PAINEL
SISTEMA TRIBUTÁRIO
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE — 212
SISTEMATIZAÇÃO DO DEBATE SOBRE
“SISTEMA TRIBUTÁRIO”
Ana Luiza Neves de Holanda Barbosa*
1. Sumário da sessão
Há um consenso sobre a deterioração do sistema tributário brasileiro.
Desde meados da década de 90, propostas de reforma tributária estão
sendo debatidas amplamente na sociedade. No entanto, apesar de se ter
alcançado um certo entendimento sobre o diagnóstico, além dos conflitos
entre os agentes envolvidos, incertezas e imprevisibilidades quanto aos
efeitos de uma eventual reforma tributária retardam o processo. Entre os
principais objetivos da reforma está o de minorar o impacto perverso da
tributação sobre a eficiência econômica e a competitividade do setor produtivo nacional. Não há dúvida de que eficiência e competitividade são
elementos-chave em estratégia de crescimento e desenvolvimento.
O painel sobre sistema tributário teve como objetivo expor motivações e propostas, a serem contempladas em uma reforma tributária, sem
perder de vista o contexto macroeconômico em que ela se insere. Para
tanto, foram apresentados os pontos de vista de especialistas de diferentes
áreas de interesse, no campo econômico, no empresarial e no jurídico.
O debate contou com as palestras de Ricardo Varsano, coordenador
de estudos tributários do IPEA, e de Rogério Werneck, professor do Departamento de Economia da PUC-Rio. Os debatedores convidados foram
o empresário Jorge Gerdau Johannpeter, presidente do grupo Gerdau, o
advogado tributarista Luis Carlos Piva e José Roberto Afonso, superintendente da Área de Assuntos Fiscais e de Emprego do BNDES.
A sessão, aberta pelo Sr. Isaac Zagury (vice-presidente do BNDES),
ressaltou a complexidade do sistema tributário brasileiro e a importância
de se debaterem as questões abordadas nos textos de ambos os palestrantes.
* IPEA, sistematizadora do Painel Sistema Tributário no Brasil.
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Zagury chamou a atenção para a carga tributária extremamente elevada
do país (cerca de 35% do PIB) e algumas características de má qualidade do nosso sistema tributário: a tributação cumulativa, a evasão e a
guerra fiscal e as elevadas contribuições sobre a folha de salários que
geram efeitos deletérios na produção e investimento. Em sua opinião, o
tema “reforma tributária”, certamente presente na agenda nacional nos
próximos quatro anos, não vem sendo enfatizado como deveria no debate eleitoral em curso.
A análise de Ricardo Varsano, centrada no processo histórico do
sistema tributário brasileiro, descreveu os principais fatos no campo tributário desde a década de 60, em especial, as reformas de 1967 e da
Constituição de 1988. Grande parte destas transformações reflete na
estrutura e nos problemas do atual sistema tributário. Varsano discorreu, também, sobre as mudanças no âmbito macroeconômico que ocorreram ao longo da década de 90. O processo de abertura comercial e a
estabilização econômica evidenciaram as distorções do sistema tributário, reforçando a necessidade de reforma. As propostas que deram início ao lento processo de reforma tributária, em curso desde 1995, incluem, entre outras questões não menos importantes, a eliminação dos tributos cumulativos e a reformulação da tributação sobre o valor adicionado no país.
Embora tenha concordado com Varsano em alguns pontos relativos
aos problemas do sistema tributário e às propostas para sua reformulação,
o palestrante Rogério Werneck defendeu a análise da reforma tributária
na perspectiva de uma agenda mais ampla de reforma fiscal. Sem isso,
como menciona em seu texto, “não se pode colocar em perspectiva adequada nem os entraves nem as possibilidades de avanço do esforço de
reconstrução do sistema tributário nacional que se faz necessário”.
