O Brasil na Cooperação Internacional para o Desenvolvimento:
a atuação brasileira na Cooperação Sul-Sul
Autoria: Aline Louise Kerch, Leonardo Gustavo Schneider
RESUMO
Este artigo tem por objetivo dissertar sobre a atuação do Brasil na Cooperação
Internacional para o Desenvolvimento e, mais especificamente, caracterizar a participação
brasileira na Cooperação Sul-Sul. Para tanto, num primeiro momento, os autores traçaram um
breve histórico sobre o surgimento da Cooperação Internacional e, na continuidade,
distinguiram a Cooperação Sul-Sul. Prosseguindo, foi abordada a participação do Brasil na
Cooperação Sul-Sul, dando-se destaque aos aspectos mais gerais da atuação do país e,
principalmente, seu posicionamento perante este tipo de cooperação. Num último momento,
os autores traçaram suas considerações finais.
Palavras-chave: Cooperação Internacional para o Desenvolvimento; Cooperação Sul-Sul;
Brasil.
1
O Brasil na Cooperação Internacional para o Desenvolvimento:
a atuação brasileira na Cooperação Sul-Sul
1 Cooperação Internacional para o Desenvolvimento (CID)
O termo “cooperação”, ainda hoje, não consegue ser explicado através de um único e
indiscutível conceito. Desta maneira, existem várias definições para o termo, as quais são
decorrentes da vastidão conceitual ou teórica com que se abordam diferentes agentes e
agências de cooperação – governamentais ou não-governamentais – assim como seus
objetivos e pressupostos, entre outros tantos elementos envolvidos (LIMA, 2007).
Para Sánchez (2002) a “cooperação” entre as nações teria a intenção de assegurar a
paz e promover o desenvolvimento e a justiça, mantendo, dessa maneira, uma ordem social e
política legítima. Neste sentido, seria possível alegar que a cooperação internacional existe
desde o aparecimento das unidades políticas para as quais associamos a noção de Estado.
Em continuidade, acredita-se que a cooperação internacional estaria abalizada “em
ações que governos e organizações da sociedade civil de países distintos planejam e executam
objetivando fomentar um progresso mais equilibrado e justo no mundo” (SANTOS e
CARRION, 2011, p. 1850). Contudo, vale destacar que a noção atual da cooperação
internacional, sobretudo no que se refere a ajuda ao desenvolvimento, é recente, com uma
história que dura pouco mais de meio século, ou seja, iniciada após a II Guerra Mundial.
Assim sendo, e de acordo com Gonçalves (2010, p. 6), “ao tratarmos do tema da CID
torna-se necessário distinguir seu significado de termos comumente usados como sinônimos,
como ajuda externa”. Também, é muito frequente a utilização do termo “ajuda externa” como
expressão similar à cooperação para o desenvolvimento. Entretanto, enquanto o termo “ajuda
externa” refere-se à assistência ao desenvolvimento e à assistência militar além de prever uma
relação desigual entre doador e receptor (sem que necessariamente seu objetivo seja o
desenvolvimento), a “cooperação para o desenvolvimento” objetiva o desenvolvimento que é
uma iniciativa comum entre doador e receptor, e onde há a percepção de que dois ou mais
interesses coincidem e podem ser alcançados por ambas as partes (AYLLÓN, 2006).
Acrescentando às ideias anteriores, Milani (2008) compreende a CID como um regime
integrado por atores, tanto governamentais como não-governamentais, baseado em normas e
instituições e, também, relacionado ao incentivo de ações coletivas para o desenvolvimento
internacional por meio de diferentes setores e atividades – como as áreas da educação, da
formação técnica, da saúde, da cooperação científica e tecnológica, de crescimento
econômico, da comunicação e dos programas de reforma do Estado e de administração
pública.
Em continuidade, acredita-se que o surgimento da cooperação internacional no quadro
do sistema de relações internacionais logo após a II Guerra Mundial não foi o fruto, tãosomente, de motivações éticas e/ou humanitárias. Segundo o autor Ayllón (2007), a
preponderância de uma conjuntura geopolítica determinada pela divisão bipolar do mundo
pela guerra é que teria propiciado o nascimento deste tipo de cooperação entre os países.
É neste contexto de final de II Guerra Mundial – onde eram manifestos o grande
número de vidas perdidas, o de cidades completamente destruídas e os desgastes nas relações
entre os Estados – que dá-se o surgimento da Organização das Nações Unidas (ONU)1. A
criação da ONU, em 1945, marcou a busca pela prevenção de conflitos internacionais e pela
cooperação internacional de uma forma ampla. Neste sentido, ela propôs-se a gerar condições
para um novo ordenamento das relações internacionais, alicerçado na paz, na cooperação e na
perspectiva de atuação coletiva para o alcance de interesses comuns.
Cabe ressaltar ainda que, antes do surgimento da ONU (como uma organização
2
multilateral vinculada à manutenção da paz e da estabilidade mundial), foram feitas diversas
conferências internacionais para planejar e organizar o mundo pós-conflito. Dentre as
principais, estão as realizadas em plena guerra, no período entre 1939 e 1945. Aliás, foi em
um desses encontros (o de Bretton Woods, em New Hampshire, 1944, EUA) que o Fundo
Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial foram criados (LAUDAU, 2008).
Contudo, no que diz respeito ao Banco Mundial e a cooperação para o
desenvolvimento, Santos e Carrion (2011, p. 1852) asseveram que este “teria nascido com
fins de reconstrução. Somente em consequência do esforço de líderes latino-americanos teria
sido possível incluir entre os objetivos do banco também o desenvolvimento”. Apesar disso,
foi neste cenário de pós-guerra que a cooperação internacional para o desenvolvimento
avançou e construiu suas bases.
Assim sendo, entre 1945 e 1949, a atenção volta-se para a reconstrução da combalida
Europa (ainda devastada pela II Guerra). Neste sentido, o ano de 1948 testemunhou o
lançamento do maior programa de cooperação internacional até então formulado: o Plano
Marshall.
