef, o Valor
Mínimo Anual por Aluno (VMAA), de que trata o art. 6º, § 1º,
da Lei 9.424/96, deve ser calculado levando-se em conta a média obtida a partir de variáveis colhidas em âmbito nacional.
3. A legitimidade reconhecida aos municípios para pleitear
eventuais diferenças que entendam devidas a título de complementação do Fundef, porquanto beneficiários dessa complementação (art. 6º, § 1º, da Lei 9.424/96), não afasta a legitimidade do ente estadual para buscar a totalidade dos valores pertinentes ao Fundo – abrangendo as matrículas nas redes estadual
e municipal de ensino fundamental –, na medida em que, por
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força do art. 60, § 1º, do ADCT, na redação conferida pela EC
14/96, apenas aos Estados e ao Distrito Federal incumbia a instituição do Fundo contábil, a partir do qual seria feita a distribuição de responsabilidade e recursos entre os Estados e os respectivos municípios.
4. Parecer pela procedência da ação.
Trata-se, originalmente, de ação popular proposta por Luiz
Guilherme de Melo Lopes, contra a União, objetivando a condenação desta ao ressarcimento de valores do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização
do Magistério (Fundef), que teriam sido repassados em montante
insuficiente ao Estado de Alagoas, no exercício de 2006. Requereu-se, liminarmente, o recebimento da ação como protesto
judicial, para interrupção do prazo prescricional.
Narra o Autor que o Fundef, instituído pela Emenda Constitucional 14/96, operou nova sistemática de distribuição dos recursos destinados à educação fundamental, levando em
consideração o número de alunos atendidos em cada rede de ensino, aferido mediante censo, e observando coeficientes de distribuição estabelecidos e publicados previamente por ato do
Presidente da República, de forma a fixar um piso nacional e garantir um repasse mínimo por aluno matriculado em cada rede de
ensino da Federação.
Acrescenta que os critérios para a distribuição dos recursos
do fundo foram definidos no art. 6º da Lei 9.242/96, consistindo
na razão entre a previsão da receita total para o Fundef e a matrícula total do ensino fundamental do ano anterior, acrescida do to-
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tal estimado de novas matrículas. Uma vez definido o Valor Mínimo Anual por Aluno (VMAA), caberia à União a complementação de recursos sempre que, em cada estado e no Distrito
Federal, o valor apurado não alcançasse o mínimo estabelecido
nacionalmente.
Sustenta que, no período de 1996 a 2006, a União definiu o
VMAA em desconformidade com o critério previsto na legislação de regência, ocasionando, apenas no ano de 2006, um repasse
a menor, ao Estado de Alagoas, no importe de R$
682.769.378,10.
Citada, a União contestou (fls. 33/44), arguindo, preliminarmente, a incompetência do juízo de primeiro grau para o processo e julgamento do feito, por força da incidência do disposto
no art. 102, I, f, da Constituição Federal. Suscitou, também, a
ocorrência de prescrição, pois transcorridos mais de cinco anos
entre a publicação da estimativa de repasse a cada ente da federação, realizada, para o ano de 2006, até o dia 31 de dezembro de
2005 (art. 3º, caput e § 4º, do Decreto 2.264/97), e a data de ajuizamento da demanda, que, no seu entender, seria o dia
01/01/2012, ante o protocolo da petição inicial às 18:10h do dia
31/12/2011.
Ainda quanto à prescrição, aduziu a ré que, se considerada
como marco inicial do prazo prescricional a data dos repasses
mensais de valores do Fundef, e reputando-se ajuizada a ação em
31/12/2011, somente não estaria prescrita a parcela referente ao
mês de dezembro de 2006, e limitada à fração de 1/31 do valor
que lhe corresponderia.
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No mérito, a ré alegou que o Fundef não possui caráter nacional, mas regional, tendo em vista a criação de um fundo para
cada unidade da Federação, de modo que o cálculo do VMAA
decorreria da equação, realizada em cada estado e no Distrito Federal, entre a receita prevista para o respectivo fundo e o somatório de matrículas atuais e futuras no estado/DF, sendo o menor
resultado obtido o patamar mínimo para o VMAA, o qual poderia
ser discricionariamente majorado pelo Presidente da República.
