O futuro de África e o papel do Banco Mundial
Introdução
Pelo menos por quatro razões, África tem em 2010 uma oportunidade sem precedentes de
transformação e de crescimento sustentado. Em primeiro lugar, até à eclosão da crise económica global,
o crescimento económico era, em média, da ordem de 5% ao ano durante uma década, tendo acelerado
para 6% entre 2006-2008. O crescimento estava generalizado: 22 países não exportadores de petróleo
alcançaram um crescimento de 4% ou mais de 1998-2008. Embora África tivesse sido duramente
atingida pela crise global, graças a políticas macroeconómicas prudentes e ao apoio financeiro de
agências multilaterais, o continente evitou uma quebra de crescimento ainda maior em 2009 e entrou
em retoma em 2010.
Em segundo lugar, a par da aceleração no crescimento, o progresso na consecução dos ODM
tem sido suficientemente rápido, a ponto de muitos países (como o Malawi, Gana e Etiópia) terem
fortes probabilidades de alcançar a maior parte dos objectivos, se não até 2015, logo de seguida. A taxa
de pobreza de África estava a registar uma queda anual de um ponto percentual, de 59% em 1995 para
50% em 20051. As taxas de mortalidade infantil estão a baixar; o VIH/SIDA está a estabilizar; e as taxas
de conclusão do ensino primário estão a crescer mais depressa em África do que em qualquer outro
lugar.
Em terceiro lugar, o sector privado de África está a atrair cada vez mais investimento, com muito
do financiamento a vir de bancos e investidores nacionais. Os rendimentos do investimento em África
estão entre os mais altos do mundo2. O sucesso das TIC, especialmente a penetração de telemóveis,
mostra bem quão rápido um sector pode crescer. Os fluxos de capital privado são mais altos do que a
assistência oficial ao desenvolvimento (e o IDE é mais elevado do que na Índia). A China, Índia e outros
estão a investir largas somas em África.
Em quarto lugar, tem-se revelado sólido o clima para reformas favoráveis ao mercado e em prol
dos pobres. Embora as recompensas das reformas económicas tenham abrandado durante a crise
global, os formuladores de políticas prosseguiram políticas económicas prudentes, mesmo perante
algumas medidas contraditórias em certas situações, porque o público assim exigiu. A voz da sociedade
civil está a avolumar-se, conforme comprovado por Uwezo na questão da educação no Quénia, boletins
de cidadania no Gana e os vários grupos que exigem prestação de contas das receitas provenientes dos
recursos.
1
Outros (Pinkovsky and Sala-i-Martin, Young) estimam que a pobreza estava a baixar a um ritmo ainda
mais rápido. De referir que a taxa de redução da pobreza em África era maior do que na Índia.
2
(Collier, McKinsey, BCG)
1
Considerando todos estes factores, concluímos que África pode estar próximo de um arranque
económico, muito semelhante ao da China 30 anos atrás, e ao da Índia há 20 anos.
Para ser certo, os países africanos ainda têm de aplacar desafios de desenvolvimento
persistentes e de longo prazo, tais como uma estrutura de produção não diversificada, baixos níveis de
capital humano, fraca prestação de serviços e governação deficiente, incluindo a corrupção.
Adicionalmente, nos últimos cinco anos, mais desafios ganharam visibilidade acrescida:
O crescimento não se fez acompanhar de um aumento suficiente do emprego produtivo,
sobretudo para os 7 a 10 milhões de jovens africanos que entram anualmente no mercado de trabalho.
Até mesmo a redistribuição do crescimento e o emprego produtivo podem não ser suficientes
para a pobreza crónica, que sofre de insegurança alimentar e de subnutrição.
As mulheres africanas – que são simultaneamente contribuintes e beneficiárias do
desenvolvimento – ainda não possuem direitos legais e de propriedade, nem acesso a financiamento e a
práticas de negócios modernas. Correm também o risco, em taxas alarmantes, de morrerem de parto.
As alterações climáticas, através dos efeitos na água, representarão uma ameaça para a
agricultura africana.
O grande número e persistência de estados frágeis indicam que estes países podem estar
encurralados numa “cilada” de equilíbrio de baixo nível, para a qual é preciso encontrar soluções não
tradicionais.
A coexistência de um défice colossal de infra-estruturas e o grande número de pequenos países
em África apontam para a necessidade de soluções regionais.
A austeridade fiscal nos países desenvolvidos, assim como a contestação da ajuda externa ao
desenvolvimento e respectivas repercussões políticas significam que a ajuda oficial ao desenvolvimento
pode ficar limitada.
A combinação do actual dinamismo e optimismo sobre o continente (que se fizeram sentir alto e
bom som nas consultas) com os desafios de desenvolvimento futuros – sem falar nas alterações da
economia global, em África e no Banco Mundial – são o momento certo para uma nova estratégia do
Banco Mundial para África. A actual estratégia do Banco tem-se norteado pelo Plano de Acção para
África 2005. A partir de 2008, a economia global tornou-se muito mais volátil e é bem provável que
continue assim por mais algum tempo. A ajuda está a tornar-se mais limitada e contestada (em
determinadas esferas) por falta de resultados; o multilateralismo tradicional está a sofrer uma enorme
pressão. O aparecimento de novos parceiros de desenvolvimento, como a China, o potencial
inexplorado de mobilização de recursos internos, assim como o aumento dos fluxos de capital privado
para África, exigem uma nova abordagem – África como uma proposta de investimento – e apontam
para a necessidade de novas parcerias entre governos, parceiros de desenvolvimento e sector privado.
2
Para África, a sua integração na economia global, hoje em dia, é diferente do que era quarenta
anos atrás. A lacuna entre África e os países em desenvolvimento emergentes, como por exemplo a
China, ficou ainda maior. O desempenho excepcional destes mesmos países na área das exportações de
produtos transformados e de serviços torna ainda mais difícil a competitividade dos países africanos. Os
custos elevados e os riscos percebidos de fazer negócios em África prejudicam a competitividade das
exportações e são obstáculo à constituição ou relocalização de negócios em África. Ao mesmo tempo,
alguns dos países, particularmente a China, têm necessidade dos recursos naturais de África. A
valorização destas exportações de recursos depende essencialmente da governação. A terra é um outro
recurso, cujo potencial depende de um ambiente regulador sólido, com sistemas de incentivos e de
execução em vigor, para uma boa governação.
Os países africanos estão cada vez mais dependentes do sector privado como o motor de
crescimento para confrontarem, com frontalidade, os problemas de governação, incluindo a corrupção.
Existe suporte político ao papel do estado como regulador, facilitador e agente de redistribuição com
vista à equidade, como comprovam histórias de sucesso tais como as mangas do Mali, flores frescas do
Quénia ou o turismo no Ruanda. Apesar de profundos problemas de governação, incluindo a corrupção,
conflitos e políticas de confrontação combinadas com fraca capacidade do sector público (reflectida, por
exemplo, no enorme “défice de execução” dos orçamentos de investimento), os países africanos estão a
começar a resolvê-los através de mecanismos de oferta e procura, como o financiamento da saúde
baseado em resultados no Ruanda ou a monitorização pelos cidadãos (através de telemóvel) da gestão
de conflitos e de desastres em Ushahidi no Quénia. As organizações regionais, como a UA e NEPAD,
estão por um lado a promover o crescimento do sector privado (através de acordos comerciais e de
programas de infra-estruturas regionais) e pelo outro, a melhor governação (recorrendo por exemplo ao
Mecanismo de Análise pelos Pares).
O Banco Mundial está a mudar. Não obstante a “instabilidade paradigmática”3 do passado, o
Banco está a apoiar modelos de desenvolvimento que permitem diferentes misturas de intervenções de
governo e de mercado. O Banco não prescreve soluções. Está, antes, a utilizar a assistência do seu
conhecimento para alimentar um debate nos países sobre questões de políticas, baseado em evidências.
