MINISTÉRIO DA FAZENDA
Secretaria de Acompanhamento Econômico
Parecer Analítico sobre Regras Regulatórias nº 157/COGEN/SEAE/MF
Brasília, 05 de novembro de 2012.
Assunto: Audiência Pública nº 77/2012, da Agência
Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), que define
critérios e metodologia de cálculo da Taxa de
Fiscalização dos Serviços de Energia Elétrica
(TFSEE).
Acesso: Público.
1. Introdução
1.
A Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), por meio da
Audiência Pública nº 77/2012, apresenta proposta de metodologia de cálculo da Taxa de
Fiscalização dos Serviços de Energia Elétrica (TFSEE).
2.
Nos termos de suas atribuições legais definidas na Lei nº 12.529, de 30
de novembro de 2011, e no Decreto nº 7.696, de 06 de março de 2012, a Secretaria de
Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda (Seae/MF) apresenta, neste
parecer, suas considerações acerca do objeto da referida audiência.
2. Análise
2.1 - Do Problema Identificado e do Objetivo da Norma
3.
A identificação clara e precisa do problema a ser enfrentado pela
regulação contribui para a formatação de soluções adequadas, tornando-se o primeiro
elemento da análise de adequação e oportunidade da norma regulatória. Daí a
necessidade de que a audiência e a consulta públicas venham acompanhadas de
1
documentos que fundamentem a origem da proposta normativa e que explicitem a
plausibilidade dos dados que ancoram os instrumentos regulatórios propostos.
4.
Na nota técnica que embasa a audiência pública, o problema identificado
pela ANEEL é a inconsistência que estaria havendo nas fórmulas de cálculo da TFSEE
nos segmentos de geração, transmissão e distribuição de energia elétrica, levando, no
caso do segmento de distribuição, à superestimação do valor da referida taxa. Para
melhor compreensão do problema, contudo, faz-se necessária uma rápida
contextualização da matéria.
5.
Criada pela Lei n° 9.427, de 26 de dezembro de 1996, a TFSEE foi
regulamentada pelo Decreto nº 2.410, de 28 de novembro de 1997. Tais normas
estabeleceram a metodologia atual de cálculo da TFSEE.
6.
A TFSEE tem como objetivo cobrir os custos de regulação do setor
elétrico. Por isso, incide1 sobre as atividades de produção (inclusive a produção
independente e a autoprodução), transmissão, distribuição e comercialização de energia
elétrica. Seguindo o § 4º, art. 2º do Decreto nº 2.410/1997, a TFSEE corresponde a
0,5% do valor do benefício econômico (o valor agregado pelo agente na exploração de
serviços e instalações de energia elétrica) auferido pelo concessionário, permissionário
ou autorizado.
7.
Apesar de ressaltar que o novo modelo do setor elétrico, implementado
em 2004, não provocou alteração na metodologia de cálculo da TFSEE, a ANEEL
avalia que as fórmulas de cálculo para cada um dos agentes não está adequada à atual
realidade do mercado de energia elétrica no país. Essas alterações são indicadas a
seguir, por segmento: (i) distribuição; (ii) transmissão; e (iii) geração.
2.1.1 Segmento de Distribuição
8.
A Lei n° 9.427/1996 estabelece que a TFSEE dos distribuidores será
calculada segundo a seguinte fórmula:
TFd =
,
Du,
em que:
TFd = taxa de fiscalização da concessão de distribuição;
Ed = energia anual faturada com o serviço concedido de distribuição, em
megawatt/hora;
1
Conforme dispõe o § 1º do artigo 2º do Decreto nº 2.410/1997.
2
FC = fator de carga médio anual das instalações de distribuição, vinculadas ao serviço
concedido; e
Du = 0,5% do valor unitário do benefício anual decorrente da exploração do serviço de
distribuição.
9.