Apontou, ademais, incorreção nos cálculos apresentados pelo autor, porquanto teriam incluído, além das matrículas na rede estadual de ensino, o quantitativo de alunos matriculados no ensino
fundamental das escolas municipais.
O Estado de Alagoas teve deferido o seu ingresso na lide
como litisconsorte ativo (fl. 48) e apresentou réplica às fls. 52/55,
seguida de réplica do autor popular às fls. 56/66.
O Ministério Público Federal manifestou-se às fls. 70/74,
opinando pela procedência parcial dos pedidos veiculados na
ação.
Na fase de provas, após apresentação de documentos pela
União (fls. 84/108 e 116/121) e requerimento de perícia contábil
pelo Estado de Alagoas (fls. 110/111) e pelo MPF (fl. 113), foram
os autos remetidos ao Supremo Tribunal Federal, por força da decisão proferida na Reclamação 14.609/AL (fls. 145/147), que fixou a competência da Suprema Corte para o julgamento da ação.
Após autuação do feito como ação cível originária no STF, o
Ministro Relator proferiu decisão na qual reputou prejudicado o
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pedido liminar, por já haver ocorrido a pretendida interrupção da
prescrição, com a citação válida da União.
Intimado a se manifestar sobre o parecer técnico colacionado pela União às fls. 117/121, o Estado de Alagoas reafirmou a
existência de valores devidos pelo ente federal, a título de complementação do Fundef no ano de 2006 (fl. 166).
Em seguida, vieram os autos à Procuradoria-Geral da República.
Reconhecida a competência da Suprema Corte para a análise do feito, consoante decisão proferida na Reclamação
14.609/AL, passa-se ao exame das demais questões – materiais e
processuais – relativas à ação e seus consectários.
Inicialmente, não se vislumbra irregularidade no protocolo
da petição inicial após as 18:00h do dia 31/12/2011, visto que o
ajuizamento da demanda deu-se no serviço de plantão judiciário,
cuja finalidade precípua é evitar perecimento de direito. Assim,
deve o dia 31/12/2011, no qual, inclusive, foi proferido despacho
pelo juiz plantonista (fl. 22), ser considerado como a data de efetivo ajuizamento da demanda, consoante certidão de fl. 21.
Relativamente à prescrição quinquenal1 aplicável ao caso,
reputa-se que a contagem não deve ocorrer mês a mês, tal qual
pretendido pela União, visto que, embora a complementação devida pelo ente federal fosse repassada aos Estados e ao Distrito
Federal por meio de transferências mensais, o cálculo dessa complementação, assim como a fixação do VMAA, eram feitos anu1 Art. 1º do Decreto 20.910/32.
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almente, nos termos do art. 6º da Lei 9.424/96 e art. 3º do Decreto 2.264/97.
Sobre o marco inicial do prazo prescricional, assevera a
União que deveria ser considerado como tal a publicação da estimativa da complementação da União, que era realizada até o dia
31 de dezembro de cada ano, para o ano seguinte (art. 3º, § 4º, do
Decreto 2.264/97). Entretanto, a legislação de regência impunha
a revisão dessa estimativa, após o término do exercício de referência, com base na efetiva arrecadação das receitas vinculadas
ao Fundef, quando, então, a complementação devida pela União
poderia ser objeto de ajustes (art. 3º, §§ 5º e 6º, do Decreto
2.264/97).
Depreende-se, assim, que a publicação de mera estimativa
de complementação da União não fazia surgir, por si só, a pretensão de exigir-se eventuais correções, ante a existência de previsão
normativa que determinava a revisão dessa estimativa ao término
do exercício de referência, de modo a possibilitar eventuais ajustes, os quais não poderiam ser feitos ao longo do respectivo exercício de competência, por força de expressa vedação contida no
art. 3º, § 7º, do Decreto 2.264/972.
Feitas essas ponderações, conclui-se que, por se tratar de repasse anual, cujos valores referentes a um exercício poderiam ser
revistos durante o seguinte, o prazo prescricional somente come2 Art. 3º Compete ao Ministério da Fazenda efetuar o cálculo da complementação anual devida pela União ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização Magistério em cada
Estado e no Distrito Federal.
