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UNIVERSIDADE FEDERAL DE ALFENAS
INSTITUTO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
GUSTAVO SILVA NORONHA
REFORMA GERENCIAL DO ESTADO BRASILEIRO: O MITO DO
ENXUGAMENTO DO QUADRO DE PESSOAL
Varginha/MG
2014
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GUSTAVO SILVA NORONHA
REFORMA GERENCIAL DO ESTADO BRASILEIRO: O MITO DO
ENXUGAMENTO DO QUADRO DE PESSOAL
Monografia apresentada como parte dos
requisitos para obtenção do título de
bacharel em Ciências Econômicas com
Ênfase em Controladoria e Finanças, pela
Universidade Federal de Alfenas, campus
Varginha.
Orientadora: Vanessa Tavares de Jesus
Dias.
Varginha/MG
2014
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GUSTAVO SILVA NORONHA
REFORMA GERENCIAL DO ESTADO BRASILEIRO: O MITO DO
ENXUGAMENTO DO QUADRO DE PESSOAL
A Banca examinadora abaixo-assinada aprova a
monografia apresentada como parte dos requisitos para
obtenção do título de bacharel em Ciências Econômicas
com Ênfase em Controladoria e Finanças, pela
Universidade Federal de Alfenas, campus Varginha.
Aprovada em: Varginha, 16 de dezembro de 2014.
Prof.ª. Dr.ª Vanessa Tavares de Jesus Dias
Instituição: Universidade Federal de Alfenas
Ass:________________________
Prof. Prof. Elton Rodrigo Rosa
Instituição: Universidade Federal de Alfenas
Ass:________________________
Prof. Dr. Luiz Antônio Staub Mafra
Instituição: Universidade Federal de Alfenas
Ass:________________________
4
“O pior analfabeto é o analfabeto político. Ele não
ouve, não fala, não participa dos acontecimentos
políticos. Ele não sabe que o custo de vida, o preço
do feijão, do peixe da farinha, do aluguel, do
sapato e do remédio depende das decisões
políticas. O analfabeto político é tão burro que se
orgulha e estufa o peito dizendo que odeia
apolítica. Não sabe o imbecil que da sua ignorância
nasce a prostituta, o menor abandonado, o
assaltante e o pior de todos os bandidos que é o
político vigarista, pilantra, o corrupto e o
espoliador das empresas nacionais e
multinacionais.”
(Brecht, 1988, p. 42)
5
AGRADECIMENTOS
Finalizo esta etapa de realização acadêmica agradecendo primeiramente aos grandes
financiadores desta empreitada, a sociedade brasileira e, centralmente, aqueles que produzem
toda a riqueza social: a classe trabalhadora. Desta forma, esta obra é para todos os trabalhadores
e trabalhadoras que diariamente produzem toda a base material existente no mundo, mas não
tem acesso a grande parte daquilo que é criado.
Um agradecimento sincero à minha família, com quem pude contar e buscar fortaleza
ao longo de minha trajetória. Vocês foram fundamentais nos momentos de dificuldades e, agora,
compartilho com todos esse momento de felicidade.
Meu sincero agradecimento à minha orientadora Vanessa Dias que, apesar da breve
convivência durante a graduação que se encerra – o que é uma pena – constitui uma pessoa pelo
qual tenho grande apreço e admiração. Você se destaca pra mim como exemplo de pessoa
sensível às injustiças do mundo, grande defensora dos direitos fundamentais da humanidade.
Além disso, se diferencia na academia como estudiosa e intelectual marxista, se posicionando
criticamente em relação à sociedade, vendo a ciência diretamente conectada com a práxis.
Agradeço em especial os professores Elton Rosa e Luiz Mafra por terem aceitado
participar do processo de discussão da presente pesquisa. Tê-los presentes na banca é uma
honra, dado que cada um tem uma representatividade especial na minha construção enquanto
indivíduo e também acadêmico.
A UNIFAL pela promoção da base educacional, representante de um ambiente onde
passei por um processo longo de reflexões e de transformação.
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RESUMO
O presente estudo tem como tema a reforma gerencial do estado brasileiro, formulada no
período de 1995 a 2002 pelo governo de Fernando Henrique Cardoso. Após duas décadas da
reestruturação do papel do setor público na economia, muitas das políticas adotadas na época
permanecem obscuras à sociedade. A principal questão é que muitas das ações promovidas a
partir da reforma não obtiveram os resultados esperados, sendo fruto de investigações
posteriores para tal comprovação. No caso deste trabalho, tem-se como objetivo esclarecer se
houve ou não redução dos gastos públicos com pessoal no período em questão, assim como
evidenciar a evolução do quadro de trabalhadores no setor estatal e no setor privado. Isto
porque, uma das justificativas do enxugamento do Estado era a redução dos gastos públicos e
o aumento do dinamismo econômico, através da transferência de funções do setor público à
iniciativa privada. Assim, a partir da análise de dados primários publicados por instituições
públicas, verificou-se que os resultados da reforma gerencial realmente promoveram aquilo a
que se propuseram, o enxugamento da máquina estatal. Verificou-se que, apesar das ações de
downsizing houve uma ampliação dos gastos com pessoal no período de 1995 a 2002. Além
disso, o volume de contratações dentro do setor público teve um movimento de ascensão, acima
do encontrado no setor privado.
Palavras-chave: reforma gerencial, reestruturação do Estado, privatização.
7
ABSTRACT
This study is subject to management reform of the Brazilian state, formulated in the period 1995
to 2002 by the government of Fernando Henrique Cardoso. After two decades of restructuring
the role of the public sector in the economy, many of the policies adopted at the time remain
unclear to society. The main issue is that many of the actions promoted from the reform did not
achieve the expected results, being the result of further investigations to such certification. In
the case of this study, we have aimed to clarify whether or not to reduce public expenditure on
personnel in the period in question, as well as highlight the evolution of the framework of
workers in the state sector and the private sector. This is because one of the reasons the State
of downsizing is to reduce public spending and increasing economic dynamism through the
transfer functions of the public sector to the private sector. Thus, from the analysis of primary
data published by public institutions, it was found that the results of management reform
actually promoted what is proposed, the downsizing of the state apparatus. It was found that,
despite the downsizing actions there was an expansion in personnel expenses from 1995 to
2002. In addition, the volume of contracts within the public sector had a upward movement,
higher than those found in the private sector.
Keywords: management reform, state restructuring, privatization.
8
SUMÁRIO
1.
Introdução...............................................................................................................9
2.
Referencial teórico................................................................................................. 13
2.1
O cenário econômico ................................................................................................. 13
2.2
Reforma gerencial ..................................................................................................... 15
2.3
O enxugamento do setor público ............................................................................. 19
3.