O Decreto nº 2.410/1997 especifica como deve ser calculado Du:
Du =
,
,
em que:
Pad = produto anual da exploração do serviço de distribuição, incluindo a receita
decorrente do acesso ao sistema de distribuição, expresso em R$;
dae = valor anual da despesa com energia comprada para revenda, alocada ao fluxo
comercial da distribuição, expresso em R$;
dat = valor anual da despesa de acesso aos sistemas de transmissão e de distribuição,
alocada ao fluxo comercial da distribuição, expresso em R$;
Dp = valor médio mensal da parcela da potência gerada pelo concessionário ou
permissionário de serviço de distribuição, alocada ao serviço durante o ano base para o
cálculo, expresso em kW; e
Dc = valor médio mensal da parcela da potência associada à energia elétrica comprada
para revenda durante o ano base para o cálculo, alocada ao serviço de distribuição,
expresso em kW.
10.
Combinando as duas expressões, tem-se que:
TFd =
,
,
.
11.
Na nota técnica2 que embasa as propostas da audiência, a ANEEL
argumenta que a fórmula atual superestima o valor referente à TFSEE. Isso acontece
porque a lei optou por usar o valor máximo das variáveis no cálculo da tarifa. Já o
decreto escolheu trabalhar com valores médios. Segundo a ANEEL, o adequado seria
trabalhar somente com os valores médios das variáveis ou usar apenas os valores
máximos delas.
2
Nota Técnica sem número, disponível em http://www.ANEEL.gov.br/aplicacoes/audiencia/arquivo/
2012/077/documento/nota_tecnica_- _modulo_5_5_(taxa)_do_proret.pdf, acesso em 05 de novembro de
2012.
3
12.
A ANEEL também sugere a substituição do termo financeiro “Pad – dae
– dat”, do numerador da fórmula acima, pelos custos gerenciáveis da empresa,
conforme o seguinte excerto de sua nota técnica: “a SRE propõe que o entendimento do
termo financeiro da fórmula de cálculo da TFSEE seja definido como receita da
distribuidora, Pad, somente as parcelas atreladas ao uso de sistemas de distribuição e
transmissão e à compra de energia, excluídos os encargos setoriais”.
13.
Portanto, no caso da distribuição, há dois problemas identificados. O
primeiro está relacionado às formas diferentes de cálculo da potência usadas pela lei e
pelo decreto que regulamenta a taxa. Enquanto a lei considera a demanda máxima,
obtida a partir do segmento consumo, o decreto considera a demanda média, obtida a
partir do segmento geração. Essa incompatibilidade entre as fórmulas superestima os
valores devidos pelos agentes de distribuição.
14.
Ainda segundo a nota técnica, caso fossem usados apenas valores médios
ou apenas valores máximos, a variável fator de carga médio anual das instalações de
distribuição vinculadas ao serviço concedido (FC) não influenciaria o valor devido pela
TFSEE. Pela fórmula atual, no entanto, FC sempre contribui para aumentar o tributo3.
15.
Diante do exposto, a proposta da agência é fixar o valor de FC em 1.
16.
O segundo problema diz respeito ao termo financeiro da fórmula, que
considera a receita total da distribuidora, excluído os custos com energia e acesso aos
sistemas de transmissão e distribuição. A proposta da ANEEL é considerar somente os
custos gerenciáveis em tal termo.
2.1.2 Segmento de Transmissão
17.
A Lei n° 9.427/1996 estabelece que a TFSEE do segmento de
transmissão será calculada segundo a fórmula:
em que:
TFt = valor anual da taxa, expresso em R$;
P = valor médio da capacidade máxima de transporte do sistema de transmissão,
expresso em kW; e
Tu = 0,5% do valor unitário do benefício econômico anual decorrente da exploração do
serviço de transmissão, expresso em R$/kW.
3
FC tem valor entre 0 e 1. Como a variável aparece no denominador, a TFSEE sempre aumenta por sua
causa.
4
18.
O Decreto nº 2.410/1997 especifica como deve ser calculado Tu:
0,5 100 !
em que:
Pat = produto anual da exploração do serviço de transmissão, expresso em R$; e
Dt = valor médio mensal da capacidade de transporte do sistema de transmissão,
expresso em kW.
Substituindo Tu na primeira equação, tem-se:
0,5 100 !
19.