[…]
§ 7º Nenhum ajuste relacionado com o pagamento da complementação da
União será admitido ao longo do respectivo exercício de competência.
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çava a correr no primeiro dia do ano seguinte àquele em que repassada a complementação, devendo ser considerados não prescritos os valores repassados a partir do primeiro dia do quinto
ano antecedente ao ajuizamento da demanda.
No presente caso, objetivando-se a recuperação de valores
referentes à complementação devida pela União no exercício de
2006, e tendo a ação sido ajuizada no dia 31/12/2011, não se há
de falar em prescrição de qualquer parcela da pretensão.
Quanto ao mérito propriamente dito, assiste razão à pretensão do Estado de Alagoas.
Cabe registrar, inicialmente, que a controvérsia aqui estabelecida tem reflexo temporal limitado à vigência do art. 60 do
ADCT, na redação que lhe deu a Emenda Constitucional 14/96,
pois a Emenda Constitucional 53/06, modificando a redação do
citado dispositivo do ADCT, criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), regulamentado pela Medida
Provisória 339/06, após convertida na Lei 11.494/07, estabelecendo nova metodologia de cálculo para o conceito do “valor mínimo por aluno” (art. 4º, § 2º) e revogando integralmente a
sistemática prevista na Lei 9.424/96 (art. 46 da Lei 11.494/07).
A análise da questão trazida à discussão passa por breve
consideração das disposições constitucionais e legais que embasaram a criação do Fundef, como forma de assegurar a universalização do ensino fundamental e a remuneração condigna dos
profissionais do magistério. A autorização ou previsão para a instituição do Fundo deu-se com a edição da Emenda Constitucional
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14, de 12 de setembro de 1996, que, alterando o art. 60 do ADCT,
assim estabeleceu:
Art. 60. Nos dez primeiros anos da promulgação desta
Emenda, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
destinarão não menos de sessenta por cento dos recursos a
que se refere o caput do artigo 212 da Constituição Federal,
à manutenção e ao desenvolvimento do ensino fundamental, com o objetivo de assegurar a universalização de seu
atendimento e a remuneração condigna do magistério.
§ 1º. A distribuição de responsabilidades e recursos entre os
Estados e seus Municípios a ser concretizada com parte dos
recursos definidos neste artigo, na forma do disposto no artigo 211 da Constituição Federal, é assegurada mediante a
criação, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal,
de um Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, de
natureza contábil.
§ 2º O Fundo referido no parágrafo anterior será constituído por, pelo menos, quinze por cento dos recursos a que se
referem os arts. 155, inciso II; 158, inciso IV; e 159, inciso
I, alíneas "a" e "b"; e inciso II, da Constituição Federal, e
será distribuído entre cada Estado e seus Municípios, proporcionalmente ao número de alunos nas respectivas redes
de ensino fundamental.
§ 3º A União complementará os recursos dos Fundos a
que se refere o § 1º, sempre que, em cada Estado e no
Distrito Federal, seu valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente.
§ 4º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios ajustarão progressivamente, em um prazo de cinco anos,
suas contribuições ao Fundo, de forma a garantir um valor
por aluno correspondente a um padrão mínimo de qualidade de ensino, definido nacionalmente.
§ 5º Uma proporção não inferior a sessenta por cento dos
recursos de cada Fundo referido no § 1º será destinada ao
pagamento dos professores do ensino fundamental em efetivo exercício no magistério.
§ 6º A União aplicará na erradicação do analfabetismo e na
manutenção e no desenvolvimento do ensino fundamental,
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inclusive na complementação a que se refere o § 3º, nunca
menos que o equivalente a trinta por cento dos recursos a
que se refere o caput do art. 212 da Constituição Federal.
§ 7º A lei disporá sobre a organização dos Fundos, a distribuição proporcional de seus recursos, sua fiscalização
e controle, bem como sobre a forma de cálculo do valor
mínimo nacional por aluno. (grifos acrescidos)
Como se observa, a Emenda Constitucional 14/96 previu a
criação dos Fundos, no âmbito de cada um dos Estados e do Distrito Federal, e determinou, no § 3º do art. 60 do ADCT, a obrigatoriedade de a União contribuir com recursos próprios, sempre
que o valor por aluno não atingisse o mínimo definido nacionalmente.