Metodologia........................................................................................................... 21
4.
Resultados ............................................................................................................. 24
5.
Considerações finais .............................................................................................. 27
6.
Referências bibliográficas...................................................................................... 28
9
1. Introdução
A reforma gerencial do Estado brasileiro, que vai de 1995 a 2002, ainda hoje
constitui um objeto de estudo nos mais diversos ramos do conhecimento. Por se tratar de
uma mudança postulada em um contexto de conturbação e instabilidade do cenário
político-econômico brasileiro, assim como por ter como norte a instituição de
transformações profundas dentro do setor público, os mais variados debates se
formularam a partir do seu marco. Não obstante, apesar de passados 20 anos de sua
constituição, os esclarecimentos acerca desta política de governo se tornam mais
palpáveis à medida que temos um maior período de observação, permitindo-nos entender
melhor o processo e, consequentemente, o decorrer de seus resultados.
A equipe de governo da época, na qual destaca-se o ministro Luiz Carlos Bresser
criou o plano de reestruturação do Estado justificando-o na crise fiscal que assolava não
só o Brasil, mas também outros países da América Latina1. Para Bresser Pereira (1991) o
crescimento dessas economias foram muito dependentes da atuação direta do Estado,
tendo este, por esta razão, acumulado funções tanto na prestação de serviços quanto no
fornecimento de bens de consumo. No entanto, ao final da década de 70, com a saturação
do ciclo de expansão destas economias, o setor público alcançou uma situação financeira
delicada e, desta forma, o cenário que se apresentava era de estagnação da economia,
aumento do desemprego e da inflação e um superendividamento do Estado.
Ainda segundo Bresser Pereira (2001), o governo anterior já teria dado um passo
fundamental em direção à derrocada da estagnação, na medida em que implementou ações
convergentes à estabilização da base monetária (controle da inflação), assim como
permitiu o aumento da permeabilidade de capitais no ambiente interno, via abertura da
economia. No entanto, isto não seria suficiente para reestabelecer automaticamente o
crescimento econômico. Isto porque, na visão da equipe de governo, os monopólios
estatais eram um empecilho ao desenvolvimento dos mercados e, portanto, a
reestruturação do Estado seria uma ação fundamental para a superação da crise, no que
se refere à retomada do crescimento e a equalização orçamentária do setor público.
Tratava-se de instituir no Brasil uma administração pública eficiente, mais alinhada e
compatível com a globalização dos mercados mundiais (BRESSER PEREIRA, 2001).
1
Bolívia, Peru, Nicarágua, Argentina e Brasil (BRESSER PEREIRA, 1991)
10
Desta forma, a reforma gerencial tinha como norte reduzir o plano de atuação do
Estado, fazendo com que o mesmo acumulasse somente as atividades de caráter
exclusivo2. As demais atividades deveriam ser transferidas à iniciativa privada,
supostamente capaz de prover bens e serviços com maior capacidade e dinamismo que o
setor público. Assim, nos anos 1990 fortalece-se a ideia de ineficiência estatal, na medida
em que os cidadãos, hipoteticamente só teriam acesso a produtos e serviços de melhor
qualidade a um menor custo, caso a produção passasse a ser regida pelo mercado. Além
disso, Bresser Pereira (2009) destaca que uma outra questão fundamental para a
implementação da reforma era a necessidade de redução do quadro de pessoal vinculado
ao setor público que, por sua vez, permitiria a diminuição das despesas que
comprometiam o orçamento do Estado – questão chave da crise fiscal.
Tanto a transferência das atividades do Estado para o setor privado, assim como a
redução do quadro de pessoal do setor público seriam consequências alcançadas a partir
de uma medida central, a aceleração da privatização3. Segundo Bresser Pereira (1989),
tratava-se de uma medida inevitável a ser adotada frente ao cenário imposto pelo
excessivo aparelhamento do setor público. Em suas palavras,
o excesso de regulação, que retarda ao invés de estimular e orientar a
atividade econômica, e enormes déficits públicos no lugar da obtenção
de poupança forçada, são os dois sintomas básicos a indicar que a
expansão do Estado excedeu. É o momento de reverter o ciclo, de
contrair o Estado e expandir o controle do mercado, é tempo de
desregular e privatizar (BRESSER PEREIRA, 1989, p.7).
A partir daí, o Estado atenuaria o volume de despesas com pessoal, que estavam
comprometendo o volume de recursos do orçamento público, além do que, acabaria com
o excesso de regulação que colocava obstáculos à competitividade das empresas e ao
crescimento econômico (BRESSER PEREIRA, 1989). Portanto, o que se esperava a
partir da reforma gerencial era um ciclo expansivo da economia de mercado, isto é, uma
2
Atividades de caráter exclusivo estão relacionadas àqueles setores cujos serviços só o Estado pode
realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar,
fomentar. Como exemplos temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social
básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de
trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação
básica, o serviço de emissão de passaportes, etc.
3
A política de privatização não é uma prática restrita ao governo Fernando Henrique Cardoso, tendo sido
realizada por governos anteriores. No entanto, é na administração FHC se tem um volume maior de
transferência das empresas estatais para a iniciativa privada (PINHEIRO, 1999).
11
ampliação da atividade econômica baseada na produção privada e, assim, desprovida da
participação do Estado. Neste sentido, o novo ciclo de crescimento tinha como objetivo
a ampliação dos investimentos, empregos, lucros no setor privado.
Não obstante, o tema central deste estudo é a investigação do comportamento
evolutivo do emprego, a partir da constituição da reforma do Estado (1995-2002). Isto
porque, Bresser Pereira (1998) afirma que a política de privatizações e,
consequentemente, a redução do quadro de pessoal do Estado como sendo imperativos
para solução da crise fiscal. Assim, a aceleração da privatização – ou enxugamento da
máquina pública – não poderia ser confundida com a busca de um Estado mínimo, em
direção a uma ideologia estritamente neoliberal baseada no downsizing. Segundo Bresser
Pereira (1998), a ideia era reconstruir a entidade, de modo a lhe permitir uma mudança
de papel no ambiente econômico, deixando de ser produtor e passando a ser agenciador
da dinâmica produtiva. Esta modificação, não traria maiores prejuízos à sociedade, na
medida que a contração do setor público desencadearia uma expansão em proporções
equivalentes no setor privado, criando um novo ciclo de desenvolvimento.
