JOÃO CARLOS MEDEIROS DE ARAGÃO
PATRÍCIA CARVALHO RIBEIRO
RAQUEL TORRES CORDEIRO
VALESKA MONTEIRO DE MELO QUEIROZ
JUDICIALIZAÇÃO DA POLÍTICA NO BRASIL:
REPERCUSSÃO POLÍTICO-SOCIAL
PROJETO DE PESQUISA PARA A LINHA
O PODER LEGISLATIVO E SUAS RELAÇÕES COM OS DEMAIS PODERES E
OUTRAS INSTITUIÇÕES
Brasília
2007/2008
2
1 Identificação do Projeto
Título: JUDICIALIZAÇÃO DA POLÍTICA NO BRASIL: REPERCUSSÃO POLÍTICO-SOCIAL
1.1 Linha de Pesquisa: O Poder Legislativo e suas relações com os demais Poderes e outras
instituições.
1.2 Coordenador: João Carlos Medeiros de Aragão
1.3 Período de Execução: 1º/8/2007 a 30/12/2008.
1.4 Instituição do Proponente: Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento da Câmara
dos Deputados (Cefor-CD)
2 Apresentação
Montesquieu defendeu a separação dos poderes, funções estatais clássicas, com
cada um deles funcionando separada e autonomamente, mesmo que em harmonia. O Pensador
pregava que competia ao Judiciário interpretar a lei, e não a sua gênese. Segundo sua teoria, o
Judiciário limitar-se-ia a executar e fazer cumprir as leis, punir os infratores, instaurar a segurança
interna e a externa e solucionar conflitos entre particulares. Aos poderes Executivo e Legislativo,
respectivamente, competia administrar e aplicar a lei e produzir as normas que regulariam a conduta
da sociedade. Ele não logrou demonstrar com clareza em que exato limite termina a interpretação da
norma e inicia o ato de legislar.
A compreensão do Filósofo acerca da função dos juízes, no entanto, não
representa a realidade. Estes, ao aplicarem a lei, acabam, em muitas situações, por criar direito, uma
vez que as regras não possuem um sentido apenas, o que permite ao magistrado interpretá-las
conforme sua experiência e sua visão do caso em litígio. Desse modo, pode-se inferir que o objetivo
de Montesquieu, ao formular suas hipóteses (de natureza política, e não jurídica), foi delimitar a
atuação do juiz na elaboração de normativos, para, de um lado, estabelecer certa previsibilidade
quanto às decisões judiciais, e, de outro, garantir o princípio de segurança jurídica. Para ele, “[...] os
tribunais não devem ser fixos, os julgamentos devem sê-lo a tal ponto que nunca sejam mais do que
um texto preciso de lei. Se fossem uma opinião particular do juiz, viveríamos em sociedade sem
saber precisamente os compromissos que ali assumimos”.
Nesse contexto, a importância do Judiciário se esvaziava, pois a disposição dos
Poderes, tal como identificada, revelava supremacia da lei e conseqüentemente do Parlamento –
refletida pelo fenômeno denominado por Favoreu de “sacralização da Lei”1. Não se cogitava em
atribuir ao Judiciário a competência de fiscalizar os atos do Executivo nem os do Legislativo.
1 Apud: MACIEL, Débora Alves; KOERNER, Andrei. Sentidos da Judicialização da Política: duas análises. In:
Revista Lua Nova: Revista de Cultura e Política. Nº 57.2002.
3
O Estado do bem-estar (Welfare State) alterou tal cenário: os órgãos públicos
assumiram novas funções, com o dever de intervir em áreas antes relegadas a outras esferas,
inclusive à privada. A mudança acarretou certo esvaziamento da atuação dos Parlamentos, pois
havia, à época, acaloradas vozes a exigir a proteção dos cidadãos e o desenvolvimento da atividade
administrativa. O Parlamento viu diminuir sua preponderância sobre os outros Poderes; inauguravase a fase de hegemonia do Executivo, alçado à categoria de poder principal, ao qual competia
garantir o Estado de bem-estar. Para atingir tal fim, podia legislar por meio de atribuições
constitucionais e delegações legislativas – foi a época em que se verificou excessivo aumento do
número de leis editadas pelo Executivo.
