PONTO DE VISTA, Nº 6, junho 2014
Nº 6, junho 2014
PONTO DE VISTA
Perspectivas sobre o desenvolvimento
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PONTO DE VISTA, Nº 6, junho 2014
REFORMA GERENCIAL DE 1995:
UMA NARRATIVA ANALÍTICA DAS ORIGENS
PONTO DE VISTA, Nº 6, junho 2014
ISSN 1983-733X
Daniel Estevão Ramos de Miranda1
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Doutor em Ciência Política (UFSCar) e Professor Assistente da Universidade Federal de Mato Grosso
do Sul (UFMS ). Contato: [email protected]
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PONTO DE VISTA, Nº 6, junho 2014
Resumo
Este artigo pretende terminar onde a maior parte das pesquisas sobre a reforma
administrativa de 1995 começam: seu surgimento. Partindo-se da hipótese de que o
MARE (Ministério da Administração e Reforma do Estado) foi um dos principais
pontos de concentração dos elementos (propósitos gerais, objetivos específicos, ações
efetivas, decisões, argumentos e justificações etc.) que formaram a imagem do governo
Fernando H. Cardoso, defende-se que ele se tornou alvo dos críticos do governo não
somente enquanto órgão responsável por uma política setorial, mas também enquanto
foco difusor de uma nova imagem do Estado. Dentro desse quadro, a origem da reforma
gerencial de 1995 será analisada focando-se nos elementos conjunturais que iluminam o
sentido das decisões tomadas no plano do curto prazo, decisões estas fundamentais para
os rumos e resultados posteriores da reforma.
Palavras-chaves: reforma gerencial de 1995; governo FHC; reforma do Estado.
Introdução:
Reforma gerencial de 1995: uma narrativa analítica das origensi
Este artigo pretende terminar onde a maior parte das pesquisas sobre a reforma
administrativa de 1995 começam: o surgimento da reforma gerencial. A maioria das
pesquisas acadêmicas sobre essa reforma procuraram captar aspectos específicos das
propostas, decisões e ações do MARE (Ministério da Administração e Reforma do
Aparelho do Estado) ou avaliar suas ações como um todo, sendo escassas pesquisas
mais amplas e sistemáticas sobre suas origens. A explicação sobre essas origens está,
normalmente, subordinada a uma posição teórica e técnica e\ou opinião política –
favorável ou contra – formada em relação à reforma. Assim, a explicação da origem é
derivada, ocupando, em geral, posição secundária nas análises sobre o MARE.
Normalmente, reformas administrativas são propostas, discutidas, criticadas e
aplicadas de maneira “silenciosa”, tanto para a maior parte da sociedade quanto para
seus principais setores organizados. Quer dizer, normalmente envolvem apenas os mais
diretamente interessados, funcionários públicos dos diversos escalões, restringindo-se a
cada repartição pública – ou a um conjunto de repartições – envolvida no processo
(BARBOSA e SILVA, 2008, 58). Contudo, a reforma de 1995 assumiu proporções
“ruidosas”, devido ao alto grau relativo de visibilidade de suas propostas e ações
concretas. Por que ela assumiu tais proporções? Por que ela seguiu rumos, assumiu
sentidos e tomou as direções tão peculiares que tomou?
Analisando mais profundamente as origens do MARE e dispondo da vantagem
do olhar distanciado e mais frio que se tem quando se estuda um fenômeno já encerrado,
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a primeira grande questão que surge, em torno daquele Ministério, não é tanto por que
ou em que medida ele não deu certo – tendo em vista os resultados projetados e os
efetivamente alcançados. Antes, a questão interessante aqui é como e por que ele
conseguiu ir tão longe apesar das limitações e amarras que o envolviam.
Os planos iniciais do governo Fernando H. Cardoso eram reformar o Estado.
Contudo, por tal propósito entendia-se, basicamente, a reestruturação das relações entre
o setor público e o privado até então dominante. E isto através de amplas e profundas
alterações nos padrões e esquemas de articulação dos setores da economia, que
contavam com forte dose de participação estatal, via administração indireta
principalmente.
Para a administração direta, a receita não envolvia ações de grandes proporções,
mas apenas reforçar os órgãos vitais da burocracia, capacitando-os tecnicamente para as
novas tarefas e desafios nacionais colocadas pela “globalização”. E isto de maneira
incremental, quer dizer, sem grandes planos e ações, mas antes através de medidas
específicas e ações tópicas no sentido de melhorar, paulatinamente, o desempenho da
administração pública direta. Por que, então, o ministério concebido para tocar em
frente as mudanças na administração direta alcançou o nível de polêmica e visibilidade
que alcançou?
1. Hipótese
A hipótese principal a ser explorada aqui é a seguinte: o MARE tornou-se um
dos principais pontos de concentração dos elementos (propósitos gerais, objetivos
específicos, ações, decisões, argumentos e justificações etc.) que formaram a imagem
do governo Fernando H. Cardoso diante de boa parte da mídia e, sobretudo, diante da
esquerda, partidária ou acadêmica. Diante disso, aquele ministério tornou-se alvo dos
críticos do governo não somente em aspectos pontuais de sua proposta de reforma
administrativa, mas alvo de críticas em relação à proposta como um todo, dificultando
seu processamento político e, assim, determinando em grande parte seus rumos e
resultados.
Defende-se aqui que o perfil da reforma gerencial de 1995 foi fortemente
dependente das propostas e da atuação do ministro da Administração Federal, L. C.
Bresser-Pereira. Pode-se argumentar que todo ministério tende a ter a “cara” de seu
ministro, que imprime um estilo de trabalho e normalmente representa ou leva consigo
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alguma perspectiva sócio-política e/ou academicamente legitimada, a fim de servir de
matriz teórica e de esteio político a uma dada concepção e conteúdo de política pública
a ser implementada.