“O Plano Marshall teve um enorme êxito, tanto sob o prisma econômico
(em quatro anos reconstruiu-se o continente, graças à munificência norte-americana
e ao esforço europeu), como – e principalmente – sob a ótica geopolítica, pois evitou
o avanço do comunismo soviético, para o qual já gravitavam países como Itália e a
Grécia, e sucumbiu a Tchecoslováquia” (LAUDAU, 2008, p. 106).
O estabelecimento do Plano Marshall levou à criação da Organização Europeia de
Cooperação Econômica que, em 1961, “foi sucedida pela Organização para a Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (OCDE), ampliando o número de membros e visando auxiliar
os países a atingirem um crescimento econômico e um nível de emprego sustentáveis”, além
de aumentar seus padrões de vida e manter a estabilidade financeira (KAPEL, 2009, p. 15).
No âmbito latino-americano, dados os impasses das Nações Unidas (obstaculizada,
inclusive, pelos vetos soviéticos, e sempre no afã de conter o expansionismo deste mediante a
consolidação de uma aliança hemisférica), os Estados Unidos promoveram, em 1948, a
criação da Organização dos Estados Americanos (OEA) – versão modernizada da antiga
União Pan-Americana de 1910. De acordo com Laudau (2008, p. 107), “a OEA teve uma
atuação destacada no plano da cooperação técnica regional” pois, embora possuindo caráter
primariamente político, “serviu de foro para a discussão de políticas econômicas de âmbito
regional”.
Ainda no ano de 1948, no domínio de uma cooperação multilateral, a Assembleia
Geral da ONU, através da sua Resolução 200, institui formalmente a assistência técnica para o
desenvolvimento econômico. Segundo Kapel (2009, p. 16), esta resolução reforçou a
promoção do “progresso econômico e social” que seria um dos pilares centrais na Carta das
Nações Unidas2. Além disso, estabeleceu que a assistência deveria se dar com a formação de
equipes internacionais encarregadas de aconselharem os governos em seus programas de
desenvolvimento econômico: com a formação, no exterior, de profissionais dos países em
desenvolvimento; com a formação local destes profissionais através da visita de peritos
estrangeiros que ajudassem, inclusive, na organização de instituições técnicas, e; através da
provisão de facilidades para auxiliar os governos a obterem pessoal técnico, materiais e
estoques (KAPEL, 2009).
Seguindo estes pensamentos, e já no ano de 1958, o então presidente brasileiro
Juscelino Kubitschek propôs ao governo dos Estados Unidos a Operação Pan-Americana
(OPA). A OPA era um grande plano de cooperação destinado, essencialmente, parecido com
o Plano Marshall: “a ideia era a promoção do desenvolvimento do continente latinoamericano, mediante reformas estruturais e democráticas para evitar a revolução esquerdista
3
que, insuflada por Moscou, já despontava em vários países” (LAUDAU, 2008, p. 107).
Contudo, ainda que considerada pelos EUA um bom plano, a OPA nunca foi colocada em
prática. Apesar disso, o seu caráter reformista inspirou o presidente americano Eisenhower a
criar, em 1959, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
Assim, em 1965, o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNDU) foi
criado. O seu objetivo principal era oferecer o suporte necessário para que os países em
desenvolvimento pudessem obter e utilizar de forma eficaz a ajuda externa. Neste mesmo
período, o debate Norte-Sul também se intensificou assim como os acalorados e incessantes
debates sobre as relações centro-periferia, sobre a dependência entre os países, sobre o
subdesenvolvimento, etc. (KAPEL, 2009).
Destarte, vislumbra-se que foi a partir dos processos de descolonização e emancipação
dos países afro-asiáticos, e da “crescente conscientização do Terceiro Mundo em relação ao
seu próprio atraso”, que a temática do desenvolvimento foi ganhando espaço no cenário
internacional (KAPEL, 2009, p. 17). Corroborando com estas ideias, Gonçalves (2010, p. 8)
acrescenta que, com o nascimento de “novos países – decorrente do processo de
descolonização” – e o ingresso destes na ONU, “foi introduzida na agenda multilateral o tema
do desenvolvimento, redimensionando o estreito enfoque através do qual a cooperação era
concebida no imediato pós-guerra”. No mesmo diapasão, Amorin (apud SANTOS e
CARRION, 2011, p. 1852) alertam que “tardiamente (e de maneira incompleta), o
desenvolvimento (prioridade dos países mais pobres) inscreve-se como desafio aos projetos
de cooperação, juntamente com a manutenção da ordem e da paz”.
Todavia, na década de 1970, a eficácia da ajuda prestada passava a ser questionada
com maior ênfase. Tanto os doadores de recursos preocupavam-se com o seu mau uso, quanto
os receptores questionavam a natureza e o alcance do auxílio prestado. Afora isso,
intensificava-se o caráter de interdependência entre os lados envolvidos no processo de
cooperação, para fazer desta algo bidirecional. Também nesta década, diversos grupos de
discussão começam a fazer menção à cooperação Sul-Sul. Já para os países em
desenvolvimento, “as relações de cooperação deveriam impulsionar seus processos de
desenvolvimento e não implementar ações de viés assistencialista e de perpetuação de
dependência” (VALLER FILHO, 2007, p. 34-38).
Nesta nova conjuntura surgiram questionamentos à cooperação, o que fez com que as
políticas e as estratégias dos programas de assistência fossem reorientadas. A vinculação do
desenvolvimento aos temas sociais, de redistribuição e de governabilidade democrática foi um
passo significativo neste momento, modificando inclusive a política de vários países doadores
(HIRST e ANTONINI, 2009).
Dado que os países do chamado Terceiro Mundo desejavam a alteração da “assistência
técnica” pela “cooperação técnica”, retomando o ideal de cooperação em termos mais
igualitários, surgia então, em 1974, uma nova forma de interação entre os países do Sul que
denominou-se Cooperação Técnica entre os Países em Desenvolvimento (CTPD) – também
entendida como Cooperação Horizontal (KAPEL, 2009, p. 19). Denominada, deste 2004,
como Unidade Especial para a Cooperação Sul-Sul, a unidade foi criada para, além de
promover, também coordenar e dar suporte a este tipo de cooperação.