Diante da nova postura deste Poder, o Judiciário não poderia se mostrar
inoperante. A sociedade a ele se voltou no afã de se proteger contra possíveis desmandos das leis
produzidas pelo Executivo, em muitos casos desvirtuado de seu clássico papel de executor de
normas. O Judiciário respondeu ao anseio social com mudanças, tanto internas quanto externas. A
fiscalização da administração pública passou a integrar o rol de competências dos tribunais,
responsáveis por controlar a legalidade do exercício da administração pública, evitando excessos
decorrentes do poder discricionário desta. Houve alterações, também, com relação à fiscalização
sobre o Legislativo – a Justiça passou a exercer o controle de constitucionalidade das leis –
resultado da edição de normas que invadiam “domínios alheios”, antes afetos à esfera privada.
Iniciava-se, assim, o período de supremacia do Judiciário sobre os outros poderes, sob a justificativa
de que deveria preservar as garantias individuais e fazer valer as prescrições constitucionais.
A transição política, com o estabelecimento do Estado de direito e o de bem-estar,
e a afirmação do sistema tripartite de poderes em muitos Estados, poderia indicar que estaria
assegurado o pensamento de Montesquieu; no entanto, o que se verificou, com o avanço dos
direitos sociais e políticos no seio das sociedades atuais, foi mais influência do Poder Judiciário em
questões afetas ao Executivo e ao Judiciário. A esse fenômeno se denominou “judicialização da
política”. Porque recente nas sociedades contemporâneas, insere, antes de tudo, nova caracterização
dos conflitos sociais, que não mais representam luta pela garantia de direitos (a maioria deles já
expressos nas constituições nacionais). Denotam, sim, diferente compreensão dos direitos já
assegurados frente às cortes judiciais de cada nação. Na ciência política, a análise das relações das
instituições judiciais com as instituições políticas vem igualmente empregando a expressão
“judicialização da política” para determinar o enfoque e orientar o debate.
4
As autoridades judiciais, quando provocadas, intentam fazer cumprir direitos
consagrados, o que pode significar imiscuírem-se na discussão de políticas públicas e nas decisões
originárias do Executivo e do Legislativo. Releve-se que, em muitos Estados, a nomeação de juízes
e ministros de cortes judiciais é decisão política, caracterizando a “politização da magistratura”, ou
seja, há o adensamento do Direito no âmbito da vida social, qualificado por Habermas como
“juridificação da política” ou “positivação do direito natural”.2 O fato, típico do Estado de BemEstar Social, não deveria surpreender, pois o sistema democrático possibilita ao Judiciário
interpretar as leis erigidas e, a partir daí, interferir nelas e no poder que as cria.
Em um mundo cada vez mais permeado de conflitos de toda sorte, aumentam os
embates jurídicos sobre direitos; os métodos jurídicos de resolução de conflitos despertam o
interesse de grupos (ou indivíduos) sedentos por garantir conquistas ou demandar novas
prerrogativas: tais comportamentos transformam a “vida social” não apenas em sistema positivado,
mas também intensamente judicializado.(Dworkin, 1997 a; Castro, 1997:147).
No Brasil, a partir da transição política para a Democracia, vem crescendo a
presença de instituições judiciais; com ela, a mudança de procedimentos e atuação de seus agentes.