A apresentação de Werneck se estruturou em quatro pontos: 1)
mobilização tributária requerida pelo esforço da estabilização; 2) defesa de reconversão do sistema tributário para outros propósitos e o esforço envolvido neste desafio; 3) dificuldades associadas com a economia
política da reforma e com a complexidade do federalismo fiscal brasileiro e, finalmente; 4) tópicos fundamentais para balizar o avanço da
reforma nos próximos anos, a saber: aversão ao risco, presente no comportamento de todos os agentes relevantes envolvidos na decisão sobre
o avanço da reforma e a tensão entre o conformismo e a ousadia de
querer mudar demais e muito rapidamente.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE — 214
De forma geral, as apresentações dos palestrantes foram bastante
complementares. Em seu diagnóstico da situação atual, Varsano deu
ênfase maior à análise dos fatores que levaram o sistema tributário atual
a se encontrar da forma que aí está. Por outro lado, a dimensão do desafio que se tem pela frente mereceu um tratamento maior nas considerações de Werneck. Ambos os palestrantes atestam que a qualidade do
sistema tributário sofreu forte deterioração, explicada principalmente
pelo aumento substancial da tributação cumulativa no país. E, ainda, no
que se refere à elevadíssima carga tributária do país, Varsano e Werneck
acreditam que ela deverá se manter estável. Como bem observado pelos
palestrantes, a contribuição que se poderia dar é melhorar a qualidade
da carga tributária. Segundo eles, a questão principal não é o tamanho
da carga tributária, mas, sim, a necessidade de se abrir espaço ao lado
da administração dos gastos do governo. Werneck ressaltou que, além
de reforma tributária, o país precisa também realizar reformas nos orçamentos para o gasto público ser de melhor qualidade. Outro ponto abordado pelos palestrantes diz respeito às alternativas com relação ao método de implementar uma reforma tributária bem-sucedida, dado o novo
ambiente político que o país presenciará nos próximos anos.
Os debatedores concordaram, em grande parte, com o que foi exposto pelos palestrantes e adicionaram alguns pontos de forma concreta
e objetiva, de acordo com a área de especialização de cada um. Segundo Jorge Gerdau, a visão do empresariado sobre as prioridades na agenda de reforma tributária é consensual em alguns pontos. Gerdau destacou a importância de se eliminarem tributos cumulativos para assegurar
a competitividade do país com relação a seus concorrentes. O empresário foi incisivo ao defender uma estratégia de isonomia competitiva para
o país, ou seja, a de que o exportador brasileiro tenha uma carga tributária igual à de seus concorrentes (próxima a zero). Por sua vez, Luis
Carlos Piva concentrou-se no processo jurídico da administração fiscal.
Após citar alguns exemplos do volume de execuções fiscais do município do Rio de Janeiro e na Secretaria de Receita Federal, Piva argumentou que, mesmo que se consiga um sistema tributário eficiente do ponto
de vista econômico, os órgãos fiscais responsáveis encontrariam enormes dificuldades na arrecadação do imposto. José Roberto Afonso procurou dar um tom mais otimista na finalização do painel e mencionou
experiências positivas que se podem tirar do sistema tributário brasileiro no que diz respeito ao desenvolvimento brasileiro e ao BNDES.
SISTEMA TRIBUTÁRIO — 215
2. Contexto histórico do Sistema Tributário brasileiro
As reformas da década de 60 e da constituição de 1988
e suas implicações
Segundo o palestrante Ricardo Varsano, a ampla reforma tributária
implementada na década de 60 foi a mais importante do século XX no
Brasil. Tal reforma teve seus objetivos econômicos plenamente alcançados e transparece também na estrutura atual de nosso sistema tributário.
Os antecedentes da reforma da década de 60 nos remetem aos anos 50,
período em que o governo se engajou em um esforço desenvolvimentista
industrial e regional, o que gerou um aumento substancial da despesa
pública. A partir de 1958, iniciou-se uma tendência de declínio da arrecadação tributária e o resultado deste desequilíbrio foi que, não havendo, na época, o aparato institucional de financiamento por endividamento,
o déficit público começou a ser financiado por emissões. Conseqüentemente, a taxa de inflação sofreu uma elevação significativa no princípio
da década de 60.
Todo um ambiente foi criado, portanto, a favor do que se chama de
“reformas de base”, que só foram efetivamente implementadas após a
crise institucional que resultou na revolução de 64. Tais reformas, entre
elas a reforma tributária, eram importantes não só para acertar a questão
orçamentária, como também para financiar as demais reformas.
