Diretrizes para uma Reforma Tributária
e Medidas Viáveis no Médio Prazo
Seminário NEF/FGV
Bernard Appy
Agosto de 2014
Sumário
Introdução
Problemas do sistema tributário brasileiro
Sugestões de aperfeiçoamento
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Sumário
Introdução
Problemas do sistema tributário brasileiro
Sugestões de aperfeiçoamento
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Objetivos da Política Tributária
 Na estruturação de um sistema tributário há vários objetivos conflitantes
 Capacidade de arrecadação
 Impacto sobre o crescimento (eficiência econômica, investimentos e
competitividade)
 Impacto distributivo (em conjunto com gastos públicos)
 Características desejáveis de um sistema tributário
 Simplicidade (baixos custos de compliance)
 Equidade (incidência equivalente sobre iguais)
 Estabilidade
 Transparência
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Sumário
Introdução
Problemas do sistema tributário brasileiro
Sugestões de aperfeiçoamento
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1. Problemas de ordem geral
1.1. Custo de compliance (burocracia)
Custos para pagar tributos na indústria de transformação, em 2012
R$ bilhões*
% Faturamento
% Fatur. Considerando
insumos
% PIB Indústria de
Transformação
16,3
0,77%
n.d.
3,29%
Obrigações acessórias, softwares e
terceirização de serviços
6,5
0,31%
n.d.
1,31%
Custo do contencioso (advogados)
1,8
0,08%
n.d.
0,36%
24,6
1,16%
2,6%
4,96%
Custo
Custo de pessoal
Total
*Nota: Dados extraídos do estudo "O peso da Burocracia tributária na Indústria de Transformação 2012".
Fonte: FIESP e IBGE.
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Problemas de ordem geral
1.2. Contencioso
 O alto grau de litigiosidade do sistema tributário brasileiro cria uma
situação de elevada insegurança jurídica
 Só o contencioso federal na esfera administrativa montava a R$ 528
bilhões (11% do PIB) em setembro de 2013
 Segundo estudo da OCDE para uma amostra de 18 países, a
mediana do valor do contencioso administrativo era de 0,2% do PIB
 Apenas quatro questões tributárias em discussão no STF em meados de
2013 montavam a R$ 213 bilhões (4,4% do PIB)
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2. Tributos sobre a produção
2.1. Multiplicidade de tributos sobre a produção de bens e serviços
 Sobreposição dos regimes cumulativo e não-cumulativo no
PIS/COFINS
Base de incidência dos tributos sobre a produção
Agricultura
PF
PJ
Indústria
PF
PJ
Comércio
PF
PJ
Serviços
PF
PJ
ICMS
PIS/COFINS
IPI
ISS
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2. Tributos sobre a produção
2.2. Vedação à apropriação de créditos (crédito físico)
2.3. Acúmulo de créditos
 Regimes especiais
2.4. Substituição tributária
2.5. Problemas decorrentes da tributação do ICMS na origem
 Guerra fiscal
 Viés anti-exportador e pró-importação
 Sistema de tributos indiretos no Brasil foge a todas as recomendações
de boas práticas internacionais
 Incidência cumulativa
 Distorções alocativas
 Grande contencioso
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3. Tributos sobre a renda
3.1. Alíquota elevada na tributação do lucro
3.2. Alíquota baixa na distribuição do lucro (JCP/LP/SIMPLES)
3.3. Diferença expressiva entre a tributação de empregados e
autônomos e sócios de empresas
 Elevada tributação do lucro reinvestido e baixa tributação do lucro
distribuído afetam negativamente o potencial de investimento e
contribuem para a piora na distribuição de renda no País
 Regime atual de tributação de lucros no exterior torna as empresas
sediadas no Brasil pouco competitivas relativamente a suas
concorrentes sediadas em outros países
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4. Tributos sobre a folha
4.1. Grande variabilidade de incidência
 Empregado vs autônomo vs sócio de empresa
 Contratante PJ vs PF
 Tributação da receita (novo sistema e Funrural)
4.2. Multiplicidade de incidências sobre a folha (Sistema S, salário
educação)
 Grande variabilidade na incidência da contribuição previdenciária sobre
a folha gera possibilidades de arbitragem e prejudica a organização
eficiente da economia
 Migração da contribuição previdenciária da folha para a receita para
apenas alguns setores agrava as distorções alocativas
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5. Tributos sobre o patrimônio
5.1. Baixa incidência tributária sobre heranças e doações
5.2. Tributo inócuo sobre a propriedade rural (ITR)
 Tributação extremamente baixa de heranças e doações (4%) não
contribui para reduzir diferenciais de renda e riqueza no País
 ITR poderia ser utilizado como tributo regulatório, indutor de boas
práticas ambientais e maior produtividade nas atividades agropecuárias
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6. Tributação de micro e pequenas empresas
6.1. Multiplicidade de regimes tributários
6.2. Diferenciação setorial arbitrária
6.3 Falta de estrutura de transição
 Multiplicidade de regimes tributários para micro e pequenas empresas
gera tratamento desigual entre iguais