A visibilidade pública de mais ingerência do Judiciário em questões políticas foi acompanhada do
debate crescente acerca do papel da Justiça e do interesse de pesquisadores de ciências sociais pelo
tema. Enquanto, na década de 1980, aumentou a demanda pela garantia da formalização jurídicoinstitucional dos direitos sociais, a partir da de 90, cresceu a necessidade de se encontrarem
respostas que estabilizassem as relações sociais. Com respeito às esferas dos Poderes Legislativo e
Judiciário, questões essencialmente políticas ganharam status de questões de Direito, o que
conduziu à resolução de temas de interesse eminentemente político por meio de métodos jurídicoprocedimentais.3
Observa-se, já há algum tempo, que partidos políticos e parlamentares têm
recorrido ao Judiciário brasileiro a fim de solucionar e definir assuntos de seu interesse, tornando as
práticas políticas em sistema de idéias reguladoras de conteúdo normativo. O procedimento acaba,
às vezes, por desvirtuar o objeto da política – poder de convencimento. Utilizam-se procedimentos
judiciais para resolver e decidir disputas de natureza política – controvérsias a respeito de normas,
resoluções e políticas públicas em geral, implementadas pelos Poderes Executivo e Legislativo. A
nova postura tem sido observada, sobretudo, nos trabalhos da Comissão de Ética e nas Comissões
Parlamentares de Inquérito do Congresso Nacional; nos últimos anos, principalmente, tem-se
2 HABERMAS, J. Direito e Democracia: entre facticidade e validade(1997). Vol., I, p. 48.
3 Folha de S.Paulo, Cotidiano, 21/ 3/ 99, p. 3, col. 1 – 6: Pitta faz planos para se reeleger e diz não ser cúmplice da
corrupção. Diário Catarinense, 16/ 12/ 99, p. 6, col. 1 – 4: BC assume controle do BESC em 1o. de fevereiro.
5
assistido a manobras políticas, garantidas por decisões judiciais, destinadas a invalidar ações
relativas a procedimentos de competência do Legislativo.
Procura-se, assim, entender se o processo de judicialização da política desafia o
sistema político vigente, uma vez que o desenrolar de temáticas políticas transcorre de acordo com
o Direito, fato que propicia ao Judiciário assumir funções que deveriam ser exercidas pelo Poder
“político” em sua essência – o Legislativo. A discussão se mostra pertinente: a sociedade nacional
vivencia momento em que questiona a validade das normas; para ela, as leis nem sempre
representam o anseio popular; muitas vezes expressa interesses de grupos políticos ou particulares,
tentando satisfazer a uma necessidade localizada no tempo e no espaço. Diante da transformação do
pensamento geral, transfere-se à Justiça o papel de garantir a Democracia, pois permite ao cidadão
comum exercer o direito de questionar os governantes, tornando-se pólo ativo na relação entre
Estado e sociedade. Nem sempre, contudo, o acesso é fácil; o processo judicial e a morosidade das
respostas dos juízes impedem que o povo se sinta protegido pelo Judiciário, mormente em questões
relativas a atuação dos administradores públicos e aos políticos.
A situação se agrava, quando se percebe que a Justiça protagoniza o papel de
protetora dos direitos de autoridades públicas que manifestamente cometeram atos contrários à boa
governança e à lei. Nesse momento, a sociedade se vê órfã e à mercê de buscar respostas
inadequadas à perplexidade e à revolta diante dessa suposta falha do sistema jurídico. Os cidadãos
brasileiros ainda mitificam a figura do juiz, considerando-o uma espécie de “todo-poderoso” –
aquele que sabe as leis, aquele que é justo e imparcial. Ao constatar que nem sempre uma decisão
judicial reflete a aspiração popular, sobretudo se decidir favoravelmente à desgastada classe
política, pode a população entender que é “um nada” frente aos poderosos do Estado, que o
Judiciário não a pode, nem intenta, proteger e decidir trilhar o caminho da distorção de valores, da
desobediência civil.
3 Problema
A Pesquisa procurará demonstrar que no Brasil, apesar de haver a separação
tripartite de poderes, cada um deles com competências específicas, tem havido progressivamente
ingerência do Judiciário nas decisões políticas das Casas do Congresso Nacional. O fato vem sendo
observado sobretudo na Comissão de Ética e nas Comissões Parlamentares de Inquérito com
relação às decisões de ambos os órgãos.
Além disso, pretende examinar a influência da judicialização tanto no ânimo da
sociedade, quanto no da classe política. Em alguns casos, parlamentares envolvidos na averiguação
6
de denúncias envolvendo seus pares não encontram respaldo no Judiciário para dar andamento às
investigações, em razão de sentenças que preservam direitos individuais garantidos nas leis
brasileiras.