O Banco está a ouvir e a aprender. Para este efeito, estamos a promover um intercâmbio de
conhecimento Sul-Sul. Face ao grande número de actores do sector público e privado, o Banco encara o
seu papel, primeiro como um parceiro, que oferece uma plataforma com base na qual a assistência ao
desenvolvimento e os próprios recursos do país podem ser utilizados com mais eficácia. O Banco tem de
ser selectivo por causa dos seus recursos limitados. O Banco e outros parceiros de desenvolvimento,
incluindo o país, devem identificar as suas vantagens comparativas e conceber a estratégia em
conformidade. Os próprios recursos financeiros do Banco têm um efeito multiplicador, intensificado
pelas reformas à política de empréstimos para investimento (Bujagali e programas de infra-estruturas da
Libérias são apenas dois exemplos).
3
Termo utilizado por um dos participantes nas consultas para se referir à mudança do Banco de um
modelo de desenvolvimento controlado pelo estado nos anos 60, para uma abordagem favorável à economia de
mercado na década de 80 e de novo para um modelo liderado pelo estado nos anos 2000.
3
África não é um país, pelo que qualquer estratégia para África deve ter em conta as diferenças
entre países, níveis de desenvolvimento (rendimentos per capita oscilam entre $200 e $20,0004),
estrutura económica e ambiente político e social. Acresce que a estratégia será, em grande medida,
executada pelo país. Qual é então o papel de uma estratégia para África? A estratégia regional faculta o
enquadramento no qual inserir as estratégias do país. Uma determinada estratégia do país pode
desviar-se dos temas da estratégia regional (ver abaixo), dependendo das circunstâncias. Além do mais,
uma estratégia de país seria mais selectiva porque deve ter por fundamento o que outros parceiros e o
país estão a fazer e a vantagem comparativa do Banco5. A estratégia regional proporciona a união da
totalidade dos temas da estratégia de todos os países. Em suma, a estratégia regional dá relevo às
orientações da estratégia do Banco para ajudar a transformar África.
Ao mesmo tempo, esta estratégia regional, uma vez que se baseia em consultas generalizadas
entre todos os tipos de intervenientes (governo, sector privado, sociedade civil), pode proporcionar o
espaço para um consenso africano, no qual o sector privado, governo e parceiros de desenvolvimento
(incluindo o Banco) podem encontrar os seus pontos fortes comparativos com vista a seleccionar a
natureza das suas intervenções. Tal contribuiria ainda para os esforços destinados a fomentar soluções e
plataformas regionais para uma utilização mais eficaz dos escassos recursos.
A visão a dez anos da estratégia é de uma África com um rendimento per capita 60% superior ao
de hoje, uma mistura da produção consideravelmente mais diversificada, indústria transformadora e
serviços em rápida expansão e absorção instantânea de mão-de-obra, quota do continente no comércio
mundial a duplicar (para 8%), uma infra-estrutura regionalmente integrada prestando serviços a custos
universalmente competitivos e indicadores de desenvolvimento humano para além dos ODM, com vista
a cumprir metas de qualidade na saúde e educação. Estes objectivos são consistentes com os das
declarações nacionais de visão. Uma articulação adicional dessa visão é um panorama onde existam
motores sub-regionais de crescimento – países extensos e integrados, como a África do Sul, Nigéria, RD
do Congo, Gana e Quénia – que, não apenas seriam locomotivas das suas sub-regiões, mas também
promoveriam soluções que ajudem África a vencer os constrangimentos próprios de estados e mercados
pequenos. Em particular, os países de rendimento médio (MIC) de África, em especial a África do Sul,
vão desempenhar um papel chave, quer como mercados dinâmicos por direito próprio, quer como elos
de ligação com muitos países de baixo rendimento, para um investimento de e para o país.
Com vista a concretizar esta visão, a estratégia tem de ser transformativa. Não pode assentar
num sector ou produto único para desencadear crescimento rápido e redução da pobreza.
4
Burundi e Guiné Equatorial, respectivamente.
O enquadramento de resultados para a estratégia regional será diferente de uma aglomeração de
estratégias dos países. Esclarecerá a lógica da cadeia de resultados (associando as intervenções com os
resultados). Indicadores quantitativos para monitorizar o progresso serão a nível de país.
5
4
Mesmo que exista consenso quanto à existência de um ingrediente fundamental, como a
educação – sem o que nada pode ser alcançado – a consecução do nível de educação desejado exige a
coordenação de um número de sectores, como a saúde, educação, transportes e comunicações. Da
mesma forma, a estratégia proposta não se divide exactamente em dois sectores individuais, como
saúde, educação, água e transportes. Tenta, antes, explorar as sinergias entre estes sectores ao
organizá-los em torno de temas críticos. Isto não significa que os sectores individuais não sejam
importantes. Na verdade, alguns deles como a saúde e educação são, por mérito próprio, importantes.
Mas alcançar metas de saúde e educação exige uma abordagem multidimensional, que envolve metas
noutros sectores. Por este motivo, escolhemos fazer a organização em torno dos três temas da
estratégia. Aprendemos da maneira difícil que a abordagem sector a sector não funcionará. O enfoque
no ensino primário contribuiu para negligenciar o ensino secundário e o terciário e os resultados do
ensino. A concentração na saúde levou à omissão de outros factores, tais como água e saneamento, que
são determinantes para a sobrevivência infantil. Da mesma forma, o género é uma questão transversal
porque é central em todos os três temas.
Temas da Estratégia
A estratégia proposta tem três temas interdependentes: (i) competitividade e emprego; (ii)
vulnerabilidade e resiliência; e (iii) governação e capacidade do sector público. Tanto os desafios de
longo prazo como as questões emergentes descritas acima se enquadram nestes três temas amplos.
Resolvê-los no âmbito das estratégias de país pode ser o catalisador necessário para realizar a visão.
Competitividade e Emprego
O primeiro tema, competitividade e emprego, representa a forma de produzir o crescimento do
sector privado para a redução sustentável da pobreza e, em última instância, para a criação de riqueza.
Apesar do maior enfoque no sector privado e de sinais do seu dinamismo, o crescimento do sector
privado em África não implicou uma redução suficiente da pobreza, nem é claro que seja sustentável. A
maior parte das empresas africanas são pequenas (muitas vezes empregando apenas membros do
agregado familiar), com baixa produtividade e no sector informal. Enquanto os empregos no sector
formal estão a crescer à mesma taxa do PIB em países como o Uganda, esta taxa não é suficiente para
absorver os novos elementos que entram no mercado de trabalho. A quota de trabalhadores no sector
informal vai crescer: informal é normal. A razão subjacente é o crescimento rápido da população 15
anos atrás. Enquanto as taxas de fertilidade diminuíram em alguns países (sobretudo na África Austral e
oriental), elas continuam elevadas em alguns países da África Ocidental. E os países com uma taxa de
fertilidade em declínio e constante têm uma herança de taxas de nascimento elevadas no passado.
O défice de infra-estruturas está a aumentar e é o factor principal por trás da desvantagem do
custo das exportações nos mercados mundiais. Em geral, as empresas africanas deparam-se com o pior
clima de negócios, com o mais baixo acesso a financiamento e com os custos indirectos mais altos. A
maior parte das pequenas e médias empresas têm problemas para aceder a financiamento; todas as
empresas têm dificuldade em obter financiamento de longo prazo para financiar investimentos
5
produtivos. Apenas 20% dos agregados familiares têm contas bancárias. As exportações de África são
principalmente matérias-primas, que possuem um potencial limitado de criação de emprego. Os
esforços para transformar algumas destas matérias-primas em bens acabados ou semiacabados
depararam-se com resultados mistos. A refinação de petróleo ou a beneficiação mineral encontraram os
mesmos constrangimentos da restante indústria transformadora (infra-estruturas, competências, clima
de negócios). O rácio PIB/investimento privado em África continua em 15%, metade do da Ásia. Por
último, a mão-de-obra de África carece de qualificações.