De acordo com Santos e Carrion (2011), até a década de 1980, a ajuda internacional
era vista como um fator desencadeador de desenvolvimento. Contudo, esta visão começa a
modificar-se ao emergir uma nova contextualização das relações internacionais no período
compreendido entre o final dos anos 1980 e o início dos anos 1990. Para as autoras, o período
do pós-Guerra Fria retratou o desmoronamento de um sistema hegemônico e da sua
correspondente distribuição de poder.
Assim, já nos anos 1990, a apreensão teria se direcionado ao ambiente político e
estrutural dos estados porque se concluiu que, sem uma adequação nesse sentido, os recursos
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poderiam ser desperdiçados em projetos que não visavam ao longo prazo. “Os recursos
provenientes da ajuda internacional começariam, então, a ceder lugar de maneira a privilegiar
os fluxos de capital privado” (SANTOS e CARRION, 2011, p. 1853).
Neste sentido, destaca-se que, a década de 1990, foi o período de Pós Guerra Fria onde
a maioria dos países, incluindo os EUA (a única superpotência restante), encontrava-se
pressionada a ajustar sua agenda de política externa para um novo cenário que emergia sob o
signo da cooperação e da universalização dos regimes políticos e econômicos liberais
(PECEQUILO, 2008).
As visões que embasavam estas avaliações eram relacionadas à criação de
uma “Nova ordem mundial” sustentada na liderança dos EUA e na governança
multilateral, na qual se destacava o papel mediador das Nações Unidas (ONU), e a
premissa do “fim da história” (PECEQUILO, 2008, p. 137).
Na América Latina, este processo foi conhecido como a “década perdida”. Mesmo o
Brasil, que desenvolvera sua agenda autônoma, não conseguiu escapar da hiperinflação, da
estagnação, da instabilidade, das pressões da comunidade internacional nos “novos temas”
meio ambiente, proliferação e direitos humanos.
Destarte, no início dos anos 90, a visão de que era preciso retomar o eixo bilateralhemisférico preponderou sobre a ideia da correção dos rumos através de uma postura globalmultilateral. Por trás desta ação de retomar o eixo bilateral-hemisférico, a lógica era
sustentada em dois pilares: o primeiro defendia que, com o fim da bipolaridade, o cenário
tornara-se unipolar e; o segundo, avaliava que as agendas prévias foram deficientes em
promover este intercâmbio, levando ao isolamento frente o Primeiro Mundo (PECEQUILO,
2008).
Neste sentido, Afonso e Fernandes (2005) afirmam que a segunda metade dos anos
1990 teria havido uma forte transição de economias, anteriormente planejadas, para
economias de mercado. Afora isso, a crise financeira asiática, no ano de 1997, “e o
desencadeamento de outras crises na América Latina e na Rússia teriam provocado a inversão
das tendências de longo prazo de redução da pobreza, fazendo com que esta temática
reaparecesse como o principal objetivo da ajuda para o desenvolvimento” (SANTOS e
CARRION, 2011, p. 1854).
Com relação ao papel do Brasil nesta modalidade de cooperação, é possível entender
que ela é relativamente recente. Inicialmente, o país se insere como receptor da cooperação,
sobretudo da cooperação técnica para o desenvolvimento nos anos 1960. Segundo Cervo
(1994), a cooperação técnica passou a ser percebida, no Brasil, como cooperação para o
desenvolvimento. Para tanto, foram criadas condições para o aproveitamento favorável das
iniciativas, tais como: a inserção racional da cooperação técnica na política exterior, a
implantação de agências internas bem preparadas em termos de recursos humanos e de
equipamentos, além da flexibilização para aceitar fins próprios e não-próprios da cooperação
proveniente dos países avançados. Nesse sentido, a cooperação passou a fazer parte da prática
política do país.
Assim sendo, ao longo das últimas décadas, o Brasil desenvolveu novas abordagens de
CTPD, as quais podem ser caracterizadas pelo seu distanciamento da agenda do eixo vertical
e, por retomar as parcerias horizontais. De acordo com Pecequilo (2008, p. 139), o objetivo
brasileiro de alcançar reconhecimento político “teve o foco deslocado do consentimento para
um incremento de participação, em particular na ONU, tendo como base a defesa da reforma
do Conselho de Segurança e a candidatura brasileira a um assento permanente”.
5
2 A Cooperação Sul-Sul (CSS)
De modo geral, Cooperação Sul-Sul (CSS) é um conceito utilizado para designar “um
amplo conjunto de fenômenos relativos às relações entre países em desenvolvimento – desde
a formação temporária de coalizões no âmbito das negociações multilaterais até o fluxo de
investimentos privados” (LEITE, 2010, p. 1). Nesse sentido, o termo é empregado de modo
abrangente fazendo referência à diversidade de relações do Brasil com outros países do Sul,
englobando coalizões e parcerias estratégicas, por exemplo. No entanto, para os especialistas
na área, a CSS é referente a uma modalidade de cooperação específica realizada entre países
em desenvolvimento que faz parte da ampla Cooperação Internacional para o
Desenvolvimento – CID (LEITE, 2010).
Avulta-se também que, a Cooperação Sul-Sul (CSS) – também conhecida como
Cooperação Técnica entre Países em Desenvolvimento (CTPD) ou Cooperação Horizontal –
não é uma novidade visto que sua origem pode ser atribuída aos anos 1950 e 1960, período de
criação do Movimento dos Países Não-Alinhados (MNA) e do Grupo dos 77 (G-77) que
buscavam alcançar a autodeterminação e afastar-se da grande influência política e econômica
dos países dominantes no sistema internacional (JOY-OGWU, 1982).
Neste sentido, Leite (2011, p. 56) destaca que a Conferência de Bandung, ocorrida em
abril de 1955, é considerada o “marco no despertar das populações dominadas para a plena
consciência de sua força e possibilidades”. Logo, é possível afirmar que a Conferência de
Bandung foi responsável pela formação de uma primeira identidade própria dos povos do
Terceiro Mundo.
