OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS NO ESTATUTO DA
CIDADE
Ana Luísa Nogueira Moreira∗
Marinella Machado Araújo∗∗
RESUMO
Este trabalho trata do estudo das operações urbanas consorciadas a partir da análise de
sua regulação pelo Estatuto da Cidade, lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, à luz da
aplicação dos princípios da função social da propriedade, da igualdade e da livre
concorrência. Instrumento de transformação estrutural, a operação urbana consorciada
seria um conjunto de medidas coordenadas pelo município, com a participação de
proprietários e moradores, a fim de se alcançar em uma área melhorias sociais,
valorização ambiental e transformações urbanísticas estruturais. A fim de garantir que
todos tenham existência digna e que a propriedade tenha seu domínio exercido no
interesse da sociedade e não apenas em face dos interesses dos proprietários, o Estatuto
da Cidade preocupou-se sobremaneira com o cumprimento da função social da
propriedade. Entretanto, um dos princípios estruturantes da ordem econômica brasileira
é a liberdade de concorrência, segundo o qual indivíduos são livres e iguais para se
ocuparem do que quiserem, movendo-se para potencializar suas propriedades. Nesse
sentido, buscou-se, ao longo do trabalho, interpretar as normas jurídicas
regulamentadoras da operação urbana consorciada de forma a harmonizá-la com os
princípios da livre concorrência, da igualdade e da função social da propriedade,
buscando-se um desenvolvimento urbano includente e não discriminatório e
respeitando-se os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil. O caso da
Estação BHBUS Barreiro foi escolhido para fins de aproximação do universo teórico da
pesquisa e de sua aplicação prática.
PALAVRAS-CHAVE: OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA; FUNÇÃO
SOCIAL DA PROPRIEDADE; IGUALDADE E LIVRE CONCORRÊNCIA.
∗
Pesquisadora do Núcleo Jurídico de Políticas Públicas/OPUR do Programa de Pós-graduação em Direito
e da Faculdade Mineira de Direito da PUC Minas vinculada ao Grupo de Trabalho Justiça
Intergeracional. Estudante do 10o período do curso de direito da PUC Minas, unidade Coração
Eucarístico.
∗∗
Advogada doutora em direito administrativo, professora da área de concentração Direito Público,
coordenadora do Núcleo Jurídico de Políticas Públicas/OPUR do Programa de Pós-graduação em Direito
e da Faculdade Mineira de Direito da PUC Minas.
ABSTRACT
This paper aims to discuss how the consociated urban operations can be harmonized
with the principle of equality, the principle of free concurrency and the social function
property principle. Taking the City Statute, the Federal Law n. 10.257, July 10th 2001,
as a theoretical standard the paper supports that: (i) consociated urban operations are an
strategic instrument to the effectiveness of the sustainable city rights; (ii) the
participatory process of these operations legitimates the harmony between the free
concurrency principle and the social function property principle specially because there
is no injustice where there is consensus. In other words due to their strong basis of
legitimacy.
KEYWORDS: CONSOCIATE URBAN OPERATIONS, SOCIAL FUNCTION OF
PROPERTY, EQUALITY AND FREE CONCURRENCY.
1 INTRODUÇÃO
O presente trabalho é fruto do projeto de pesquisa desenvolvido no ano de 2005
pelo Núcleo Jurídico de Políticas Públicas, que contou com o financiamento do
PROBIC (Programa de Bolsas de Iniciação Científica) da PUC Minas e que teve como
finalidade elaborar a monografia de final de curso obtendo-se nota máxima.
Nosso objeto é o Estudo das Operações Urbanas Consorciadas, a partir da
análise de sua regulação pelo Estatuto da Cidade, Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001.
A crise generalizada de moradias e a proliferação de formas de ilegalidade
urbana, no que diz respeito ao uso do solo e à moradia, são produzidas pela combinação
entre a falta de políticas habitacionais adequadas e a ausência de opções acessíveis
oferecidas pelo mercado imobiliário – causas e resultados de vários dos problemas
urbanos enfrentados pelos municípios. O Estatuto da Cidade, Lei n.10.254 de 10 de
julho de 2001, reconhece e regula instrumentos de política urbana, como as operações
urbanas consorciadas, capazes de assegurar a regularização fundiária de áreas
irregularmente ocupadas principalmente pela população de baixa renda.
Nesse contexto, o estudo das operações urbanas consorciadas faz-se importante
porque, a princípio, apresenta-se como instrumento de política urbana que se destina,
entre outros, a por um lado, contribuir para resolver os problemas de irregularidade das
cidades brasileiras (artigo 32, § 2°, II do Estatuto da Cidade); por outro, propõe-se a
conferir ao planejamento urbano a flexibilidade necessária ao acompanhamento da
dinâmica de crescimento das cidades (art. 2°, inciso IV, do Estatuto da Cidade).