Portanto, tem-se como objetivo no presente trabalho analisar a evolução dos
gastos com pessoal do funcionalismo público durante os anos de 1995 a 2002, de modo a
verificar se a reforma efetivamente construiu uma redução das despesas, concernentes à
necessidade de recuperação do orçamento público – pauta da crise fiscal do Estado. Não
obstante, a partir do resultado da primeira análise, investigaremos também como se
comportaram as variáveis relacionadas ao emprego no setor público e no setor privado
brasileiro, durante a vigência da reforma gerencial do Estado (1995-2002). A partir daí,
tem-se como intenção construir ou desconstruir o discurso que sustenta o processo de
privatização. Isto porque, dado a exposição construída até aqui, espera-se encontrar um
decrescimento do emprego no setor público, dado a política de redução do quadro de
pessoal. Por outro lado, no setor produtivo privado espera-se um cenário de crescimento
do número de vínculos, devido à promoção de um ambiente econômico dinâmico,
baseado no fomento dos mercados e na geração de empregos.
No que tange à investigação dos gastos com pessoal, no período de 1995 a 2002,
os dados a serem utilizados são fornecidos pelo Ministério da Fazenda, situados nas
despesas de execução financeira referentes a encargos e salários do funcionalismo
público. Já para a análise da evolução do emprego no setor público e no setor privado, o
presente estudo se torna viabilizado dado a existência de estatísticas do Ministério do
12
Trabalho e Emprego (MTE), que fornecem informações históricas sobre as referidas
variáveis, expondo a quantidade de vínculos correspondente a cada setor.
Este estudo se mostra relevante, na medida que o balanço científico de Lesbaupin
e Mineiro (2002) referente à reestruturação do Estado brasileiro, indica um destoamento
constante em relação ao que supostamente se propunha e aquilo que efetivamente se
concretizou. A partir do levantamento de dados históricos sobre o desempenho
econômico e social do país no período, o autor afirma que as consequências da reforma
gerencial – alinhada ao receituário neoliberal – são assombrosas. Segundo Lesbaupin e
Mineiro (2002, p.7),
contrariamente ao que a propaganda oficial vem divulgando ao longo
dos oito últimos anos, o Brasil de hoje [dos anos 2000] é muito pior do
que era quando FHC assumiu o governo: desde o crescimento
econômico medíocre, as maiores taxas de desemprego de nossa história,
passando pela queda constante do rendimento médio real dos
assalariados, até o aumento da dívida externa e a decuplicação da dívida
interna (dívida mobiliária federal).
Portanto, este estudo tem a possibilidade de compor uma contribuição à
desmistificação do processo de reforma do Estado. Isto porque, apesar do discurso de
elevação da eficiência governamental via transferência de funções ao setor privado e corte
nos gastos com pessoal, a partir do processo de privatização, os reais resultados dessas
ações sempre se mostraram obscuros à sociedade. Ainda que se tenha ocorrido a
recuperação da economia brasileira no período, não se sabe ao certo se as medidas
tomadas eram condizentes com as argumentações utilizadas em favor da privatização.
Portanto, mostra-se relevante investigar a mudança da conjuntura de despesas do setor
público historicamente, de forma a sustentar ou refutar os discursos de defesa da
reestruturação do Estado.
O primeiro trata-se de uma introdução ao tema de estudo. No segundo capítulo
apresentamos uma discussão sobre a reforma gerencial e sua contextualização no centro
do receituário neoliberal, que se consolidava na década de 90. No terceiro capítulo, é
apresentada a metodologia utilizada para a consecução do estudo acerca da evolução das
despesas com pessoal no interior do Estado, além do método para análise dos vínculos de
emprego tanto no Estado como no mercado privado. No quarto capítulo são expostos os
resultados da investigação, mostrando as informações necessárias à sustentação ou
refutação dos argumentos que sustentam a reforma. No quinto capítulo evidencia-se uma
13
interpretação dos dados e a contribuição do presente estudo para a investigação da
reforma gerencial.
2. Referencial teórico
2.1 O cenário econômico
Os anos 1980 ficaram conhecidos como a década perdida, devido ao agravamento
do desempenho econômico, aliado a um cenário inflacionário conturbador. Por esta razão
denomina-se o período como um contexto de economia estagflacionada. Pinheiro,
Gambiagi e Gostkorzewicz (1999) destacam que além da redução do crescimento, o
contexto crítico se pautava no aumento do desemprego, criando um problema ainda mais
intenso, dado que não haviam perspectivas de absorção dos trabalhadores frente ao baixo
dinamismo da indústria brasileira. Assim, o grande desafio colocado na década era a
retomada dos investimentos privados para a absorção de mão de obra pelo mercado de
trabalho.
Ainda segundo Pinheiro, Gambiagi e Gostkorzewicz (1999), este baixo
dinamismo da indústria brasileira se deu devido à saturação do modelo
desenvolvimentista de participação direta do Estado na produção, ficando a economia
brasileira atrasada em relação ao resto do mundo. Isto porque este modelo baseado na
intervenção funciona até certa medida. No entanto, chega um ponto onde há uma restrição
no aprimoramento da natureza tecnológica e organizacional das empresas, causada pela
falta de investimentos do setor público nos parques produtivos. Desta realidade, surge
uma espiral de deterioração da economia, onde o governo reduz o financiamento da
produção devido à corrosão de seu orçamento e, do outro lado, a indústria perde a sua
força frente a diminuição dos investimentos do Estado.
Por se tratar de um capitalismo de formação tardia, a industrialização no Brasil foi
baseada na criação de polos de produção estatais. Pinheiro (1999, p.150) afirma que “as
empresas estatais estiveram presentes na economia brasileira desde o período colonial.”
Isto porque, os vultosos investimentos em infraestrutura só poderiam ser realizados pelo
setor público, permitindo com que os demais investimentos produtivos se mostrassem
rentáveis para a inciativa privada. Assim, o Estado, dado o processo histórico de formação
14
da indústria brasileira, coordenou diretamente a produção nos setores nos quais o setor
privado não teve condições de investir ou, até mesmo, não teve interesse em coordenar.
Não obstante, no período do Estado novo, houveram também a nacionalização de
empresas estrangeiras, necessários à viabilização do crescimento econômico, como é o
caso dos setores ferrovias, eletricidade e comunicações (PINHEIRO, 1999).
A grande questão é que “a rápida expansão do setor estatal não causava maior
preocupação até, pelo menos, o fim do milagre econômico, de 1968-1973” (PINHEIRO,
1999, p. 153). De certa maneira, havia uma sinergia provinda da convivência entre capital
privado e estatal, de modo que juntos eles se complementavam para a promoção do
crescimento econômico de maneira gradual e equilibrada. Baer, Kerstenetzky e Villela
(1973, p.281) destacam a importância do setor público no processo de consolidação da
economia brasileira, dizendo que
O setor privado brasileiro ainda é [na década de 60] relativamente
pequeno e não está em condições de exercer um papel importante nas
enormes necessidades de infra-estrutura do país ou nas indústrias de
tecnologia mais sofisticada, que também são as mais dinâmicas –
petroquímica, siderurgia, equipamento de transporte etc. Logo, o
crescimento do Estado não deve ser considerado como uma ameaça às
empresas privadas brasileiras.