O espírito de Bandung iria transcender o contexto afro-asiático e as questões
eminentemente políticas. O ator coletivo, forjado no conceito de cooperação Sul-Sul
em abril de 1955, sofreria mudanças quantitativas e qualitativas no curso dos anos
posteriores, ao incorporar maior número de países, não só afro-asiáticos, mas também
latino-americanos, e ao adotar agenda econômica cada vez mais pronunciada e
complexa. À medida que a onda da independência política se alastrava, contemplando
a quase totalidade da Ásia e da África, reivindicações, como o fim do colonialismo,
passavam a ser satisfeitas. Os jovens países percebiam, todavia, que o fim do jugo
colonial não rompia os laços da dependência. Persistia a subordinação econômica
efetiva, expressa na condição de subdesenvolvimento, quadro compartilhado pelos
países da América Latina (LEITE, 2011, p. 56).
A relativa marginalização favoreceu a consolidação da identidade comum dos países
latino-americanos, tendo como marco, a criação da Cepal. O Brasil respondeu a esse desafio,
no governo Kubitschek, com a proposta da Operação Pan-Americana (OPA), definida com
precisão como a primeira iniciativa brasileira feita com base em “um estado de consciência
verdadeiramente latino-americano” (SANTOS, 2005, p. 12).
Vale lembrar que as bases para a Cooperação Sul-Sul começaram a ser, efetivamente,
erigidas somente em 1978, quando foi elaborado o Plano de Ação de Buenos Aires no âmbito
da Organização das Nações Unidas (ONU). De acordo com Pino e Leite (2009, p. 17)
“[...] essa modalidade de cooperação passou a ser vista como mais eficiente na
promoção do desenvolvimento por três razões principais: pela maior aplicabilidade de
soluções concebidas nos países do Sul (é o caso, por exemplo, da tecnologia para a
produção de alimentos em zonas tropicais, desenvolvida nos países localizados nessa
região); pelo deslocamento das atividades de pesquisa nos países industrializados para
o setor privado, impossibilitando sua transferência gratuita ou a baixo custo; pela
ausência ou grau reduzido das condicionalidades (macroeconômicas ou de
governança) ligadas à assistência provida pelos países em desenvolvimento (PINO e
LEITE, 2009, p. 17).
6
Segundo Lopes (2008, p. 8), “o encontro em Buenos Aires serviu para sistematizar,
ainda que de forma limitada, o discurso sobre CTPD, e contribuiu, também, para sugerir uma
concepção diferente de cooperação internacional”. Neste sentido, o Plano de Ação de Buenos
Aires estabeleceu e avançou o princípio fundamental da Cooperação Técnica entre Países em
Desenvolvimento (CTPD) que é a horizontalidade.
O princípio da horizontalidade demonstrava-se como uma alternativa à verticalidade
presente na cooperação Norte-Sul, marcada por relações assimétricas e pela transferência
unilateral de conhecimento.
A partir de ese momento la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo
adquiere una mayor relevancia pues los países pasan a considerarla como un
elemento cada vez más importante para la promoción del desarrollo. En concreto, la
CTPD pasa a entenderse como una dimensión más dentro da Cooperación
Internacional, una modalidad de cooperación al desarrollo que complementa a la
Cooperación Técnica tradicional (XALMA, 2008, p.14).
Contudo, após o impulso conferido à CSS na década de 1970, os anos 1980 marcaram
uma fase de inflexão. Devido à crise econômica que atingiu diversos países da região, não
foram realizadas muitas ações de cooperação entre os países em desenvolvimento. “Além das
dificuldades econômicas, soma-se como uma limitação para avançar a CTPD o número
restrito de países capazes de prestar cooperação e liderar o processo de disseminação dessas
Ações” (PUENTE, 2010, p. 80).
Assim, foi apenas na década de 1990 que a CSS retomou sua fase de expansão. Esta
retomada só foi possível pois os países afetados pela crise financeira voltaram a se fortalecer
e, por sua vez, recuperavam suas capacidades internas, tornando a utilizar a CSS como um
importante instrumento para o desenvolvimento. Por recomendação do PNUD (e, também,
devido à iniciativa de países do Sul), no final desta década, a CSS ganhou maior espaço nos
foros internacionais, o que pôde ser percebido por meio das diversas conferências
internacionais realizadas sobre o tema (XALMA, 2008; PUENTE, 2010).
Atualmente, a CSS se encontra em processo de expansão, sendo protagonizada por
diversos países, cujas iniciativas vêm sendo intensificadas. Neste âmbito, é possível destacar
o papel dos países de renda média, que perderam espaço como receptores de Ajuda Oficial ao
Desenvolvimento (AOD) e passaram a repassar suas experiências nos setores econômico,
social e político a outros países em desenvolvimento (por meio da cooperação técnica),
adotando um papel ativo e cada vez mais importante na transferência de capacidades entre
países em desenvolvimento. A América Latina vem exercendo lugar central neste âmbito com
diversos países, entre eles o Brasil, participando de inúmeras ações de cooperação que
objetivam o desenvolvimento econômico e social de outros países.
Países em desenvolvimento de outras regiões, como China, Índia e Coréia do Sul,
também fazem parte do grupo que compartilha conhecimento em setores de especialidade3.
Em suma, os países em desenvolvimento que haviam se beneficiado da cooperação técnica
recebida passaram a desempenhar uma nova função nos últimos anos: serem protagonistas na
prestação da Cooperação Sul-Sul (PUENTE, 2010, p. 83).
3 A Atuação do Brasil na Cooperação Sul-Sul (CSS)
Conforme já foi mencionado anteriormente neste artigo, a CSS não é uma novidade na
agenda da política externa brasileira. O Brasil desde a década de 1970 vem atuando na CSS
entre países em desenvolvimento. Contudo, Gonçalves (2010, p. 5) alerta que foi, ainda que
de maneira tímida, “durante o início do século XXI, devido em grande parte às mudanças
ocorridas na ordem internacional, que esta modalidade de cooperação ganha grande
7
importância na agenda externa nacional”.