O que se aponta aqui, contudo, é a ocorrência de um fenômeno que vai além
dessa lógica ministerial “normal”, digamos assim. Um dos principais traços distintivos
da reforma gerencial de 1995 é que ela não foi tanto a expressão da emergência de
forças na sociedade e/ou dentro do aparelho do Estado pró reforma gerencial, mas antes
foi o resultado da articulação e sistematização de uma série de ideias e posicionamentos
teóricos e políticos do ministro Bresser-Pereira e de sua equipe. Estes, em busca de
legitimação para as propostas de reforma gerencial, buscaram explorar o potencial de
descontentamento de diversos setores da sociedade brasileira em relação à efetividade e
qualidade da prestação dos serviços públicos por parte do Estado, a fim de consolidar a
reforma que se propunha.
Supõe-se que aqui está uma das raízes principais tanto dos potenciais quanto da
limitação da reforma administrativa de 1995, que não conseguiu concentrar apoio
político o suficiente para superar os estreitos limites da política fiscal do governo FHC,
principal crítica feita aos resultados da reforma. A hipótese, portanto, baseia-se na ideia
de que houve uma tentativa de indução política, por parte do ministro Bresser-Pereira e
de seu círculo de auxiliares, de uma determinada resposta à crise, que então se
apresentava com toda força, da administração pública brasileira.
Nessa tentativa de indução e busca de legitimação, a estratégia foi alinhar as
propostas setoriais – administrativas, no caso – aos posicionamentos gerais do governo
federal do qual faziam parte, apresentando a reforma administrativa como parte
fundamental do empreendimento, que só estava começando, de superação da crise do
Estado nacional-desenvolvimentista por meio de um amplo conjunto de reformas no
setor público. Foi a partir disso que os apoios e oposições se estabeleceram.
Mais precisamente, a ideia era demonstrar a necessidade de uma reforma tal qual
propunha o MARE para a consolidação 1) das reformas econômicas, consubstanciadas
nas privatizações e desregulamentações. A “reforma é gerencial porque busca
inspiração na administração das empresas privadas” (BRESSER-PEREIRA, 1998, 17),
isto é, no mercado, assim como as grandes ações empreendidas pelo governo Cardoso.
Além disso, a reforma gerencial estaria também em sintonia 2) com o movimento de
descentralização e promoção de direitos, impulsionado fortemente pela Constituição
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Federal de 1988. Neste caso, tratava-se das propostas de mudança na administração
direta, como a criação das figuras jurídicas das Organizações Sociais, entidades centrais
do setor público não-estatal.
Em um contexto de crise e reforma do Estado, como a do Brasil entre a década
de 1980 e meados da de 1990, a definição das prioridades da agenda pública, assim
como a determinação dos conteúdos das reformas, tornou-se crucial para todos os atores
e setores da sociedade.
Conforme foi avançando, o processo de redemocratização, em suas diversas
dimensões – político-institucional, social etc. –, teria que se consolidar num quadro de
reformas estruturais de conteúdos novos: não se tratava mais de montar um Estado
interventor que suprisse as carências e falhas do mercado no âmbito de um amplo
esforço nacional desenvolvimentista, mas sim de “desconstruí-lo” a fim de torná-lo
mais apto e adequado a uma ordem mundial cada vez mais globalizada.
Se os conteúdos eram novos, não eram, contudo, consensuais. Como o principal
desafio da reforma do Estado no Brasil estava em compatibilizar iniciativas em
múltiplos planos – financeiro, administrativo-gerencial e de “democratização do Poder
público” (ABRÚCIO e COSTA, 1998, 14) –, tal compatibilização implicava,
inevitavelmente, em escolhas quanto a prioridades, aliados – e adversários – e custos
decorrentes.
A partir deste amplo contexto, neste artigo, a origem da reforma gerencial de
1995 será analisada mais detidamente, focando-se nos elementos conjunturais que
iluminam o sentido das decisões tomadas no plano do curto prazo, decisões estas
fundamentais para os rumos posteriores da reforma. Após uma breve discussão das
iniciativas de reforma que foram feitas no período imediatamente anterior à criação do
MARE, a análise se deterá na formulação inicial e nas iniciativas primeiras do então
recém-criado MARE.
2. Quadro geral
A agenda pública brasileira das duas últimas décadas do século XX compunhase não somente das reformas destinadas à reconstrução da democracia e à remoção do
entulho autoritário, mas também de iniciativas dedicadas a estabelecer uma nova
configuração entre setor público, setor privado e o emergente terceiro setor.
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A persecução desses objetivos gerais estava balizada pela imperiosidade de se
atingir e manter a estabilidade monetária e, ao mesmo tempo, promover uma nova
inserção internacional do país, o que passava pela resolução do problema da dívida
externa. Além disso, após a eleição de Collor, a agenda pública de reformas foi sendo
estruturada de tal modo que a reorganização do aparelho do Estado e a redefinição de
suas funções apontavam para a abertura de um ciclo revisionista da então recémpromulgada Constituição de 1988. Tudo isso articulado ao avanço da democratização.
Constatando-se que a superação da crise não dependia somente de ajustes
macroeconômicos pontuais, mas também da criação de novas instituições – paralela e
complementarmente à reforma das já existentes –, aumentou-se o nível de complexidade
da formulação de soluções para a crise, na medida em que a superação da crise fiscalfinanceira passava pelo aprofundamento do processo de redemocratização, que envolvia
não somente uma revisão das relações Estado-sociedade, mas também uma
reestruturação do aparato burocrático.