A mesma emenda constitucional estabeleceu ainda, no § 7º
do art. 60 do ADCT, a necessidade de definição da forma de cálculo desse valor mínimo nacional por aluno, o que foi feito pela
Lei 9.424/96, em seu art. 6º, nos seguintes termos:
Art. 6º [...]
§ 1º. O valor mínimo anual por aluno, ressalvado o disposto no § 4º, será fixado por ato do Presidente da República e nunca será inferior à razão entre a previsão
da receita total para o Fundo e a matrícula total do ensino fundamental no ano anterior, acrescida do total estimado de novas matrículas, observado o disposto no art.
2º, § 1º, incisos I e II.
§ 2º. As estatísticas necessárias ao cálculo do valor anual
mínimo por aluno, inclusive as estimativas de matrículas,
terão como base o censo educacional realizado pelo Ministério da Educação e do Desporto, anualmente, e publicado
no Diário Oficial da União.
§ 3º. As transferências dos recursos complementares a que
se refere este artigo serão realizadas mensal e diretamente
às contas específicas a que se refere o art. 3º.
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§ 4º. No primeiro ano de vigência desta Lei, o valor mínimo anual por aluno a que se refere este artigo será de R$
300,00 (trezentos reais). (grifo acrescido)
Constata-se que, de fato, a EC 14/96, e posteriormente a Lei
9.424/96, criaram não apenas um, mas uma pluralidade de Fundos, um em cada Estado da Federação e no Distrito Federal.
Desta forma, a complementação a ser efetuada pela União decorre de relação estabelecida entre ela e cada um dos Estados-membros,
considerando
que
sua
participação
está
diretamente relacionada aos valores arrecadados nos Estados e no
Distrito Federal. Neste sentido, o § 3º do art. 60 do ADCT e o caput do art. 6º da Lei 9.424/96, que, com a mesma redação, estabeleceram: “A União complementará os recursos do Fundo a que
se refere o art. 1º sempre que, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, seu valor por aluno não alcançar o mínimo definido
nacionalmente”.
Entretanto, a indiscutível natureza regional do Fundef não
autoriza, de per si, a automática ilação de que o valor da complementação devida pela União deve também ser calculado por
parâmetros regionais, colhidos unicamente no âmbito isolado de
cada Unidade Federativa.
Conforme decorria do art. 60 do ADCT, o objetivo do Fundef era o de “garantir um valor por aluno correspondente a um
padrão mínimo de qualidade de ensino, definido nacionalmente” (§ 4º), cabendo à União complementar “os recursos dos
Fundos a que se refere o § 1º sempre que, em cada Estado e no
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Distrito Federal, seu valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente (§ 3º) – grifos acrescidos.
O § 1º do art. 6º da Lei 9.424/96 estipulou um piso para a fixação do valor mínimo anual por aluno, descrito como “a razão
entre a previsão da receita total para o Fundo e a matrícula total
do ensino fundamental no ano anterior, acrescida do total estimado de novas matrículas” (grifo acrescido).
O exame acurado desses dispositivos, em consonância com
o objetivo colimado com a instituição do Fundef, de promover a
uniformidade do padrão de ensino, por meio da diminuição das
desigualdades no financiamento do ensino fundamental, induz à
conclusão de que o cálculo da complementação devida pela
União deveria levar em conta parâmetros nacionais, e não a menor importância encontrada no âmbito de cada uma das Unidades
da Federação, sob pena de, ao invés de garantir-se aos Estados e
Municípios mais pobres as condições para melhoria de seu sistema educacional, promover-se o agravamento das distorções verificadas no panorama da educação no país.
Esse foi o entendimento sufragado pelo Superior Tribunal
de Justiça, no julgamento do REsp 1.101.015/BA, submetido ao
rito dos recursos repetitivos (art. 543-C do CPC), cuja ementa expressa:
ADMINISTRATIVO. FUNDO DE MANUTENÇÃO E
DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL
E DE VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO - FUNDEF.
