MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO
SECRETARIA DE GESTÃO PÚBLICA
Departamento de Normas e Procedimentos Judiciais de Pessoal
Coordenação-Geral de Elaboração, Consolidação e Sistematização das Normas
NOTA TÉCNICA No 39/2015/CGECS/DENOP/SEGEP/MP
ASSUNTO: Proposta de Orientação Normativa sobre o Adicional de Serviço Extraordinário.
SUMÁRIO EXECUTIVO
1.
Retornam os autos do processo em epígrafe a esta Coordenação-Geral com
manifestação da Consultoria Jurídica deste Ministério sobre proposta de Orientação
Normativa que visa disciplinar a concessão e o pagamento do adicional por serviço
extraordinário, de que tratam os arts. 73 e 74 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990,
regulamentados pelo Decreto nº 948, de 5 de outubro de 1993, aos servidores da
Administração direta, suas autarquias e fundações.
2.
A
CONJUR/MP
manifestou-se
mediante
PARECER
N.
00054/2015/PCA/CGJAN/CONJUR-MP/CGU/AGU, de 14 de janeiro de 2015, pela
regularidade jurídica da proposição.
3.
Diante do exposto, submete-se ao Senhor Secretário de Gestão Pública, Minuta
de Orientação Normativa para assinatura e publicação.
ANÁLISE
4.
Preliminarmente, cabe mencionar que após a edição da ON nº 2, de 2008
surgiu questionamento por parte de órgãos e entidades do Sistema de Pessoal Civil da
Administração Federal – SIPEC, dentre outros, quanto à concessão e pagamento do adicional
por serviço extraordinário aos contratados temporariamente, aos que laboram em jornada
inferior a 40 horas nos termos do Decreto nº 1590, de 1995, e ainda quanto à possibilidade da
realização do serviço extraordinário em finais de semanas, conforme manifestações do
Departamento de Normas e Procedimentos Judiciais de Pessoal - DENOP.
5.
Nessa linha, a presente proposta visa à consolidação de entendimentos
exarados pelo DENOP/SEGEP, bem como a atualização da matéria no âmbito do SIPEC,
(Fls. 2 da Nota Técnica nº
/CGECS/DENOP/SEGEP/MP, referente à ON Adicional por Serviço Extraordinário.
com sugestão de revogação das Orientações Normativas nºs 2, de 6 de maio de 2008, e 100,
de 2 de maio de 1991, publicada no DOU, de 6 de maio de 1991.
6.
A previsão de pagamento do adicional por serviço extraordinário ao servidor
público federal está contida nos arts. 73 e 74 da Lei nº 8.112, de 1990, abaixo transcritos,
regulamentados pelo Decreto nº 948, de 5 de outubro de 1993. Estes dispositivos encontram
fundamento no texto do art. 7º, inciso XVI, e 39, §3º da Constituição Federal que asseguram
ao servidor público o direito à remuneração pela hora extraordinária com acréscimo de
cinquenta por cento em relação à hora normal de trabalho.
(...)
Art. 73. O serviço extraordinário será remunerado com acréscimo de 50% (cinquenta
por cento) em relação à hora normal de trabalho.
Art. 74. Somente será permitido serviço extraordinário para atender a situações
excepcionais e temporárias, respeitado o limite máximo de 2 (duas) horas por
jornada.
(...)
7.
No que tange ao conteúdo da norma proposta, são apresentados a seguir os
aspectos que merecem destaque. Nesse sentido, o Capítulo I traz as disposições iniciais e
estabelece o âmbito de aplicação do ato normativo proposto, que é de observância obrigatória
para os órgãos e entidades integrantes do SIPEC.
8.