Portanto, tratava-se de um modelo intervencionista inevitável que, por muito
tempo, trouxe retornos prósperos ao desenvolvimento da indústria nacional. No entanto,
com o desenrolar dos processos industrializantes, a estatização se tornou uma ideologia
ao invés de uma necessidade real do Estado. Como destaca Pinheiro (1999), o capital
estrangeiro estaria inapto a ocupar alguns setores estratégicos do governo, sob a
justificativa de que teria que preencher somente os “espaços vazios” na economia e, desta
forma, não poderia abrir uma disputa concorrencial com o Estado. Para o autor, é a partir
daí que se tem os desdobramentos que, posteriormente, vêm a gerar a crise fiscal.
O setor produtivo estatal, além de compor uma estrutura oligopolista em alguns
mercados nacionais, passa a expandir-se sem maior planejamento no plano econômico,
isto é, sem haver necessidade concreta para tal. Rezende (1980, p.37) destaca que isto
aconteceu, pois “o controle sobre as decisões de empresas do setor privado é maior do
que o controle sobre as decisões de empresas públicas, cuja capacidade de mobilização
de recursos financeiros lhes dá uma certa independência em relação ao poder central.” No
15
entanto, após décadas de expansão da participação do Estado, em meados da década de
1970, o ciclo de crescimento começa a dar sinais de exaustão (PINHEIRO, 1999).
Como já dito anteriormente, o setor público foi perdendo a capacidade de
promover investimentos para a atualização dos parques de produção. Assim, apesar de o
Estado estar liderando o processo de acumulação de capital no período, tinha-se a
prerrogativa da geração de ônus relacionada à diminuição da eficiência na produção. No
entanto, ainda assim a manutenção das empresas estatais formulavam a base do modelo
de desenvolvimento do país, compondo um braço da intitulada “defesa nacional”,
seguindo as prerrogativas do governo militar, inclusive.
Moreira (1999) afirma que com o baixo desempenho do setor público na
promoção de investimentos a partir dos anos 1970, fez com que a economia perdesse seu
dinamismo. Isto porque, dado a incapacidade do Estado em fomentar o ciclo de
acumulação, a iniciativa privada, dependente deste ciclo, comportou-se de maneira
refratária, adotando postura defensiva. Dado o mau desempenho da economia, o governo
passou a controlar os gastos estatais num momento em que as empresas precisavam de
um aporte mais volumoso de capitais para se modernizarem. A partir daí, um processo
cíclico de desequilíbrio orçamentário atinge o Estado, sendo que a dívida pública passa a
crescer de forma insustentável, em parte devido às despesas concernentes às grandes
empresas estatais Por esta razão, a crise fiscal se tornava definitivamente estabelecida.
2.2 Reforma gerencial
Com o agravamento do cenário econômico brasileiro nos anos 1980 e 1990, em
alguma medida ações corretivas tinham que ser tomadas de modo a contornar o contexto
inflacionário descontrolado, o crescimento baixo e alto endividamento do Estado.
Giambiagi (1999 p.13) destaca que “a abertura econômica e a privatização, associados à
estabilidade, resultaram em forte incentivo aos investimentos tanto nacionais quanto
estrangeiros, fazendo a reestruturação industrial avançar.” No entanto, para Bresser
(1989) essas mudanças, apesar de importantes, ainda eram o início de um plano de
reestruturação mais aprimorado, que exigia a modificação do papel do Estado na
economia. Era preciso abandonar a visão do Estado-empresário, protagonista no
16
desenvolvimento econômico e dar lugar ao Estado fiscalizador e regulador da atividade
econômica.
Para Bresser Pereira (1989) a mudança do papel do Estado, naquele momento, não
era fruto de uma opção política, mas de uma demanda imposta para o retorno do
desenvolvimento. Segundo o autor, a reestruturação do setor público era uma questão
cíclica, no que tange a existência de momentos de expansão e de contratação do Estado.
Desta forma, a década perdida representava o fim de um ciclo expansivo, dando sinais da
necessidade de adoção de um novo modelo de gestão do capital. Nas palavras do autor,
a intervenção estatal expande-se e contrai-se ciclicamente, e que a cada
novo ciclo o modo de intervenção muda. Por um determinado período
a intervenção aumenta, o Estado assume um papel crescente na
coordenação do sistema econômico, na microalocação de recursos, na
macrodefinição do nível de poupança e investimento (ou do equilíbrio
entre oferta e demanda agregada), e na micro-macrodeterminação da
distribuição de renda entre as classes sociais e entre setores da
economia. Mas como a intervenção estatal aumenta, seja em termos da
participação do Estado e das empresas estatais no PIB, seja em termos
do grau de regulação ao qual a economia é submetida, ela começa a
ficar disfuncional (BRESSER PEREIRA, 1989, p. 121)
Portanto, enquanto o contexto anterior aos anos 1980 representava um período de
aparelhamento do Estado, o novo período (pós década perdida) representava um momento
de retração das estruturas da máquina pública. Em outras palavras,
a lógica por trás do caráter cíclico da intervenção estatal é bastante
simples. É semelhante à lógica de todos os processos cíclicos. A fase
de expansão pode ser pensada como um firme processo de crescimento,
mas também como um processo inflamatório ou de intumescência.
Tudo cresce – investimentos, lucros, salário, consumo, gastos estatais,
regulações – mas o crescimento não é necessariamente equilibrado. Se
o fosse, se o crescimento seguisse sempre o caminho do equilíbrio, não
teríamos ciclo; apenas o dourado caminho do crescimento. Sabemos,
entretanto, que o crescimento não é um processo equilibrado. As
experiências bem-sucedidas durante a fase de expansão tendem a se
esgotar. Se o aumento da regulação e das despesas estatais for bemsucedido, os agentes econômicos não saberão o momento de parar. Irão
aumentar a intervenção do Estado até o ponto em que esta se torna
disfuncional, porque as consequências negativas da intervenção
superam as positivas. A disfuncionalidade da intervenção estatal tornarse-á particularmente óbvia se o aumento da despesa pública levar à crise
fiscal. Após um período de crescente crítica e contínuos fracassos,
chegará o momento de se reduzir a intervenção estatal, abrindo espaço
17
para mais controle de mercado da economia (BRESSER PEREIRA,
1989, p. 127).