 Fosso entre o custo tributário das MPEs e das grandes empresas gera
um forte desincentivo ao crescimento das empresas, prejudicando o
crescimento de longo prazo
 Hoje, no Brasil, é mais importante reduzir o custo tributário das grandes
empresas que ampliar os benefícios das MPEs
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6. Tributação de micro e pequenas empresas
Exemplo para um eletricista com renda de R$ 3 mil/mês
Empregado de Empresa do Lucro Presumido
Empregado de Empresa do SIMPLES
Receita anual da empresa
36.000,00
Receita anual da empresa
Tributos pagos pela empresa
Incidentes sobre a receita
Lucro presumido (11,33%)
ISS (5%)
Incidentes s/ a remuner. do empregado
INSS parcela empregador (20%)
Outros, inclusive FGTS (14,8%)
Remuneração anual bruta do empregado
Tributos pagos pelo empregado
INSS empregado
IRPF (desconto simplificado)
13.654,90
Tributos pagos pela empresa
Incidentes sobre a receita
Simples - Anexo III (6%)
Incidentes s/ a remuner. do empregado
FGTS (8%)
Remuneração anual bruta do empregado
Tributos pagos pelo empregado
INSS empregado
IRPF (desconto simplificado)
2.506,67
31.333,33
3.786,97
3.446,67
340,30
Remuneração anual líquida do empregado
27.546,37
Remuneração anual líquida do empregado
20.334,04
Total tributos (% da receita bruta)
4.078,80
1.800,00
4.469,02
3.307,08
22.345,10
2.011,06
2.011,06
0,00
Total tributos (% da receita bruta)
36.000,00
4.666,67
2.160,00
23,5%
43,5%
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6. Tributação de micro e pequenas empresas
Exemplo para um eletricista com renda de R$ 3 mil/mês
Microempreendedor Individual (MEI)
Dono de Empresa do SIMPLES
Receita anual da empresa
36.000,00
Receita anual do MEI
Tributos pagos pela empresa (6% receita)
Remuneração anual bruta do empresário
Tributos pagos pelo empresário
INSS conta própria (20% Sal. Min.)
IRPF (desconto simplificado)
2.160,00
33.840,00
1.627,20
1.627,20
0,00
Tributos pagos pelo MEI (12 X R$38,90)
Remuneração anual líquida do empresário
32.212,80
Total tributos (% da receita bruta)
Remuneração anual líquida do MEI
Total tributos (% da receita bruta)
36.000,00
466,80
35.533,20
1,3%
10,5%
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Sumário
Introdução
Problemas do sistema tributário brasileiro
Sugestões de aperfeiçoamento
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Diretrizes
 Embora mudanças possam ser introduzidas de forma progressiva, é
essencial que tenham uma direção bem definida
 Simplificação
 Redução de distorções que resultam no tratamento diferenciado de
iguais (setorialmente ou em função de distintos regimes)
 Eliminação de distorções que prejudicam a eficiência alocativa e o
investimento
 Ampliação da progressividade sem prejudicar a eficiência
 Ampliação da transparência sobre a efetiva incidência dos tributos
 Maior estabilidade (evitar mudanças de caráter conjuntural)
 Mudanças na estrutura tributária inevitavelmente levam a uma
redistribuição da carga tributária. Para minimizar resistências políticas é
preciso (no mínimo) garantir que não haverá aumento de carga nas
mudanças de tributos federais
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1. Questões de ordem geral
1.1. Utilizar a tecnologia a favor do contribuinte
 Emissão de documentos fiscais por meio eletrônico, escrituração digital
e informatização de declarações devem ser utilizados para reduzir
significativamente o custo de compliance pelos contribuintes
 Redução e, se possível, eliminação de obrigações acessórias
 Reconhecimento de regularidade fiscal em “tempo real”
 Agilização no reconhecimento e ressarcimento de créditos tributários
 Simplificação no preenchimento de declarações
 Mesmo no IRPF é possível avançar bastante em termos de
padronização
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1. Questões de ordem geral
1.2. Redução do contencioso
 É importante que os Governos Federal, Estaduais e Municipais
estabeleçam como prioridade uma redução do nível de litigiosidade
sobre matéria tributária
 Agilizar e tornar mais clara para os contribuintes a interpretação do
Fisco sobre a legislação
 Tratar diferenciadamente divergências de interpretação justificáveis
e fraudes
 Criar estrutura que viabilize a transação e a conciliação
administrativa e judicial
 Reduzir o prazo de apreciação de contenciosos na esfera
administrativa
 Idealmente, reduzir o grau de constitucionalização de matérias
tributárias
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2. Tributos sobre a produção de bens e serviços
2.1. Diretrizes gerais
 Na medida do possível, reduzir o número de regimes e tributos distintos
 Ter como referência as melhores práticas internacionais na estruturação
de IVAs
 Garantir crédito para todos os bens e serviços adquiridos pelas
empresas (crédito financeiro)
 Viabilizar o ressarcimento tempestivo dos créditos acumulados na
aquisição de insumos (viável com a NFe e o SPED)
 Maior base possível de bens e serviços, independentemente da
forma de constituição do contribuinte (com limite isenção)
 Tributação no destino