A agricultura, que é o sector privado de África mais representativo, sofre dos mesmos
problemas, bem como de outros que são característicos do sector. As explorações agrícolas são
negócios e têm necessidades idênticas às das pequenas empresas, como estabilidade do mercado,
acesso a financiamento e informações. Contudo, existe um grande número de intervenções
governamentais, como é o caso de serviços de extensão e subsídios aos adubos, cuja eficácia se
questiona. A experiência recente mostrou que a agricultura de África não é diversificada, pelo que os
agricultores não puderam tirar partido de preços de alimentos mais altos. Além do mais, como 93% da
agricultura de África é irrigada pela água da chuva, o aumento da resiliência aos efeitos (incluindo cheias
e secas) de alterações climáticas será um desafio considerável tendo em conta, entre outros factores, a
limitada capacidade de armazenagem em toda a região.
Ao mesmo tempo, existem oportunidades que permitem, aos pequenos empresários de
agricultura, manufactura e serviços, o seu incremento. África está a urbanizar-se rapidamente, criando
possibilidades de clusters, pólos de crescimento e aglomeração de externalidades. O rápido crescimento
da população também cria a possibilidade de um dividendo demográfico, com o rácio de dependência a
cair. A população jovem africana pode conseguir tirar partido da revolução das TI e de outras opções de
emprego. O sucesso das TIC, especialmente a tecnologia de telefones móveis, podia melhorar o acesso
ao financiamento (através de mobile banking), à boa governação e produtividade agrícola (através da
detecção de preços) e aos cuidados de saúde (através da monitorização de cumprimento). Vários países,
incluindo alguns estados frágeis, melhoraram o seu clima de negócios. Ruanda foi o grande reformador
do mundo no relatório Doing Business 2010. A mineração e o turismo aumentaram a sua
competitividade. O turismo, em particular, pode ter efeitos secundários na criação de emprego,
agricultura, serviços de infra-estruturas e até talvez na integração regional. Em alguns países, a
agricultura comercial passou a ser rentável e sê-lo-á cada vez mais no futuro. As lições de histórias de
sucesso, como o caso das mangas do Mali ou dos têxteis do Lesoto, mostram que a sua expansão é
possível.
As alavancas da estratégia de competitividade e emprego inspiram-se nestas oportunidades
para resolverem os desafios. Como é o constrangimento mais frequentemente citado, a melhoria dos
serviços de infra-estruturas é a primeira prioridade. O défice de financiamento para as infra-estruturas
(estimado em USD 48 000 milhões ao ano, para o continente) só pode ser satisfeito com uma
combinação de financiamento interno, público e privado. Com vista a atrair financiamento privado e
melhorar os serviços em geral, é preciso que haja uma reforma das políticas e instituições das infraestruturas. A reforma das políticas reguladoras, incluindo a definição de preço para as infra-estruturas
pode ser politicamente difícil, pelo que será de importância crítica a disseminação da melhor prática e a
6
transferência de conhecimento para as PPP. As despesas públicas podem ser melhoradas em termos de
valor obtido pelo dinheiro, bem como pela redução do “défice de execução” (gastos abaixo dos
orçamentados). A monitorização e avaliação de programas de infra-estruturas pode gerar apoio público
às reformas, assim como testar o valor obtido pelo dinheiro pago e outros indicadores. Face ao enorme
número de pequenos países, muitos programas de infra-estruturas poderiam ser regionais (para
beneficiar de uma economia de escala). Este facto adiciona mais uma camada de complexidade à
harmonização de políticas entre países. No entanto, os benefícios são tão extensos que deveria ser
seguido. E deveríamos ir além de protocolos políticos para execução. Na bacia do Nilo os projectos de
infra-estrutura regional ajudaram na resolução de conflitos. Dentro das infra-estruturas, a energia
parece ser a prioridade mais elevada, com os transportes em segundo e a água e saneamento em
terceiro.
Depois das infra-estruturas, a prioridade que se segue é a melhoria do clima de investimento
geral. O potencial é imenso porque, conforme um dos participantes afirmou numa das consultas
“Ninguém tem de me pagar para ir em busca de uma oportunidade de lucro”. As leis do trabalho (na
África do Sul, por exemplo) e da terra (em todos os lugares) são muitas vezes um entrave aos negócios.
O acesso ao financiamento foi identificado como um dos grandes constrangimentos, em especial para as
pequenas e médias empresas. África ainda carece de instrumentos de financiamento a longo prazo. As
PME ficam frequentemente fora dos mercados de capitais. O Banco e a IFC precisam de trabalhar em
conjunto para melhorar esta situação. O microfinanciamento, se bem que em crescimento, tem um
enorme potencial ainda por explorar em África. Mas não é sempre uma questão de crédito: os
agregados familiares têm uma imensa procura de serviços de pagamentos de baixo custo (Mpesa no
Quénia), contas de poupança (Mzansi na África do Sul) e seguro (seguro contra condições climáticas no
Quénia). Do lado da procura, a literacia financeira (e sobre negócios, em geral) evidenciou-se como um
constrangimento maior.
A capacitação das mulheres – crítica porque “o futuro de África está nas mãos das mulheres
africanas” – depara-se com uma grande quantidade de desafios transversais, desde a dificuldade de
acesso a água potável até à situação desvantajosa da saúde e nutrição. As mulheres, em África, passam
um tempo considerável do seu dia a buscar água, o que lhes deixa pouco tempo para a família,
educação e produção. A identificação e definição de prioridades destas questões vai ajudar as mulheres
a melhor integrarem e contribuírem para as economias próprias. A educação das mulheres será
especialmente importante para a expansão da base de mão-de-obra qualificada do continente e
garantia de uma melhor educação para os jovens. A capacitação implica a elaboração de regulações e de
outras condições de negócios mais propícias às mulheres como empresárias. As mulheres agricultoras,
em particular, iriam beneficiar de apoio e formação na comercialização de produtos que as mulheres
produzem. Os direitos de propriedade e outras formas de protecção das mulheres podem também dar
origem a benefícios elevados.
Pólos de crescimento competitivos, zonas económicas especiais (ZEE) e outras modalidades
inovadoras para melhorar o clima de investimento podem impulsionar o crescimento dos negócios.
Visto que a maioria das empresas é informal (muitas vezes fruto de procedimentos de registo e
funcionamento demasiado onerosos, custos indirectos elevados, especialmente energia e legislação
7
laboral restritiva), políticas que visem o sector informal poderão colher dividendos consideráveis. A
reforma do clima de negócios deverá garantir a igualdade de tratamento aos investidores estrangeiros e
nacionais para aplacar as suspeitas de que a liberalização favorece os investidores estrangeiros (os
estrangeiros podem, por exemplo, ter mais preparação para negociar PPP). De outra forma, o apoio
política à reforma desvanecer-se-á e o investimento estrangeiro permanecerá isolado, com reduzidos
efeitos secundários a nível interno. A reforma da legislação laboral e da terra e o abrandamento de
outros constrangimentos aos negócios podem ter um carácter profundamente político. A disseminação
de informações sobre os benefícios destas reformas, por exemplo, pode ajudar a criar apoio público a
estas iniciativas (Doing Business é um exemplo). Os mecanismos de diálogo público-privado e os foros
de alto nível com múltiplos intervenientes (como os Conselhos Presidenciais de Investidores) facultam
consultas entre formuladores de políticas e o sector privado em matéria de reformas-chave.
Para além das infra-estruturas e um clima de negócios melhorado, a competitividade e o
emprego em África dependem da existência de uma força de trabalho saudável e competente.