2.1 Antecedentes desfavoráveis
De maneira geral, a “aventura Collor”, digamos assim, foi determinante para os
rumos da redemocratização brasileira. A partir de seu autoproclamado neoliberalismo, o
governo Collor apresentou a primeira proposta de reforma da administração pública
pós-redemocratização, levantando “a pauta da década sem conseguir dar-lhe o devido
desenvolvimento” (BARBOSA E SILVA, 2008, 56).
Analisando-se mais detidamente, contudo, pode-se afirmar que sua iniciativa foi
marcada por um ativismo eivado de equívocos. Primeiramente, partiu-se de um “modelo
ingênuo de estado minimalista” (MARTINS, 1995, 55). Paralelamente a isto, o governo
apoiou-se em um diagnóstico equivocado, baseado em constatações infundadas, como o
pretenso excesso de funcionários públicosii.
Em seguida, adotou-se uma forma de implantação “autoritária, inconsequente e
combativa”, que “gerou mais reação do que ação” (MARTINS, 1995, 55) da parte dos
funcionários públicosiii. Tudo isto debaixo de uma concepção muito restrita de gestão
governamental, a qual estava centrada e reduzida à Presidência da República. O
resultado geral foi uma “paralisia e incapacidade estrutural [por parte do setor público]
de elaborar e implementar políticas. ‘O ímpeto modernizante foi mais uma estratégia de
marketing do que de realizações’” (MARTINS, 1995, 55).
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A principal contribuição construtiva do período Collor, ainda que limitada, foi a
criação do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade no Setor Público e o
Programa Brasileiro de Desregulamentação, que permaneceriam ativos nos governos
seguintes, gerando resultados positivos em relação aos objetivos gerais perseguidos
pelos governos seguintes, isto é, de melhoria de desempenho do setor público através de
sua reorientação para o usuário-cliente e recuo da presença estatal na economia
(privatizações, desregulamentações etc.).
Com a queda de Collor, o governo Itamar tentou reverter as decisões e
iniciativas anteriores. Ao fazê-lo, reorganizou a “macroestrutura governamental nos
moldes da Nova República” (MARTINS, 1995, 56), escolhendo assim um caminho
menos complicado e menos polêmico para a questão da administração pública que,
contudo, representava apenas o adiamento do combate aos problemas centrais da
burocracia. Além disso, o governo Itamar estabeleceu uma “política de recomposição
salarial no setor público baseada em critérios populistas, dissociada da problemática
estrutural da gestão de recursos humanos no setor público” (MARTINS, 1995, 56).
Ou seja, o primeiro governo civil escolhido por eleições diretas vagou sem um
rumo consistente e contínuo. E isto não somente por causa da mudança no posto político
mais importante do país, após o impeachment de Collor, mas também devido,
principalmente, ao relativo isolamento deste último e ao caráter do governo Itamar
Franco, o qual, fazendo um governo de transição, não se sentia à vontade para
empreender grandes reformas (MELO, 2002, 61).
Assim, entre idas e vindas, decisões enérgicas foram tomadas, mas sem grandes
resultados práticos. Para completar tal quadro, a mudança de Presidente implicou na
reversão dos poucos efeitos, positivos e negativos, que eventualmente as iniciativas
anteriores tenham gerado. Assim, a administração pública seguia o mesmo destino do
conjunto mais amplo de reformas estruturais e institucionais durante a transição:
permanecia em compasso de espera.
3. Reforma de 1995: o fim da longa espera?
O período FHC também foi intensamente ativo, mas, diferentemente de seus
antecessores, apresentou resultados mais concretos e duradouros. Em um primeiro
momento, não havia, nem sequer no programa de campanha do candidato FHC, um
projeto ou proposta específica para a administração pública. O próprio ministro da
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administração de seu governo, Luís C. Bresser-Pereira, em vários momentos, ressaltou a
ausência da reforma administrativa nas propostas eleitorais de FHC. Em uma dessas
ocasiões, relatou que
Na primeira reunião que tive com o presidente, alguns dias antes de
começar o novo governo, disse a ele que planejava realizar essa
reforma [administrativa] (...). Fernando Henrique observou que essa
reforma não estava na agenda, que não fizera parte dos
compromissos de sua campanha. Não me impediu, entretanto, de dar
os primeiros passos em direção a ela (BRESSER-PEREIRA, 2008,101, grifos nossos).
Contudo, se não havia a previsão de uma reforma de grandes proporções que
envolvesse a administração direta, havia, porém, a inclinação presidencial para
considerar a superação da “era Vargas” como um dos grandes desafios de seu governo.
O fim da “era Vargas” significava também uma revisão dos papéis do Estado e
das
estratégias
de
desenvolvimento,
até
então
pautadas
no
nacional-
desenvolvimentismo, diante dos imperativos da globalização (CARDOSO, 2005, 15).
Contudo, mesmo assim, o Presidente recém-eleito não considerava necessária uma
reforma profunda na burocracia brasileira, mas apenas “ajustes finos e melhorias
localizadas”, pois “os órgãos vitais da burocracia pública federal” – como o Banco
Central, o Ministério da Fazenda e o Itamaraty, por exemplo – “já estavam otimizados
(bons quadros e marcos institucionais bem definidos)” (MARTINS, 2003, 123).
No que toca a administração pública, portanto, Bresser-Pereira caminhou na
contramão da disposição inicial do governo de mexer o mínimo possível na burocracia e
desconstitucionalizar, na medida em que propôs uma “abrangente revisão do capítulo
referente à administração pública” na CF/88 (MARTINS, 2003, 153).
Analisemos com um pouco mais de detalhamento o surgimento dessas
propostas.