Contudo, a aplicação sustentável desse instrumento pressupõe a aplicação das
normas jurídicas que o regulam à luz dos princípios que estruturam a ordem econômica
e social do Estado de direito brasileiro.
Nesse sentido, inseriu-se um problema: como interpretar as normas jurídicas que
regulam a operação urbana consorciada de forma a harmonizá-la com os princípios da
livre concorrência, da função social da propriedade e da igualdade?
Para tanto, sugeriu-se como estudo de caso a instalação de estações de metrô do
projeto BH BUS em Belo Horizonte.
2 OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA
Conhecida por Estatuto da Cidade, a Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001,
constituiu um verdadeiro marco para o direito urbanístico brasileiro ao fixar as diretrizes
gerais da política de desenvolvimento urbano prevista no texto constitucional de 1988
(artigos 182 e 183) com força de preceito de ordem pública e de interesse social, cujo
cumprimento seria obrigatório para todas as esferas de governo, encarregadas do
planejamento e gestão urbana em nível municipal, estadual e federal. Ao mesmo tempo,
forneceu, em âmbito nacional, instrumentos a serem utilizados pelo Poder Público
municipal, fortalecendo, assim, a formulação de políticas públicas voltadas para o
ordenamento sustentável1 do território, nos termos da competência fixada pelo artigo
30, inciso I, da Constituição Federal de 1988.
Um, dentre esses instrumentos de transformações estruturais, é a operação
urbana consorciada que foi definida pelo próprio Estatuto em seu artigo 32, parágrafo
1º:
Considera-se operação urbana consorciada o conjunto de
intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a
1
Por sustentável compreende-se o ordenamento do solo urbano que alia desenvolvimento econômico à
inclusão social e harmonia ambiental nos termos da Declaração para o Desenvolvimento e Meio
Ambiente de 1992 (Agenda 21) e Declaração do Milênio de 2000, ambas da Organização das Nações
Unidas.
participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e
investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área
transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização
ambiental.(BRASIL, Código Civil, 2004)
Apesar de utilizada em várias cidades brasileiras como Belo Horizonte, São
Paulo e Rio de Janeiro, a compreensão do termo “operações urbanas consorciadas”
nunca foi objeto de consenso entre os planejadores urbanos brasileiros2. Para alguns, o
termo “operação urbana” apresenta um significado genérico, denotando qualquer
intervenção pública urbanizadora. Nesse sentido, pode significar tanto a implementação
de um novo conjunto residencial, quanto a urbanização de favelas. Por outro lado,
operação urbana também pode referir-se à aplicação de uma classe específica de
instrumentos normativos capazes de possibilitar o manejo dos índices e parâmetros
urbanísticos vigentes controlado e limitado a uma região urbana ou a circunstâncias
determinadas, com vistas à consecução de objetivos específicos predeterminados.
A terceira acepção parece ser a que foi contemplada no artigo 32 do Estatuto da
Cidade. Tal acepção consiste em considerar a operação urbana como um tipo especial
de intervenção urbanística, de iniciativa privada ou pública, voltada para a
transformação estrutural do ambiente urbano existente e que envolve alternativa ou
simultaneamente a combinação de capital de investimento público e privado, o
redesenho da estrutura fundiária, o manejo e a apropriação dos direitos de uso e
edificabilidade do solo e das obrigações privadas de urbanização e a apropriação e
manejo das externalidades positivas e negativas da intervenção.
Em resumo, a operação urbana consorciada tem por objetivo geral a recuperação
de ambientes degradados e a adequação da infra-estrutura urbana, edificações e serviços
às inovações tecnológicas dentro da perspectiva de adaptação das cidades aos atuais
processos de transformação social e econômica.
3 COMO ADEQUAR O USO DA OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA À
APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE,
DA IGUALDADE E DA LIVRE CONCORRÊNCIA?
2
É o caso de Belo Horizonte, que o denominou simplesmente operação urbana, tendo sido introduzido no
ordenamento jurídico municipal pelo Plano Diretor de 1996, Lei n. 7.165, de 27 de setembro de 1996.