A partir de 1995, quando se tem início o governo de FHC, estabelece-se um
empenho na formulação de estratégias para a reestruturação do Estado, colocando-se tal
medida como uma prerrogativa fundamental para a recuperação da economia. O então
ministro Luiz Carlos Bresser Pereira, formula um programa de reforma da gestão pública,
no qual postula sobre o esgotamento do modelo de desenvolvimento intervencionista e,
partir daí, destaca a necessidade de uma economia pautada no controle pelo mercado.
Cria-se um plano de reforma do aparelho do Estado, de modo a guiar as principais
ações a serem tomadas para a modificação das estruturas da máquina pública. Segundo
Bresser Pereira, os principais objetivos da reestruturação do Estado são:
a) a descentralização dos serviços sociais para estados e municípios; b)
a delimitação mais precisa da área de atuação do Estado, estabelecendose uma distinção entre as atividades exclusivas, que envolvem o poder
do Estado e devem permanecer no seu âmbito, as atividades sociais e
científicas, que não lhe pertencem e devem ser transferidas para o setor
público não-estatal, e a produção de bens e serviços para o mercado; c)
a distinção entre as atividades do núcleo estratégico, que devem ser
efetuadas por políticos e altos funcionários, e as atividades de serviços,
que podem ser objeto de contratações externas; d) a separação entre a
formulação de políticas e sua execução; e) maior autonomia para as
atividades executivas exclusivas do Estado que adotarão a forma de
agências executivas; f) maior autonomia ainda para os serviços sociais
e científicos que o Estado presta, que deverão ser transferidos para (na
prática, transformados em organizações sociais, isto é, um tipo
particular de organização pública não estatal, sem fins lucrativos,
contemplada no orçamento do Estado — como no caso de hospitais,
universidades, escolas, centros de pesquisa, museus, etc.; g) assegurar
a responsabilização (accountability) por meio da administração por
objetivos, da criação de quase-mercados e de vários mecanismos de
democracia direta ou de controle social, combinados com o aumento da
transparência no serviço público, reduzindo-se concomitantemente o
papel da definição detalhada de procedimentos e da auditoria ou
controle interno (BRESSER PEREIRA, 1999, p.7)
De forma simplificada e sintética a reforma gerencial alinhava o Brasil ao
receituário neoliberal, postulado pelas órgãos internacionais (FMI e Banco Mundial)
reverenciando a formulação de um “Estado mínimo” baseado no laissez-faire, cujo
funcionamento do Estado deveria se pautar na promoção da iniciativa privada e, de
nenhuma forma, na imposição de barreiras ao funcionamento do livre mercado. Isto é, até
mesmo a proteção social poderia estar inserida nestas barreiras, na medida em que o bem-
18
estar estaria associado à plena liberdade dos capitais. Desta forma, colocava-se em pauta
a retórica de que a mão invisível alocaria da maneira mais eficiente o interesse dos
indivíduos e, por conseguinte, propiciaria a maximização das suas utilidades4.
Aliado a estas práticas, em se tratando das obrigações ainda permanecidas sob a
responsabilidade do Estado, percebemos uma mudança no que se refere ao modus
operandi das políticas públicas, isto é, na maneira como elas são formuladas e geridas. O
intitulado New Public Management5 aparece como uma possível revolução na burocracia
estatal, na qual público e privado não só podem, como devem formular práticas em
conjunto. Isto é, esse postulado afirma que as responsabilidades não exclusivas do Estado
– serviços sociais, por exemplo – não precisam necessariamente ser realizadas por ele,
podendo ser delegadas à iniciativa privada, através dos contratos de parceria, conhecidos
como PPP’s. Além disso, temos as instituições de caráter público-não-estatal cumprindo
esses papéis.
Segundo os teóricos da administração pública gerencial (Abrucio, 2007;
Albuquerque, 1995; Bresser-Pereira, 2005; Costa, 2008; Martins, 1997), estas parcerias
permitiriam a construção de um cidadão-consumidor, que controlaria a qualidade dos
serviços prestados. Assim, as empresas estariam condicionadas a um cliente e, para
manter seus contratos de parceria com o setor público, teriam que mantê-los satisfeitos,
sob a pena de serem substituídas por outras empresas. No entanto, Montaño (2002)
destaca que este “novo tipo” de administração pública é uma tentativa de deslocar do
Estado as suas responsabilidades. Trata-se da construção de uma ideologia, através da
qual o cidadão é transformado em consumidor e, não muito distante, direito é
transformado em favor.
Para além das parcerias público-privadas, o governo passa a utilizar práticas da
gestão empresarial no interior do Estado. Isto é, este passa a pensar e gerir o público sob
4
Cabe ressaltar aqui que, Adam Smith ao postular sobre a eficiência do livre mercado, não tinha condições
de inferir os resultados concretos da sua afirmação. Isto porque, o momento histórico de formulação de
sua teoria se pautava em uma economia de mercado ainda incipiente, no qual os capitais se colocavam
em concorrência no cenário produtivo – diferentemente de hoje, no qual tem-se um mercado
amplamente agigantado e oligopolista. Já os neoliberais, defendem a “mão invisível” com outros
interesses daqueles a que Smith era entusiasta. Trata-se de promulgar o livre mercado como um
“messias”, ainda que as situações reais críticas que se colocam na sociedade estejam sendo promovidas
por ele. Os neoliberais, portanto, defendem um Estado à serviço do capital.
5
New Public Management significa incorporação de técnicas gerenciais da iniciativa privada ao setor
público. Além disso, a formulação das práticas neste setor, em essência, seguindo os preceitos da gestão
empresarial e das suas relações contratuais.
19
a ótica empresarial, idealizando o cidadão como um acionista da máquina estatal e que,
desta forma, almeja a maximização dos seus retornos como investidor. Isto significa, sob
a ótica dos teóricos da gestão gerencial, que uma melhora da performance financeira
estatal seria do interesse de todos. Portanto, faz-se necessário adotar uma gestão
estratégica, com foco no orçamento, deixando em segundo plano as demais variáveis
concernentes à gestão pública. Políticas baseadas no desempenho financeiro, na
maximização de resultados, na ênfase no cliente se tornam o foco da atividade
governamental.
2.3 O enxugamento do setor público
A necessidade de “minimização” do Estado passa a ser um mantra defendido pelo
governo brasileiro, no qual reverencia-se que os ajustes ficais, as privatizações e as
desregulamentações do mercado seriam os únicos capazes de reerguer a economia e, desta
forma, propiciarem a recuperação do setor público no que se refere à questão de
debilidade orçamentária. No entanto, para que as ações neoliberais fossem aceitas e
instituídas sem maiores forças de resistência, inicia-se um ciclo de disseminação
ideológica, perpetrando a ideia de que a manutenção de políticas sociais só ampliaria a
crise fiscal e, por esta razão, tratava-se de uma ação suicida por parte do Estado.