3.1 Reforma gerencial de 1995: uma narrativa de origem
O MARE surgiu em fins de dezembro de 1994, quando o presidente recémeleito, FHC, convidou L. C. Bresser-Pereira para assumir a SAF (Secretaria da
Administração Federal), um órgão que era diretamente ligado à Presidência da
República e que ganhou status de ministério para abrigar um dos principais
colaboradores da campanha de FHC.
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Assim, Bresser-Pereira entrou na composição ministerial “na cota de FHC”
(MARTINS, 2003, 152), e suas propostas de reforma da administração pública
conquistariam um relativo apoio do Presidente, que, se não aderiu entusiasticamente às
propostas, pelo menos deu espaço para Bresser trabalhar. A sugestão do nome e a
inclusão do termo “Reforma do Estado” foi uma solicitação de Bresser-Pereira.
Dentro do governo, o diagnóstico geral (problemas) e as propostas (esboço de
soluções) do MARE não eram partilhadas “pelo Presidente e por seus principais
Ministros”, como Pedro Malan (Fazenda), José Serra (Planejamento), Paulo Renato de
Souza (Educação), Clóvis Carvalho (Casa Civil) e Eduardo Jorge (Secretário Geral)
(MARTINS, 1995, 155; COSTA, 2002, 28).
O que ocorria é que o bloco político vitorioso nas eleições de 1994 não
carregava consigo uma proposta de reformas que implicassem numa revisão do Estado
“por dentro”, quer dizer, de seu aparelho. A ideia chave era desregulamentar e
privatizar, isto é, cortar o Estado “por fora”, diminuindo seu campo de ação e,
consequentemente, elevando a eficiência geral da economia brasileira através da
elevação da participação do setor privado nela.
A ideia inicial era, portanto, contornar a questão da burocracia, e não enfrentá-la
diretamente. É por isso que “a estratégia de reforma institucional de Bresser foi
construída por fora do núcleo do governo e sua concepção não se enquadrava facilmente
nas linhas de ação prioritárias” (COSTA, 2002, 38).
Dentro desse contexto, a proposta de Bresser-Pereira “não lograva atenção em
face da lógica pragmática quer do ajuste fiscal (DINIZ, 2007, 49-50)iv, quer da
complexa gestão dos universos institucionais da saúde e da educação”, na medida em
que as soluções apresentadas pelo Plano Diretor exigiriam “esforços e riscos extras de
convencimento” (MARTINS, 2003, 156). Assim, pela lógica pragmática, era preferível
buscar resultados por outras formas, introduzindo-se alterações pontuais que
otimizassem setores específicos da burocracia.
A zona de conflito principal situava-se em torno do Presidente. Para este último,
os conselheiros em administração pública de seu governo eram
Eduardo Jorge e Clóvis Carvalho. Há claros sinais de que FHC
desdenhou da proposta de Bresser, mas pagou para ver, embora de
forma desconfiada (há pelo menos um caso de sondagem direta de
FHC a um notório especialista em gestão, sobre as ideias de Bresser) e
sob a vigilância atenta de seus ministros mais próximos (MARTINS,
2003, 157).
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Fora do Executivo, mas dentro do Congresso, a base aliada, formada, além do
PSDB, pelo PFL e pelo PTB, representou um importante apoio à proposta de reforma da
administração, apesar de ter causado sérios problemas ao governo em momentos
decisivos, quando congressistas “rebeldes” se negaram a votar com o governo na
proposta de Emenda Constitucional 19v.
Havia também governadores que, ao longo da elaboração da proposta, tornaramse importantes aliados da reforma administrativa, pelo menos naqueles pontos em que
lhes interessavam mais. Assim, por exemplo, a proposta de flexibilização da
estabilidade do funcionalismo público atraiu muito os governadores, pois era vista como
a abertura de uma oportunidade de enxugamento da máquina administrativa através de
cortes de gastos na folha de pagamento e liberação de recursos que poderiam ser
investidos em outras áreas politicamente mais visíveis e vantajosas, como a
infraestrutura.
Fora do governo, os principais atritos, sem dúvida nenhuma, seriam com os
funcionários públicos e a CUT (Central Única dos Trabalhadores), que tinha no
funcionalismo público uma de suas principais bases.
Além das novas e polêmicas propostas trazidas pelo MARE e pelo Ministro da
Administração, havia ainda acesa a lembrança de sua participação no primeiro governo
da Nova República, pois o governo federal estava sendo processado pelos servidores,
que alegavam ter sofrido perdas salariais com o plano econômico lançado por BresserPereira quando Ministro da Fazenda do governo Sarney, em 1987.
Os principais aliados fora do governo foram os empresários e alguns setores da
imprensa. Sempre transitando nos meios empresariais, dos quais Bresser-Pereira já fazia
parte há décadas devido às suas relações profissionais com o Grupo Pão de Açúcar, o
Ministro da Administração contou na maior parte do tempo com o apoio deste setor.
Já com relação à imprensa, parte desta (principalmente comentaristas
econômicos e alguns editoriais) também apoiou firmemente a proposta de reforma
administrativa do governo, ao mesmo tempo em que Bresser soube usar ativamente o
espaço da imprensa para defender as propostas de seu ministério.
Desse modo, o tabuleiro do xadrez político estava assim colocado no ano de
1995vi. Dentro deste contexto é que se insere a atuação imediata do ministro BresserPereira no sentido de conquistar apoio às suas ideias e de tornar sua proposta de reforma
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administrativa uma prioridade na agenda do governo, respaldada pelo apoio de setores
importantes da sociedade.
3.2 A elaboração da proposta de reforma administrativa
Ativo promotor da campanha à presidência de FHC em 1994, da qual foi
inclusive tesoureiro nacional, Bresser-Pereira estava sendo cotado para assumir alguma
pasta no recém-eleito governo Mário Covas, no estado de São Paulo, possivelmente a
Secretaria da Fazenda. Tudo dependia, porém, de saber se ele seria ou não chamado
pelo presidente também recém-eleito FHC para algum posto no governo federal.