Aproveitando o sucesso do acesso ao ensino primário, os países precisam de se concentrar na melhoria
global da qualidade, enquanto expandem o acesso ao ensino secundário e terciário e à melhor formação
de competências profissionais. Esta mudança envolve uma deslocação do enfoque para a qualidade da
educação e resultados da aprendizagem. Exige também que as competências sigam as necessidades do
mercado. Os programas de formação profissional tradicionais, conduzidos pelo sector público, falham
repetidamente neste domínio. O acesso ao ensino primário deve dar uma atenção especial às
populações difíceis de atingir (como raparigas em áreas rurais remotas) com vista a ampliar os recursos
laborais. Outras duas áreas negligenciadas, o desenvolvimento e a nutrição infantil, podiam também,
caso sejam incrementados, contribuir para estudantes melhor preparados, com maior capacidade para
aprender e concluir a escola. Os desafios à saúde adulta (designadamente VIH/SIDA) também levam ao
absentismo e redução da produtividade no local de trabalho. Em alguns países, como a África do Sul
(onde a taxa de desemprego é de 25%), uma maior flexibilidade no mercado de trabalho irá aumentar o
emprego. Programas orientados para os jovens têm um enorme potencial, mas ainda precisam de o
realizar. Programas de segundas oportunidades, especialmente em países em fase de pós-conflito,
podiam proporcionar enormes benefícios, pelo que a recente experiência nestas áreas deveria ser
cuidadosamente estudada para extrair lições a aplicar futuramente. Os programas conduzidos por
governos ou agências sub-nacionais têm uma melhor probabilidade de ter sucesso. A diáspora africana
podia ter um papel na tarefa de estimular o emprego produtivo, contribuindo com as suas próprias
competências, ajudando a criar as competências da população local e também apoiando as PME na área
da agricultura, indústria transformadora e serviços.
Por último, existe a questão das percepções, que muitas vezes retarda os desenvolvimentos no
terreno. É um problema que as reformas em prol do clima de negócios e investimento nas infraestruturas não podem resolver. Face à sua herança de pobreza, crescimento lento, conflito e doença,
nem toda a gente vê África como uma fronteira emergente. Se a opinião se aproximar da realidade
actual, é possível criar um ciclo virtuoso de investimento e crescimento. O Banco pode desempenhar um
papel que não se limite a apenas fornecer as evidências das mudanças operadas no continente e educar
o resto do mundo, mas que inclua o apoio àqueles que, como é o caso dos meios de comunicação,
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interpretam esta evidência para o público e, desse modo, encurtar a lacuna entre percepções e
realidade.
Vulnerabilidade e Resiliência
Os países africanos e suas populações estão sujeitos a um grande número de choques, como por
exemplo secas e cheias, falta de alimentos, crises macroeconómicas, VIH/SIDA, malária e alterações
climáticas. Estes choques, só por si, têm um impacto imediato na diminuição dos níveis de vida. Porque
são fracas as possibilidades de se segurarem contra estes choques, a situação agrava-se com o facto de
os africanos pobres adoptarem comportamentos de risco, tais como a acumulação de gado mesmo que
o retorno seja baixo, o que os mantém na pobreza. Logo, a redução da vulnerabilidade e a criação de
resiliência a estes choques, é um elemento principal da nossa estratégia.
Existem, pelo menos, quatro tipos de choques:
Choques macroeconómicos, como por exemplo os dos termos do comércio ou dos
mercados financeiros, cujo impacto é exacerbado por políticas internas inadequadas. As crises
de alimentos, combustível e financeiras de 2008-09 demonstram que estes choques podem ter
impactos enormes na economia real e no bem-estar, em especial dos mais pobres. A análise da
crise recente sugere que as taxas de pobreza registaram, em média, uma subida de 4,2% em
África, embora o impacto em áreas rurais possa ter sido ainda mais acentuado.
Choques idiossincráticos, como os choques na saúde das pessoas (SIDA, malária, mortalidade
materna, desastres rodoviários). Alguns destes – a malária é um bom exemplo – são particularmente
acentuados em África. O impacto económico da malária estimou-se ter um custo anual de USD 12 000
milhões para África. Isto inclui os custos de cuidados da saúde, dias de trabalho perdidos por doença,
dias perdidos em educação, produtividade diminuída em virtude de lesões no cérebro causadas pela
malária cerebral e falta de investimento e turismo.
Desastres naturais como as secas no Níger, ciclones em Madagáscar e cheias em Moçambique,
ocorrem em muitas partes do continente. Prevê-se um aumento deste tipo de condições climáticas
extremas no futuro, à medida que os efeitos das alterações climáticas começam a sentir-se. É provável
que as alterações climáticas conduzam, não apenas a um aumento da variabilidade das condições de
clima, mas também ao início lento de alterações tais como temperaturas mais altas, subida do nível do
mar e desertificação, havendo a probabilidade de todas elas levarem ao aumento da pobreza e
vulnerabilidade crónica.
9
Conflito e violência política têm inúmeros efeitos a nível de país e de agregado familiar. De
acordo com um relatório de 20076, entre 1990 e 2005, o custo do conflito em África era equivalente aos
fundos que lhe eram atribuídos pela ajuda internacional durante o mesmo período de tempo – tanto os
conflitos como a ajuda de 1990-2005 montaram a USD 284 000 milhões. Os conflitos no Burundi e
Ruanda custaram aos seus governos uma perda económica anual de 37% e 32% do PIB,
respectivamente. Calculou-se que um conflito atrasa o desenvolvimento em 10-15 anos. Quando a
actividade económica vacila ou paralisa, o país padece de inflação, dívida e falta de investimento, com
as pessoas a sofrerem com o desemprego, falta de serviços públicos e traumatizadas.
A estratégia para evitar ou mitigar os efeitos destes choques – noutras palavras, para a criação
de resiliência – tem de ser talhada em função da natureza do choque. Para os macroeconómicos e
alguns dos choques idiossincráticos, as redes de segurança social podem ser um remédio poderoso.
Podem simultaneamente reforçar a resiliência (ajudando as famílias a constituírem activos) e equilibrar
o consumo, quando os choques ocorrem. África possui uma série de programas deste tipo, incluindo
programas de obras públicas (Etiópia [ver caixa] e Libéria), transferências de dinheiro condicionadas e
não condicionadas (vales de alimentos no Burkina Faso), e esquemas de distribuição de alimentos
(Níger). Adicionalmente, alguns governos utilizaram subsídios generalizados de preços mas sem grande
sucesso porque não visam, necessariamente, os pobres.
A escolha de um programa da rede de segurança depende do ambiente político dominante. O
programa de protecção social do Ruanda cobre 90% da população porque existiu um forte apoio
político. A descentralização pode ajudar a realização destes programas, como mostra a experiência com
os programas de SIDA. Para além de amortecer os choques adversos nos pobres, as transferências
sociais podem ser necessárias para os pobres crónicos – aqueles que, de outra forma, não seriam
contemplados pelo crescimento. Logo, o estabelecimento de sistemas de redes de segurança
permanentes, que apoiem a pobreza crónica mas que possam também ser rápida e eficazmente
ampliadas com vista a responder aos choques, é importante para a criação de resiliência.
6
Vinte e três países africanos estiveram envolvidos nalguma forma de conflito, durante este período. Ver:
Oxfam International, the International Action Network on Small Arms and Saferworld. Africa’s Missing Billions.
Outubro 2007.
10
Etiópia: Alavancar as redes de segurança para uma resposta eficaz à crise
Em 2008, a Etiópia enfrentou uma crise mais vasta, profunda e complexa do que a crise alimentar em qualquer outro país.
Apesar de uma vaga de forte crescimento económico, o país não conseguiu ultrapassar o problema de longa data de uma generalizada
insegurança alimentar e grave vulnerabilidade a choques. Em 2008, o país, sob a ameaça de uma inflação elevada e um crescente défice
comercial, registou uma reduzida queda de chuva. A seca resultante e consequente escassez de alimentos em várias partes do país
afectou cerca de 12 milhões de pessoas e exacerbou o aumento dos preços dos alimentos, já em curso por causa de factores globais,
regionais e domésticos. A inflação no preço dos alimentos atingiu o valor máximo de 91,7% durante um período de 12 meses que
terminou em Julho de 2008, dando à Etiópia uma das mais elevadas taxas de inflação de alimentos do mundo.