É inegável que o Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001) tenha se preocupado
sobremaneira com o cumprimento da função social da propriedade, regulando, em
âmbito nacional, instrumentos de ordenação do espaço urbano aptos a garantir que todos
tenham existência digna, de acordo com os preceitos da justiça social. Contudo, a atual
ordem econômica brasileira, fundamentada no artigo 170 da Constituição Federal de
1988, defende um mercado livre, um espaço em que sujeitos autodeterminados e
juridicamente iguais, os quais competem entre si na busca da realização de seus
interesses privados. Um dos princípios estruturais dessa ordem econômica é a liberdade
de concorrência, segundo o qual indivíduos e proprietários são livres e iguais para se
ocuparem do que quiserem, movendo-se para potencializar suas propriedades e delas
extrair o maior rendimento possível.
Assim, à primeira vista, pode parecer um contra-senso que a realização de
operação
urbana
consorciada
possa
flexibilizar
parâmetros
urbanísticos
em
determinadas áreas visando a sustentabilidade do solo urbano, ou alterar potencial
construtivo de lote visando a regularização fundiária de construções, reformas ou
ampliações feitas em desacordo com a legislação urbanística vigente, beneficiando uns,
enquanto outros cumpridores da legislação sejam sacrificados com o tratamento
desigual dispensado pelo Poder Público municipal.
Sabe-se que o valor do solo urbano é dado pela capacidade construtiva e pelo
acesso a equipamentos públicos que apresenta, ao contrário do imóvel rural que vale
pelo que nele se produz. No mesmo sentido, observa-se ser o solo urbano suporte tanto
para atividades de produção industrial, incluindo-se a construção civil, quanto para
habitação e circulação que se vinculam ao seu potencial construtivo, ou seja, decorre da
localização do terreno.
Portanto, qualquer alteração substancial desses parâmetros poderia desencadear
aumento arbitrário de lucros e dominação de mercados, ferindo-se a livre concorrência.
Assim, em um Estado democrático de direito como o nosso (art. 1º da CF/88),
que se preocupa, não apenas com a aplicação formal, mas também material do princípio
da igualdade, o desenvolvimento econômico não se deve desvincular da inclusão social
e da harmonia ambiental. Como esclarece Marcelo Lopes de Souza, o desenvolvimento
econômico, quando não é dotado de instituições e programas específicos voltados para a
satisfação das necessidades básicas da cidade e redistribuição de renda, tende a não se
fazer acompanhar de uma melhoria nos indicadores sociais. (2003, p.97).
O desenvolvimento urbano autêntico não é meramente um aumento da área
urbanizada, e nem mesmo uma modernização do espaço urbano, mas antes e acima de
tudo, significa a conquista de melhor qualidade de vida para um número crescente de
pessoas e, de cada vez mais, justiça social.
Quando uma intervenção urbana não estiver vinculada a uma área com
necessidades vigentes e iminentes, deve ser exigido em contrapartida dos proprietários,
dos usuários permanentes e dos investidores privados, um critério que garanta a
isonomia de condições para os agentes empreendedores, atendendo-se ao interesse
social e respeitando-se a igualdade entre todos.
Como os princípios contêm exigências que devem ser realizadas ‘prima facie’,
preponderam o interesse e os valores coletivos perante os individuais e, assim, a política
de desenvolvimento urbano deve ordenar o pleno progresso das funções sociais da
cidade, assegurando o bem estar de todos, conforme disposto no artigo 182 da
Constituição Federal.
Sabe-se que a publicação do Estatuto da Cidade trouxe importantes inovações
para a ordenação sustentável do solo urbano ao introduzir, no ordenamento jurídico
brasileiro, as diretrizes gerais da função social da propriedade urbana e dos instrumentos
da política de desenvolvimento urbano previstas no Capítulo II, da Constituição Federal
de 1988, entre eles, a operação urbana consorciada.
Propõe o Estatuto que o planejamento e a gestão sustentável das cidades
brasileiras estejam estruturados em três sustentáculos básicos: cumprimento da função
social da propriedade, gestão democrática e planejamento urbano enquanto processo e
não ato. Dessa forma, o Estatuto efetiva as inovações introduzidas em 1988 na
Constituição Federal, munindo o Poder Público municipal de instrumentos de política
urbana capazes de garantir o cumprimento da função social da propriedade.
Reconhecendo que a crise generalizada de moradia e a proliferação de formas de
ilegalidade urbana, no que diz respeito ao uso do solo e à moradia, são produzidas pela
combinação entre a falta de políticas habitacionais adequadas e a ausência de opções
acessíveis oferecidas pelo mercado imobiliário – causas e resultados de vários dos
problemas urbanos enfrentados pelos municípios, o Estatuto regula instrumentos de
política urbana como as operações urbanas consorciadas, capazes de assegurar a
regularização fundiária de áreas irregularmente ocupadas principalmente por população
de baixa renda.