Em meados de dezembro de 1994, a imprensa chegou a anunciar que BresserPereira havia solicitado, e o presidente havia concedido, a pasta das Relações
Exteriores. Contudo, assim que a notícia se espalhou pela imprensa, membros influentes
do Itamaraty pressionaram o recém-eleito Presidente FHC que, em menos de 24 horas
voltou atrás e consultou Bresser-Pereira sobre a possibilidade de este ser alocado na
então SAF (Secretaria da Administração Federal), que seria, como o foi, transformada
em Ministério para elevar-lhe o status.
Desde o primeiro dia em que teve a confirmação de que seria responsável pela
administração federal, Bresser-Pereira tinha propostas de mudança na administração
pública, mesmo que somente em linhas gerais. Reflexo de décadas de ensino e pesquisa
na área de administração pública. Em texto recente, ele afirmou que “embora não
estivesse ainda claro para mim como seria a reforma [administrativa], eu conhecia a
matéria o suficiente para estar convencido da sua necessidade e oportunidade”
(BRESSER-PEREIRA, 2008, 11).
De modo geral, a proposta de reforma administrativa de Bresser-Pereira
procuraria combinar a visão que já vinha construindo desde meados da década de
oitenta sobre a crise brasileira – que para ele seria fundamentalmente uma crise do
Estado desenvolvimentista, isto é, de sua forma de intervenção, de sua estrutura
burocrática e da estratégia de desenvolvimento que havia feito do Estado o ator
principal no processo de industrializaçãovii – com as concepções de reforma do aparelho
do Estado que se agrupavam em torno da chamada administração pública gerencialviii.
O documento mais importante, que representa a síntese dessas duas visões, é o
Plano Diretor de Reforma do Aparelho de Estado (1995). Nele apresenta-se um
diagnóstico do Estado e da administração pública brasileiros grandemente tributários da
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interpretação sobre a crise do Estado de Bresser-Pereira e um conjunto sistemático de
propostas de reforma que giram em torno dos princípios da reforma gerencial
organizados em três dimensões: a institucional-legal, a cultural e a que diz respeito à
gestão pública propriamente dita.
Durante a elaboração desse Plano Diretor, os eventos marcantes foram:
(1) em março de 1995, o encontro em Brasília com David Osborne, um dos
autores de Reinventando o Governo (1994), na época uma espécie de livro de cabeceira
de quem estava envolvido em reformas da administração pública. Nesse encontro,
Osborne apontou para a experiência britânica e neo-zelandesa de reforma do Estado
(BRESSER-PEREIRA, 2008, 18-20);
(2) em maio do mesmo ano, Bresser faz uma “visita de cooperação à GrãBretanha”, de onde veio a inspiração para os modelos de Agência Executiva e
Organizações Sociais, “com escala em Santiago de Compostela, sede de um congresso
sobre gestão pública na época”, onde Bresser-Pereira montou o quadro de referência do
Plano Diretor, combinando “setores do Estado com diferentes formas de propriedade e
formas de administração” (MARTINS, 2003, 154), isto é, a “matriz teórica da reforma”
(BRESSER-PEREIRA, 2008, 22, itálico do autor).
(3) entre maio e julho de 1995, houve a redação preliminar do Plano Diretor,
assim como discussões intragovernamentais, levantamento de dados e elaboração de
diagnósticos, que se estenderam até novembro, quando ocorreu o lançamento do Plano
Diretorix.
3.3 A reforma administrativa no primeiro ano do governo FHC: breve análisex
Em poucas palavras, o ano de 1995 foi marcado pela tentativa de delineamento
de uma proposta geral para a reforma do Estado que fosse politicamente viável, mas
sem deixar de ter impacto positivo realmente marcante na administração pública
brasileira. Contudo, esse primeiro ano foi dominado por questões e declarações
relacionadas ao cotidiano da administração federal.
Sendo o MARE o “Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado”,
a parte que cabia à “Reforma do Estado”, ou seja, as iniciativas de maior envergadura e
potencialmente inovadoras, nesse primeiro ano, acabou sendo sufocada pela que coube
à “Administração Federal”, ou seja, pelas decisões rotineiras sem maiores impactos
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sobre o aparelho estatal e suas relações com a sociedade e o sistema político. Era o
prenúncio do destino que caberia a esse ministério.
Sem dúvida nenhuma, o assunto que prevaleceu nas discussões e nos protestos
durante o período considerado foi a proposta de flexibilização da estabilidade dos
servidores públicos com inclusão de novos critérios de demissão. Anunciada desde o
primeiro momento em que assumiu seu cargo, tal proposta geraria atritos e conflitos
entre Bresser-Pereira e os representantes sindicais do funcionalismo durante todo o ano
de 1995, dividiria a base aliada em momentos decisivos e atrairia críticas inclusive de
membros do próprio governo.
Outro ponto polêmico foi o anúncio da meta de Bresser-Pereira de transformar
as entidades responsáveis pela prestação de serviços sociais, como educação, saúde e
cultura, de entidades públicas e estatais em entidades públicas não-estatais, com base na
figura jurídica das “organizações sociais”.
Os primeiros passos da reforma gerencial no Brasil foram, assim, no sentido de
(a) aproximar as regras de funcionamento do mercado de trabalho público às do privado
e de (b) sustentar uma tentativa de desestatização de alguns serviços públicos. Tais
iniciativas e propostas foram vistas, por importantes setores da sociedade, como um
símile das privatizações que estavam sendo anunciadas e preparadas para as empresas
públicas.