Face à escala do choque, o governo precisou de lançar um tradicional apelo humanitário para angariar recursos destinados a
proteger os mais pobres. No entanto, a escala do pedido de emergência foi muito inferior à tradicional nestas circunstâncias. O Governo
conseguiu alavancar o seu programa de rede de segurança existente, o PSNP, com vista a fornecer recursos adicionais aos já existentes 7,5
milhões de beneficiários para os proteger até às próximas colheitas. Expandiu, em seguida, o programa a mais 947 mil pessoas. O governo
ajustou a taxa salarial do programa de 6 para 8 birr e, de novo, para 10 birr no início de 2009, para garantir que a inflação não erodisse o
poder de compra da transferência do programa. Passou, também, gradualmente a adoptar alimentos como o meio de transferência
durante uma parte do ano, para ajudar a mitigar o impacto dos preços sazonais dos alimentos.
A maior parte dos recursos adicionais necessários para estas respostas estavam já previstos no programa na forma de
orçamentos de contingência e de recursos para contingências dos doadores, especialmente da IDA, que podiam ser retirados com aviso
mínimo. O PSNP foi visto como uma parte indispensável dos esforços da Etiópia para mitigar o impacto dos choques na população rural
pobre.
Os choques na saúde exigem uma combinação de intervenções. As intervenções de saúde
pública, tais como imunizações, ajudam a evitar estes choques. Seguros, ou mecanismos semelhantes a
seguros, ajudam a mitigar os efeitos financeiros e na saúde de um choque, uma vez ocorrido. O Ruanda
e o Gana adoptaram seguros para grandes segmentos da população (ver Sucessos Africanos). Estes
programas permitiram ao sector privado ter um papel mais activo na prestação de serviços de saúde. Na
falta de mecanismos de seguro, os serviços de saúde de África são afectados por variados problemas,
incluindo custos elevados pagos directamente do bolso do utente, fraca prestação e incentivos
distorcidos – realçando a necessidade de enfoque na melhoria dos sistemas de prestação de cuidados
de saúde, abarcando melhores incentivos e responsabilização para prestadores individuais, gestão
aperfeiçoada e mecanismos de prestação mais eficazes. Mesmo com seguro, e sobretudo sem ele,
certos grupos vulneráveis, como deficientes ou pessoas que vivem com VIH/SIDA, sofrem duplamente,
com a doença e o estigma.
Um aspecto importante é a saúde reprodutiva das mulheres. A mortalidade materna é o “ODM
negligenciado”, em que África é responsável por 47% da incidência mundial. Ajuda, com certeza, o
acesso a partos assistidos por parteiras. Mas, em caso de complicações, é igualmente importante ter
acesso a cuidados de nível superior. É necessário um sistema em que as mães com complicações possam
ser rapidamente transferidas para um hospital. Trata-se de um sistema semelhante a seguro (custo
elevado, evento pouco provável). Mas não podemos esquecer que os factores culturais interferem. Há
11
evidências de que em alguns países, os maridos não deixam que as suas mulheres procurem cuidados de
nível superior7.
As respostas ao impacto adverso das alterações climáticas futuras são diversas e começam por
realçar a aptidão dos países africanos para lidar com a imprevisibilidade actual. Compreende melhores
serviços hidrometeorológicos, instalação de serviços de aviso precoce, adopção de planos de prontidão
e de resposta de emergência, incremento e aplicação de códigos de construção (como está a ser feito
em Madagáscar para aumentar a resistência aos ciclones) e teste ou expansão de mecanismos de
partilha ou de agrupamento de riscos (incluindo seguro, financiamento de contingência, obrigações
relacionadas com catástrofes).
No longo prazo, alterações mais pronunciadas de padrões climáticos podem ter implicações, por
exemplo na expansão de infra-estruturas e na diversificação do desenvolvimento entre espaços e
sectores. As infra-estruturas podem precisar de ser construídas de forma a resistir a uma cheia em cada
100 anos, em vez de uma em cada 50 anos; o desenvolvimento económico pode precisar de ser
reorientado e diversificado, afastando-o das áreas costeiras mais vulneráveis ou dos sectores menos
resistentes, como é o caso da agricultura irrigada pelas chuvas.
As grandes margens de incerteza ainda constrangem a capacidade dos modelos climáticos
destinados a determinaram a probabilidade de um futuro mais seco ou mais húmido e,
consequentemente, a capacidade de oferecer recomendações de políticas firmes. No entanto, começam
a surgir opções que “não causam arrependimento” e que podem ser seguidas para aumentar a
resiliência de África ao clima. Pesquisa recente na Etiópia sugere que podiam ser adoptadas normas
mais rígidas na construção de estradas, de forma relativamente barata, evitando o custo mais alto da
reparação e, mais importante ainda, a interrupção altamente prejudicial nas cadeias de abastecimento e
no acesso aos serviços de saúde e de educação que as cheias mais frequentes do futuro podem
provocar.
Mas algumas decisões de investimento podem ser mais sensíveis aos resultados climáticos e,
consequentemente, de contornos menos nítidos: por exemplo, pode haver um custo de substituição
significativo do capital investido em infra-estruturas hidráulicas muito gastas, perante as enormes
reduções nos padrões de precipitação. Se a água escassear, vai ser preciso fazer concessões recíprocas
entre vários usos concorrentes, como a irrigação e a energia hídrica. Nestas situações de maior desafio,
há necessidade de se adoptar paradigmas novos de “tomada sólida de decisões”. Alguns projectos
podem revelar-se resistentes sob uma vasta gama de resultados climáticos; para outros, terá de se
considerar uma abordagem escalonada e faseada, com vista a integrar novas informações climáticas no
processo de tomada de decisões à medida que vão existindo, evitando assim que se sepultem grandes
volumes de capital em estruturas vulneráveis ao clima.
7
Taiwo O Lawoyin, Olusheyi O C Lawoyin and David A Adewole, “Percepções Masculinas sobre a
Mortalidade Materna na Nigéria,” Journal of Public Health Policy (2007) 28, 299–318.
12
As alterações climáticas, enquanto possivelmente a maior ameaça de África por causa do seu
potencial impacto, podiam também ser uma oportunidade. A adaptação terá de conter a gestão
sustentável da água, incluindo necessidades imediatas e futuras de armazenagem, enquanto se
melhoram as práticas de irrigação e se desenvolvem melhores sementes. Esta resposta de adaptação às
alterações climáticas poderia estimular intervenções orientadas para o desenvolvimento. Além do mais,
oportunidades regionais de acção colectiva na gestão de hidroeléctricas e de bacias hidrográficas
integradas, até aqui tolhidas por preocupações de ordem nacional, podem tornar-se muito mais
atraentes, gerando oportunidades de emprego local. A acção colectiva despoletada pelo clima podia
também melhorar a gestão do solo e da costa que, de acordo com uma estimativa, podia ascender a
USD 1 470 milhões ao ano.
África tem uma pegada de carbono (4% das emissões de gases com efeito de estufa) muito
diminuta e só os países grandes e mais ricos de África, como a África do Sul, podem contribuir
significativamente para mitigar as alterações climáticas. No entanto, o desenvolvimento económico
africano não tem de seguir a mesma trajectória de crescimento com alta produção de carbono do
mundo desenvolvido. Os recursos solares, eólicos, hídricos e geotermias de África são tão abundantes
que o continente tem potencialidade para galgar a via de desenvolvimento com elevada produção de
carbono.
A prevenção de conflitos e da violência política, assim como a criação de instituições para um
crescimento inclusivo em simultâneo com a mitigação destes choques exige mecanismos de edificação
da paz. Em geral, evitar choques e estar melhor preparado para os enfrentar requer um misto de
aumento de capacidade e de criação de instituições. Nos exemplos contam-se a gestão macroeconómica
sólida, regulação do sector financeiro e adaptação às alterações climáticas.