Varsano atribuiu a importância da reforma tributária da década de
60 ao fato de se ter criado pela primeira vez no Brasil um sistema com
propósito econômico e não simplesmente um conjunto de fonte de arrecadação. Os instrumentos que formaram o novo sistema tributário estavam voltados para uma estratégia muito clara na época de desenvolvimento e de crescimento acelerado. As principais mudanças nessa reforma tributária foram: substituição de grande parte dos impostos cumulativos por impostos sobre valor adicionado em uma época em que, a não
ser a França, nenhum outro país do mundo utilizava tal forma de tributação; alterações no imposto de renda que resultaram em vigoroso crescimento de sua arrecadação; e reorganização da administração tributária federal.
Como resultado, elevou-se o nível de esforço fiscal da sociedade, de
modo a equilibrar o orçamento. Essa elevação do esforço fiscal também
viabilizou a concessão de incentivos fiscais à acumulação de capital, para
moldar as decisões do setor privado e estimular o crescimento econômico.
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A estratégia da época era de controle do crescimento através do planejamento central, ficando a União com o monopólio dos estímulos econômicos para o desenvolvimento e os governos estaduais sem um instrumento tributário que servisse como instrumento de política. Com isso,
centralizou-se o comando dos impostos que fossem instrumentos de
política econômica – como o caso dos impostos sobre o comércio exterior e sobre operações financeiras. O grau de autonomia fiscal das unidades subnacionais foi severamente restringido para assegurar a nãointerferência das mesmas em relação ao processo de crescimento. Assim, o ICM – imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias – foi criado de modo a assegurar aos estados, essencialmente, um
instrumento de arrecadação.
O sistema tributário começou a se ressentir da concessão dos incentivos fiscais, havendo perda na capacidade de arrecadação. Dentre as
modificações introduzidas para lidar com o problema, destaca-se o
direcionamento de parte dos incentivos concedidos a determinados programas de integração nacional e de estímulo à agropecuária. Além disso, o governo criou o PIS – Contribuição para o Programa de Integração
Social, primeiro imposto cumulativo criado após a reforma.
Na década de 80, o país entrou em recessão e, ao mesmo tempo, em
uma crise fiscal, contornada, aos poucos, com mudanças no sistema
tributário que pioraram cada vez mais sua qualidade. Com relação à
carga tributária, ela se reduziu de uma média de 25% na década de 70
para 22% do PIB e se sustentou nesta faixa até o final da década de 80.
Com a Constituição de 1988, novas mudanças na área tributária foram implementadas, mas com outras motivações e finalidades diferentes daquelas presentes na reforma da década de 60. O objetivo, então,
foi de desconcentração dos recursos tributários. A consolidação deste
processo se deu pela ampliação da base tributária estadual e pelo aumento dos percentuais do produto da arrecadação de imposto de renda
(IR) e o imposto sobre produtos industrializados (IPI) destinados aos
Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios (FPE e FPM).
Varsano ainda lembra que a Constituição de 1988 ampliou o papel social do Estado, gerando uma deterioração adicional das contas públicas.
Como mencionado em seu texto, Varsano resume o difícil legado deixado para a União: “a descentralização dos recursos sem a previsão de
concomitante processo ordenado de transferência de encargos do governo central para os subnacionais concentrou o desequilíbrio fiscal
previamente existente na União”.
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A resposta da União ao desequilíbrio que lhe foi imposto seguiu em
duas direções. Do lado da despesa, houve a chamada “operação desmonte”, ou seja, seus gastos foram reduzidos e vários programas deixaram de ser feitos. Do lado da receita, a União tentou aumentar os tributos não partilhados com estados e municípios e aumentou as contribuições sociais cumulativas.
O palestrante Rogério Werneck corroborou esta análise e argumentou que os interesses da União foram muito mal protegidos nas negociações complexas que resultaram naquela Constituição e, de certa forma, a
União foi “escalpelada” pelos estados e municípios, que levaram boa parte
de sua receita. Como conseqüência, lembrou Werneck, a União tentou recuperar o que havia perdido e a norma do jogo passou a ser imaginar os
meios para gerar uma receita não compartilhada com estados e municípios.