4 Objetivos
O objetivo central da Pesquisa será analisar a influência do Poder Judiciário
brasileiro nas decisões políticas, quando assume funções inerentes aos Poderes essencialmente
“políticos” – Executivo e Legislativo, isto é, qual o alcance do chamado processo de judicialização
da política no País e ainda a influência político-social dessa interferência.
A partir desse estudo, verificar-se-á de que modo a Câmara dos Deputados é
afetada pela ingerência do Judiciário no momento de colocar em prática suas decisões políticas,
como, por exemplo, na atuação das Comissões Parlamentares de Inquérito. A interferência se situa
na área de procedimentos judiciais destinados à resolução de conflitos de ordem política, como
controvérsias acerca de normas, resoluções adotadas pelo Poder Executivo.
Buscar-se-á analisar se ocorre, no Brasil, a expansão dos poderes de legislar e
executar leis pelo Sistema Judiciário – o que representa transferência do poder decisório do
Legislativo para juízes e tribunais.
De início, analisar-se-á o modelo democrático brasileiro, como sistema tripartite
de poderes; em seguida se discorrerá sobre as competências do Poder Judiciário e as do Legislativo
nacionais. Depois a Pesquisa versará sobre seu objeto: a judicialização da política, em geral, e o
fenômeno no Brasil. Logo depois, apresentar-se-á a interferência do Judiciário nas decisões do
Conselho de ética do Congresso e no trabalho das comissões parlamentares de inquérito; por fim se
enfocará a repercussão político-social da judicialização, tanto no ambiente político quanto na
sociedade.
5 Justificativa
A judicialização da política brasileira constitui tema relativamente novo; por isso,
ainda pouco estudado no Brasil. O termo passou a compor o repertório da Ciência Social e o do
Direito a partir do projeto de C. N. Tate e T. Vallinder (1996); ambos formularam linhas comuns de
exame no campo da pesquisa empírica comparada do Poder Judiciário em diferentes países.
“Judicialização da política” e “politização da justiça”, se consideradas expressões correlatas,
registrariam as conseqüências da expansão do Judiciário no processo decisório das Democracias
7
contemporâneas. Para os Autores, “judicializar a política” consiste em apropriar-se dos métodos
típicos da decisão judicial na resolução de disputas e demandas ocorridas nas arenas políticas.4
6 Revisão da Literatura
A principal literatura que se ocupa da questão da judicialização da política vem de
Tate e Vallinder, para quem judicialização é a reação do Judiciário frente à provocação de um
terceiro e visa revisar a decisão de um poder político tomando como base a Constituição. Ao fazer
essa revisão, o Judiciário estaria ampliando seu poder quanto aos demais Poderes.
Para ambos (1995), a expansão do poder judicial relaciona-se à queda do Comunismo no Leste europeu e ao fim da União Soviética. O colapso do Socialismo real promoveu o Capitalismo e suas instituições de mercado, além de os EUA terem-se tornado a única superpotência
do planeta. O desenvolvimento da revisão judicial e dos demais mecanismos institucionais desse
País evidenciou-se. Não seria surpresa para os Autores se a inclusão de um Judiciário forte nas novas democracias (Ásia, América Latina e África) tivesse como modelo o caso americano. Ainda
quanto ao caso americano, os Autores afirmam que outro fator relevante para o desenvolvimento da
revisão judicial e conseqüentemente do poder judicial foi a recente influência da Ciência Política
(teoria) e da própria jurisprudência dos tribunais nos Estados Unidos. Ambas propiciaram a sofisticação dos mecanismos de controle jurisdicional.
Na Europa, o fim da II Guerra Mundial acelerou o surgimento dos tribunais constitucionais. Nesse ponto, os direitos humanos tiveram papel fundamental, principalmente a Corte de
Direitos Humanos de Estrasburgo, por ter disseminado o "evangelho" da judicialização nos mais diversos países.