A proliferação de formas de ilegalidade nas cidades é uma das maiores
conseqüências do processo de segregação espacial e exclusão social que tem
caracterizado o crescimento urbano intensivo nos países em desenvolvimento. Um
número cada vez maior de pessoas é forçada a descumprir a lei para ter um lugar nas
cidades, vivendo em condições precárias ou mesmo insalubres e perigosas, geralmente
em áreas desprovidas de infra-estrutura urbana adequada. Como observa Edésio
Fernandes, diversos dados de fontes distintas têm revelado que, se consideradas tais
formas de acesso ao solo urbano e de produção da moradia, entre 40 e 70% da
população urbana das grandes cidades dos países em desenvolvimento estão vivendo
ilegalmente (2002, p.49).
Dentre outras formas de ilegalidade urbana, a proliferação de favelas e
loteamentos irregulares é uma das conseqüências mais importantes no processo de
exclusão socioespacial que tem caracterizado o crescimento urbano no país. A falta de
uma política urbana habitacional de cunho social associada à ausência de opções
acessíveis oferecidas pelo mercado imobiliário têm feito com que um número cada vez
maior de brasileiros tenha, nos loteamentos periféricos e nas favelas, a única forma
possível de acesso à moradia e ao solo urbano. Em diversas cidades, como Belo
Horizonte, o número de favelados corresponde a mais de 20% da população total, sendo
que em outras cidades, como Recife e Salvador, esse percentual é superior a 40%.
(FERNANDES, 2002)
O número de problemas urbanos no Brasil é aparentemente infinito, mas podem
ser elencadas duas grandes problemáticas associadas às grandes cidades, quais sejam, a
pobreza e a segregação residencial.
A pobreza urbana se reveste de peculiaridades em relação à rural, por possuir
formas de expressão espacial típicas, como favelas e periferias pobres, dentre outras e
também devido às formas de sobrevivência legais e ilegais que a ela se vinculam.
A segregação residencial é um resultado de vários fatores, com a pobreza e o
papel do Estado na criação de disparidades espaciais em matérias de infra-estrutura e no
favorecimento dos moradores de elite. Reduzir ou até mesmo superar a segregação
depreende a superação de tais problemas. Se todos os grupos fossem igualmente
poderosos e as diferenças passassem a ser étnico-culturais, o problema se restringiria às
dificuldades e atritos derivados de preconceitos.
Outros problemas podem ser observados nos espaços urbanos brasileiros. Um
deles é a degradação ambiental, que implica uma interação entre problemas sociais e
impactos ambientais. Atividades que geram impactos sobre o meio ambiente podem ser
maléficas para uma enorme parcela da sociedade e bastante rentáveis para um reduzido
número de pessoas. As perdas e ganhos com as atividades acarretadoras de efeitos
ambientais
se
acham,
assim,
desigualmente
distribuídos
sócio-espacialmente,
caracterizando uma situação de flagrante injustiça.
O conjunto de dificuldades vinculadas a um sistema de tráfego ineficiente, caro e
antiecológico, é um outro problema. A demanda por instalação de infra-estrutura cresce
de maneira assustadora, à medida que a malha viária se multiplica rapidamente, e as
distâncias a serem vencidas são cada vez maiores.
No entanto, o Estado, tradicional promotor da segregação espacial, juntamente
ao setor imobiliário, investe diferencialmente nas áreas residenciais da cidade e
estabelece estímulos e zoneamentos que consolidam a segregação, resultando na
chamada “fragmentação sociopolítico-espacial” (LOPES DE SOUZA, 2003). Assim, a
“fragmentação” seria um aumento de disparidades sociais, encarada como uma
conseqüência da globalização econômico-financeira, a qual gera riqueza, cada vez mais
concentrada para poucos, e pobreza para muitos.
Há então o crescimento de segmentos que se valem de estratégias de segurança
para se protegerem. Os espaços públicos têm sido associados a locais desprotegidos e
perigosos e vão aos poucos se tornando menos freqüentados. O comércio vai se
concentrando em lugares considerados mais seguros e confortáveis e, dessa forma,
agrava-se a segregação residencial.
As operações urbanas consorciadas, portanto - observando-se as diretrizes gerais
do Estatuto da Cidade, desdobradas e expressas de modo mais concreto na lei municipal
do plano diretor - seriam uma parceria entre os setores público e privado na busca de
melhorias sociais, valorização do meio ambiente e transformações urbanas estruturais.