Houve, então, um aumento significativo de impostos cumulativos. Para
se ter uma idéia, a importância destes tributos na receita administrada
pela Secretaria de Receita Federal saltou de uma média de 7,3%, no período 1986-88, para uma média de 29,6%, no período de 1994-98. Em
2001, essa participação já alcançava quase 40% do total da receita.1
Estabilização e o esforço fiscal requerido
Werneck expôs sua visão sobre o que ele chama de mobilização tributária da estabilização, e fez uma análise do processo de ajuste fiscal,
assunto em pauta desde o final da década de 80. Naquela época, havia
um certo ceticismo quanto à possibilidade de um aumento de receita
solucionar o ajuste fiscal, já que, em 20 anos, a carga tributária como
proporção do PIB tinha se mantido estável.
Embora no final dos anos 80 ninguém imaginasse que um esforço
colossal de estabilização fosse possível, foi exatamente o que ocorreu.
Contrariando todo aquele ceticismo em relação ao esforço fiscal, no
período de 1993 a 2001, a carga atingiria um montante superior a 34%
do PIB, ou seja, um aumento da ordem de nove pontos percentuais.
1
Há de se lembrar que, além da criação do PIS em 1970, o governo criou em 1982 a
Contribuição para o Finsocial – Fundo de Investimento Social – precursora da atual
COFINS – Contribuição para Financiamento da Seguridade Social. Um outro tributo
cumulativo, também não partilhado, criado na primeira metade da década de 90 foi o
IPMF – Imposto Provisório sobre Movimentações Financeiras (que mais tarde passa a
ser a CPMF, vigente até hoje).
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Para Werneck, o esforço de estabilização na década de 90 requereu
um ajuste fiscal gigantesco, realizado fundamentalmente através da receita, com aumento dos impostos cumulativos. Obviamente, pelo menos uma parte poderia ter sido feita pelo lado do dispêndio. Mas havia
uma coalizão política extremamente poderosa que evitava o corte dos
gastos. E houve dificuldade enorme de se desencastelarem os privilégios introduzidos pela Constituição de 1988.
Werneck não deixou de louvar o esforço que se fez com relação ao
ajuste fiscal no final da década passada. Segundo ele, nosso ajuste fiscal foi feito no biênio 98/99 em um clima de temor, com a possibilidade
de uma grande desestabilização da economia. Então, fez-se o que foi
possível e não o desejável. Werneck reconheceu em sua exposição que
esse ajuste é justificável como uma operação de emergência e não como
um pacto de um país que tenha um plano de longo prazo.
3. Reforma: diagnóstico e motivações
Como exposto por Varsano em sua apresentação, as motivações usuais
de uma reforma tributária estão associadas a uma melhora da qualidade
do sistema tributário ou, seguindo o jargão de livros textos, aos princípios de tributação. São eles: 1) eficiência ou neutralidade dos impostos:
melhora dos efeitos alocativos dos impostos; 2) eqüidade: distribuição
justa da carga tributária entre os contribuintes; 3) produtividade: o imposto deve ser capaz de arrecadar o suficiente para garantir a receita
necessária para o governo, sem que as alíquotas sejam demasiadamente
altas; além das alíquotas, tal princípio está relacionado com a base tributária e com uma administração fiscal competente; 4) federalismo fiscal: naturalmente, tal princípio está associado a países federativos ou a
regimes fiscais descentralizados; este princípio passa pela questão de
como dividir a receita tributária entre os diversos níveis de governo da
federação e, também, dentro de cada nível, entre os entes federados
(quanto deve provir de transferência); toda esta questão também deve
ser discutida e motiva reformas como motivou a reforma de 1988; 5)
simplicidade: um sistema tributário é simples quando ele é relativamente barato tanto no custo de arrecadação do fisco quanto também no custo do contribuinte para o pagamento dos impostos.
Com base nesses princípios, serão apresentados em seguida os pontos de vista dos participantes do painel relacionados aos principais problemas do sistema tributário brasileiro.
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– Eficiência: talvez este seja o tema que foi mais abordado no painel. Um sistema tributário é eficiente quando, para uma dada receita
tributária, ele otimiza a alocação dos recursos na economia. Impostos
não devem afetar as decisões dos agentes econômicos, exceto quando
usado como um instrumento de política econômica. Os tributos sobre o
faturamento das empresas, como PIS e COFINS, ferem o princípio da
eficiência; são impostos anacrônicos que interferem no processo produtivo, distorcendo a competitividade do produto brasileiro, seja no mercado interno na concorrência com o produto importado, ou no mercado
externo prejudicando as exportações de nosso país. Ficou claro no debate que tributação cumulativa é a pior das “pragas tributárias” que aflige o nosso sistema tributário.