Além disso, há também perspectivas que atrelam a judicialização da política a interesses econômicos globais (SANTOS, 2001, p. 127). Baseado em dados do Banco Mundial, o Autor conclui que foi necessário conhecer o fracasso do Estado na África, o colapso das ditaduras na
América Latina e o desmantelamento do Leste Europeu para concluir que, sem enquadramento jurídico sólido, sem um sistema judicial independente e honesto, os riscos de um colapso econômico e
social são enormes. "A reforma judicial é um componente essencial do novo modelo de desenvolvimento e a base para uma boa governação, devendo, por isso, ser a prioridade do Estado não intervencionista. A administração da justiça é essencialmente um serviço prestado pelo Estado à comu4 OLIVEIRA, Vanessa Elias de. O Poder Judiciário Brasileiro após a Constituição de 1988: Existe uma
Judicialização da Política? Uma Análise da Política de Privatizações. Dissertação defendida no Departamento de
Ciência Política da Universidade de São Paulo – USP. São Paulo, 2003. Disponível em:
<ww1.capes.gov.br/estudos/dados/2003> Acesso em: 5 julho 2006.
8
nidade, de maneira a preservar a paz social e facilitar o desenvolvimento econômico por meio da resolução de conflitos" (ibidem). Conclui o Autor: "De todos os consensos liberais globais, o do primado do Estado de Direito e do sistema judicial é, de longe, o mais complexo e intrigante".
Outros especialistas, como Ibañez (2003), alertam também para uma mudança de
comportamento jurisprudencial dos tribunais. Estes passaram a atuar nos vazios institucionais deixados pelos poderes representativos. Tais alterações foram impulsionadas pelas mudanças interpretativas das escolas jurídicas (crise do Positivismo Jurídico), pela delegação ou pela omissão dos Poderes Executivo e Legislativo, pelo aperfeiçoamento das instituições judiciárias (como, por exemplo, a criação dos conselhos da magistratura), pela crescente pressão da sociedade civil e, sobretudo,
pela constitucionalização dos direitos fundamentais.,
Provavelmente, todas essas explicações apresentam um fundo de verdade. O difícil é tecer alguma hierarquia entre essas explicações. Vallinder e Tate estão pensando nos países desenvolvidos, especialmente nos Estados Unidos; Santos, nos países em desenvolvimento e nos subdesenvolvidos e Ibañez, na realidade européia. Assim, para análise mais apurada é preciso estudar
caso a caso; só assim se poderá aferir que fatores preponderaram.
Os argumentos empregados na coletânea The Global Expansion of Judicial
Power, organizada por Neal Tate e T. Vallinder (1995) demonstram que a abordagem utilizada por
esses Autores não pretende esgotar o assunto – ao contrário, apenas inicia o debate.
A judicialização, com base na doutrina especializada a respeito, valendo-se dos
ensinamentos de cientistas políticos como Alec Stone, Vallinder, Tate, Donald Kommers, pode ser
contextualizada tanto na expansão da área de atuação das cortes judiciais com a transferência de decisões políticas aos tribunais, como na propagação dos métodos judiciais de decisão para fora das
cortes de direitos. Tate (1995) procurou descobrir nas condições políticas alguns dos motivos da judicialização. Utilizando os exemplos de alguns países, desenvolveu um quadro condicional que ajuda a verificar se a judicialização é uma realidade.
Também se verifica em processos políticos nos quais a jurisprudência constitucional se torna paradigma do processo decisório, uma vez que a ameaça de futuros vetos ou censuras
judiciais, com base nos preceitos constitucionais, direciona ou mesmo é capaz de alterar os resultados legislativos.
A verificação do fenômeno da expansão do poder judicial em várias democracias
possibilitou a criação de um quadro de condições políticas que contribuiu para o entendimento des-
9
se processo. Esse modelo de análise empírica obedece a um padrão de abordagem institucionalista,
que teve como foco central os estudos de casos do livro The Global Expansion of Judicial Power,
organizados por Neal Tate e T. Vallinder (1995). Esse estudo foi introduzido no Brasil por Castro
(1997) e, desde então, norteou o debate acadêmico na Ciência Política em torno da judicialização no
Brasil.
O processo de expansão do poder judicial no Brasil tem sido confirmado por meio
de trabalhos empíricos em que essa expansão é diagnosticada pelo aumento expressivo das ações judiciais. De forma geral, a proposta da pesquisa é verificar se, além do aumento expressivo da litigiosidade, o Brasil desenvolveu as condições políticas para o afloramento de um processo de judicialização da política e, também, se essas condições são suficientes para o diagnóstico do processo.