Todavia, aceita-se como sendo sim, a década de 1970, o marco da inserção do Brasil
na CSS porque foi, neste período, que o país iniciou, efetivamente, sua oferta de ajuda a
diversos países em desenvolvimento. De acordo com Gonçalves (2012, p. 4), foi nesta época
que “começou-se a estruturar um programa de cooperação brasileira ao exterior, que ganhou
força com a instituição da CTPD no âmbito da Organização das Nações Unidas (ONU)”.
Neste sentido, Gonçalves (2010) afiança que a participação do Brasil na CTPD foi motivada
pela percepção que o governo da época (no período de pós-Guerra Fria) teve da ordem
internacional e do papel que cabia a sua política externa.
Desde então, e ao longo de todo o século XX, o Brasil vem construindo em sua
identidade nacional, um papel de mediador no curso das oportunidades geradas pelo
fortalecimento do multilateralismo na agenda internacional. Segundo Leite (2011), seu êxito
nesse papel de mediador depende, não somente, da conjuntura externa e das oportunidades e
restrições geradas pelo meio internacional como, também, do talento da diplomacia brasileira
em explorar as mais diversificadas possibilidades de ação.
Assim, acredita-se que, movido por essa percepção, o Brasil buscou aproximar-se dos
países do Sul, promovendo alianças e acordos com parceiros estratégicos na tentativa de
reduzir a assimetria nas relações com países mais poderosos e aumentar a capacidade de
negociação brasileira, buscando encontrar, assim, “um espaço diferenciado de atuação no
reordenamento do pós-Guerra Fria” (PECEQUILO, 2008, p. 150).
Para a Agência Brasileira de Cooperação - ABC (2013), o estágio de desenvolvimento
atual atingido pelo país, dentre as diversas nações que foram beneficiadas de forma intensa
pela cooperação internacional nas ultimas décadas, fez com que órgãos brasileiros fossem
solicitados com maior frequência por países interessados em sua experiência, bem como por
organismos internacionais.
No que tange a Cooperação Sul-Sul, o Brasil mantém relações de cooperação técnica
com América Latina, Caribe e África, com atuações pontuais na Ásia (Timor Leste,
Afeganistão e Uzbequistão), Oriente Médio (Líbano e Territórios Palestinos) e Oceania. Em
2008, a ABC foi responsável por 236 projetos e atividades de cooperação técnica Sul-Sul,
favorecendo mais de 56 países.
Contudo, vale destacar que, a política de cooperação internacional brasileira é
encarada como uma política de Estado pelo Governo. Esta visão fez com que “a cooperação
técnica brasileira tenha sido, ao longo de muitos anos, definida no âmbito de atividades
exclusivas do Estado” – este detendo o monopólio na formulação e na condução das
iniciativas concernentes à área (VALLER FILHO, 2007, p. 19).
Ainda hoje, essa prevalência governamental na condução da cooperação técnica
brasileira é existente, entretanto, vem sendo relativizada. Na atualidade, as atividades oficiais
de Cooperação Sul-Sul brasileira mobilizam diversos setores sociais4, o que sinaliza uma
tendência de descentralização nesta área e que está inserida dentro de um processo mais
amplo de politização da política externa brasileira.
Segundo o relatório "Cooperação Brasileira para o Desenvolvimento Internacional:
2005-2009", no respectivo período foram realizados investimentos de R$ 2,9 bilhões. Desse
montante, 76% correspondeu a contribuições para organismos internacionais e bancos
regionais e o restante (assistência humanitária, bolsas de estudo e cooperação técnica)
totalizou 24%. Mais especificamente, a assistência humanitária e cooperação técnica vem
alcançando aumentos contínuos absolutos expressivos, passando de R$ 28,9 milhões em 2005
(7,53% o investimento anual) para R$ 184,8 em 2009 (25,51% do investimento anual). Entre
os maiores recebedores de Assistência Humanitária do Brasil entre 2005 e 2009 foram Cuba,
Haiti e Território Palestino (ver Figura 01).
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Receptores
Valor
Percentual
Cuba
33.523.648,54
21,59
Haiti
29.840.307,15
19,21
Território palestino
19.943.464,16
12,84
Honduras
15.646.603,87
10,07
Paraguai
6.258.347,56
4,03
Bolívia
6.122.786,66
3,94
Guiné Bissau
5.409.910,10
3,48
Jamaica
3.928.526,00
2,53
Argentina
2.849.023,02
1,83
Peru
2.219.346,84
1,43
Equador
2.154.393,43
1,39
Nicarágua
2.047.781,37
1,32
Organizações internacionais 13.938.107,92
8,97
Demais países
11.419.858,24
7,35
Figura 01. Maiores receptores de Assistência Humanitária Internacional
Fonte: Informações do site da Agência Brasileira de Cooperação. Disponível em http://www.abc.gov.br, 2013.
Lima (2005) ressalta que conhecer a inserção geopolítica do Brasil é crucial para se
compreender a definição de seus interesses nacionais, entendidos os últimos como as
orientações substantivas das políticas internacionais do país, bem como a visão da elite
pertencente à comunidade de política externa. Na opinião da autora
“ [...] um dos principais vetores da inserção internacional do país tem sido sua
localização no Hemisfério Ocidental, historicamente uma área da projeção de poder e
influência e cultural dos Estados Unidos, mas que, com exceção da II Guerra
Mundial, de escasso valor estratégico na política externa daquele país. Por outro lado,
o Brasil tem se deparado com um contexto geopolítico regional estável, uma vez que
já no final do século XIX e início do XX, havia resolvido a seu favor praticamente
todos os conflitos territoriais com seus vizinhos, a ponto de se autodenominar um
“país geopoliticamente satisfeito” (LIMA, 2005, p.27).