A ANEEL entende que se utilizada a receita devida pela disponibilidade
da instalação, as variáveis “P” e “Dt” apresentam identidade numérica, de tal forma que,
para efeitos práticos, na equação acima, estas variáveis se anulariam, resultando em:
0,5% #
20.
Dessa forma, e seguindo o entendimento da Superintendência de
Regulação dos Serviços de Transmissão (SRT), a ANEEL propõe que a TFSEE devida
pelas concessionárias de transmissão seja 0,5% da receita devida pela disponibilidade de
instalação (R) 4.
21.
O Memorando nº 179/2012-SRT/ANEEL, que embasaria a igualdade
numérica entre P e Dt, mencionado na nota técnica, não foi posto à disposição do
público junto com os demais documentos da audiência. Por isso, fica prejudicada a
análise dessa proposta. A este propósito, e em consonância com as melhores práticas
regulatórias, sugere-se que todos os documentos pertinentes sejam colocados para
análise entre os documentos da audiência.
2.1.3 Segmento de Geração
22.
A Lei n° 9.427/1996, estabelece que a TFSEE das geradoras será
calculada segundo a fórmula:
$ %,
em que:
TFg = valor anual da taxa, expresso em R$;
4
Receita Anual Permitida (RAP)
5
P = somatório mensal das potências nominais instaladas para a atividade de geração,
dividido por doze, expresso em kW; e
Gu = 0,5% do valor unitário do benefício anual decorrente da exploração da atividade
de geração, expresso em R$/kW.
23.
O Decreto nº 2.410/1997 especifica como deve ser calculado Gu:
% ,
&
&
,
em que:
Pag = produto anual da exploração, expresso em R$;
dec = valor anual da despesa com energia elétrica comprada para revenda alocada ao
fluxo comercial da geração, expresso em R$;
dat = valor anual da despesa de acesso aos sistemas de transmissão e distribuição,
expresso em R$; e
Dpg = valor médio mensal da demanda de potência faturada no fluxo comercial da
geração, correspondente à energia própria gerada, expresso em kW.
24.
Substituindo Gu na primeira equação, tem-se que:
$ 0,5 $ ' ()* ' ( 100
!+$
25.
Pelas mesmas razões expostas para o caso de transmissão, e de forma
similar à sugestão proposta para aquele segmento, a nota técnica propõe que a fórmula
seja reescrita como:
$ ,
, $ ' ()* ' ( -,
26.
A nota técnica também atribui ao Memorando nº 141/2012SRG/ANEEL, a afirmação de que não existe base de dados centralizada, célere e
confiável que seja conhecida para a variável Dpg. O documento em questão ainda indica
que a razão entre as variáveis físicas P e Dpg tende a 1. Assim, como o memorando
não foi posto à disposição do público junto com os demais documentos da audiência,
fica prejudicada a análise dessa proposta. A exemplo da recomendação anterior, reiterase a importância de que todos os documentos pertinentes sejam apresentados.
6
2.2 – Dos Agentes Impactados
27.
A princípio, serão afetados pela proposta de resolução: (i) geradores,
transmissoras, distribuidoras e consumidores de energia elétrica; (ii) o Tesouro
Nacional; e (iii) a própria ANEEL. Os primeiros, em tese, pagarão um valor menor de
TFSEE. Como conseqüência, menos recursos serão recolhidos ao Tesouro Nacional,
reduzindo o total de recursos orçamentários que podem ser alocados à ANEEL.
2.3 – Base Legal
28.
O processo regulatório deve ser estruturado de forma que todas as
decisões estejam legalmente amparadas. Além disso, é importante informar a sociedade
sobre eventuais alterações ou revogações de outras normas, bem como sobre a
necessidade de eventual regulação em decorrência da adoção da norma posta em
audiência ou consulta.
29.
No caso em análise, a ANEEL apresenta a base legal para normatização
da proposta: a Lei n° 9.427/1996, que cria a TFSEE, e o Decreto n° 2.410/1997, que a
regulamenta. O referido decreto dispõe ainda em seu art. 10 que “a ANEEL expedirá as
instruções complementares a este Decreto, inclusive as relativas à especificação,
periodicidade e prazo de apresentação, pelos concessionários, permissionários
autorizados, dos dados necessários ao cálculo da TFSEE”.