A doutrina brasileira tem adotado várias visões a respeito da eficiência ou não da
viabilização do cumprimento da função social da propriedade através das operações
urbanas consorciadas. Para alguns autores, por exemplo, as operações urbanas
consorciadas se prestam igualmente para regularizar reformas, ampliações ou
construções realizadas ao arrepio da lei. Contudo, tal regra poderá trazer consigo uma
situação inusitada, qual seja, a de proprietários contarem com essa alternativa e
aumentarem ainda mais a prática de irregularidades.
Outros autores consideram que, no Brasil, a participação da sociedade civil ainda
é muito pequena e, raramente, há uma visão para o desenvolvimento da cidade como um
todo. Como o Estado brasileiro serve historicamente aos interesses das classes
dominantes, todas as leis, e não haveria de ser diferente com a das operações urbanas,
tendem a responder aos interesses específicos de classes dominantes e não a considerar
as demandas generalizadas da sociedade. Há também no Brasil a tradição de uma
cultura de privilégios ou socialização dos prejuízos, já que recursos públicos
sustentaram e ainda sustentam muito da atividade empresarial privada. 2002, p. 225)
Outros ainda acreditam que a intervenção urbana pode causar impacto sobre a
qualidade de vida de moradores de assentamentos, a sustentabilidade social, econômica,
ambiental, dentre outras. Para ela, se as dimensões jurídica e social da intervenção são
bem conduzidas, o impacto da regularização fundiária é extremamente desejável,
ocasionando um profundo aprendizado da cidadania e da democracia por uma
população que se torna intérprete e co-autora de suas próprias leis.
Alguns urbanistas, como Jupira Gomes de Mendonça (2001), defendem as
operações urbanas consorciadas por acreditar que essas seriam mecanismos de coibição
de processos especulativos do solo urbano, de resgate para os cofres públicos da
valorização imobiliária decorrente de obras públicas, enfim, mecanismos de
cumprimento da função social da propriedade urbana.
A operação urbana consorciada pressupõe, portanto, observância da diretriz de
gestão democrática de sua implementação, mediante informação e participação da
sociedade civil, na qual múltiplas e combinadas formas de intervenção são possíveis,
dependendo de sua adequação aos aspectos peculiares de cada uma e de sua capacidade
de mobilização de empreendedores privados, sem prejuízo da coordenação pelo Poder
Público do município, a fim de que o interesse público seja verdadeiramente alcançado.
Sabe-se que o Estado, como sociedade política, constitui-se em um meio para
que os indivíduos e as demais sociedades possam atingir seus respectivos fins
particulares. O fim do Estado é a realização do bem-comum, entendido pelo Papa João
XXIII, em sua Carta Encíclica “Pacem in Terris” como o “conjunto de todas as
condições de vida social que consintam e favoreçam o desenvolvimento integral da
personalidade humana”. (JOÃO XXIII, 1961, p.58).
As sociedades pluralistas atuais requerem do Estado Democrático de Direito
uma ação diferenciada, que proporcione garantias àqueles grupos que carecem das
condições mínimas necessárias ao pleno exercício da cidadania, para que seja efetivada
a igualdade social.
No Estado de Direito, onde cada indivíduo é titular de direitos naturais, os
poderes estatais só se justificam para a realização de interesses públicos. O Direito
qualifica os direitos coletivos como mais relevantes do que os interesses privados,
conferindo àqueles prioridade no confronto com esses. Assim, quando em meio a um
conflito, o interesse público possui prevalência sobre o particular.
O poder de autoridade pode manifestar-se de duas maneiras: impondo
unilateralmente comportamentos aos particulares, através de lei e atos administrativos,
por exemplo; ou atribuindo direitos aos particulares através de vínculo não obrigacional.
Em alguns casos, o Direito condiciona a aquisição de direitos pelos particulares a um
ato estatal. Quando atribui tais direitos, o Estado nada impõe unilateralmente, apenas
atende ao requerimento voluntário do interessado.
Em um Estado Democrático de Direito como o nosso, que se preocupa não
somente com a aplicação formal, bem como a material do princípio da igualdade, o
desenvolvimento econômico não deve se desvincular da inclusão social e da harmonia
ambiental. Como critério de isonomia de condições para os agentes empreendedores em
uma intervenção urbana vinculada a uma área com necessidades iminentes e vigentes,
deve-se observar o interesse social e se respeitar a igualdade de todos, alcançando-se
melhor qualidade de vida para um número crescente de pessoas, cada vez mais justiça
social, conquistando-se um desenvolvimento urbano autêntico, includente e nãodiscriminatório.
É conhecido o preceito segundo o qual a isonomia implica na necessidade de os
iguais serem tratados igualmente e os desiguais, desigualmente, na medida de sua
desigualdade. Assim sendo, o Estado pode tratar desigualmente os particulares, desde
que o faça justificadamente.