Vale mencionar ainda, que a cooperação técnica em duplo sentido, recebida e prestada
pelo Brasil (esta última grandemente ampliada nos últimos vinte anos), teve expressivo
estímulo quando o Itamaraty criou, por iniciativa do então chanceler Luiz Felipe Lampreia, a
Agência Brasileira de Cooperação (ABC). Segundo Gonçalves (2012, p. 6), “o início formal
da interlocução entre os atores governamentais e sociais sobre o tema da cooperação
internacional ocorreu em um encontro organizado por iniciativa da ABC”, em 1989, “com
financiamento do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)”. O
“Encontro Nacional de ONGs sobre Cooperação e Redes, contou com a participação de cinco
agências internacionais, seis embaixadas, cinquenta ONGs brasileiras e cinco internacionais,
além de representantes do Governo brasileiro” (OLIVEIRA, 1999, p.65).
Assim sendo, e segundo dados da Agência Brasileira de Cooperação (ABC, 2013), o
Brasil atualmente coopera nas seguintes regiões*: Países Africanos de Língua Oficial
Portuguesa (PALOP); Cotton-4; América do Sul, América Central e Caribe; Cooperação
Brasil e Timor Leste (ver Figura 02).
Região
PALOP
País
Angola
Início das
Atividades
11 de junho de
1980
Situação Atual
Sete projetos de cooperação em execução e três projetos em
negociação nas áreas de saúde e educação. Existem
demandas em análise nas áreas de meio ambiente,
geoprocessamento, geologia, saúde, energia, urbanização e
segurança pública.
9
Cabo Verde
28 de abril de
1977
Guiné-Bissau
18 de maio de
1978
Moçambique
COTTON-4
Benin
Burkina Faso
Chade
Mali
AMÉRICA
DO SUL
Não
informado a
data. A partir
do ano de
2003.
Argentina
9 de abril de
1996
Bolívia
20 de julho de
1998
Chile
julho de 1990
Colômbia
31 de outubro
de 1973
Equador
09 de fevereiro
de 1982
Guiana
15 de
setembro de
1981
12 de agosto
de 1988
Em 2011 foram executados de dezoito projetos de
cooperação técnica, totalizando 1,5 milhões de dólares
americanos provenientes do Brasil. A cooperação técnica
brasileira apoiou a construção de material didático para os
cursos técnicos de hotelaria, inovação ao atendimento de
crianças com deficiência nas escolas públicas, atendimento
das crianças prematuras cabo-verdianas (por meio da
implantação do primeiro Banco de Leite Humano no
continente africano)
Em 2011 foi assinado o Ajuste Complementar ao Acordo
Básico de Cooperação Técnica e Científica entre governo
brasileiro e de Guiné-Bissau para o projeto de "Implantação
e implementação de unidade de processamento do
pedúnculo do caju e outras frutas tropicais na GuinéBissau” e prospectados outros três projetos (dois na área de
saúde e um na agricultura).
Até o ano 2011, o programa bilateral de cooperação técnica
entre Brasil e Moçambique era composto por vinte e um
projetos em execução e nove em processo de negociação.
Neste mesmo ano, foram assinado seis novos
projetos: "Modernização da Previdência Social de
Moçambique”; "Capacitação Jurídica de Formadores e
Magistrados”; "Implantação de Banco de Leite Humano e
de Centro de Lactação em Moçambique”; "Apoio a
Implantação do Centro de Tele-saúde, da Biblioteca, e do
Programa de Ensino a Distância em Saúde da Mulher, da
Criança e do Adolescente de Moçambique”; entre outros.
O Brasil tem auxiliado de forma decisiva, os países
africanos produtores de algodão para o desenvolvimento do
setor cotonícola.
No final de 2011, o programa bilateral contava com
projetos nos temas de pecuária, agricultura, trabalho e
emprego, geologia, meio ambiente e saúde. Ainda em
andamento encontram-se projetos como " Fortalecimento
do Programa de Controle da Dengue" e " Transferência de
Cultivares e Técnicas para o Melhoramento das Batatas"
Foram elaborados nove projetos nas áreas de saúde, meio
ambiente, desenvolvimento social, educação, e cultura.
Entre eles os seguintes projetos: Apoio ao Programa
Multissetorial Desnutrição Zero; Apoio à Administração do
Trabalho: Estrutura e Gestão da Inspeção do Trabalho;
Controle do Bicudo do Algodão e Caracterização da Área
Livre de Praga entre outros.
Atualmente o Brasil apóia o projeto de Apoio Técnico para
a Implementação da Televisão Digital no Chile
As principais áreas de cooperação entre Brasil e Colômbia
são a agricultura e o meio ambiente. Na primeira, destacamse, na pauta bilateral, projetos nas áreas de incremento da
produção de bicombustíveis. Na cooperação em tema de
meio ambiente, ressalta-se a parceria com o Centro
Nacional de Prevenção e Combate aos Incêndios Florestais
do IBAMA
Foram desenvolvidos projetos nas áreas de agricultura,
saúde, desenvolvimento social, trabalho infantil, hidrologia
florestal, entre outros.
Em 2011 estão sendo analisados projetos de cooperação
técnica, nas áreas de mapeamento geológico, certificação
fitossanitária e erradicação da mosca da fruta (este último
10
em negociação).
Em 2011, os projetos de cooperação tinham enfoque nas
27 de outubro áreas de agricultura, educação, fortalecimento institucional,
Paraguai
de 1987
formação profissional, migração, patrimônio e cultura,
saúde e segurança pública.
Atualmente existem 20 projetos em execução, dois em
8 de outubro
Peru
processo de assinatura, nove em negociação e dois
1975
concluídos, nas áreas agrícola, aquícola e saúde.
Atualmente Os projetos em execução abarcam áreas de
12 de junho de grande importância para ambos os países, tais como
Uruguai
1975
agropecuária, saúde e vigilância sanitária, educação,
defensoria, meteorologia, nutrição e segurança pública.
Em 2012, foram concluídos dois projetos de cooperação
técnica entre Brasil e Venezuela: "Apoio ao Plano de
16 de maio de
Desenvolvimento Sustentável para Favelas de Caracas" e
Venezuela
1974
"Desenvolvimento Institucional do Instituto de Altos
Estudos de Saúde Pública Dr. Arnoldo Gabaldón”.