De fato, ressaltando que hodiernamente a esfera pública não se identifica ou não
se reduz à esfera estatal, a proposta de reforma do Estado do ministério Bresser-Pereira
baseava-se em uma reestruturação que visava: (1) reforçar o “núcleo estratégico” do
Estado; (2) “publicizar” os serviços sociais – educação e saúde, principalmente – e
científicos; (3) privatizar a produção de bens e serviços fornecidos pelas empresas
estatais e terceirizar o fornecimento de vários bens e serviços intermediários – como
limpeza, segurança etc. – na administração públicaxi.
Havia, portanto, forte complementaridade entre esta proposta de reforma do
aparelho do Estado e a política econômica que vigorou durante o governo FHC, política
esta marcada pela austeridade fiscal e pelo programa de privatizações. Ao elaborar uma
proposta sistemática e teoricamente bem embasada de concessão de maior autonomia às
entidades responsáveis pelos serviços sociais e de privatização das empresas estatais,
Bresser estava em sintonia – ou pelo menos buscando estar – com o governo do qual
fazia parte.
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Contudo, tal sintonia não foi suficiente para evitar conflitos dentro do alto
escalão do Executivo federal e entre os técnicos responsáveis por tais reformas e os
congressistas, preocupados com suas convicções e com sua imagem perante o
eleitorado. Essa sintonia também não foi suficiente para deslanchar por completo a
reforma do Estado pretendida por Bresser-Pereira, que terminou por circunscrever-se,
pelo menos em um primeiro momento, à “administração federal”.
3.4 As limitações contextuais do projeto de reforma gerencial do Estado brasileiro
A partir de agora já há elementos suficientes para contrapor a hipótese
formulada inicialmente a esta pequena reconstituição factual, que serviu de pilar
empírico a este estudo de caso, da elaboração do projeto de reforma do Estado do
MARE.
A hipótese geral deste estudo de caso diz respeito às origens e limitações da
reforma do Estado durante o primeiro governo FHC. Pois bem, a conclusão a que se
pode chegar é que os limites dessa reforma encontram-se, principalmente, em suas
origens, isto é, em sua fase inicial de formulação, enquanto política pública, e de
armação de seu suporte institucional.
A proposta de reforma gerencial do Estado de 1995 não representou a
culminância, no governo, de um movimento que havia surgido e se articulado na
sociedade e que agora estaria sendo implementado pelo Estado. A insatisfação da
maioria da população com relação à má qualidade e pouca cobertura de boa parte dos
serviços prestados pelo Estado tinha caráter altamente difuso. Segundo Valeriano Costa,
a transformação da Secretaria da Administração Federal em MARE
mostrava que a reforma não era uma prioridade governamental. Como
órgão responsável por atividades-meio, o MARE não possuía
densidade própria, não representava interesses sociais relevantes, não
atraía a atenção da opinião pública e, pelo contrário, tendia a enfrentar
resistências generalizadas da burocracia federal, especialmente nos
ministérios maiores, ciosos de sua autonomia. Sem a vinculação direta
à Presidência da República, o MARE seria apenas um pequeno
ministério sem recursos (COSTA, 2002, 30).
Não sendo uma prioridade governamental e não contando com recursos, apoios e
condições tão favoráveis, a proposta de reforma gerencial do Estado surgiu das
vicissitudes e pressões durante a montagem do ministério do presidente FHC.
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Seu perfil e os avanços que conseguiu ao longo de seu primeiro ano de
existência (período coberto por este estudo de caso), assim como a atenção que veio a
receber da opinião pública, podem ser atribuídos, em grande parte, à militância pessoal
do ministro Bresser-Pereira e de sua equipe e à sua capacidade de aproximar as
propostas de mudança institucional das propostas de ajuste fiscal, então dominantes no
governo.
Isto estava relativamente claro desde os primeiros momentos do MARE e desde
as suas primeiras ações de envergadura. Na “reunião solene de lançamento do Plano
Diretor”, o presidente FHC “encerrou a sessão expressando: ‘Agora cabe ao Ministro
Bresser convencer o Governo, o Congresso e a Sociedade” (MARTINS, 2003, 154) de
suas propostas de reforma administrativa.
É por isso que o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, que
sintetizava as propostas gerais e serviria de base para a elaboração e a implantação de
ações específicas, pode ser considerado como “uma ‘carta de crédito’ a Bresser, que
teria de lutar para torná-lo operacional” (COSTA, 2002, 31).
Como já foi apontado acima, Bresser-Pereira fora um ativo e importante aliado
do presidente à época da campanha, cuja lealdade e dedicação seriam recompensadas
com aquela “carta de crédito”, isto é, com a “abertura de uma janela a um
empreendedor” de políticas públicas (MARTINS, 2003, 159).
Tendo em vista que, de uma maneira geral, o ímpeto inicial da reforma
concebido pelo MARE foi marcado (1) por uma forte crítica a determinados
dispositivos da Constituição de 1988, especialmente seu capítulo sobre a Administração
Pública, e (2) pela elaboração de uma reforma que estava em sintonia com as
experiências internacionais recentes de reformas administrativas em países que
estiveram sob forte hegemonia neoliberalxii, a visão dos principais atores,
principalmente da oposição, seria condicionada por essa marca de origem do MARE,
reforçada pela visão geral do governo FHC como um experimento neoliberal nos
trópicos sul-americanos.
Tentando diminuir o peso negativo e relativizar a influência das experiências
internacionais sobre a reforma que propunha, Bresser-Pereira tentara vincular a proposta
de reforma gerencial de 1995 às reformas administrativas brasileiras anteriores,
principalmente a configurada em torno do Decreto-lei 200, de 1967, afirmando que esta
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fora “um primeiro momento da administração gerencial no Brasil” (BRESSERPEREIRA, 2005, 244).