Quando não revestida de generalidade, ou seja, quando beneficia ou prejudica
sujeito determinado e individualizado, a lei faz uma agressão à isonomia.
Um importante princípio estruturante do Estado Democrático é o da igualdade,
que traduz tratamento igual para situações iguais. Tal princípio, segundo o autor Celso
Antônio Bandeira de Mello, interdita tratamento desuniforme às pessoas, propiciando,
de um lado, a garantia individual e, de outro, tolhendo favoritismos. A função precípua
da lei reside em dispensar tratamentos desiguais, ou seja, as normas nada mais fazem do
que discriminar situações, de forma que as pessoas compreendidas em umas ou em
outras normas venham a ser acolhidas por regimes diferentes. São deferidos
determinados direitos e obrigações a algumas pessoas que não cabem a outras, por
estarem abrigadas em categoria diversa. (MELLO, 2003, p. 21).
Por via do princípio da igualdade, qualquer elemento residente nas coisas,
pessoas ou situações, pode ser escolhido pela lei como fator discriminatório, donde se
segue que, de regra não é no traço de diferenciação escolhido que se deve buscar
alguma ofensa ao princípio isonômico. O que a ordem jurídica deve firmar é a
impossibilidade de desequiparações fortuitas ou injustificadas. É, portanto inadmissível,
perante a isonomia, discriminar pessoas ou situações mediante traço diferencial que não
resida nelas mesmas.
Para Dalmo de Abreu Dallari, a igualdade de possibilidades corrige distorções
ao admitir a existência de desigualdades relativas, decorrentes da diferença entre
méritos individuais, aferindo-se a estes através da contribuição de cada um à sociedade.
(DALLARI, 1995, p. 128).
A atual ordem econômica brasileira defende um mercado livre, um espaço em
que sujeitos autodeterminados e juridicamente iguais competem entre si na busca da
realização de seus interesses privados. Um dos princípios estruturais dessa ordem
econômica é a liberdade de concorrência, segundo a qual indivíduos e proprietários são
livres e iguais para se ocuparem do que quiserem, movendo-se para potencializar suas
propriedades e delas extrair o melhor rendimento possível. Podemos notar que a idéia
básica da livre concorrência é a fé depositada na idéia de que as pessoas, uma vez
competindo entre si, automaticamente estariam contribuindo para o progresso geral da
sociedade.
A Constituição de 1988 estatui que a lei reprimirá o abuso do poder econômico
que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento
arbitrário dos lucros, buscando, dessa forma, tutelar o sistema de mercado e,
especialmente, proteger a livre concorrência contra a tendência esmagadora da
concentração capitalista.
À evidência de que o mercado não está mais adstrito à ‘mão invisível’, tem-se a
livre concorrência para se buscar a melhor oportunidade no sentido de produção de
riquezas.
A propriedade, no Estado Democrático de Direito, teve que se adequar aos
princípios gerais que sustentam um Estado como esse, quais sejam: a legalidade, a
igualdade e a justiça social, dentre outros. Não há, portanto, dentro de um Estado
Democrático de Direito, espaço para o direito de propriedade absoluto e subjetivista.
O texto constitucional de 1988 trouxe diversas inovações no que diz respeito ao
direito de propriedade, no intuito de qualificá-lo conforme os imperativos
principiológicos do novo Estado Democrático que estava sendo inaugurado. O princípio
da função social da propriedade é a referência máxima orientadora do exercício do
direito de propriedade.
Por conseguinte, a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 5°, XXIII,
estabelece que “a propriedade atenderá a sua função social.” (BRASIL. Constituição
Federal, 1988).
O proprietário tem o dever constitucional de exercer o domínio no interesse da
sociedade e não apenas em face de seus próprios interesses.
Para atender a sua função social, portanto, a propriedade deverá aliar-se aos
interesses coletivos, sociais, culturais e ambientais dos proprietários e dos outros grupos
da cidade como um todo. Para tanto, cabe ao Poder Público municipal o dever de
determinar a medida do equilíbrio entre interesses individuais e coletivos no que diz
respeito à utilização do solo urbano.
O princípio da função social da propriedade tem o intuito de fazer com que o
direito de propriedade deixe de ter um conteúdo predeterminado medido pelos
interesses individuais de proprietários e passe a ter o conteúdo econômico estabelecido
pelo Poder Público, uma vez também considerados os outros interesses quanto à
utilização do solo e dos bens imobiliários.
Ao propor tratamento diferenciado aos ocupantes e usuários do solo na área de
intervenção da operação urbana, o princípio da função social da propriedade feriria, a
princípio, dois princípios estruturantes do Estado Democrático de Direito: livre
concorrência e igualdade.
