XXXVII ENCONTRO DOS OFICIAIS DE REGISTRO DE IMÓVEIS DO BRASIL
TÍTULO: DA AVERBAÇÃO DA RESERVA LEGAL COMO CONDIÇÃO PARA O DIREITO DE
EXPLORAÇÃO DA PROPRIEDADE RURAL.
Paulo Airton Albuquerque Filho /
José Eduardo Figueiredo Araújo Júnior
Especialistas em Direito Ambiental
Período: 13 a 17 de setembro de 2010
NATAL – RIO GRANDE DO NORTE
O Código Florestal vigente (Lei nº 4.771 de 15 de
Setembro de 1965) em seu artigo 2º, III assim disciplina
o conceito de reserva legal, in verbis:
“III - Reserva Legal: área localizada no interior de uma
propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação
permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos
naturais, à conservação e reabilitação dos processos
ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e
proteção de fauna e flora nativas; (Incluído pela Medida
Provisória nº 2.166-67, de 2001)”
O artigo 167, II, item 22 da Lei dos Registros
Públicos (Lei nº 6.015 de 31 de Dezembro de 1973
incluído pela Lei nº 11.284/2006) dispõe sobre a
necessidade da indicação no bojo da matrícula (ou
transcrição) da área destinada a reserva legal
mediante ato registral de averbação.
É a regra do artigo 16 do Código Florestal que além
de tornar obrigatória a delimitação da reserva legal,
dimensiona-a em relação à área total do imóvel,
além de trazer demais considerações sobre o tema.
Todo proprietário ou possuidor de imóvel rural,
assim compreendido em lei, tem a obrigação de
destacar parte de sua propriedade excetuada a
área de preservação permanente a título de
reserva legal florestal, não podendo, salvo nos
casos em que a própria Lei excetua, explorar
economicamente a área de reserva legal.
Tal imposição legal significa que o particular
somente poderá dispor ou explorar seu imóvel após
a delimitação da área destinada à reserva legal,
levada à publicidade mediante o ato de averbação
no registro imobiliário e assim tornando-a oponível
erga omnes.
A destinação da porção do imóvel como reserva
legal não poderá ser alterada em casos de
transmissão a qualquer título, nem mesmo em
casos de parcelamento do solo (desmembramento
e/ou loteamento) e retificação das medidas lineares
do imóvel.
Pelo ordenamento jurídico prático através da Lei
4.771/65 com as alterações trazidas pela Medida
Provisória nº 2.166-67 de 2001, a reserva legal é
instrumento jurídico importante da propriedade
florestal, sendo constituída por um percentual da
área do imóvel não passível de utilização
econômica tradicional, tendo natureza jurídica de
espaço territorial especialmente protegido, nos termos
do artigo 225, §1º, III da CF/88 através de limitação
administrativa do uso da propriedade.
Nas palavras de Marcelo Augusto Santana de
Melo (2006), a reserva legal “constitui restrição
parcial à modificabilidade da propriedade e
também restrição à faculdade de sua fruição,
na medida em que o proprietário não pode dar
o imóvel o uso que bem entender”.
Os percentuais da área do imóvel destinados à
reserva legal são variáveis em função da localização
regional e da natureza da vegetação encontrada no
local, estando definidos no artigo 16 e seus
respectivos incisos, vejamos:
Art. 16. As florestas e outras formas de vegetação
nativa, ressalvadas as situadas em área de
preservação permanente, assim como aquelas não
sujeitas ao regime de utilização limitada ou objeto
de legislação específica, são suscetíveis de
supressão, desde que sejam mantidas, a título de
reserva legal, no mínimo: (Redação dada pela
Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
I - oitenta por cento, na propriedade rural situada em
área de floresta localizada na Amazônia Legal; (Incluído
pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
II - trinta e cinco por cento, na propriedade rural situada
em área de cerrado localizada na Amazônia Legal, sendo
no mínimo vinte por cento na propriedade e quinze por
cento na forma de compensação em outra área, desde
que esteja localizada na mesma microbacia, e seja
averbada nos termos do § 7o deste artigo; (Incluído pela
Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
III - vinte por cento, na propriedade rural situada
em área de floresta ou outras formas de vegetação
nativa localizada nas demais regiões do País;
e (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de
2001)
IV - vinte por cento, na propriedade rural em área
de campos gerais localizada em qualquer região do
País. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67,
de 2001)
Os objetivos da Reserva Legal:
“o uso sustentável dos recursos naturais, à
conservação e reabilitação dos processos ecológicos,
à conservação da biodiversidade e ao abrigo e
proteção de fauna e flora nativas”.