Varsano ressaltou que, diante de uma abertura econômica, as decisões de produção e investimento são processadas em escala mundial e
há perda de soberania fiscal. Conseqüentemente, o país tem que se conformar com as regras internacionais de tributação.
Com a tributação cumulativa, ficou muito mais aparente o quanto o sistema produtivo nacional perde em competitividade não só nas exportações,
como também no mercado doméstico, porque as importações são menos tributadas pelo PIS e COFINS do que a própria produção doméstica.
Boa parte dos comentários do empresário Jorge Gerdau centrou-se
nos problemas que os impostos cumulativos ocasionam na economia,
principalmente com relação à competitividade do país no mercado internacional. Segundo Gerdau, a atual estrutura de impostos em cascata
torna inviável a competição da produção brasileira com relação à produção internacional, pelo menos em termos teóricos. Gerdau ressaltou
que nenhum país do mundo, atualmente, exporta imposto. A cultura de
isonomia competitiva, ou seja, a de que a carga tributária do exportador
brasileiro tenha que ser igual à de seus concorrentes, ainda não está
consolidada no país. Para Gerdau, o sistema tributário brasileiro é um
dos motivos para o profundo desestímulo de se construírem fábricas no
país totalmente destinadas à exportação.
– Eqüidade: este princípio foi o menos discutido no painel. Ao ser
questionado por um dos presentes ao debate sobre o motivo da pouca
atenção dada ao tema, Varsano argumentou que no mundo de hoje, em
que a mobilidade de capitais é extremada, o sistema tributário tem muito pouco a contribuir para a progressividade. Tal fato não significa que
não se deva ter cuidado com a questão de eqüidade dos impostos, mas a
incidência da maioria dos sistemas tributários do mundo é um pouco
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mais do que proporcional. Varsano acredita que o imposto de renda de pessoa
física deva ter progressividade razoável para compensar a regressividade inerente aos outros impostos incidentes sobre o consumo. Segundo Varsano,
a progressividade por parte da ação do setor público deve ser obtida
pelo lado da despesa. Werneck reforçou este argumento e ressaltou que
deve se ter alguma redistribuição de recursos por parte da despesa e da
ação governamental como um todo.
– Princípio da Produtividade: Werneck fez uma análise da dimensão
do problema que se tem pela frente com relação à forma de se tributarem bens e serviços. O denominador comum é a eliminação dos tributos
cumulativos, bem como a introdução de um imposto sobre o valor adicionado de base ampla, com o redimensionamento da base e da alíquota
da tributação sobre o consumo. Tal questão se associa ao princípio de
produtividade, na medida em que o governo deve arrecadar o suficiente, sem alíquotas demasiadamente altas. Sob uma perspectiva agregada,
a pergunta relevante é a seguinte: se toda a receita tivesse que ser arrecadada por um imposto sobre valor adicionado, qual seria a alíquota
média requerida deste imposto? Com base em dados das Contas Nacionais de 2001 e após algumas simulações bem simplificadas, Werneck
chegou a uma alíquota extremamente alta de 33%. Para Werneck, ter
em mente tal alíquota é fundamental para se ter uma noção clara e nítida
das reais proporções e dos desafios da reforma tributária.
– Federalismo Fiscal: um sistema tributário deve ser capaz de permitir um certo grau de autonomia financeira aos membros da federação,
através de uma distribuição de competências tributárias que torne factível
este objetivo.
O ICMS, de competência dos estados, adota a sistemática de arrecadação pelo princípio de origem restrita, em que parte do imposto é cobrada no estado de origem e o restante no estado de destino. Este fato é
responsável pela guerra fiscal entre estados da federação, que concorrem através de incentivos fiscais para a localização de atividades produtivas, interferindo de maneira perversa na alocação de recursos da
economia.
Um exemplo, lembrado por Gerdau, que esteve presente de forma
intensa nos conflitos entre os estados foi o da indústria automobilística.