O Brasil tem prestado cooperação de agricultura, saúde,
30 de
Costa Rica
serviços postais, bicombustíveis, modernização do setor de
dezembro de
energia e modernização de sistemas de saneamento básico e
1999.
tratamento de água.
15 de maio de O Programa é caracterizado pela horizontalidade, ou seja,
México
1975
ambos os países ofertam e recebem cooperação técnica.
AMÉRICA
Em 2011, o programa de cooperação bilateral entre Brasil e
CENTRAL
Nicarágua contava com 7 (sete) projetos em execução. Tais
30 de
como: Capacitação em cadeia produtiva da mandioca; Plano
Nicarágua
dezembro de
de Energização Rural vinculado ao desenvolvimento Local;
2008
Fortalecimento da Política Pública de Prevenção à
Violência Juvenil.
1º de março de Atualmente, são executados oito projetos em duas grandes
Panamá
1983
áreas: agropecuária e saúde.
Figura 02. Ações de Cooperação do Brasil em Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa (PALOP);
no Cotton-4; na América do Sul e na América Central
Fonte: Informações do site da Agência Brasileira de Cooperação. Disponível em http://www.abc.gov.br, 2013.
Ressalta-se que, além dos países citados no Quadro 2, o Brasil mantém, também,
ações no Caribe e no Timor Leste. No primeiro, mais especificamente, existem acordos de
cooperação com Belize, Granada, Haiti, Jamaica e Santa Lúcia (AGÊNCIA BRASILEIRA
DE COOPERAÇÃO - ABC, 2013).
Já, no plano mais abrangente da agenda da política externa brasileira, há um amplo
consenso, entre os operadores diplomáticos e as elites em geral, na crença de que o país está
destinado a ter um papel significativo na cena internacional e a expectativa do
reconhecimento desta condição pelas grandes potências, em função de suas dimensões
continentais, de suas riquezas naturais e da “liderança natural” entre os vizinhos (SOUZA,
2002, p. 19-21).
Para Lopes (2008, p. 102) a “CTPD empreendida pelo Brasil parece querer escapar
das armadilhas da cooperação Norte versus Sul, e faz um esforço em transformar o discurso
da ajuda em um discurso de cooperação e parceria”. Assim, sem deixar de reconhecer a
importância da cooperação recebida, o discurso brasileiro sobre CTPD parece incorporar a
experiência de país recebedor para avançar em seu papel de prestador, “como se o país
houvesse captado a CTI do Norte, processado sua assimilação e adaptação, e se dispusesse a
repassá-la ao Sul (CERVO, 1994)
Neste sentido, com o passar dos anos, visualiza-se que a cooperação horizontal
brasileira evoluiu significativamente, não apenas em termos de números de projetos
implementados, mas também na quantidade de parceiros nacionais, tanto estatais como da
sociedade civil, envolvidos na prestação da cooperação junto ao Governo brasileiro. Passados
11
trinta anos, Pino e Leite (2009, p. 17) corroboram declarando que o Brasil “se consolidou
como um dos protagonistas nas iniciativas de Cooperação Sul-Sul”.
Saraiva (2008) sustenta que as iniciativas de CSS têm ocupado um papel cada vez
mais destacado nas iniciativas da política externa brasileira. De acordo com Garcia (2000), a
aspiração pelo reconhecimento internacional é perseguida pelo Brasil através de sua presença
ativa nos fóruns multilaterais, desde a segunda metade do século XIX, quando surgiram os
primeiros esforços de coordenação multilateral e, posteriormente, na constituição das Ligas
das Nações.
Seguindo esta mesma linha de pensamento, Cervo (1994) sublinha que, no Brasil, a
Cooperação Técnica Internacional acabou por ser incorporada à política exterior do país como
uma de suas variáveis permanentes, passando a mobilizar grande número de entidades
internas e externas ocupadas com a difusão ou a utilização de técnicas.
Dentre as principais contribuições brasileiras, Pino e Leite (2009) destacam o
engajamento na transferência de um conjunto de conhecimentos técnicos e de soluções que
tiveram impacto positivo sobre o desenvolvimento nacional e que podem ser replicados em
países com desafios semelhantes. “Essa transferência se faz em uma ampla gama de setores e
mobiliza uma diversidade de parceiros nacionais, entre ministérios, secretarias, fundações,
universidades, centros de pesquisa, empresas e ONGs” (PINO e LEITE, 2009, p. 17) .
De acordo com Gonçalves (2010, p. 13) “a nova conjuntura internacional após o 11 de
setembro de 2001 fez com que a diplomacia brasileira”, “repensasse a forma de inserção
internacional do país”, o que levou a uma “maior aproximação com os países do Sul e o
fortalecimento do multilateralismo”. Essa nova estratégia é delineada de forma a inserir o
Brasil no sistema internacional agindo de acordo com um papel mais ativo e consistente, mas
também respeitando as limitações que enfrenta um país em vias de desenvolvimento (Saraiva,
2008).
Segundo Lopes (2008), a partir de 2004, os Relatórios da CTPD brasileira estabelecem
as seguintes prioridades: a) compromissos assumidos em viagens do Presidente da República
e do Chanceler; b) países da América do Sul; c) Haiti; d) países da África, em especial os
Palops, e Timor-Leste; e) demais países da América Latina e Caribe; f) apoio à CPLP e; g)
incremento das iniciativas de cooperação triangular com países desenvolvidos (através de
suas respectivas agências) e organismos internacionais.
Saraiva (2007, p. 48) acrescenta que o Brasil persegue uma perspectiva de apoio aos
regimes internacionais, e “a aceitação da ideia da democracia como valor universal contribuiu
para que a diplomacia brasileira estabelecesse um consenso em torno da vinculação entre
democracia, integração regional e perspectivas de desenvolvimento nacional”.
Compartilhando da mesma opinião, Villa (2004) assevera que o Brasil, sem abrir mão dos
princípios da não-intervenção, buscou incluir em sua agenda a defesa da democracia e atuar
em face de cada caso de crise.