A vantagem comparativa do Banco Mundial em matéria de aumento de resiliência está em três
áreas: (i) endereçar os efeitos cumulativos destes choques, como no Burundi; (ii) fornecer
financiamento, conhecimento, experiência global e assistência técnica na concepção, monitorização e
avaliação das reformas da rede de segurança, reformas do sistema de saúde e na suavização dos efeitos
de choques macroeconómicos (como na recente crise global); e (iii) oferecer conhecimento,
financiamento, defesa da causa e capacidade de congregação para ajudar os países a adaptarem-se às
alterações climáticas.
O papel do Banco vai além da prestação de assistência quando os choques já aconteceram,
apoiando políticas e desenvolvimento de capacidade para a prevenção de choques e vigilância em
momentos de crises. A capacidade de gestão macroeconómica, o reforço da capacidade reguladora com
vista a aumentar a estabilidade financeira e a adaptação a alterações climáticas são exemplos
importantes. Assim como o são os mecanismos de seguro. Se bem que as crises não se possam evitar,
reduzir a sua frequência e melhorar a gestão da resposta irá ajudar a reduzir os seus custos.
13
Governação e capacidade do sector público
No cerne da governação e da capacidade do sector público (possivelmente a grande limitação
de África) está a noção de responsabilização, que assegura que os políticos e funcionários públicos
fazem aquilo que eles dizem que vão fazer. Um sintoma da fraca responsabilização é o nível elevado de
corrupção em muitos países africanos. O actual estado da governação em África demonstra tendências
quer positivas quer negativas. Há uma maior abertura política. A voz da sociedade civil está a aumentar,
como o demonstra o Mecanismo de Revisão dos Pares em África e o número de países que promulgam
Leis de Liberdade de Imprensa, etc. Ao mesmo tempo, crescem os casos de transferência de poder por
via não democrática, como é o caso dos golpes de estado na Mauritânia, Guiné, Níger e Madagáscar nos
últimos dois anos.
A estratégia destinada a melhorar a governação e a capacidade do sector público implica um
reforço da responsabilização em todos os níveis da sociedade. Do lado da procura, a estratégia introduz
modelos de responsabilização social, em que uma grande parte envolve o aumento do acesso dos
cidadãos à informação – e consequentemente, da sua “voz” – através do uso de boletins de cidadania,
inquéritos para detecção de despesas públicas e monitorização de projectos pelas ONG. Uma grande
parte desta informação utiliza estatísticas, legitimando a criação de capacidade estatística muito mais
sólida. As avaliações de impacto e outras evidências sobre desempenho fornecem resultados robustos
que, não apenas servem para orientar as políticas, mas também prestam informações com as quais os
cidadãos podem responsabilizar os governos. Os meios de comunicação são importantes para a
disseminação destas informações, pelo que é igualmente necessário um maior envolvimento com estes
meios. Face à natureza sensível destas intervenções, esta é uma área onde a experiência sul-sul podia
ser altamente poderosa.
Do lado da oferta, a estratégia reside na criação de capacidade nos diferentes actores para que
possam responsabilizar, com mais eficácia, os autores da tomada de decisões. No sector público
tradicional, a criação de sistemas de gestão das despesas públicas e de incentivos pelo desempenho,
dentro da função pública, especialmente em sectores de prestação de serviços como a saúde e
educação, vai continuar a ser uma área prioritária. O reforço dos sistemas de gestão das despesas
públicas vai enfatizar a gestão do investimento público, uma área que tem estado negligenciada nos
últimos tempos. No entanto, é aqui que o défice de execução (quando os recursos orçamentados não
foram gastos) é maior. À medida que os países, depois do alívio da dívida, assumem uma dívida não
concessional, a necessidade de uma tomada de decisões sólidas sobre investimento público torna-se
ainda mais crítica.
Pode dizer-se que a experiência do Banco em matéria de reformas da função pública foi mista.
Estamos a utilizar as lições para adoptar uma abordagem consideravelmente diferente. Tentaremos, por
exemplo, expandir a experiência do financiamento baseado em resultados no Ruanda, da assistência
baseada no produto nas Maurícias e da implementação por ONG. Será promovida e avaliada a utilização
das CSO, a montante, na monitorização de processos governamentais. Será dada mais atenção à criação
de capacidade no poder legislativo e judicial do estado, bem como dos governos subnacionais.
14
Onde exista uma possível falha do mercado, interviremos para criar também a capacidade do
sector privado. Será edificada a capacidade da sociedade civil, com o objectivo de aumentar a sua
legitimidade e imputabilidade.
Para além desta incidência na responsabilização, a estratégia irá considerar uma visão
alternativa de governação, designadamente, que é uma função de boa liderança. A estratégia irá
explorar quais as instituições que proporcionam o desenvolvimento de bons líderes.
Implementação da Estratégia
Uma estratégia é tão boa quanto a sua implementação. Enquanto esta estratégia, como as que a
antecederam, vai ser implementada utilizando os instrumentos tradicionais do Banco – financiamento,
conhecimento e parcerias – iremos inverter a ordem para incentivar maior selectividade e melhor
alavancar as reformas de políticas e institucionais.
Parcerias
O instrumento central da implementação serão as parcerias – com a sociedade africana e com
outros agentes de desenvolvimento. Iremos mobilizar a comunidade de desenvolvimento para apoiar
um “Plano Marshall para África” com vista a aliviar o constrangimento de financiamento para a
consecução dos ODM (e mais ainda). Ao contrário do Plano Marshall original, este pretende alavancar
dinheiro público para atrair recursos privados para África. Dentro do Grupo Banco Mundial iremos, por
conseguinte, trabalhar em conjunto com a IFC e MIGA. A recém-criada Empresa de Gestão de Activos da
IFC é um exemplo. Utilizaremos também todas as plataformas de parceria possíveis (como o G-20) para
promover a ideia de “África como uma proposta de investimento” – uma oportunidade de investimento
promissora tanto para os agentes públicos como privados. E facilitaremos e apoiaremos parcerias com o
sector privado para garantir a existência de um terreno onde as iniciativas africanas possam prosperar.
Utilizaremos o nosso poder de convocação para fazer ouvir a voz de África. Trabalharemos em
estreita colaboração com a UA, G-20 e outros foros com vista a apoiar a formulação e a voz da resposta
das políticas de África sobre questões globais, tais como regulações financeiras internacionais ou
alterações climáticas, porque falar em uníssono produzirá, sem dúvida, mais impacto. Iremos alavancar
os recursos consideráveis da diáspora africana (que já remete cerca de USD 20 000 milhões,
anualmente). Ajudaremos os governos africanos a melhorar a mobilização de recursos domésticos.
Iremos incrementar as relações Sul-Sul, quer em termos de oportunidades de aprendizagem quer de
financiamento inovador (ver discussão abaixo sobre os MIC).
Continuaremos a promover a harmonização da nossa assistência em conformidade com as
declarações de Paris/Acra. Em particular, utilizaremos cada vez mais os sistemas dos países e evitaremos
Unidades de Implementação de Projectos, até mesmo em estados frágeis (ver discussão abaixo). Ao
mesmo tempo, afinaremos as nossas estratégias de apoio orçamental com vista a torná-las mais eficazes
(e evitar alguns dos actuais aspectos negativos dos desgastados enquadramentos de avaliação de
15
políticas). Seremos mais selectivos, baseados naquilo que outros parceiros estão a fazer. Reduziremos os
custos de harmonização da ajuda mediante maior transparência de informação, como na Iniciativa
Internacional de Transparência da Ajuda.
A nossa parceria com a sociedade africana basear-se-á numa aprendizagem e atenção recíproca,
como fizemos durante as consultas que conduziram a esta estratégia.
Conhecimento
O segundo instrumento mais importante para a implementação da estratégia é o conhecimento.