Contudo, era perceptível e inegável que a chegada e a absorção das ideias da
Nova Administração Pública ao Brasil orientaram a apropriação dessa herança de
reformas administrativas brasileiras. O Decreto-lei 200/1967 pode ter sido uma primeira
e importante experiência gerencial, mas não será em relação a ela, a seus sucessos e
fracassos, que a reforma de 1995 será concebida e implantada.
Na verdade, entra aquele decreto e a criação do MARE há a Constituição
Federal de 1988. “A Constituição de 1988 ignorou completamente as novas orientações
da administração pública” e os constituintes “decidiram completar a Reforma
Burocrática” ao invés de atentar para os “princípios da administração pública gerencial,
que estava sendo implantada em alguns países do primeiro mundo” (BRESSERPEREIRA, 1998, 175). A reforma promovida pela Constituição de 1988 fora, segundo
Bresser-Pereira, uma “contrarreforma”, um “retrocesso burocrático” motivado por uma
legítima reação ao clientelismo, mas também por “privilégios corporativistas e
patrimonialistas” (BRESSER-PEREIRA, 2005, 247-8).
Na conjuntura em que se encontrara, logo após assumir o recém-criado MARE
e se envolver em polêmicas após anunciar as metas de sua pasta, entre elas a de
flexibilizar a estabilidade dos funcionários públicosxiii, o ministro Bresser-Pereira
encontrou forte oposição principalmente dos estratos médios e baixos do funcionalismo
público. Por outro lado, o chamado “alto escalão” da burocracia apoiou as propostas de
reforma gerencial.
4. O MARE debaixo dos holofotes
Em suma, a crítica de Bresser-Pereira à Constituição de 1988 e a acusação de
esta não ter atentado para os princípios da Nova Administração Pública, desenvolvida e
aplicada em contextos de reformas neoliberais; o anúncio e concretização progressiva
de um amplo conjunto de reformas estruturais pelo governo do qual fazia parte; o apoio
de organismos internacionais criticados e vistos como instrumentos de interferência
externa nos problemas nacionais, como o Banco Mundial, entre outros fatores,
“empurraram o MARE e sua proposta para debaixo dos holofotes” (BARBOSA e
SILVA, 2008, 67).
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PONTO DE VISTA, Nº 6, junho 2014
Como este artigo procurou mostrar, as propostas do MARE não eram
consensuais dentro do governo, frequentemente entrando em choque com o “núcleo
duro” responsável pelo ajuste fiscal. O MARE também não foi diretamente responsável
pelas ações de maior envergadura destinadas a conformar uma nova estrutura para o
Estado brasileiro, como as privatizações, por exemplo.
O MARE, portanto, não foi, concretamente, o responsável único e direto pela
consolidação e implementação de uma agenda de reformas estruturais de conteúdos
novos. Apesar disso, elaborou uma visão sistemática e ambiciosa de Estado, ainda que
muito criticada – uma visão de Estado que estava sendo coroada como hegemônica no
Brasil.
Assim, a elaboração de um Plano Diretor e de todo um conjunto de publicações
e estudos que se destinavam não somente a dar subsídios técnicos à atuação dos
responsáveis pela implementação da reforma proposta pelo MARE, mas também a
propagar e justificar uma nova visão de Estado e de administração pública
consubstanciou a ativa e combativa atuação do ministro Bresser-Pereira através dos
meios de comunicação de massa.
Tudo isso não somente resultou em uma exposição pública extremamente aberta
a discussões e críticas, como também acabou por atrair a atenção – e, em alguns casos, a
ira – de importantes atores não diretamente vinculados à administração pública,
aumentando o número de atores envolvidos.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A era das reformas no Brasil contemporâneo abriu-se com a crise dos anos
oitenta. O mais importante dos fatores condicionantes das posições dos principais atores
estratégicos da democracia brasileira naquele momento dizia respeito à resolução dos
impasses gerados pela crise do nacional-desenvolvimentismo. A redemocratização do
sistema político fora uma condição necessária, porém não suficiente nem para aglutinar
os grandes interessesxiv nem para propiciar coalizões entre atores estratégicos que
resultassem em uma linha de ação clara e consistente, com mínimo apoio político de
curto e médio prazo, que encaminhasse para a construção de um novo modelo de
desenvolvimento. Somente com a eleição de Fernando H. Cardoso, em 1994, é que tais
nós e impasses começaram a ser desatados e resolvidos.
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A reforma gerencial de 1995 apresentava não somente propostas “negativas”, de
redução, corte, enxugamento no e do Estado, mas também carregava em si uma forte
carga construtiva e propositiva, com boas intenções e respaldada por algumas
experiências internacionais concretas. Contudo, em contexto de predominância de ajuste
fiscal, os esforços de convencimento dos atores situados nos principais postos de
comando do governo federal teriam que ser fortes.
Em tal contexto, o MARE, ao tentar justificar e angariar apoio para suas
propostas pela formulação sistemática de uma visão geral do governo e de seu lugar
dentro dele, tornou-se um dos principais focos difusores de uma nova imagem do
Estado e, assim, veículo simbólico de legitimação do governo Fernando H. Cardoso.
“Bresser foi o elemento perturbador do sistema de crenças estáveis que reinava na alta e
na baixa burocracia governamental. Foi o elemento de ruptura, cujo ruído provocaria
mudança” (MARTINS, 2003, 159).
Dentro do governo e em relação à burocracia, sua visão “não era hegemônica –
era sectária” (MARTINS, 2003, 159). Porém, se ela não era hegemônica dentro do
governo, seria tomada como hegemônica, ou pelo menos em forte afinidade com a
orientação hegemônica do governo como um todo, pelos críticos do neoliberalismo do
governo FHC.