No Capítulo II conceitua-se o adicional por serviço extraordinário
estabelecendo que este será remunerado com acréscimo de 50% (cinquenta por cento) em
relação à hora normal de trabalho, como também disciplina que somente será permitida
realização do serviço extraordinário para atender a situações excepcionais e temporárias,
respeitado o limite máximo de 2 (duas) horas por jornada, 44 (quarenta e quatro) mensais e 90
(noventa) anuais, que poderão ser consecutivas ou interpoladas, tendo por base a legislação
vigente. Frise-se que a alegação de insuficiência de servidores no quadro do órgão ou entidade
ou o acúmulo de trabalho não justifica a autorização para realização de serviço extraordinário,
visto que os quadros reduzidos, por vezes, tem como causa a grande quantidade de servidores
cedidos a outros órgãos e entidades, inclusive a outros Poderes ou mesmo em licenças
concedidas sem uma análise mais criteriosa da Administração, o que enseja distorções no
dimensionamento da força de trabalho.
9.
O Capítulo III, trata dos procedimentos para a autorização do serviço
extraordinário. Neste capítulo, o art. 4º estabelece que o dirigente de recursos humanos é a
autoridade competente para autorizar a realização do serviço extraordinário, conforme
previsão do Decreto nº 948, de 1993. Ao dirigente compete ainda a identificação da situação
(Fls. 3 da Nota Técnica nº
/CGECS/DENOP/SEGEP/MP, referente à ON Adicional por Serviço Extraordinário.
excepcional e temporária apresentada pelo chefe imediato do servidor. Este último, no
entanto, será o responsável por propor, supervisionar e controlar a realização do serviço.
10.
As informações que deverão compor a proposta estão previstas nos incisos I a
V do art. 4º e devem ser rigorosamente prestadas de forma cumulativa. Atente-se para a
introdução de um novo requisito que é a comprovação de inexistência de contratação de
pessoal por tempo determinado, nos termos da Lei nº 8.745, de 9 de dezembro de 1993 para
atender a mesma situação. Assim, a contratação de pessoal por tempo determinado para
atender a mesma situação excepcional constitui-se impeditivo para a realização do serviço
extraordinário.
11.
O art. 4º, §1º traz inovação com a introdução de um rito mais célere para a
autorização do serviço extraordinário nos casos de situação de emergência ou de estado de
calamidade pública, quando caracterizada urgência de atendimento em situação que possa
ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e
outros bens, sendo que, nesses casos, a autorização prévia poderá ocorrer por meio eletrônico
e a justificativa da proposição poderá ser apresentada no prazo de 5 (cinco) dias, contados da
ocorrência que ensejou a proposta de serviço extraordinário. Tal dispositivo buscou inspiração
no art. 24, inciso IV, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, que dispõe sobre a dispensa de
licitação para os casos de emergência ou de calamidade pública. Deve-se, no entanto, atentar
para a instrução do processo que deverá conter impreterivelmente todas as informações
previstas nos incisos I a V do §1º do art. 4º quando de sua formalização, a ser apresentada no
prazo de 5 cinco dias. Frise-se, conforme art. 5º da norma, que serviços extraordinários
realizados sem autorização não serão objeto de pagamento.
12.
Para fins de identificação da situação de emergência e do estado de
calamidade pública poderão ser utilizadas como parâmetro as disposições do Decreto nº
7.257, de 4 de agosto de 2010, que regulamentou a MP nº 494, de 2 de julho de 2010
convertida na Lei nº 12.340, de 2010, a qual dispõe sobre o Sistema Nacional de Defesa Civil
– SINDEC.
13.
O art. 6º prevê que o limite anual de 90 (noventa) horas poderá ser acrescido
de 44 (quarenta e quatro) horas mediante prévia autorização Órgão Central do SIPEC, por
solicitação do Secretário Executivo ou da autoridade equivalente do órgão ou entidade ou do
dirigente máximo das autarquias e fundações. Tal medida faz-se necessária a fim de
promover maior controle e transparência no procedimento de autorização. O art. 7º
(Fls. 4 da Nota Técnica nº
/CGECS/DENOP/SEGEP/MP, referente à ON Adicional por Serviço Extraordinário.
estabelece a documentação necessária ao pedido de autorização de que trata o art. 6º, que é a
mesma elencada nos incisos I a V do §1º do art. 4º. O art. 8º estabelece a vedação do
pagamento do adicional nos casos em que não forem atendidos os requisitos do art. 7º, ou
seja, a instrução dos processos com as informações ali definidas. Já no caso de pedidos
encaminhados após a prestação do serviço extraordinário, os processos deverão ser
devolvidos ao dirigente de recursos humanos proponente e consequentemente o acréscimo
não poderá ser autorizado.