Como o impedimento à reforma de políticas e institucional é, normalmente, de ordem política, o
financiamento só por si, ou até mesmo a “condicionalidade” não podem produzir mudança. Entretanto,
o conhecimento, na medida em que ajuda a alimentar um debate fundado em evidências, podia
contribuir para um consenso político interno, criando as condições para um aumento do financiamento
e desenvolvimento mais rápido.
Nestas circunstâncias, os produtos de conhecimento do Banco visarão contribuir com evidências
para o debate público sobre questões de políticas prementes. Esta reorientação irá exigir uma mudança
de incentivos que, neste momento, visam a produção de relatórios isolados, destinados a especialistas.
Os incentivos podiam ser alterados (e atingida maior selectividade) com uma deslocação no sentido de
“AAA com base no produto”. Desenvolveremos uma plataforma global de conhecimento (como a
Wikipédia ou a tão bem-sucedida plataforma de gestão de conhecimento “Pôr o Financiamento a
Trabalhar para África” [Making Finance Work for Africa]”, www.mfw4a.org) que reúne o melhor
conhecimento possível para dar resposta aos problemas do desenvolvimento africano, entre outros,
para facilitar a investigação e conhecimento dos profissionais locais sobre as suas próprias economias.
Facultaremos aos países o acesso a competências de alto nível, tais como as que são precisas para
negociar contratos de petróleo. A Diáspora podia ter um papel maior neste domínio.
A função conhecimento não pode estar dissociada da função criação de capacidade. A
experiência com conselhos de negócios e equipas de reformas mostra que o Banco pode ter um papel
muito útil prestando apoio ao governo na sua missão de facilitador. O nosso conhecimento deverá, não
apenas estimular o debate, mas também ajudar os indivíduos, instituições e sectores a melhor
implementarem os seus programas de desenvolvimento.
Financiamento
Por último, é claro, continuaremos a utilizar o nosso instrumento tradicional de financiamento,
cuja eficácia é determinada por aquilo que fazemos em matéria de parcerias e conhecimento. Na nova
estratégia, o objectivo será alavancar o financiamento do Banco com vista a atrair outras fontes de
financiamento. Um importante motor do nosso recente sucesso em especial nos MIC (países de
rendimento médio) da África Austral tem sido a nossa capacidade para criar soluções financeiras
inovadoras (por exemplo, PCG, DDO, possibilidade de empréstimos em moeda local, etc.). Estes
produtos forneceram um enquadramento para a captação de grandes volumes de financiamento de
outras fontes. Face à escala do desafio de financiamento que África enfrenta, especialmente em infra16
estruturas, a estratégia irá explorar em que grau se pode fazer mais isto com o BIRD e a IDA também.
Adicionalmente, procuraremos, através da estratégia, maximizar o impacto de outras aptidões do nosso
Tesouro (e.g., intermediação de seguro contra intempéries climáticas, cobertura de riscos dos preços
das matérias-primas, gestão da dívida, etc.). A nossa capacidade para sermos flexíveis e financeiramente
inovadores é uma verdadeira vantagem comparativa do Banco Mundial, relativamente a outras
instituições. Se bem que tenhamos melhorado a nossa comunicação e o conhecimento dos clientes e
dos funcionários sobre produtos do tesouro (em linha com a Estratégia AFR MIC), muito mais pode ser
feito, tanto para os MIC como para os LIC (países de baixo rendimento).
Promoveremos mecanismos catalisadores que requeiram fundos limitados da IDA e produzam
grandes volumes de investimentos privados (através de garantias, por exemplo). Exploraremos
instrumentos inovadores de gestão de risco para apoiar as PPP. Proporcionaremos apoio à capacidade e
conselho aos clientes sobre instrumentos de partilha de risco. Igualmente, prepararemos os países IDA
para a sua transição para o BIRD, através de projectos BIRD de enclave e reforço das reformas da gestão
pública. Entre os países de baixo rendimento, reconsideraremos a fórmula de alocação de recursos aos
estados pequenos e frágeis.
Soluções Regionais
Na implementação da estratégia os três instrumentos serão utilizados de forma diferente,
dependendo das circunstâncias do país. Os estados frágeis e os países de médio rendimento são dois
grupos distintos de países. Mas, mais importante ainda, é o caso em que se utilizam instrumentos que
vão além do país, com vista a obter soluções regionais.
Embora a evidência de cooperação regional seja inegável, África assistiu a relativamente pouca
integração regional, especialmente quando comparada com outras regiões, pelo que o potencial é
vasto. A forma de integração mais comum é a integração do comércio que, geralmente, envolve
questões de “segunda geração”, tais como facilitação do comércio, Acordos de Parceria Económica e a
movimentação livre de mão-de-obra entre fronteiras.
Muito embora os benefícios da integração intra-africana sejam limitados (porque a maioria dos
países africanos produzem bens idênticos), os passos no sentido da integração regional irão ajudar a
ultrapassar as ineficiências do mercado decorrentes da sua pequena escala e também melhorar a
competitividade com o resto do mundo, de onde se poderiam colher enormes benefícios a nível do
comércio universal. Apoiamos a integração do comércio e do sector financeiro, através de uma mistura
de apoio ao conhecimento e de financiamento da logística do comércio e de projectos do sector
financeiro, como o projecto de Seguro ao Comércio de África. No futuro, tentaremos reforçar a
capacidade das comunidades económicas regionais (REC), concedendo, provavelmente, subvenções da
IDA a estas entidades.
Muito mais há a ganhar com a cooperação regional em infra-estruturas – agrupamento da
energia, corredores de transporte atravessando vários países, gestão de bacias hidrográficas, sistemas
17
de transmissão de banda larga, corredores de crescimento do sector privado, etc. Já financiamentos
vários projectos regionais de infra-estruturas. Procuraremos melhorar a cooperação regional em
políticas e legislação para apoiar as infra-estruturas regionais, possivelmente com operações de políticas
de desenvolvimento para complementar os empréstimos de investimento regionais. Uma das razões
que impediu o progresso da harmonização destas políticas é a fraca capacidade das REC para promover
essa harmonização. Uma outra razão é que a harmonização envolve a renúncia à soberania, algo que os
governos têm relutância em fazer.
Estados Frágeis
Como são distintos em várias dimensões (política, económica, segurança) os estados frágeis
merecem um tratamento diferenciado. As mesmas questões – infra-estruturas, clima de negócios,
emprego, governação – têm repercussões diferentes em estados frágeis. O desenvolvimento de infraestruturas pode exigir “ganhos rápidos” e o emprego de soldados desmobilizados, mesmo que a um
custo mais elevado. Pode também requerer acções de mais longo prazo que dêem esperança a estas
mesmas pessoas. Os problemas usuais de corrupção e má governação são exacerbados pela
necessidade de maior segurança. A falta de empregos, sobretudo para os jovens, podia ter
consequências desastrosas, se estes jovens pegarem de novo em armas.
Nestas circunstâncias, as abordagens do Banco deveriam ser diferentes nestes estados. A
utilização de Unidades de Implementação de Projecto (UIP) torna os problemas da fraca capacidade
ainda piores. Deveria haver maior tolerância em relação à tomada de riscos pelos funcionários (ou
então, maior flexibilidade de procedimentos). Enquanto permanecem fieis aos Estatutos do Banco, os
funcionários podem, contudo, ter de se envolverem mais com os agentes políticos. Os incentivos de
trabalhar com estados frágeis podem ter de ser diferentes. A atenção na gestão está sempre
fragmentada quando um director de país está encarregado de um estado frágil ou não frágil. A
segurança e outros perigos podem impedir que se atraia o melhor funcionário para as funções, num
estado frágil. Ambas as preocupações podem ser parcialmente solucionadas com o desenvolvimento de
“centros de estados frágeis”, como já estamos a usar em Nairobi e, talvez no futuro, em Dakar.