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2. Tributos sobre a produção de bens e serviços
2.2. PIS/COFINS
 Unificação dos regimes cumulativo e não cumulativo em um único
regime de incidência não cumulativa, com crédito financeiro
 Período longo de transição (5 anos ou mais), com possibilidade de
adoção voluntária do regime não cumulativo durante a transição
 Definir alíquotas para regime não cumulativo (menor número
possível de alíquotas)
 Adotar regime de débito e crédito, mantendo, durante a transição,
possibilidade de regime cumulativo com débito de 3,65%
 Garantir crédito equivalente à alíquota incidente sobre o bem ou
serviço adquirido
 Eventualmente ajustar alíquotas para preservar a receita
 Como meta de longo prazo, unificação do tratamento de pessoas
jurídicas e pessoas físicas (com um limite de isenção)
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2. Tributos sobre a produção de bens e serviços
2.3. ICMS
 Implementar mudanças que obtiveram maioria no CONFAZ (conv. 70)
disciplinando o fim da guerra fiscal (não é o ideal, mas é um avanço)
 Necessita de Lei Complementar reduzindo o quorum do CONFAZ
para a convalidação dos benefícios (
 Aprovar Resolução do Senado reduzindo a alíquota do ICMS na
origem (4% com algumas exceções)
 Criar fundos de desenvolvimento regional e compensação de perdas
 Reduzir o escopo e harmonizar os critérios de aplicação da substituição
tributária entre todos os estados
 Alterar a LC 87/96 para permitir que estados possam conceder crédito
de ICMS sobre bens de uso e consumo (guerra fiscal virtuosa)
 Avaliar medidas para garantir ressarcimento tempestivo de créditos e
redução do prazo de crédito para bens de capital
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2. Tributos sobre a produção de bens e serviços
2.4. ISS
 Iniciar uma discussão transparente e democrática sobre possível
incorporação à base do ICMS, garantindo-se a receita dos municípios
2.5. IPI
 Avaliar possibilidade de converter IPI em imposto seletivo (excise tax)
 Resistências ZFM, e regimes que utilizam IPI para ampliar proteção
efetiva
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3. Tributos sobre a renda
3.1. Tributos sobre o lucro
 Reduzir a alíquota marginal, em linha com a tendência internacional
 Rever dispositivos da legislação do IRPJ que se afastam do padrão
internacional
 Juros sobre o capital próprio (JCP)
 Possibilidade de dedução do ágio nas fusões e aquisições
3.2. Tributos sobre a renda de pessoas físicas
 Iniciar processo de redução das diferenças na tributação da renda das
pessoas físicas entre os diversos regimes, mantendo-se a
progressividade (talvez exija redução das alíquotas no IRPF)
 Simplificar ainda mais processo de preenchimento da declaração do
IRPF, criando mecanismos que facilitem o cruzamento de informações e
a fiscalização
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4. Tributos sobre a folha de salários
4.1. Harmonização da incidência da contribuição previdenciária
 Iniciar processo de redução das diferenças na tributação da folha,
segundo a inserção do trabalhador no mercado
 Reduzir a alíquota para empregados e autônomos e aumentar
incidência sobre remuneração de sócios de empresas
 Avaliar forma de incidência não depender de contratante (PF ou PJ)
4.2. Avaliação do novo regime de tributação da folha
 Abrir discussão sobre possibilidade de substituir novo regime de
tributação sobre a receita por redução da alíquota sobre a folha,
estabelecendo cronograma de redução para setores não incluídos
4.3. Rever base de incidência de “penduricalhos”
 Eliminar contribuição para o Sistema S e incluir no orçamento
 Transferir base de incidência do salário educação para PIS/COFINS
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5. Tributos sobre o patrimônio
5.1. Tributação de heranças
 Elevar progressivamente a alíquota do ITCMD (avaliando resultados),
tendo como meta de longo prazo alíquota marginal próxima à do IRPF
5.2. ITR
 Avaliar mecanismos para tornar o ITR um tributo regulatório efetivo,
estimulando boas práticas ambientais e a ocupação produtiva da terra
 Depende da existência de um cadastro bem estruturado
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6. Tributação de micro e pequenas empresas
6.1. Convergência dos diferentes regimes de tributação
 Iniciar um processo de convergência dos diversos regimes de tributação
de pequenos empreendedores: MEI/SIMPLES (várias tabelas)/lucro
presumido/lucro real/autônomos (IRPF)
 Evitar saltos bruscos na passagem de um regime para outro
 Fazer diferenciação por renda (e não por receita ou setor)
 Criar modelo que estimule o reinvestimento do lucro, e não sua
distribuição
 Usar o regime para favorecer empresas que gerem mais empregos
(atualmente CPP do SIMPLES é maior que o de empresas
beneficiadas pela “desoneração da folha”)
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Diretrizes para uma Reforma Tributária
e Medidas Viáveis no Médio Prazo
Seminário NEF/FGV
Bernard Appy
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