A privatização, prática através da qual transfere-se à iniciativa privada parte ou a
totalidade do papel produtivo acumulado pelo setor público, representa uma das
estratégias primordiais do projeto neoliberal. Abrucio (1996), componente técnico da
Administração Federal e Reforma do Aparelho do Estado (MARE), afirma que a
privatização era uma necessidade, na medida em que possibilitava a diminuição do campo
de atuação do Estado, dessobrecarregando-lhe e, assim, permitindo que o mesmo passasse
a se dedicar às competências de primeira ordem. Além disso, o autor destaca que a entrada
do setor privado representava um ganho de eficiência tanto para a sociedade quanto pra
o Estado: primeiro, porque ocorreriam ganhos de eficiência na produção, já que a
empresa, diferentemente do setor público, está sujeita à dinâmica de mercado e precisaria
se dinamizar em busca da sobrevivência; segundo, dado que no processo de privatização
a iniciativa privada adquiriria as estruturas de produção do Estado, criando receitas para
o orçamento público.
20
Outra fundamentação comum em prol do processo privatizante na época era a
exposição da incapacidade do Estado em controlar os inúmeros agentes que compunham
as suas instituições e empresas. Assim, a privatização se fazia necessária dado a ascensão
de um poderio paralelo ao Estado e ao mesmo tempo interno a ele, dos denominados
burocratas estatais. Segundo Przeworski (2005), estes burocratas eram funcionários do
setor público que utilizavam-se da máquina pública para o seu auto beneficiamento.
Assim, as instituições foram se tornando gradativamente um balcão de trocas de favores
e de concessão de privilégios. Portanto, segundo o autor, o processo de privatização
propiciaria que o interesse público voltasse a ser estabelecido, de modo que se eliminaria
o âmbito de poder dos burocratas. Além disso, na visão dele, se extinguiria os dispêndios
orçamentários do setor público destinados ao monitoramento destas instituições, que
representava uma prática com baixa eficácia, dado a incapacidade de se controlar
efetivamente os agentes.
Convergente à questão do burocrata estatal, inicia-se um processo de esgotamento
da imagem do funcionário estatal, no sentido de construir uma caricatura ampliada de
suas debilidades e deficiências. Resumia-se o servidor público como o típico trabalhador
ineficiente, que se mostrava pouco disposto a trabalhar e trazia poucos retornos às
instituições nas quais compunham o quadro funcional. Além disso, na visão da equipe de
governo, estes funcionários possuíam direitos e privilégios que boa parte dos
trabalhadores brasileiros não podiam usufruir: estabilidade no emprego, plano de
aposentadoria integral, gratificações por tempo de serviço, entre outros (BRESSER
PERERIRA, 1998). Convergindo a opinião pública a respeito da suposta ineficiência do
servidor do Estado, tornaria possível ampliar as ações de downsizing.
O Plano de Demissão Voluntária (PDV), subsequente ao processo maciço de
privatização, apresentou-se como recurso para o enxugamento do quadro de funcionários
dos órgãos e instituições que permaneceram sob a tutela do Estado. Tratava-se do
“incentivo” aos trabalhadores do setor público em pedirem desligamento do cargo de
forma voluntária, frente à iminência de corte unilateral partindo do governo. Assim, caso
o funcionário optasse por aderir ao plano, além das verbas rescisórias, receberia uma
receita indenizatória por parte do setor público (BELTRÃO; ABRUCIO & LOUREIR,
1997). O PDV representava a possibilidade de uma maior racionalização do Estado
brasileiro, no sentido do seu enxugamento.
21
Segundo os autores, a transferência de algumas competências para a iniciativa
privada reduziu, em parte, os problemas orçamentários do setor público brasileiro. No
entanto, o Estado ainda permanecia com diversas competências acumuladas e, com isso,
com um quadro de pessoal bastante volumoso. Portanto, o plano permitiu que se reduzisse
ainda mais os gastos com pessoal e, suspostamente, aliviou os problemas orçamentários
do setor público.
3. Metodologia
Para a análise da evolução dos desembolsos relativos ao pagamento do quadro de
pessoal do funcionalismo público durante os anos de 1995 a 2002, tem-se disponível para
uso os dados do Ministério da Fazenda. A série histórica a ser utilizada é a de execução
financeira do Tesouro Nacional, representante do fluxo de despesas realizadas pela
Secretaria da Fazenda no período. Os dados que nos interessam são os relacionados ao
pagamento de pessoal e encargos sociais da administração direta e indireta. No entanto,
cabe ressaltar que a série referente a estas despesas é fornecida em valores correntes, isto
é, não é apresentada considerando uma base monetária homogênea. Desta forma, faremos
o deflacionamento dos dados, a fim de realizar uma análise fidedigna sobre a redução ou
não dos gastos do setor público.
O deflator utilizado para a homogeneização da série foi o Índice Nacional de
Preços ao Consumidor (INPC). Comumente se utiliza o Índice Geral de Preços –
Disponibilidade Interna (IGP-DI), adotado pela Secretaria da Fazenda quando da
publicação de seus relatórios anuais. Este índice abrange o movimento de preços de uma
gama de atividades econômicas6, sendo, por esta razão, usado como indexador das contas
do Estado. No entanto, a preferência pelo INPC se deu devido ao fato do período
analisado neste estudo incorporar anos em que o IGP-DI sofre uma volatilidade anormal,
devido à existência de oscilações cambiais associadas ao plano real. Por esta razão, o
INPC torna-se o deflator mais adequado, apresentando-se como proxy do IGP-DI
(SCHWARZER, 2001).
6
O IGP-ID engloba três outros índices de preços: Índice de Preços ao Produtor Amplo (IPA), Índice de
Preços ao Consumidor (IPC) e Índice Nacional de Custo da Construção (INCC).
22
Para investigar a evolução do vínculo empregatício no interior do setor público,
de modo a constatar se houve redução ou aumento do quadro de pessoal no período de
1995 a 2002 concernente à necessidade de enxugamento da máquina estatal e corte nos
gastos públicos, temos como fonte primária de dados as informações oficiais fornecidas
pelo Ministério do Trabalho e Emprego (MTE). O referido ministério publica anualmente
a Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), criado via decreto 76.900 no ano de
1975, pelo qual se pode ter acesso a dados referentes à atividade trabalhista no país.