Como então fazer com que esses três princípios – igualdade, livre concorrência e
função social da propriedade – sejam cumpridos para que se realize, da melhor maneira
possível, a operação urbana consociada?
Na operação urbana Estação BHBUS Barreiro, o próprio interesse público
urbanístico já foi suficiente para justificar o tratamento diferenciado no local, já que o
mesmo possuía deficiência na articulação viária e de transportes; havia deficiência na
infra-estrutura urbana; ocupação irregular de calçadas por comerciantes, camelôs,
ambulantes e mobiliário urbano e insegurança para circulação de veículos e pedestres.
Além disso, ao se observar a cidade de uma maneira diferenciada, mitigar-se-ia
o centro de Belo Horizonte, ao levar à região do Barreiro atividades essenciais
existentes somente em regiões centrais.
A livre concorrência foi preservada na medida em que a transparência e a
igualdade de condições foram garantidas àqueles que se beneficiaram do tratamento
diferenciado.
Compensou-se o tratamento diferenciado através de um expressivo número de
audiências públicas, com grande participação da sociedade civil, moradores, usuários e
empresariado. Esta participação se deu através de debates em fóruns, nas fases de
diagnóstico, concepção e formulação de projetos, acompanhamento das obras, operação
da nova Estação BHBUS e implantação do novo sistema de circulação. Conferências
sociais e urbanas, bem como reuniões dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente,
Transporte e Trânsito, de Educação subsidiaram o projeto. Nota-se aí, uma grande
transparência no acompanhamento, supervisionamento e fiscalização na implantação da
operação urbana.
Outro tipo de compensação ao tratamento diferenciado foi o processo de
licitação, promovido pela BHTrans, a fim de se selecionar o empreendedor que
oferecesse a melhor oferta para o município.
A licitação, de acordo com o autor Elias Sampaio Freire, é um procedimento
integrado por atos da Administração e do licitante, com dupla finalidade: obtenção de
proposta mais vantajosa e resguardo dos direitos de possíveis contratantes,
proporcionando a igualdade de oportunidades a todos os interessados.
O princípio da igualdade ou isonomia, expresso no artigo 37, inciso XXI da
Constituição de 1988 veda o estabelecimento de condições que impliquem preferência
em favor de determinados licitantes, em detrimento dos demais:
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras,
serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de
licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os
concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento,
mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual
somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica
indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. (BRASIL,
Constituição Federal, 1988).
Além dos contratos de obras, serviços, compras e alienações, a Constituição
Federal também prevê, em seu artigo 175, a obrigatoriedade de licitação para a
concessão e a permissão de serviços públicos: “Incumbe ao Poder Público, na forma da
lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação,
a prestação de serviços públicos”. (BRASIL. Constituição Federal, 1988).
O Edital de Concorrência Pública para a operação no Barreiro caracterizou: o
uso do solo, a região, a demanda e a oferta. Fez também a estimativa de investimentos,
além de elencar os custos de administração e manutenção, despesas gerais e com
pessoal. Por abranger contratação de grande valor e apresentar características marcantes
como: ampla publicidade, habilitação preliminar e universalidade, a modalidade da
licitação realizada para o empreendimento no Barreiro é denominada concorrência. O
vencedor da licitação foi o consórcio LGN/MBR Participações Ltda.
Além disso, houve a requalificação do antigo e principal centro comercial do
Barreiro, a fim de se igualarem as condições de concorrência entre os comerciantes da
região. Para as áreas já ocupadas deste centro, de uso comercial e residencial, iniciou-se
a implantação de programa de requalificação urbana, com novo plano de circulação de
veículos e pedestres, renovação de calçadas, tratamento paisagístico, despoluição visual,
programas junto a catadores de papel e grafiteiros e reorganização do comércio
ambulante para uma melhor limpeza urbana. Os objetivos do projeto de requalificação
do centro foram alcançados com a presença das novas sedes das Polícias Militar e Civil,
da regional no INSS e da Secretaria Municipal de Coordenação de Gestão Regional
Barreiro, da PUC Minas, do Centro Cultural e da primeira unidade descentralizada do
Restaurante Popular da cidade.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
As obras viárias e a Estação BHBUS Barreiro adquiriram especial importância
ao facilitarem a integração viária da região à cidade e ao seu entorno metropolitano. O
projeto possibilitou o aproveitamento e desenvolvimento do potencial polarizador de
negócios e serviços, assim como o aumento do potencial de consumo das 500 mil
pessoas que circulam pela região, além de dinamizar a economia local, criando
empregos e postos de trabalho diretos e indiretos. Permitiu, também, aos setores
empresariais locais atender, cada vez melhor, às demandas de diversidade, eficiência e
qualidade dos serviços, tendo como respaldo boas condições de acessibilidade, infraestrutura, segurança e opções de lazer e cultura, recursos humanos qualificados, o que
tem estimulado, cada vez mais, a vinda de novos investimentos.