2.4- Dos Possíveis Impactos ao Bem-Estar Econômico
2.4.1 - Impactos à Concorrência
30.
Os impactos à concorrência poderiam ocorrer por meio de: i) limitação
no número ou variedade de fornecedores; ii) limitação na concorrência entre empresas;
e iii) diminuição do incentivo à competição. Na referida audiência não foram
encontrados indícios de que a proposta produza efeitos negativos à concorrência.
2.4.2 – De Outros Impactos ao Bem-Estar Econômico
31.
Quanto aos segmentos de geração e transmissão, enfatiza-se que a
ausência dos Memorandos nº 141/2012 – SRG/ANEEL e nº 179/2012-SRT/ANEEL
prejudica a análise da proposta de resolução relativa ao impacto sobre o bem-estar
econômico. Contudo, seguem algumas considerações.
32.
Para corrigir o problema identificado no segmento de distribuição
associado às variáveis físicas da fórmula da TFSEE, existiriam pelo menos duas opções.
7
33.
A primeira opção seria retirar a variável FC do cálculo da TFSEE. Como
a fórmula está definida em lei, essa alteração só pode ser feita por mudanças na lei que
rege a matéria e não por resolução normativa da ANEEL.
34.
A segunda alternativa, que parece ser a solução proposta pela agência, é
fixar em 1 o valor de FC para todas as distribuidoras. Neste caso, estaria sendo atribuído
um valor constante, e igual à unidade, ao fator de carga (FC). Contudo, esta é uma
variável que depende de diversas características, não necessariamente iguais para todos
os casos. Portanto, é pertinente que a ANEEL explicite as razões e os impactos de tratar
esta variável como uma constante, desconsiderando as especificidades até então
utilizadas nos cálculos realizados pela agência.
Quanto ao problema atinente ao termo financeiro da fórmula da TFSEE,
a ANEEL interpreta a variável Pad – definida no Decreto como produto anual da
exploração do serviço de distribuição, incluindo a receita decorrente do acesso ao
sistema de distribuição, expresso em R$ - como os custos gerenciáveis adicionadas as
despesas com compra de energia e acesso aos sistemas de transmissão e distribuição.
35.
36.
Contudo, indaga-se se ao igualar o termo financeiro (Pad – dae –dat) aos
custos gerenciáveis, a agência não estaria alterando o conceito de Pad na forma em que
é estabelecido no Decreto nº 2.410/1997. Dado que eventuais alterações na fórmula,
ainda que conceituais, só poderão ser feitas mediante decreto, seria importante que a
Aneel fundamentasse a razão pela qual a mudança proposta não implica alteração na
fórmula estabelecida no decreto.
37.
Por fim, sugere-se que a agência explicite os impactos nas tarifas de
energia elétrica e sobre o Tesouro Nacional da proposta em audiência.
3 Conclusão
38.
Diante do exposto, a Seae recomenda que a ANEEL:
•
Disponibilize os documentos relevantes à adequada fundamentação
dos argumentos empregados na audiência pública, a exemplo dos
Memorandos nº 179/2012-SRT/ANEEL e nº 141/2012 –
SRG/ANEEL;
•
Pondere as razões e os impactos de tratar a variável FC como uma
constante, desconsiderando as características até então utilizadas nos
cálculos realizados pela agência;
•
Explicite os impactos da proposta em audiência sobre as tarifas de
energia elétrica e sobre o Tesouro Nacional; e
8
•
Fundamente a razão pela qual a mudança proposta no termo
financeiro não implica alteração na fórmula estabelecida no decreto.
À consideração superior.
NATÁLIA MOURA DE OLIVEIRA
Assistente
CLÁUDIO EVANGELISTA DE CARVALHO
Assessor Técnico
JOSSIFRAM ALMEIDA SOARES
Coordenador-Geral de Energia
De acordo.
RUTELLY MARQUES DA SILVA
Secretário-Adjunto de Acompanhamento Econômico
ANTONIO HENRIQUE PINHEIRO SILVEIRA
Secretário de Acompanhamento Econômico
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