14.
Os arts. 9º e 10 foram elaborados no sentido de fazer distinção entre as
situações em que é inconveniente a realização de serviço extraordinário das situações em que
há vedação, respectivamente. Nesse sentido, o art. 9º prevê que, salvo em casos comprovados
de situação de emergência e de estado de calamidade pública, cujo parâmetro foi mencionado
no item antecedente, o serviço extraordinário não deverá ser prestado pelos servidores
submetidos às seguintes situações:
I- jornada de trabalho reduzida, nos termos da Medida Provisória nº 2.174-28,
de 24 de agosto de 2001;
II- horário especial, nos termos do art. 98 da Lei nº 8.112, de 1990;
III- jornada de trabalho de 6 horas diárias ou de 30 semanais, nos termos do
art. 3º do Decreto nº 1590, de 10 de agosto de 1995;
IV- acumulação de cargos, cuja soma da jornada regular e a do serviço
extraordinário ultrapasse o total de 60 (sessenta) horas semanais; e
V- ao ocupante de cargo de técnico de radiologia.
15.
Quanto ao art. 9º, em que pese inexistência de impedimento legal para que
servidores submetidos às situações previstas nos incisos I a V deste artigo realizem o serviço
extraordinário, a Secretaria de Gestão Pública, optou, como política de gestão de pessoas, e
considerando a excepcionalidade da realização do serviço extraordinário, por restringir a
realização destes serviços por servidores submetidos às situações ali descritas, admitindo-se
tal hipótese apenas em casos comprovados de situação de emergência ou de estado de
calamidade pública devidamente caracterizada, a juízo do dirigente de recursos humanos.
Ressalte-se, ainda, o disposto no inciso III, que trata da jornada de trabalho de 6 (seis) horas
diárias ou de 30 (trinta) semanais, nos termos do art. 3º do Decreto nº 1590, de 10 de agosto
de 1995, como situação excepcional, haja vista a possibilidade de reversão à jornada de 40
(quarenta) horas, conforme já se manifestou a CONJUR/MP, nos termos do PARECER nº
0630-3.10/2013/DA/CONJUR/MP, que em síntese consignou:
(...)
(Fls. 5 da Nota Técnica nº
/CGECS/DENOP/SEGEP/MP, referente à ON Adicional por Serviço Extraordinário.
33. Ante todo o exposto, parece possível sintetizar as seguintes proposições objetivas
para a consulta formulada:
1- A norma prevista no Art. 4-A, §2º da Lei nº 10.855 de 1º de abril de 2004 não
exige a anuência dos servidores afetados para que se restabeleça, no interesse da
Administração Pública, a regra geral da jornada de trabalho de 40-horas semanais
para os servidores que optaram pelo regime especial previsto no parágrafo 1º do
mesmo dispositivo. O regime geral pode ser restabelecido unilateralmente pela
Administração
2- Nada obstante, como decorrência do princípio da juridicidade, eventual alteração
do regime de jornada do trabalho deverá observar a alguns princípios materiais e
procedimentais, com vista a evitar questionamentos quanto à sua constitucionalidade:
a- Deverá ser devidamente motivada, apresentando-se os fundamentos de fato e de
direito que fundamentam o interesse público específico na supressão do regime de 30
horas. Aqui, em princípio, parece especialmente relevante verificar os motivos que
norteiam a necessidade reiterada de trabalho extraordinário destes servidores no
INSS, a qual, caso incontornável, pode restringir a margem de discricionariedade
administrativa, recomendando a alteração do regime.
b- Deverá observar o princípio da proporcionalidade, atendendo aos seus
subprincípios. Assim, deverá se evidenciar a necessidade da medida para promover
adequadamente as finalidades da autarquia, a adequação da medida para promover
tais interesses e a análise de custo-benefício da medida. Para tanto, em concreto, a
Administração deverá adotar ato de alteração apropriado à necessidade administrativa
constatada e procedimentalizar adequadamente o ato eleito observando a esfera de
garantias constitucionais dos servidores afetados.