Gerdau acredita que se tivéssemos um sistema mais equilibrado, poderíamos ter poupado muitos dos recursos que foram utilizados desnecessariamente na guerra fiscal.
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- Princípio de simplicidade: com relação a este princípio, Varsano
argumentou que ele é desejável em qualquer sistema tributário, não porque gostamos de coisas simples, mas porque complexidade significa
custos. Além dos custos econômicos dos impostos, que são aqueles resultantes da distorção da alocação de recursos e que geram ineficiência,
existem custos para administração de impostos e para o cumprimento
das obrigações tributárias dos contribuintes. Enfim, custos que são muito maiores quando o sistema tributário é complexo e, segundo Varsano,
o nosso sistema já passou da conta em termos de complexidade.
4. Contexto político, propostas e perspectivas
Em sua apresentação, Varsano analisou o processo de reforma tributária que teve início em 1995, quando o governo federal enviou ao Congresso Nacional uma proposta de emenda à Constituição do Poder Executivo (PEC 175/95). A proposta da PEC abrangia essencialmente mudanças prioritárias no sistema tributário, a saber: o fim da tributação
cumulativa e uma mudança substancial do ICMS, com a definição de
uma legislação direcionada à harmonização tributária e à redução da
complexidade.
Desde então, houve marchas e contramarchas e poucos resultados
práticos foram obtidos. A tramitação da PEC 175/95 se iniciou, mas,
logo em seguida, o processo foi sustado por falta de interesse do próprio
proponente.
A Lei Kandir, aprovada em setembro de 1996, tentava fazer parte do
que se pretendia na PEC. Entre as mudanças importantes no ICMS promovidas com esta Lei, encontrava-se a desoneração das exportações e,
por um lado, deixavam-se de tributar os bens de capital ou, por outro,
estes bens eram tributados, mas com a concessão de créditos. Com relação a este último ponto, Gerdau lembrou que a pressão política dos
estados foi de tal ordem em cima do Executivo que houve um retrocesso no que concerne à tributação de bens de capital: o que era crédito
imediato passou a ser crédito parcelado. Varsano concordou com Gerdau
sobre este efeito danoso à tributação na Lei Kandir e salientou que houve apenas uma pequena melhoria, pois nem mesmo para o ICMS a Lei
trouxe todas as mudanças necessárias.
Ainda em sua exposição sobre o processo de propostas de reforma,
Varsano mencionou que, no final de 1998, um grupo de deputados na
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Câmara retomou a tarefa de tentar concluir a reforma tributária. Em
1999, foi criada uma comissão especial na Câmara, que preparou um
substitutivo à PEC 175/95. 2 O substitutivo, contudo, tinha uma
abrangência maior em relação à própria PEC, pois incluía também as
contribuições sociais para eliminar a tributação cumulativa.
O substitutivo, votado e aprovado na Comissão, foi imediatamente
combatido pelo próprio Ministério da Fazenda, que alegava não ser necessário fazer uma reforma constitucional para alterar os impostos cumulativos. Segundo Varsano, a oposição do Ministério da Fazenda se
fundamentava no temor de que a reforma provocasse uma queda na
arrecadação, em meio a um processo de ajuste fiscal. Não por questões
técnicas, mas devido ao risco jurídico, ou seja, as pessoas entrarem na
justiça contra o novo imposto com a idéia de suspender o pagamento ou
não pagar efetivamente o imposto. Esse risco realmente existe em qualquer reforma. Em sua exposição, Luis Carlos Piva mostrou a sua preocupação com o processo administrativo fiscal atual e citou alguns exemplos sobre o tema. Piva observou que só no âmbito da Secretaria da
Receita Federal, as ações ajuizadas totalizam um valor de 167 bilhões
de reais. Com relação ainda ao processo administrativo fiscal, José
Roberto Afonso observou que uma reforma tributária deve melhorar a
legislação, modernizar a forma de cobrar, mas tem que também agilizar
o processo de cobrança administrativa e judicial.
Com a rejeição do Ministério da Fazenda ao substitutivo, foi perdida
uma chance única, na opinião de Varsano, de se fazer reforma tributária, dado que já estava relativamente acordado com praticamente todas
as partes interessadas que reforma se deveria ter.