As propostas construtivas que o MARE apresentou para a administração pública
brasileira foram engolidas pelo peso e hegemonia do ajuste fiscal. Ao mesmo tempo, a
estratégia adotada para implantação da reforma – superação paradigmática do modelo
burocrático weberiano por outro modelo global, o gerencial, e não incrementalismo de
ajustes – elevou seu grau de visibilidade, o que contribuiu tanto para seus êxitos
relativos quanto para seu fracasso global.
Adotar aquela estratégia foi uma jogada arriscada, fadada a não ter muita
consistência e força política suficiente para sobreviver no médio prazo. Provavelmente,
tal estratégia foi adotada como um lance ambicioso dentro um contexto restritivo.
A reforma de 1995, com sua “falha sequencial” (REZENDE, 2004), aponta para
um ciclo concreto de política pública incompleto, marcado por um processo
ultracriativo em sua fase decisão e formulação, mas com fortes dificuldades de
implementação e, assim, de avaliação – razão de ser dos debates travados quanto ao
sucesso ou fracasso da reforma gerencial no Brasil.
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O processo de formulação da reforma – seu aspecto mais rico e de
consequências mais duradouras, ainda que difusas – desdobrou-se em vários níveis: a)
Técnico, envolvendo a administração pública strictu sensu; b) Político, pela tentativa de
vinculação da proposta setorial de reforma administrativa ao leque de reformas do
governo como um todo; 3) Retórico-discursivo, representado por artigos, declarações e
até mesmo documentos oficiais que visavam à difusão de uma nova imagem do Estado
e de seu aparelho administrativo e, consequentemente, à justificação da reforma
gerencial; 4) Teórico, na medida em que envolveu e ativou um amplo movimento de
pesquisas – na ciência política, administração pública, economia, direito etc. – em
diversas áreas, envolvendo a proposta de reforma como um todo ou determinados temas
específicos.
Esses quatro pontos ajudam a compreender o sentido do MARE: não havendo
condições, políticas principalmente, para a implementação efetiva de sua dimensão
técnica – pelo menos no que tange as propostas que iam para além da administração
rotineira –, engendrou-se uma estratégia política de vinculação de suas propostas a
outros projetos mais prioritários do governo. Porém, não conseguindo ir muito além das
dimensões retórico-discursiva e teórica, a visibilidade decorrente desta última foi quase
que inversamente proporcional a sua capacidade operacional e impacto efetivos sobre os
rumos do governo FHC. É por isso que chama atenção não tanto o insucesso da
reforma, em termos de implementação, mas sim os debates e polêmicas despertados em
torno dela. Neste último ponto, sem dúvida, a reforma gerencial de 1995 foi longe.
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Este artigo apresenta parte dos resultados da pesquisa desenvolvida junto ao Programa de PósGraduação em Ciência Política da Universidade Federal de São Carlos – PPG-Pol/UFSCar. Agradecemos
ao professor Marco A. Nogueira pela orientação, e à CAPES pelo financiamento da pesquisa.
i
Estima-se que por volta de 108 mil funcionários públicos foram demitidos ou colocados em
disponibilidade durante o governo Collor (MARTINS(b), 1997, 31)
ii
Abrúcio (2007, 70) vai na mesma direção ao afirmar que o governo Collor transformou o funcionalismo
público em “bode expiatório”.
iii
Cf. Rezende (2004), que elaborou toda uma tese de doutorado para explicar a “falha sequencial” da
reforma de 1995 a partir da predominância da lógica do ajuste fiscal sobre a da mudança institucional.
iv
v Cf. a pesquisa de Melo (2002, 47-58), para uma análise mais profunda do processo e do conteúdo da
mudança.
vi A reprodução desse contexto baseia-se principalmente em depoimentos de atores diretamente
envolvidos com a reforma de 1995, notícias veiculadas pela imprensa escrita à época e em trabalhos
acadêmicos dedicados ao tema. Para maiores detalhes, cf. Miranda (2010).
Cf. Bresser-Pereira, 1992; e Bresser-Pereira, Maravall e Przerworski, 1996
vii
Cf. Osborne e Glaeber (1994), livro considerado clássico na bibliografia da reforma gerencial; e Abrúcio
(2005), que realiza um levantamento sobre as principais experiência de reforma gerencial em âmbito
internacional.
viii
ix Em relação a esse ponto, cf. também a cronologia de Barbosa e Silva (2008, 59-60) e a do próprio BresserPereira (2008, 27-9), acerca dos primeiros passos da reforma administrativa de 1995. Consultar também,
para os principais acontecimentos citados ao longo deste artigo, a cronologia que se encontra no Anexo I
de Miranda (2010).
Esta seção baseia-se, principalmente, em levantamentos realizados junto ao jornal Folha de S. Paulo
correspondente ao período que vai de meados de 1994 a dezembro de 1995.
x
xi
Cf., para todos esses pontos listados, Bresser-Pereira, 1998 e 2005.
xii Duas das principais inspirações de Bresser-Pereira foram as experiências estadunidenses, como as
recolhidas no livro de Osborne e Glaeber (1994), e as iniciativas britânicas (ABRÚCIO, 2005). Nos anos
1980, EUA e Grã-Bretanha ficaram internacionalmente marcados pela ascensão de governos – Ronald
Reagan e Margaret Thatcher, respectivamente – declaradamente neoliberais.
xiii
Cf. Folha de S. Paulo, 3/11/1995 e Miranda (2010, Anexo I).
xiv Cf. Diniz, que analisa a atuação dos empresários entre fins da década de oitenta e início da de noventa,
e aponta a incapacidade desse grupo em “transcender os interesses localizados e negociar propostas de
teor mais abrangentes” (1997, 16).
21