c- Caso a Administração verifique a necessidade de restabelecer o regime de 40 horas
semanais de trabalho para os servidores optantes pelo regime de 30 horas, tal
alteração poderá ser implementada por meio de ato de natureza normativa e de forma
genérica – para todos os servidores ou todos os servidores de uma especialidade – ou
por (sic) de forma individualizada, para um ou alguns servidores específicos, cada
qual sujeita a procedimentos específicos.
d- Na hipótese de alteração genérica deverá se utilizar de ato administrativo de efeitos
normativos, o qual, dentro dos limites da urgência necessária, deverá ser precedido da
prévia notificação dos servidores afetados e de um prazo de transição razoável.
e- Por sua vez, caso a alteração individualizada e pontual da jornada de trabalho de
alguns servidores se constate suficiente para atender ao interesse público, a
Administração deverá promove-la por meio de processo administrativo específico;
onde deverá ser assegurado ao servidor o direito ao contraditório e a ampla defesa.
f- Na hipótese de adoção de ato individual a atingir a esfera de apenas alguns
servidores de determinada carreira e lugar, cumpre a administração adotar e expor
critério de eleição proporcional e não anti-isonômico. Desta forma, a verificação da
vontade do servidor adquire relevância jurídica, não como condição si ne qua non
para a alteração, mas sim como medida a assegurar a proporcionalidade da escolha.
Neste contexto, nada obstante seja juridicamente admissível, apenas na hipóteses de
não existir servidores qualificados que manifestem o interesse na alteração verificarse-ia necessária a alteração unilateral e contra a vontade do servidor.
(...)
16.
Entretanto, o parágrafo único deste artigo 9º traz ressalva relativamente ao
inciso III, ao disciplinar que nas hipóteses emergenciais o serviço extraordinário poderá ser
prestado aos sábados, domingos, feriados e pontos facultativos, pelos servidores abrangidos
pelo inciso III, que laboram em regimes de turnos ou escalas, em função de atendimento ao
público ou trabalho noturno, nos termos do art. 3º do Decreto nº 1.590, de 10 de agosto de
1995, que dispõe:
(Fls. 6 da Nota Técnica nº
/CGECS/DENOP/SEGEP/MP, referente à ON Adicional por Serviço Extraordinário.
(...)
Art. 3º Quando os serviços exigirem atividades contínuas de regime de turnos ou
escalas, em período igual ou superior a doze horas ininterruptas, em função de
atendimento ao público ou trabalho no período noturno, é facultado ao dirigente
máximo do órgão ou da entidade autorizar os servidores a cumprir jornada de
trabalho de seis horas diárias e carga horária de trinta horas semanais, devendo-se,
neste caso, dispensar o intervalo para refeições. (grifamos)
17.
No art. 10, em obediência às determinações da Constituição Federal de 1988,
da Lei nº 8.112, de 1990, legislação esparsa e da Medida Provisória nº 2.174-28, de 24 de
agosto de 2001, são descritas as situações proibitivas de realização do serviço extraordinário,
são elas:
a) no inciso I, a vedação ao ocupante do cargo em comissão e função de
confiança, em razão do regime de dedicação integral ao serviço, nos termos do §1º, do art.
19, da Lei 8.112, de 1990, acrescentando-se o disposto no art. 120 do Estatuto, o qual dispõe
que o servidor vinculado ao regime desta lei, que acumular licitamente dois cargos efetivos,
quando investido em cargo de provimento em comissão, ficará afastado de ambos os cargos
efetivos, salvo na hipótese em que houver compatibilidade de horário e local com o exercício
de um deles, declarada pelas autoridades máximas dos órgãos ou das entidades envolvidas.