As informações da RAIS são coletadas periodicamente pelo MTE junto aos
empregadores, sendo obrigatório a eles fornecer os dados concernentes à força de trabalho
empregada em suas atividades. No final de um ano, a relação anual é publicada, sendo
possível fazer o levantamento de séries históricas, tais como: número de empregos; tipos
de vínculos; número de estabelecimentos segundo porte; massa salarial; tempo médio de
emprego e horas contratuais; natureza jurídica e remunerações; grau de instrução, sexo e
faixa etária dos empregados etc. Portanto, trata-se de uma fonte de dados confiável que
permite a execução da pesquisa e, posteriormente, a análise de resultados.
Para a desmistificação da reforma, teve-se que identificar a evolução do vínculo
de empregados no interior do Estado brasileiro do ano de 1995 ao ano de 2002, isto é, a
mutação do emprego na administração pública brasileira no período de governo do
presidente Fernando Henrique Cardoso – formulador da política pública de reforma do
Estado. Para tal, utilizou-se para a filtragem dos dados de emprego a estrutura de
classificação do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) denominada CNAE
1.0/95 – Classificação Nacional de Atividades Econômicas. As classes utilizadas como
variáveis correspondentes ao funcionalismo público foram as seguintes:
Seção: L – Administração Pública, Defesa e Seguridade Social.
Divisão: 75 - Administração Pública, Defesa e Seguridade Social.
Grupo: 75.1 - Administração do estado e da política econômica e social7
75.2 - Serviços coletivos prestados pela administração pública8
75.3 - Seguridade social9
7
Abarca a administração geral (o executivo, o legislativo, a administração tributária, etc., nas três esferas
de governo) e a regulamentação e fiscalização das atividades na área social e da vida econômica do país.
8
Compreende as atividades de defesa, justiça, relações exteriores, etc.
9
Corresponde à gestão do sistema de previdência social.
23
Ainda que definidas as classes correspondentes ao emprego no setor público, uma
análise restrita do comportamento destas séries históricas não nos forneceria uma base
suficiente para inferir um posicionamento acerca da política de reforma do Estado
brasileiro. Isto porque, evidenciar um aumento ou diminuição do emprego, em termos
absolutos, não nos dava uma base de comparabilidade. Em outras palavras, o Estado
poderia ter aumentado seu quadro de pessoal, mesmo realizando uma política de
enxugamento. Isto aconteceria, caso sob uma gestão baseada no downsizing o setor
público precisasse incrementar suas estruturas para fornecer uma resposta a um
crescimento econômico a partir de sua atividade de regulamentação, por exemplo.
Portanto, para extinguir a possibilidade de oferecermos um resultado viesado,
baseado numa análise dos dados em termos absolutos, criamos uma metodologia de
evidenciação relativa, que se utiliza da comparação para a apresentação dos resultados.
Isto é, a partir do comportamento histórico de outra variável e, posteriormente, de uma
observação comparativa entre a evolução desta e da série anteriormente identificada,
tornou-se possível construir afirmações com maior exatidão e rigor. Para tal, a variável
escolhida à critério de comparabilidade foi a quantidade de vínculos no setor produtivo.
Desta forma, destaca-se que as classes utilizadas como série correspondentes ao emprego
no setor produtivo foram as seguintes, segundo a CNAE 1.0/95:
Seção: C – Indústrias Extrativas10
Seção: D – Indústrias de Transformação11
Seção: F – Construção.
O setor produtivo não foi escolhido por acaso. A razão de sua escolha é que se
trata de uma atividade onde se espera que o número de vínculos de emprego tenha
correlação negativa com o da administração pública no período, dado que a reforma
gerencial defendia a saída do Estado das atividades de fornecimento de bens e serviços e
10
Esta seção compreende a atividade de extração de minerais em seu estado natural: sólidos (carvão e
outros minérios), líquidos (petróleo cru) ou gasosos (gás natural), podendo realizar-se em minas
subterrâneas, a céu aberto ou em poços. Inclui as atividades complementares de beneficiamento
associado à extração, realizado principalmente para melhorar a qualidade do produto e facilitar a sua
comercialização, desde que o beneficiamento não altere as características físicas ou químicas dos
minerais. São consideradas atividades de beneficiamento: trituração, classificação, concentração,
pulverização, flotação, liquefação de gás natural, etc. (MTE/RAIS)
11
Esta seção compreende as atividades que envolvem a transformação física, química ou biológica de
materiais, substâncias ou componentes com a finalidade de se obterem produtos novos. Os materiais,
substâncias ou componentes transformados são insumos produzidos nas atividades agrícolas, florestais,
de mineração, da pesca ou produtos de outras atividades industriais. (MTE/RAIS)
24
a transferência destas responsabilidades à iniciativa privada. Em outras palavras, frente
ao objetivo da reestruturação do setor público, espera-se que enquanto o número de
vínculos de emprego no Estado diminua, ocorra gradualmente o aumento de vínculos no
setor produtivo, dado o efeito do comportamento das variáveis.
No entanto, ainda que não haja redução do número de empregados do
funcionalismo público, o crescimento dos vínculos no setor produtivo privado tem que
ser proporcionalmente maior. Isto porque as atividades produtivas é quem ditam o
aparelhamento da máquina pública, de forma a monitorar e regulamentar as atividades de
produção. Se isso não ocorrer, significa que a redução do quadro de pessoal é uma falácia
da reforma gerencial, na medida que, mesmo transferidas as funções antes acumuladas
pelo Estado no setor produtivo, ainda sim o setor público mantém o crescimento do
número de empregados, agora ocupados em outras atividades.
4. Resultados
Gráfico 01 - Despesas da União com pessoal e encargos sociais - R$ (milhões)
72.875
57.178
48.865
47.298
40.505
35.497
16.797
13.715
5.351
1995
1996
1997
1998
sem ajuste
1999
2000
2001
2002
com ajuste
Fonte: Ministério da Fazenda – Elaboração própria do autor
Observando a evolução dos desembolsos do Estado a valores correntes, no que se
refere ao pagamento de salários e encargos sociais, nota-se um aumento gradativo dos
gastos no período que vai de 1995 a 2002. No entanto, dado que estes valores não
passaram por nenhum ajustamento, não se pode inferir nenhuma conclusão a partir deles,
25
sendo eles apenas uma referência para a interpretação dos dados deflacionados. Já
interpretando a curva que representa a evolução dos gastos a valores ajustados
(deflacionados), também observa-se a ocorrência de aumento – anteriormente induzido
pela curva sem ajuste – no entanto, o crescimento não se dá de forma gradativa.