Werneck concordou com Varsano que houve um desfecho melancólico no esforço de reforma tributária. Mas, em sua opinião, as propostas
de reforma passadas envolviam transações extraordinariamente complexas e cercadas de incerteza. Operações do tipo “trocar um sistema
por outro” geram, certamente, muito temor, especialmente quando se
leva em conta o intricado federalismo fiscal brasileiro. É claro que havia promessas de que estados e municípios não perderiam receita e de
que não precisavam se preocupar, pois haveria fundos compensatórios
acertando essas contas.
2
O relator da Comissão Especial da Câmara dos Deputados que analisou a reforma tributária foi o deputado Mussa Demes (PFL-PI). Ricardo Varsano e José Roberto Afonso participaram da formulação de propostas de reforma na PEC 175/95, assim como no substitutivo.
SISTEMA TRIBUTÁRIO — 223
Werneck ressaltou que há necessidade de uma reconversão do sistema tributário. De alguma forma, a política tributária que acabou sendo
requerida para enfrentar a batalha da estabilização terá que dar lugar a
formas de tributação de maior qualidade, ou seja, compatíveis com eficiência, competitividade e eqüidade.
Para Werneck, a prioridade é a reconstrução do sistema de tributação de bens e serviços. A maior proposta passa pela eliminação de tributos cumulativos, bem como do IPI, ICMS e ISS e reconstrução de
uma forma de taxação do consumo centrada em um esquema coerente
de impostos sobre o valor adicionado.
Com relação ao problema da guerra fiscal entre os estados, tanto
Varsano como Gerdau propuseram a adoção de princípio de destino, com
a cobrança do imposto no estado de origem (Varsano). Tal mudança, se
implementada, não só fecharia as brechas para a evasão, como também
seria importante para que não houvesse vantagens e/ou desvantagens competitivas para empresas de um estado, vis-à-vis as de outro estado.
Gerdau fez um resumo de uma proposta de reforma tributária, que é
defendida por grande parte do empresariado e corroborada por ambos
os palestrantes: 1) redução do número de tributos no sistema tributário;
2) caracterizar-se pela simplicidade e transparência; 3) racionalização
da tributação sobre o consumo; 4) eliminação dos tributos cumulativos
(que incidem em cascata); 5) eliminar alíquotas diferenciadas nas operações interestaduais; 6) desonerar o produto nacional e os bens de ativo fixo destinados à produção; 7) objetivar a isonomia competitiva mediante desoneração das exportações.
Contexto político
Os objetivos de uma reforma tributária são muitas vezes conflitantes.
Uma escolha tem que ser feita e, no processo político, cada um dos
critérios são ponderados. Tais critérios de valores que, dificilmente, são
consensuais na sociedade. Daí as divergências e as controvérsias que
surgem quando se discutem alternativas de sistemas tributários. Uma
reforma tributária envolve essencialmente questões políticas.
Com relação às propostas passadas e à frustração de não se ter concebido uma reforma tributária, Werneck sugeriu refletirmos sobre as
raízes dessas dificuldades e salienta que mais importante do que tentar
achar os culpados é entender os interesses, as apreensões, as razões e as
motivações dos principais atores envolvidos.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE — 224
As complexidades do federalismo fiscal brasileiro se refletem, principalmente, nas resistências à reforma. A criação de um novo imposto sobre o valor adicionado de base ampla é fonte de incertezas e temores por
parte dos três níveis de governo, federal, estadual e municipal. Werneck
destacou em sua exposição que os governos estaduais temem que:
– a distribuição da base fiscal da nova tributação sobre o valor adicionado acabe sendo muito diferente da distribuição de hoje;
– o próprio bolo tributário encolha-se no processo;
– mudanças na legislação possam abrir flancos para infindáveis contestações judiciais; na verdade, a própria receita acomodou por muito
tempo a idéia de que imposto bom é imposto velho.
– haja perda de autonomia na condução de política tributária e, especialmente, na concessão de isenções, descontos de impostos para atrair
investimento; as regiões beneficiadas por incentivos fiscais federais temem perder os privilégios.
Com relação aos municípios, Werneck mencionou que, com raras exceções, os mesmos exploram mal sua base tributária (com grande participação de tributação de serviços) e temem trocar o certo pelo duvidoso e
não terem a compensação adequada pela perda do ISS com as propostas
de racionalização do imposto sobre o valor adicionado.