Paulo da Bessa Antunes (2009) ensina que a Reserva
Legal caracteriza-se primordialmente por ser necessária
ao uso sustentável dos recursos naturais qual seja aquele
que:
“assegura a reprodução continuada dos atributos
ecológicos da área explorada, tanto em seus aspectos de
flora como de fauna. É sustentável o uso que não
subtraia das gerações futuras o desfrute da flora e da
fauna, em níveis compatíveis com a utilização presente”
Já em relação aos recursos naturais, o mesmo autor
os descreve como sendo os “elementos da flora e da
fauna utilizáveis economicamente como fatores
essenciais para o ciclo produtivo de riquezas e sem
os quais a atividade econômica não pode ser
desenvolvida.”
Art.16, § 8o A área de reserva legal deve ser
averbada à margem da inscrição de matrícula do
imóvel, no registro de imóveis competente, sendo
vedada a alteração de sua destinação, nos casos de
transmissão,
a
qualquer
título,
de
desmembramento ou de retificação da área, com as
exceções previstas neste Código. (Incluído pela
Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
“Ressaltamos, então, que não basta averbar em cartório a área
mínima de reserva legal em sua propriedade para, então após, estar
livre e desimpedido de qualquer ônus no desflorestamento ou
intervenção que deseje realizar na área não inserida na reserva
legal. O Código Florestal Brasileiro impõe em seu art. 19 que a
exploração de florestas e formações sucessoras, tanto de domínio
público como de domínio privado, dependerá de prévia aprovação
pelo órgão estadual competente do SISNAMA, bem como técnicas
de condução, reposição florestal e manejo compatíveis com os
variados ecossistemas que a cobertura arbórea forme, ou seja, a
exploração de maciços florestais é a priori permitida por lei, no
entanto o próprio Código Florestal estabelece regras e
condicionantes para se “autorizar” tal exploração, visando garantir
o princípio do desenvolvimento sustentável.”
De qualquer forma, a necessidade do proprietário
ou posseiro proceder a averbação da reserva
legal, além de decorrer de imposição legal, é
corolário direto de dois importantes princípios
basilares do Direito Registral e Notarial, quais sejam
os Princípio da Publicidade e da Especialização.
Na lição do eminente professor ÁLVARO DE MELO
FILHO (1986), o Princípio da Publicidade é
aquele “geral a todos os registros públicos, e, através
dele, considera-se que o registro torna público a
todos o conhecimento dos atos e fatos registrados”.
Ainda nas palavras do renomado ALVARO DE
MELO FILHO (1986), citando o ilustre Tabosa de
Almeida, assim define o Princípio da
Especialidade como sendo “aquele que exige a
identificação do imóvel rural mediante a
especificação de suas características, confrontações,
localização, área e denominação”.
O legislador, muito embora tardiamente, impôs a
obrigação da publicidade, mediante ato de
averbação, da área legalmente concebida como
reserva legal, tornando a área de reserva legal de
conhecimento
público,
especialmente
para
eventuais adquirentes, cessionários, donatários, e
outros, que de pronto saberiam que tal porção do
imóvel estaria insuscetível de exploração
econômica.
Tal exigência já foi inclusive reafirmada pelo
Superior Tribunal de Justiça em venerável
julgado abaixo transcrito:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL.
RECURSO
ORDINÁRIO.
AVERBAÇÃO
DE
RESERVA FLORESTAL. EXIGÊNCIA. CÓDIGO
FLORESTAL. INTERPRETAÇÃO.
“Nesse sentido, desobrigar os proprietários da averbação é o
mesmo que esvaziar a lei de seu conteúdo. O mesmo se dá
quanto ao adquirente, por qualquer título, no ato do registro
da propriedade. Não há nenhum sentido em desobrigá-lo das
respectivas averbações, porquanto a reserva legal é regra
restritiva do direito de propriedade, tratando-se de situação
jurídica estabelecida desde 1965. Nesse sentido, ressalto que a
mencionada restrição completará 40 anos em setembro
próximo, tempo suficiente à incorporação cultural, não se
justificando que, atualmente, haja proprietários resistentes à
mencionada reserva..”