Países de Rendimento Médio (MIC)
No outro extremo do espectro estão os países de rendimento médio de África, alguns dos quais,
como é o caso do Botswana e Maurícias, são as economias com mais êxito do continente. Deveríamos
ajudá-las a alcançar o nível seguinte (e evitar a “cilada do médio rendimento”), enquanto aprendemos
as lições da experiência deles para aplicar noutros países. Ao mesmo tempo, muitos dos MIC de África
têm bastante em comum com os países de baixo rendimento (LIC), com uma grande desigualdade de
rendimentos, pobreza profunda e generalizada, desempenho medíocre na prestação de serviços,
prevalência de VIH obstinadamente elevada e graves problemas de desemprego.
18
A estratégia deveria ser liderar com o apoio do nosso conhecimento. Estes países são
particularmente propícios à cooperação Sul-Sul, mais naturalmente com os MIC de outras regiões, mas
também com os LIC em África. A cooperação podia definir uma agenda de aprendizagem. Podia também
ser uma fonte de possíveis opções de financiamento, tais como cobertura de riscos ou garantias.
Na África Austral, em particular, a relação do Banco com os MIC encontra-se num
momento de importância crítica. A recente abertura aos empréstimos foi construída assente num
diálogo com o país sustentado e de alta qualidade, AAA e AT, mantendo-se a sua procura. Como os
orçamentos de supervisão sobem exponencialmente, fruto de novo endividamento, o desafio consiste
em continuar a fornecer AAA e AT de alta qualidade, flexível e personalizada e manter um diálogo
intenso. É forçoso que o Banco cumpra as elevadas expectativas que criámos, especialmente com tantos
MIC a contratarem empréstimos volumosos com o BIRD actualmente.
Gerir para Resultados
Com vista a implementar com êxito esta estratégia e reforçar um enfoque no desenvolvimento e
resultados mais impulsionado pelo cliente, a região África está a realizar diversas alterações na gestão e
organização. Através destas modificações, o Banco estará mais próximo dos clientes e parceiros,
responderá rapidamente às necessidades dos nossos clientes tão diversos e às necessidades evolutivas
dos negócios, aumentará a eficácia operacional e fará uma melhor coordenação com intervenientes
importantes no terreno. Ao actualizar os nossos serviços e sistemas, iremos centrar-nos na flexibilidade,
entrega, inovação e resultados ou, em termos mais coloquiais, seremos “mais rápidos, mais espertos e
mais baratos” a trabalhar.
Descentralização. África tem feito um progresso constante no que toca a delegar trabalho e
responsabilidades de gestão num plano mais próximo dos clientes, com aumentos dos quadros de
pessoal, da capacidade de gestão e da tomada de decisões nos países. Até ao momento, mais de 60%
dos nossos funcionários foram descentralizados para escritórios nos países e continuaremos a delegar a
gestão das tarefas no terreno das operações. Todos os directores de país estão baseados no país e
estamos a aumentar o número de unidades de gestão de país, de 11 para 15. Tal irá aumentar a
liderança fixada no terreno e reduzir a enorme distância para fins de controlo pelos directores de país.
Contudo, permanecem desafios no que toca a recrutar funcionários para alguns dos locais difíceis,
mobilidade dos funcionários e gestão de elevados custos marginais da descentralização face a um
orçamento uniforme. O nosso objectivo é ter a certeza que os benefícios da descentralização
compensam os custos respectivos.
Centros Sub-regionais Técnicos e de Conhecimento. Com o intuito de mitigar alguns dos desafios
da descentralização, estamos a criar centros técnicos e de conhecimento para uma melhor utilização e
emprego de escassos recursos técnicos e para criar ligações eficazes de conhecimento e aprendizagem.
Já foram criados dois centros para estados frágeis e existem dois grupos de prática para o sector da
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saúde (sendo este último uma parceria com o BAfD, DfID e OMS). Os centros sub-regionais irão dispor
de competências técnicas avançadas, partilhar conhecimento global e regional e desenvolver uma
intensa familiaridade com os clientes. Os centros desfrutarão de tecnologia adequada e de outros
serviços de apoio para assegurar a conectividade a nível de país e global.
Modernização dos nossos Serviços e Instrumentos. Com o objectivo de aumentar o impacto e
expandir o uso de sistemas do país com vista a reduzir os custos de transacção, estamos a actualizar as
nossas políticas operacionais, aumentar a eficiência e eficácia dos instrumentos existentes, desenvolver
novos instrumentos e a racionalizar os nossos procedimentos internos. Uma nova mistura de
instrumentos – sobretudo os novos Empréstimos para Investimento Baseados em Resultados – irá
permitir-nos um melhor alinhamento com os programas e prioridades do governo, ser um melhor
parceiro para os doadores, incluindo o Banco Africano de Desenvolvimento e outros organismos
multilaterais na região. As reformas nos empréstimos para investimento irão deslocar o enfoque dos
factores de produção e procedimentos internos para os resultados, eficácia do desenvolvimento, apoio
à implementação, gestão de risco e responsabilização. Estamos a remodelar e a racionalizar a gestão do
portfolio e a melhorar o nosso próprio “défice de execução”.
Com o propósito de aumentar a nossa eficácia interna, estamos a investir no reforço e
actualização dos nossos sistemas internos de recursos humanos, Informações, Gestão e Tecnologia (IGT)
e processos orçamentais. A implementação desta estratégia irá exigir que tenhamos uma força de
trabalho flexível, móvel e altamente talentosa. Estamos a analisar a nossa combinação de competências
com vista a atrair talentos novos e diversos, e reter e adequadamente utilizar o talento certo para
melhor satisfazer as necessidades dos nossos diversos clientes. Por intermédio do nosso
enquadramento global de Recursos Humanos, iremos continuar a promover a diversidade em todos os
níveis, incluindo gestão e mobilidade efectiva de pessoal, promovendo simultaneamente a eficiência do
recrutamento para poder responder às necessidades de negócios. Será dada uma atenção especial aos
funcionários recrutados a nível nacional – que representam um dos maiores activos da região – com
vista a conceder-lhes oportunidades apropriadas para o desenvolvimento da carreira. Mais
genericamente, continuaremos a focalizar-nos na gestão para um bom desempenho e na realização do
potencial dos nossos funcionários, investindo no desenvolvimento dos seus conhecimentos e da sua
carreira.
Com o enfoque nos resultados, estamos a refinar a nossa gestão do desempenho com vista a
integrar fundos externos e alinhar as afectações orçamentais com as prioridades da estratégia,
planeamento de pessoal e resultados. Uma percentagem maior do nosso orçamento é presentemente
atribuída às linhas de frente, embora possa ter já chegado ao seu limite. Estamos a actualizar e a alinhar
o nosso IGT com actualizações e reformas de outros sistemas para aumentar a conectividade, partilha
de conhecimento, melhorar a nossa transferência na implementação da nova política de “Acesso à
Informação” (difusão) e promover dados padronizados de eficiência, tecnologia e processos de
negócios. Será crucial manter os padrões e a qualidade fiduciária para se poder alcançar os resultados
desta estratégia. Também a medição dos resultados, auto-avaliação, transparência e gestão de risco
com um intenso sistema interno de controlo e verificação são requisitos fundamentais para a
consecução dos nossos objectivos de negócio, que contribuem para o sucesso desta estratégia.
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Por último, trabalharemos em estreita colaboração com os nossos clientes e outros
intervenientes, com vista a melhorar a medição do desempenho e reforçar a capacidade estatística e de
monitorização e avaliação. Através das Estratégias de Assistência ao País (CAS) baseadas em resultados,
iremos fortalecer o reporte sobre enquadramentos de resultados em matéria de indicadores centrais de
produção e resultados, utilizado para informar a tomada de decisões. Com o objectivo de promover a
responsabilização e melhorar os ensinamentos a tirar do nosso trabalho, as avaliações de impacto serão
conduzidas através da iniciativa DIME para se obter um melhor entendimento daquilo que funciona ou
não e o Grupo Independente de Avaliação irá continuar a validar as próprias auto-avaliações do Banco
sobre as suas operações e extrair lições da experiência.
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