Assim, o servidor nesta situação não fará jus ao adicional por serviço extraordinário quanto
ao exercício de um dos cargos efetivos.
b) no inciso II, a vedação aos servidores que recebem subsídio cumpre o
mandamento constitucional quanto à definição desta espécie remuneratória, cuja natureza é
de parcela única, sem acréscimos decorrentes de qualquer gratificação, adicional, abono,
prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, observado, ainda, o teto
constitucional de que trata o art. 37, incisos X e XI.
c) no inciso III deste artigo, os servidores que percebem o adicional por
plantão hospitalar de que trata o art. 298 da Lei nº 11.907, de 2 de fevereiro de 2009, não
farão jus ao adicional de serviço extraordinário referente a mesma hora, sendo importante
frisar que a prestação de serviço extraordinário por servidores que
realizam plantão
hospitalar deve ser tratada de forma restritiva, buscando-se evitar o desgaste dos servidores e
coibir pagamentos indevidos.
18.
A forma de cálculo no adicional de serviço extraordinário é objeto do Capítulo
IV. Nessa linha, o art. 11 esclarece que o adicional será calculado sobre a hora normal de
trabalho e incidirá na remuneração do cargo efetivo ocupado pelo servidor. O conceito de
remuneração utilizado para fins do cálculo encontra previsão no art. 41 da Lei nº 8.112, de
(Fls. 7 da Nota Técnica nº
/CGECS/DENOP/SEGEP/MP, referente à ON Adicional por Serviço Extraordinário.
1990, ou seja, é o vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecuniárias
permanentes estabelecidas em lei.
19.
Cabe destacar, ainda, no que tange ao cálculo do adicional de serviço
extraordinário, o disposto no art. 11, §3º, inciso I, no sentido de considerar o fator de divisão
de 240 (duzentas e quarenta) horas para fins de apuração do divisor a ser utilizado pela
Administração. O citado fator corresponde à multiplicação de 30 (trinta) dias trabalhados
pela carga de 8 (oito) horas diárias do servidor.
20.
Esta forma de cálculo configurava-se entendimento pacífico no âmbito da
extinta Secretaria de Recursos Humanos/MP1 e já constava na Orientação Normativa nº 2, de
6 de maio de 2008, consolidando-se na presente proposta. Da mesma forma, nos incisos II e
III deste parágrafo 3º, os fatores de 180 (cento e oitenta) e 120 (cento e vinte) horas,
respectivamente, para os servidores submetidos à jornada de trabalho de 6 (seis) horas
diárias, cuja a carga horária mensal deverá corresponder à multiplicação de 30 (trinta) dias do
ano civil por 6 (seis) horas, resultando 180 (cento e oitenta) horas por mês e para os
servidores cuja jornada de trabalho é 4 (quatro) horas diárias, em que a carga horária mensal
deverá corresponder à multiplicação de 30 (trinta) dias por 4 (quatro) horas, resultando 120
(cento e vinte) horas por mês. Por fim, conforme o §4º, para se chegar ao valor devido como
hora extraordinária, aplicar-se o percentual de 50% (cinquenta por cento) sobre o valor da
hora normal trabalhada.
21.
No fechamento da ON, no Capítulo IV que trata das disposições finais, o artigo
12 prevê a possibilidade do pagamento do adicional noturno juntamente com o adicional por
serviço extraordinário nas situações em houver a prestação do serviço extraordinário no horário
compreendido entre 22 (vinte e duas) horas de um dia e 5 (cinco) horas do dia seguinte, conforme
entendimento já existente no âmbito do órgão central do SIPEC. Eis o disposto no art. 75 e seu
parágrafo único, da Lei nº 8.112, de 1990:
(...)
Art. 75. O serviço noturno, prestado em horário compreendido entre 22 (vinte e duas)
horas de um dia e 5 (cinco) horas do dia seguinte, terá o valor-hora acrescido de 25%
(vinte e cinco por cento), computando-se cada hora como cinquenta e dois minutos e
trinta segundos.
Parágrafo único. Em se tratando de serviço extraordinário, o acréscimo de que trata
este artigo incidirá sobre a remuneração prevista no art. 73.
1
Conforme Despacho s/ nº, de 30 de agosto de 2007, do Diretor do Departamento de Sistemas de Informação de
Recursos Humanos /SRH/MP.