A operação urbana consorciada que permitiu a construção da Estação BHBUS
Barreiro foi, e continua sendo, um exemplo de operação urbana bem sucedida e eficaz,
pois observou a diretriz da gestão democrática de sua implementação, mediante
informação e participação da sociedade civil; adequou a intervenção à capacidade de
mobilização dos empreendedores privados sem prejuízo da coordenação pelo Poder
Público municipal objetivando sempre que o interesse público fosse alcançado.
O consórcio entre o setor público e o setor privado, ao se apoiar nos princípios
da função social da propriedade urbana, na livre concorrência e na igualdade,
demonstrou bastante clareza na sua realização. Pode-se afirmar, portanto, que a
interpretação das normas jurídicas que regularam a implantação do instrumento
operação urbana no Barreiro realizou-se de maneira harmônica com tais princípios.
É fundamental que o paradigma do Direito Urbanístico seja consolidado de
forma a criar uma verdadeira esfera pública que não seja reduzida ao setor estatal e que
seja efetivamente democrática e participativa, para que assim seja materializado o outro
direito coletivo criado pela Constituição Federal de 1988 qual seja, o direito à
participação direta e indireta no processo de gestão das cidades.
Em um Estado Democrático de Direito como o nosso, que se preocupa não
somente com a aplicação formal, bem como material do princípio da igualdade, o
desenvolvimento econômico não se deve desvincular da inclusão social e da harmonia
ambiental. Como critério de isonomia de condições para os agentes empreendedores em
uma intervenção urbana vinculada a uma área com necessidades iminentes e vigentes,
deve-se observar o interesse social e se respeitar a igualdade de todos, alcançando-se
melhor qualidade de vida para um número crescente de pessoas, cada vez mais justiça
social, conquistando-se um desenvolvimento urbano autêntico, includente e nãodiscriminatório.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BRASIL, Constituição Federal, Código Civil, Código de Processo Civil. CAHALI,
Yussef Said (Org.). Obra coletiva de autoria da Editora Revista dos Tribunais, com a
coordenação de Gisele de Mello Braga Tapai. 6. ed. São Paulo, Revista dos Tribunais,
2004 (RT-mini códigos).
BRASIL, Lei n. 7.166, de 27 de ago.1966. Dispõe sobre parcelamento, ocupação e uso
do solo. Disponível em : <https://www.pbh.gov.br>. Acesso em 10 set. 2004.
BRASIL, Lei n. 7.928, de 28 de dez.1999. Dispõe sobre operações urbanas para
implementação de estações de integração de ônibus do BHBUS. Disponível em :
<https://www.pbh.gov.br>. Acesso em 01 ago. 2005.
BRASIL, Lei n. 10.257 de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da
Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras
providências. Disponível em: < https://www.planalto.gov.br>. Acesso em 15 ago. 2004.
DALLARI, Dalmo de Abreu. Finalidades e Funções do Estado. In: DALLARI, Dalmo
de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 19ed. São Paulo: Editora Saraiva,
1995. Cap. II, p. 87-92.
FERNANDES, Edésio. Do Código Civil de 1916 ao Estatuto da Cidade: algumas notas
sobre a trajetória do Direito Urbanístico no Brasil. In: MATTOS, Liana Portilho (Org.).
Estatuto da Cidade Comentado (Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001). Belo
Horizonte: Mandamentos, 2002. P. 31-62.
IBGE, Pesquisa Perfil dos Municípios Brasileiros, Brasília, 2001. Disponível em:
<http://www.ibge.gov.br>Acesso em: 15 set. 2004.
JOÃO XIII, Papa. Carta Encíclica :Pacem in Terris. São Paulo: Paulinas, 1961. 84p.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 15a ed. São
Paulo: Malheiros, 2003.
MENDONÇA, Jupira Gomes de. Plano Diretor, Gestão Urbana e Descentralização:
Novos Caminhos, Novos Debates. In: FERNANDES, Edésio (Org.). Direito
Urbanístico e Política Urbana no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. Cap.6,
p.151-164.
SOUZA, Marcelo Lopes de. Problemas urbanos e conflitos sociais. In: SOUZA,
Marcelo Lopes de. ABC do Desenvolvimento Urbano. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil,
2003. Cap. 5, p. 81-91.