7 Metodologia
7.1 Procedimentos
A execução da pesquisa se dará em duas etapas, cuja lógica é do geral para o
particular, de forma encadeada.
Utilizar-se-ão, na Pesquisa, dois tipos de condutas: a pesquisa bibliográfica,
exploratória, constituída principalmente da leitura de artigos científicos, livros e documentos, visto
que permite a cobertura de ampla gama de fenômenos, e a pesquisa de campo. O intuito consiste,
inicialmente, em identificar a conceituação da expressão “judicialização da política”; em seguida,
elucidar como o fenômeno ocorre no Brasil, mormente no Poder Legislativo - a fragilidade e a
ineficácia de algumas decisões políticas diante da ingerência do Judiciário e os efeitos que o fato
gera no ânimo dos parlamentares e no da população.
Nessa etapa, serão recolhidos dados existentes que se relacionem direta ou
indiretamente com a temática do estudo proposto, sejam oriundos de pesquisas de clima
organizacional, sejam decorrentes de outras modalidades de coleta de dados. Após a organização do
acervo, proceder-se-á à seleção dos pertinentes e relevantes. Ressalta-se que a metodologia de
coleta desses dados também será avaliada para decidir a validade de sua inclusão para enriquecer a
análise proposta e evitar redundâncias.
Destacam-se, como fonte de estudo e fundamentação teórica, bibliografias de
diversos doutrinadores com obras relacionadas ao tema em estudo. Serão consultadas, como fontes
principais, obras de Tate e Vallinder, Luiz Werneck Viana e Ministro Carlos Mário da Silva
Velloso, dentre outros expoentes na matéria. Por intermédio das fichas nas quais constam registros
1
de dados documentais necessários ao desenvolvimento e à fundamentação do estudo, obter-se-á
visão mais dinâmica e diferenciada do assunto proposto.
Além da pesquisa bibliográfica, principal fonte de pesquisa, efetuar-se-á
igualmente pesquisa de campo, por meio de coleta de dados, que servirá para colher informações
necessárias ao exame da situação.
8 Cronograma
ATIVIDADES
DETALHAMENTO
Revisão da literatura
Seleção e estudo de obras que possibilitem suporte teóricopertinente ao objeto metodológico às questões suscitadas no tema.
de estudo
Análise teórica da
bibliografia
selecionada
Exame da pesquisa, à luz das leituras realizadas.
Organização de dados Sistematização de dados existentes que apresentem relação
direta ou indireta com a temática.
secundários
PERÍODO
agosto de 2007 a
dezembro de 2007
dezembro de 2007 a
março de 2008
abril a maio de 2008
Análise de estudos
Análise específica para identificar, selecionar e avaliar
criticamente estudos sobre o assunto, para sintetizar os dados
(dispersos) disponíveis.
Pesquisa de campo
. Levantamento de situações que envolvem a interferência do
judiciário em decisões do legislativo e repercussão no
junho a julho de 2008
Congresso e na sociedade.
Análise de conteúdo
Tratamento analítico preliminar a partir da categorização dos
temas principais e dedução interpretativa (inferências).
agosto de 2008
Recomendações,
sugestões e
proposições
Relatório específico para a Diretoria da SECOM e os demais
órgãos responsáveis pela gestão da comunicação na Câmara.
setermbro de 2008
maio a junho de 2008
As comunicações para
Divulgação dos
resultados obtidos –
artigos e participação
em congressos
Relatório
Apresentação de três artigos para publicação em revistas da congressos e textos para
área;
Participação com apresentação de estudos em congresso ou
seminário da área;
Participação em encontros e eventos científicos da área.
Elaboração do relatório final
periódicos serão
produzidos e
apresentados ao longo
de todo o período da
pesquisa.
outubro a dezembro de
2008
1
9 Bibliografia Preliminar
ARANTES, Rogério Bastos. Judiciário e Política no Brasil. São Paulo: Idesp: Editora Sumaré:
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