RMS 18301/MG, Rel. Ministro JOÃO OTÁVIO DE NORONHA,
SEGUNDA TURMA, julgado em 24/08/2005, DJ 03/10/2005 p.
157
O Decreto nº 6.514, de 22 de julho de 2008, que
dispõe sobre as infrações e sanções administrativas
ao meio ambiente, por sua vez, estabelece em seu
artigo 55 o seguinte:
Art. 55. Deixar de averbar a reserva legal: (Vide Decreto nº
7.029, de 2009)
Multa de R$ 500,00 (quinhentos reais) a R$ 100.000,00 (cem
mil reais).
Penalidade de advertência e multa diária de R$ 50,00
(cinqüenta reais) a R$ 500,00 (quinhentos reais) por hectare
ou fração da área de reserva legal. (Redação dada pelo
Decreto nº 6.686, de 2008).
§ 1o O autuado será advertido para que, no prazo de cento e
oitenta dias, apresente termo de compromisso de
regularização da reserva legal na forma das alternativas
previstas na Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965.. (Redação
dada pelo Decreto nº 7.029, de 2009)
No que diz respeito ao prazo exigido para que o
proprietário ou possuidor proceda a averbação
da reserva legal, bem como às sanções a serem
impostas pela omissão da averbação a lei de
regência (Código Florestal) é omissa.
Entretanto, já existem entendimentos de que a
averbação possa ser requerida por terceiros, entendidos
estes como os legitimados a propor Ação Civil Pública.
A observação é de Rogério da Cruz Caradori (2009),
citando Luis Paulo Sirvinkas (2005):
“A área da reserva legal deverá ser medida, demarcada e
delimitada. Tal obrigação é de competência do
proprietário. Caso este não realize a medição, a
demarcação ou a delimitação, poderá ser obrigado a
fazê-lo por meio de ação civil pública.”
Ainda na lição de Rogério da Cruz Caradori (2009) no
nível federal de licenciamento de exploração florestal o
IBAMA exige a comprovação de averbação da reserva legal e o
faz com base na Portaria nº 09 de 23 de Janeiro de 2002.
Observe-se ainda que a referida portaria do IBAMA
estabelece um check list de especificações para o processo de
licenciamento, exigindo não só a certidão cartorária que
comprova a averbação da reserva legal, ou a solicitação ou
retificação da mesma, mas também todas as informações
sobre as condições reais da Reserva Legal, isto é, se a mesma
encontra-se intacta ou em processo de recuperação.
Superior Tribunal de Justiça em recente julgado do REsp 831212/MG, ao qual
pela precisão e sabedoria merece transcrição:
DIREITO AMBIENTAL. PEDIDO DE RETIFICAÇÃO DE ÁREA DE IMÓVEL,
FORMULADO POR PROPRIETÁRIO RURAL. OPOSIÇÃO DO MP, SOB O
FUNDAMENTO DE QUE SERIA NECESSÁRIO, ANTES, PROMOVER A
AVERBAÇÃO DA ÁREA DE RESERVA FLORESTAL DISCIPLINADA PELA LEI
4.771/65. DISPENSA, PELO TRIBUNAL. RECURSO ESPECIAL INTERPOSTO
PELO MP. PROVIMENTO
.
- É possível extrair, do art. 16, §8º, do Código Florestal, que a averbação da reserva
florestal é condição para a prática de qualquer ato que implique transmissão,
desmembramento ou retificação de área de imóvel sujeito à disciplina da Lei
4.771/65. Recurso especial provido.
(REsp 831212/MG, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado
em 01/09/2009, DJe 22/09/2009)
Continuando - decisão STJ.
Superior Tribunal de Justiça em recente julgado do REsp 831212/MG.
Com efeito, o referido §8º, por um lado, dispõe sobre a obrigatoriedade da
averbação da reserva, sem nada dizer acerca do prazo em que isso deve ser
feito. Por outro lado, tal norma disciplina também a inalterabilidade da
averbação, depois de feita, mesmo em hipóteses de alienação, retificação
ou desmembramento. Contudo, não há, ao menos expressamente,
qualquer menção a que seja averbada a reserva como condição para que se
autorize a alienação, averbação ou desmembramento do imóvel.
A inexistência de exigência expressa, todavia, não implica a conclusão de
que ela seja descabida. É necessário interpretar teleologicamente o referido
art. 16 do Código Florestal para apurar, com os olhos voltados a todo o
sistema de preservação Ambiental
(...)