(Fls. 8 da Nota Técnica nº
22.
/CGECS/DENOP/SEGEP/MP, referente à ON Adicional por Serviço Extraordinário.
Quanto a este artigo, é importante observar que a base de cálculo para a
concessão do adicional noturno no Poder Executivo Federal é a remuneração do servidor. O
valor-hora será acrescido de 25% (vinte e cinco por cento), computando-se cada hora noturna
como 52 (cinquenta e dois) minutos e 30 (trinta) segundos, observando-se ainda que, em se
tratando de serviço extraordinário realizado no horário compreendido entre 22 (vinte e duas)
horas de um dia e 5 (cinco) horas do dia subsequente, o acréscimo referente ao adicional
noturno incidirá sobre a hora majorada em 50% (cinquenta por cento), conforme dispõe o
parágrafo único do artigo 75 acima transcrito.
23.
O art. 13 das disposições finais disciplina que o adicional por serviço
extraordinário sofrerá incidência de desconto para o Plano de Seguridade Social do Servidor
- PSS, conforme dispõe o art. 4º da Lei nº 10.887, de 18 de junho de 2004.
24.
Na sequência, o art. 14 da proposta dispõe que o ato normativo em tela se
aplica no que couber ao contratado por tempo determinado em atendimento à necessidade
temporária de excepcional interesse público, haja vista o disposto no art. 11 da Lei nº 8.745,
de 9 de dezembro de 1993.
Da mesma forma, em seu art. 15, no que se refere aos
empregados públicos, remete à aplicação das disposições do Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de
maio de 1943 (Consolidação da Legislação do Trabalho - CLT).
25.
Ainda nas disposições finais, o art. 16 determina a responsabilidade civil,
administrativa e penal dos dirigentes de recursos humanos dos órgãos e entidades integrantes
do SIPEC, quando não observadas pelo ordenador de despesas e o servidor beneficiado, bem
como das normas que regulamentam o adicional por serviço extraordinário.
26.
O art. 18 da proposta dispõe sobre as revogações das Orientações Normativas
nºs 2, de 6 de maio de 2008, e 100, de 2 de maio de 1991, publicada no DOU de 6 de maio de
199, cujos aspectos relevantes foram consolidados nesta nova proposta.
27.
Por fim, esta proposta de Orientação Normativa promove a uniformização dos
procedimentos no âmbito do SIPEC, e sua consolidação para permitir a aplicação da
legislação de forma a coibir distorções quanto à autorização e o pagamento do adicional por
serviço extraordinário, o que atende ao princípio constitucional da economicidade.
28.
Dessa forma, por se tratar, como antevisto, de consolidação de entendimentos
e de aprimoramento procedimental, torna-se desnecessária a previsão de vacatio legis,
podendo a norma produzir efeitos a partir de sua publicação.
(Fls. 9 da Nota Técnica nº
/CGECS/DENOP/SEGEP/MP, referente à ON Adicional por Serviço Extraordinário.
CONCLUSÃO
29.
Diante do exposto, e tendo em vista a necessidade de consolidação e
atualização da matéria no âmbito do SIPEC, submete-se proposta de Orientação Normativa ao
Secretário de Gestão Pública, com vistas à sua publicação e divulgação.
À consideração superior.
Brasília, 25
de
abril
de 2015.
MARA CLÉLIA BRITO ALVES
Chefe da Divisão de Elaboração de Atos Normativos
Ao Senhor Diretor para apreciação.
Brasília, 25
de
abril
de 2015.
DANIEL PICOLO CATELLI
Coordenador-Geral de Elaboração, Consolidação e Sistematização das Normas
Ao Senhor Secretário de Gestão Pública, para aprovação.
Brasília, 25
de
abril
de 2015.
ROGÉRIO XAVIER ROCHA
Diretor de Departamento de Normas e Procedimentos Judiciais de Pessoal
Aprovo. Publique-se a Orientação Normativa para ampla divulgação aos
órgãos e entidades do SIPEC.
Brasília, 28
de
GENILDO LINS ALBUQUERQUE NETO
Secretário de Gestão Pública
abril
de 2015.