VALOR ANUAL MÍNIMO POR ALUNO - VMAA. FIXAÇÃO. CRITÉRIO: MÉDIA NACIONAL.
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1. Para fins de complementação pela União ao Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental FUNDEF (art. 60 do ADCT, redação da EC 14/96), o "valor mínimo anual por aluno" (VMAA), de que trata o art.
6º, § 1º da Lei 9.424/96, deve ser calculado levando em
conta a média nacional. Precedentes.
2. Recurso especial a que se nega provimento. Acórdão sujeito ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ
08/08.
(REsp 1101015/BA, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 26/05/2010,
DJe 02/06/2010)
O valor mínimo por aluno, portanto, em atenção às prescrições e critérios legais e constitucionais, deveria resultar da razão
entre a previsão da receita total para o Fundo e a matrícula total
do ensino fundamental no ano anterior, somada ao total estimado
de novas matrículas, sendo que os valores considerados na operação seriam aqueles apurados em âmbito nacional, e não aqueles
encontrados em cada um dos Fundos estaduais.
Há, pois, equívoco na fórmula de que se valia a União para
chegar ao Valor Mínimo Anual por Aluno, a qual, segundo indicado nos autos, considerava como piso para o VMAA a menor
importância encontrada, em cada um dos Estados e no Distrito
Federal, para a equação entre a receita prevista para o Fundo e o
somatório de matrículas atuais e futuras no Estado/DF.
Note-se que a adoção de critérios colhidos em âmbito nacional, para a fixação do VMAA, não importa em “transferências interestaduais de recursos vinculados ao ensino fundamental”,
como cogitado pela União, porquanto o valor mínimo por aluno
serve tão somente como parâmetro para o cálculo da complemen-
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tação devida pela União, e não para o deslocamento de numerário
entre os estados federados.
Vale mencionar que a EC 14/96, ao instituir o Fundef, modificou também o art. 211 da Constituição, atribuindo à União, em
matéria educacional, função redistributiva e supletiva, “de
forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica
e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios” (§
1º), previsão à qual se coaduna a forma de cálculo do VMAA
aqui preconizada.
Esse o quadro, merece acolhida a pretensão veiculada pelo
Estado de Alagoas, no sentido de ser revista a complementação
devida pela União ao Fundef, no ano de 2006, mediante estrita
observância dos critérios legais estabelecidos para o cálculo do
VMAA, que deve levar em conta, como visto, valor médio mínimo obtido a partir de variáveis de âmbito nacional.
A respeito do cálculo acostado à petição inicial, aponta a
União a existência de incorreção no quantitativo de alunos discriminado, pois faleceria legitimidade ao Estado de Alagoas para
pleitear valores correspondentes às matrículas na rede municipal
de ensino.
Entretanto, embora não se negue a legitimidade autônoma
dos municípios para pleitear eventuais diferenças que entendam
devidas a título de complementação do Fundef, porquanto beneficiários dessa complementação (art. 6º, § 1º, da Lei 9.424/96), reputa-se que tal não afasta a legitimidade do ente estadual para
buscar a totalidade dos valores pertinentes ao Fundo – abran-
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gendo as matrículas nas redes estadual e municipal de ensino
fundamental –, na medida em que, por força do art. 60, § 1º, do
ADCT, na redação conferida pela EC 14/96, apenas aos Estados e
ao Distrito Federal incumbia a instituição do Fundo contábil, a
partir do qual seria feita a distribuição de responsabilidade e recursos entre os Estados e os respectivos municípios.
Nessa esteira, eventuais diferenças que já tenham sido repassadas a municípios alagoanos por força de demandas autônomas, consoante suscitado pela União, deverão ser apuradas em
fase de liquidação do julgado, não obstando, todavia, a pretensão
veiculada nesta demanda.
Diante do exposto, opina o Procurador-Geral da República
pela procedência da ação, no sentido de ser revista a complementação do Fundef devida pela União ao Estado de Alagoas, no ano
de 2006, com base em critério de fixação do VMAA que leve em
conta variáveis colhidas em âmbito nacional.
Brasília (DF), 8 de maio de 2015.
Rodrigo Janot Monteiro de Barros
Procurador-Geral da República
KCOS