Por fim, segundo o chanceler Celso Amorim, “o Brasil sempre pautou pela nãointervenção nos assuntos internos de outros Estados ... Mas ... o preceito da não-intervenção
deve ser visto à luz de outro preceito, baseado na solidariedade: o da não indiferença.”6
Segundo Oliveira (2005, p. 21) “é com base nesta formulação que a diplomacia desempenha
um papel ativo com vistas a solução de crises regionais”.
4 Considerações Finais
O tema da Cooperação Sul-Sul ainda causa estranhamento entre alguns os
pesquisadores da administração, inclusive àqueles que estudam organizações e políticas
públicas internacionais. Contudo, há um considerável e crescente número de estudos e
pesquisas que vêm sendo desenvolvidos a fim de compreender sua dinâmica e as possíveis
12
formas de cooperação entre os países do sul. No Brasil, o início das ações de cooperação
iniciaram-se há décadas atrás e, com os passar dos anos, tais iniciativas de CSS têm ocupado
um papel de cada vez mais destaque nas iniciativas da política externa do país.
Atualmente, com o objetivo de fazer do Brasil um país mais atuante e com uma
participação mais consistente no âmbito internacional, ações de governos anteriores são
retomadas, novas parcerias são firmadas, novos projetos são elaborados, etc.. Nota-se que, nos
últimos anos, houve um salto quantitativo e qualitativo nas ações de cooperação brasileira nos
países em desenvolvimento e que, mesmo ainda, sendo tímida se comparada a de outros
países, a participação do Brasil vem sendo continuamente ampliada e vinculada a ações
positivas e para o bem.
Contudo, vale enfatizar que nosso país, ao apoiar os regimes internacionais “do
norte” e aceitar o “conceito ocidental” de democracia como valor universal, pode vir a não
atingir todos os seus objetivos ou, também, obter resultados diferentes dos almejados
inicialmente. Nesse sentido, sublinha-se que cada nação possui suas características locais e
peculiaridades e é, neste momento de cooperação, que podem surgir divergências entre as
culturas, mesmo estas pertencendo “ao sul”: atritos entre “os de fora” e os “de dentro”; entre o
receptor e o doador.
O Brasil, apesar de estar engajado há muitos anos no âmbito da cooperação
internacional para o desenvolvimento, precisa agir de uma forma mais consciente e reflexiva:
fugindo dos padrões “do norte”. O país deve buscar elaborar ações dentro de um programa de
cooperação sul-sul que levem em consideração aspectos regionais da localidade para a qual
irá cooperar.
Além disso, faz-se necessária uma maior participação da sociedade brasileira no que
tange poder opinar sobre os programas de cooperação, saber onde e como os recursos são
gastos, quais os objetivos e os resultados alcançados. Certamente, existem desafios para a
cooperação mas, na maioria das vezes, os piores obstáculos não chegam “de fora”, e sim “de
dentro”.
Por fim, apesar de algumas ressalvas e cientes de que aspectos importantes da atuação
brasileira na CSS não conseguiram ser abordados com a devida profundidade neste artigo
(dada a limitação de páginas), os autores acreditam que o Brasil tem um enorme potencial
para contribuir com a mudança substantiva do debate internacional sobre cooperação pois
crêem, intimamente, que a CSS é, acima de tudo, uma maneira privilegiada de associar
discurso e ação.
Notas
1
As Organização das Nações Unidas (ONU) é uma organização internacional composta atualmente por 192
Estados membros. Seus principais órgãos são: a Assembleia Geral, o Conselho de Segurança, o Conselho
Econômico e Social, a Corte Internacional de Justiça e a Secretaria. Além destes, a ONU conta com 15 agências
e outros programas e organismos. A organização trabalha com uma ampla gama de temas, tais como:
desenvolvimento sustentável, meio-ambiente, proteção aos refugiados, desarmamento, promoção da democracia
e dos direitos humanos, desenvolvimento econômico e social, entre outros.
2
Assinada na cidade de São Francisco (EUA) em 26 de junho de 1945, a Carta das Nações Unidas é formada por
111 artigos, divididos em 19 capítulos. Propõe que a organização atue como um centro que harmonize os
esforços das nações para alcançar seus objetivos comuns. Explicita como sendo os seus princípios: a igualdade
de soberania entre os membros, a boa fé, a resolução pacífica de controvérsias e a prestação de ajuda.
3
Conforme destaca Puente (2010, p 92), “apesar da força da retórica, muito presente desde sempre no contexto
da cooperação Sul-Sul (...), a CTPD que vem sendo praticada por alguns países do Sul reproduz certos padrões
da cooperação tradicional”. Os casos da China, Índia e Coréia do Sul seriam, segundo o autor, exemplos dessa
assertiva, devido à forte presença de elementos estratégico-ideológicos que compõem as motivações da
cooperação prestada e a própria eleição dos países recipiendários das ações. Entretanto, similaridades culturais e
13
históricas e uma dimensão solidária não são excluídas como possíveis motivações, embora em grau reduzido.
4
Como entidades privadas cooperantes na atualidade é possível destacar: a ONG Alfabetização Solidária
(AlfaSol); a ONG Pastoral da Criança; a ONG Missão Criança; o Instituto Mazal; a ONG Pracatum; o fórum de
organizações da sociedade civil Articulação no Semi-Árido Brasileiro; os hospitais Albert Einstein e SírioLibanês; a Sociedade Brasileira de Queimaduras e a de Urologia; as Associações Nacionais de Esportes, como a
Associação de Técnicos de Futebol, e as organizações privadas de interesse público pertencentes ao sistema S,
como o SENAI, o Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE) e o Serviço Nacional
de Aprendizagem Comercial (SENAC).
5
Segundo a Agência Brasileira de Cooperação - ABC (2013), o Brasil atualmente coopera nas seguintes regiões:
Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa (PALOP); Cotton-4; América do Sul, América Central e Caribe;
Cooperação Brasil e Timor Leste (Quadro 02).
6
Citado por OLIVEIRA, Marcelo Fernandes de. Elites econômicas e política externa no Brasil contemporâneo.
São Paulo, IEEI/mimeo, 2005, p. 21-22.
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