Continuando - decisão STJ.
Superior Tribunal de Justiça em recente julgado do REsp 831212/MG.
Como é cediço, sempre que uma lei comportar mais de uma interpretação,
é necessário interpretá-la do modo mais coerente com o sistema na qual
está inserida. A defesa do meio ambiente naturalmente implica restrição ao
direito de propriedade. E a melhor forma de tornar efetiva essa obrigação,
como bem notado pelo STJ no já citado julgamento do RMS 18.301/MG, é a
de vincular qualquer modificação na matrícula do imóvel à averbação da
reserva florestal. Interpretar a norma do art. 16 da Lei 4.771/65 de outra
maneira implicaria retirar do art. 212 da CF/88 e de seus incisos parte de
seu potencial de proteção ambiental.
Retornando ao instituto da reserva legal propriamente dito:
A localização da reserva legal não é ato destinado ao alvedrio
do particular, ao contrário a localização georeferenciada da área
de reserva legal deverá ser aprovada pelo órgão estadual
competente, que obrigatoriamente deverá observar a função social
da propriedade e os ditames estabelecidos no artigo 16, §4º do
Código Florestal, são eles: o plano de bacia hidrográfica; o plano
diretor municipal; o zoneamento ecológico-econômico; outras
categorias de zoneamento ambiental; a proximidade com outra
Reserva Legal, Área de Preservação Permanente, unidade de
conservação ou outra área legalmente protegida.
A definição de pequena propriedade ou posse rural familiar, a qual
deve estar atenta o Registrador, é trazida pelo parágrafo segundo do
artigo 1º do Código Florestal:
§ 2o Para os efeitos deste Código, entende-se por: (Incluído pela
Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001) (Vide Decreto nº 5.975, de
2006)
I - pequena propriedade rural ou posse rural familiar: aquela
explorada mediante o trabalho pessoal do proprietário ou posseiro
e de sua família, admitida a ajuda eventual de terceiro e cuja renda
bruta seja proveniente, no mínimo, em oitenta por cento, de
atividade agroflorestal ou do extrativismo, cuja área não
supere: (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
a) cento e cinqüenta hectares se localizada nos Estados do
Acre, Pará, Amazonas, Roraima, Rondônia, Amapá e Mato
Grosso e nas regiões situadas ao norte do paralelo 13o S, dos
Estados de Tocantins e Goiás, e ao oeste do meridiano de
44o W, do Estado do Maranhão ou no Pantanal matogrossense ou sul-mato-grossense; (Incluído pela Medida
Provisória nº 2.166-67, de 2001)
b) cinqüenta hectares, se localizada no polígono das secas ou
a leste do Meridiano de 44º W, do Estado do Maranhão;
e (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
c) trinta hectares, se localizada em qualquer outra região do
País; (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
Nos casos em que a área de floresta nativa, natural, primitiva ou
regenerada ou qualquer outra forma de vegetação nativa da
propriedade rural seja inferior a extensão estabelecida nos incisos I,
II, III e IV do artigo 16, o artigo 44 do Código Florestal traz as
alternativas que deverão ser tomadas pelo proprietário, isoladas ou
conjuntamente. São elas: a recomposição da reserva legal mediante
o plantio a cada três anos de no mínimo 1/10 da área total necessária
à sua complementação, com espécies nativas, de acordo com
critérios estabelecidos pelo órgão ambiental estadual competente; a
regeneração natural da reserva legal e compensar a reserva legal por
outra área equivalente em importância ecológica e extensão, desde
que pertença ao mesmo ecossistema e esteja localizada na mesma
microbacia, conforme critérios estabelecidos em regulamento.
A respeito da recomposição florestal trazida no
artigo 44 do Código Florestal acima indicado,
interessante trazer à baila anotação que José
Afonso da Silva (2009) faz sobre a recomposição
mediante o plantio a cada três anos de no mínimo
1/10 da área total necessária à complementação da
reserva legal, vejamos:
“Observe-se que 1/10 em cada 3 anos significa um prazo de 30 anos. Não é
aceitável a interpretação de que, na vigência dessa norma, o proprietário
ou possuidor possa suprimir floresta de reserva legal com possibilidade
recomposição posterior em 30 anos, na forma prevista no art. 44, I e §§ 1º e
2º. Ora, se o Código não admite a supressão da reserva legal, por isso a
estabelece como forma de protegê-la e preservá-la, como se poderia
admiti-la com base na disciplina da recomposição? Não. O novo art. 44, ao
admitir a recomposição, só o fez para situações passadas, situações
consumadas antes da superveniência da norma de recomposição. Quer
dizer, suprimir a reserva legal é inadmissível. Se isso acontecer o
proprietário ou possuidor fica sujeito a sanção, porque destruir ou
danificar florestas nativas ou plantadas ou vegetação fixadora de dunas,
protetora de mangues, objeto de especial preservação, é crime a que se
comina pena de detenção, de três meses a um ano, e multa (Lei nº 9605, de
1998, art. 50). E não resta dúvida de que as reservas legais são florestas e
vegetação especialmente preservadas”.