Percebe-se que de 1995 até o ano de 1998 houve uma redução relevante do volume
de dispêndios realizados pelo setor público com pagamento de pessoal e de encargos
sociais. No referido período, tem-se a redução dos gastos do montante de 35.497 para
5.351, respectivamente. No entanto, o movimento de decrescimento não apresenta uma
continuidade, havendo uma inflexão no ano de 1998. Percebe-se, portanto, que a partir
deste ano ocorre uma evolução dos gastos em sentido crescente, alcançando em 2002 o
montante de 48.865. Isto representa que, no período que vai de 1995 a 2002, as despesas
da União com pessoal e encargos sociais teve um aumento de 37,7%.
Tabela 01 - Vínculos ativos na administração pública (1995 a 2002)
Ano
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Administração do
Serviços coletivos
estado e da política
prestados pela
Seguridade social
econômica e social administração pública
4.728.121
729.901
12.558
4.738.844
727.717
11.009
4.854.565
587.290
15.392
5.185.546
667.911
15.499
5.429.325
540.334
14.918
5.152.860
729.705
10.645
5.660.641
658.548
11.241
6.158.489
628.813
17.997
Total adm.
Pública
5.470.580
5.477.570
5.457.247
5.868.956
5.984.577
5.893.210
6.330.430
6.805.299
Fonte: Rais/MTE – Elaboração própria do autor
A partir da leitura da tabela observa-se que o número de vínculos de trabalho no
setor público em 1995 era de 5.470.580, enquanto que ao final de 2002 tem-se um total
de 6.805.299. Apesar do crescimento de 24,4% no período em questão, nota-se que no
ano de 1997 houve a redução do quadro de pessoal o que, supostamente, poderia ser
identificado como um reflexo da reforma gerencial. Portanto, o crescimento posterior
poderia ser justificado pela necessidade de adaptação do downsizing, no sentido de
fornecer as atividades de controle e regulamentação da economia, em ascensão.
26
Tabela 02 - Vínculos ativos no setor produtivo privado (1995 a 2002)
Ano
Indústrias de
transformação
Indústrias extrativas
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total Setor
Produtivo
Construção
109.095
117.148
105.830
104.956
100.506
109.608
117.659
4.858.448
4.755.735
4.664.444
4.431.799
4.540.734
4.821.093
4.903.179
1.077.735
1.119.229
1.162.045
1.136.900
1.047.891
1.094.528
1.132.955
6.045.278
5.992.112
5.932.319
5.673.655
5.689.131
6.025.229
6.153.793
122.801
5.130.893
1.106.350
6.360.044
Fonte: Rais/MTE – Elaboração do autor
Ao se verificar a evolução do quadro pessoal empregado no setor produtivo
privado, temos um total de 6.045.278 em 1995 e, posteriormente, 6.360.044 em 2002.
Este crescimento, ainda que mínimo das indústrias e da construção, não aparenta ser o
responsável pelo aumento do número de vínculos ocorridos no setor público. Isto porque,
em termos proporcionais, enquanto no setor produtivo o crescimento do número de
empregados foi de 5,2% no período de 1995 a 2002, no quadro do funcionalismo público
o crescimento apresentou uma taxa de 24,4% para o mesmo período. O gráfico abaixo
ilustra bem o comportamento das variáveis:
Milhares
Gráfico 02 – Evolução dos vínculos de emprego no setor público e no setor privado
7.500
7.000
6.500
6.000
5.500
5.000
1995
1996
1997
Total adm. Pública
Fonte: Rais/MTE – Elaboração do autor
1998
1999
2000
2001
Total Setor Produtivo
2002
27
Observando a evolução dos vínculos de emprego percebe-se que no setor
produtivo houve uma queda considerável até o ano de 1999 que pode ser vista como
reflexo da abertura comercial e, portanto, da dificuldade da indústria nacional em
competir com o mercado globalizado. Posterior a esta data, vê-se uma recuperação do
número de empregados o que, supostamente, estaria alinhado à proposta da reforma
gerencial no que concerne à atuação da iniciativa privada nas atividades antes compostas
pelo setor público.
Ao se observar o comportamento da evolução do emprego no interior do Estado,
nota-se uma estabilização do quadro de pessoal até o ano de 1997 o que, supostamente,
estaria alinhado com a reforma gerencial. No entanto, posteriormente identifica-se um
crescimento gradual do número de empregados a taxas acima do verificado no setor
produtivo, atingindo no ano de 2002 uma superestrutura, mesmo executando tarefas de
bases exógenas às atividades de produção de bens e serviços.
5. Considerações finais
É possível afirmar que o Estado, em 1997, dois anos após a implementação das
ações de reforma gerencial, tenha atingido um tamanho ideal, segundo os princípios da
referida reforma. Até 2002 ele poderia aumentar seu quadro de pessoal sob a justificativa
de prover, ainda de forma enxuta, as demandas correspondentes às suas atividades
exclusivas. No entanto, verifica-se que a ampliação do quadro de pessoal no setor público
se dá a níveis acima dos verificados no setor produtivo. Isto é, enquanto no primeiro o
crescimento é de 5,2%, neste o crescimento se dá a uma taxa de 24,4%.
Portanto, esta pesquisa é capaz de encaminhar um posicionamento acerca da
convergência e alinhamento entre proposta e os resultados da política pública de reforma
gerencial do Estado brasileiro. Ainda que não se possa afirmar, com certeza, que o
interesse desta política era permitir a ampliação do nível de acumulação dos capitais a
partir da construção de uma ideologia de fragilidade orçamentária do setor público, os
resultados mostram uma incoerência entre o discurso e a prática.
28
Viu-se que, ao contrário do que se apregoava os formuladores da reforma
gerencial, as transferências das atividades estatais à iniciativa privada não propiciaram
um desaparelhamento do Estado. Muito pelo contrário, o setor público apresentou um
crescimento em relação ao setor produtivo privado, em se tratando do número de
funcionários contratados. Por sua vez, isto reflete em um aumento com gasto de pessoal
o que, teoricamente, agravaria a situação fiscal do Estado. Desta forma, pode-se afirmar
que, apesar de existente, o desequilíbrio orçamentário do setor público não era
justificativa suficiente para a reforma.
A partir de uma análise macroeconômica, observa-se que existia um consenso
sendo formulado naquele momento que postulava sobre o papel do Estado na economia
e a construção de um mundo pautado pelos mercados (globalização). O governo, portanto,
por estar alinhado aos preceitos do movimento macro ou também pela impossibilidade de
negar este imperativo, instituiu as mudanças necessárias ao receituário neoliberal, sob a
construção de uma justificativa deslocada das reais causas do processo de modificação.
A grande contribuição deste trabalho, portanto, é verificar que os resultados práticos são
incongruentes com os postulados de fomentação da reforma gerencial.
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