Com efeito, tal exigência garante a manutenção dos
ecossistemas florestais em todas as propriedades
rurais do país, garantindo assim um meio ambiente
ecologicamente equilibrado, erigido como dogma
constitucional e assegurado a todos (art. 225 da CF).
Independente de existir, por exemplo, uma área de
preservação permanente (APP) na propriedade de
algum particular, este não poderá se furtar da obrigação
legal de averbar a reserva legal, salvo na hipótese
prevista no artigo 16, §6º do Código Florestal, isto é,
quando a compensação da área de reserva legal com a de
preservação permanente não implique em conversão de
novas áreas para o uso alternativo do solo, e quando a
soma da vegetação nativa em área de preservação
permanente e reserva legal exceda aos limites trazidos
pelos incisos I, II e III do citado parágrafo sexto.
A nosso ver, a hipótese trazida pela própria lei não aproveita
ao possuidor como deveria. É a hipótese do parágrafo §10º do
artigo 16 do Código Florestal que assim dispõe:
§ 10. Na posse, a reserva legal é assegurada por Termo de
Ajustamento de Conduta, firmado pelo possuidor com o
órgão ambiental estadual ou federal competente, com força
de título executivo e contendo, no mínimo, a localização da
reserva legal, as suas características ecológicas básicas e a
proibição de supressão de sua vegetação, aplicando-se, no
que couber, as mesmas disposições previstas neste Código
para a propriedade rural. (Incluído pela Medida Provisória nº
2.166-67, de 2001)
A esse respeito, nos filiamos a posição defendida por Paulo de Bessa Antunes
(2008) no sentido de que a imposição de TAC ao possuidor é medida
desproporcional em relação a obrigação do proprietário, mormente pelo fato de que
nos termos do Código Florestal, a posse foi equiparada a propriedade, vejamos:
“A interpretação sistemática do parágrafo leva-me à conclusão de que, para os temos
do Código Florestal, a posse foi equiparada à propriedade, pois as determinações
aplicáveis à posse, em certa medida, são mais restritivas aquelas aplicadas à
propriedade. Ao possuidor não podem ser impostas obrigações superiores àquelas
impostas aos proprietários. Ao proprietário, o Código Florestal não impõe a
assinatura do TAC, mas a simples averbação da Reserva Legal. O TAC tem natureza
jurídica completamente diversa da Reserva Legal; este é uma espécie de transação
entre o órgão público e o interessado, mediante a qual o segundo se compromete a
dar cumprimento a normas legais que não vêm sendo observadas. Caso as condições
definidas no TAC não sejam observadas, este serve de título executivo extrajudicial.
Já a averbação tem a natureza de ser um registro público que ser para o
conhecimento de terceiros e grava a propriedade florestal.
Para finalizar, nos solidarizamos com a importante observação feita
por FERNANDO REVERENDO VIDAL AKAOUI (2008) a respeito do
futuro da defesa e preservação do meio ambiente:
“A defesa e preservação do meio ambiente já superou a desconfiança inicial
da população, que antigamente via seus mais árduos defensores apenas
como ‘ecoxiitas’, para conseguir enxergar que se trata de luta pela
sobrevivência do ser humano neste planeta.
Posto isto, aguardamos ansiosamente o tempo em que os órgãos públicos
sejam os primeiros a dar combate às práticas ilegais e insanas contra o meio
ambiente, e não sejam meros chanceladores destas. E, da mesma forma,
que a coletividade saiba cobrar de seus administradores posturas mais
firmes quanto à questão ambiental, que, infelizmente, ainda não entrou de
forma clara na pauta de campanhas políticas” .
MUITO OBRIGADO !!!
Paulo Airton Albuquerque Filho
Email: [email protected]