Perspectivas
As perspectivas da reforma tributária foram apontadas por Varsano,
que lembrou que tudo o que havia, em 1999, em termos de acordo político precisa ser refeito, já que houve mudança do próprio Congresso,
dos governadores e dos próprios prefeitos. Qual será o método adotado
para a reforma? Segundo Varsano, há duas possibilidades: ou se faz a
reforma de uma vez ou se aproveita o que já está feito e se faz por
etapas. A resposta a tal questão depende do ambiente político que vai se
formar no próximo governo.
Varsano acredita que a preferência seria certamente fazer a reforma de
uma vez com uma emenda constitucional que fosse rapidamente aprovada. Mesmo assim, tal feito seria bastante demorado, porque haveria dependência de leis ordinárias e, mais adiante, de normas administrativas.
A segunda alternativa seria a de se fazer reforma aos poucos, através
de uma emenda constitucional em que se acertasse em parte o ICMS e
se eliminassem os tributos cumulativos com base no que já foi feito, ou
SISTEMA TRIBUTÁRIO — 225
seja, a partir da Medida Provisória n0 66 de 2002. Esta medida provisória que deve ser transformada em lei eliminou a cumulatividade do PIS
e promete eliminar parcialmente a da COFINS. Varsano observou que é
extremamente difícil se antever qual será a alternativa escolhida e ainda
salientou que a implementação da reforma também dependerá do ambiente político.
As perspectivas de Werneck ainda mostram que o caminho para uma
reforma não será simples. Ele acredita que a dificuldade vai ser muito
maior em termos de negociação de reforma tributária do que nas duas
experiências anteriores (de 1967 e 1988). Para se criar um IVA ou vários IVA de base realmente ampla, por exemplo, vai ser preciso enfrentar
um Congresso com resistência significativa. De um lado, a criação deste imposto envolveria avançar no sentido de tributação mais completa,
passando a abranger a maior parte dos setores prestadores de serviços, o
que, provavelmente, vai gerar forte resistência no Congresso. Por outro,
a ampliação da base pode-se dar ao gravar de forma efetiva todo um
elenco de bens de consumo de caráter essencial ou meritório e aí também não será pequena a oposição no legislativo. Além dessas dificuldades, há ainda todas as complexidades do federalismo fiscal brasileiro,
mencionadas anteriormente.
Na opinião de Werneck, depois de engajados em tão longo esforço
de ajuste fiscal, lidando com um quadro de repressão fiscal, não é de se
espantar que os três níveis de governos tenham hoje uma aversão ao
risco de perder receita. Mostras de crescente apreensão com modificações, inicialmente presentes nos governadores e prefeitos, acabaram no
próprio governo federal.
As soluções não são simples. Diante de todas as dificuldades advindas
do federalismo fiscal brasileiro, a verdade é que o governo federal parece ter sido tomado pelo ceticismo. Caberá ao novo governo vencer este
desalento. Werneck acha que é absolutamente necessário que o esforço
seja mantido num nível suprapartidário, para se colocar o jogo da reforma tributária em novas bases.
O que poderá atenuar os temores dos agentes é a conjugação da
reforma tributária com outras reformas que possam acenar com a possibilidade de abrir espaço, nos orçamentos dos governos subnacionais,
para a possibilidade de um alívio fiscal pelo lado do dispêndio.
Com relação à forma de implementação da reforma, Werneck deu
uma palavra de cautela contra crenças exageradas em “pequenas reformas”. Pequenas reformas podem fazer medidas moderadas, mas elas
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE — 226
têm que fazer parte de um plano mais ousado. Não importa o quão
pequeno seja o passo, ele tem que se encaixar num quebra-cabeça que
vislumbre um jogo ousado que contemple no futuro um sistema tributário muito diferente do vigente. Ou seja, não se pode comprar tempo
com as pequenas reformas se elas não fizerem sentido como um esforço sistemático de construir aos poucos esse sistema tributário mais
sofisticado e condizente com as possibilidades do país nesse início de
governo.
5. O papel do BNDES na reforma tributária
A exposição de José Roberto Afonso destacou um aspecto do sistema tributário que, pelo menos, está funcionando para o desenvolvimento brasileiro e que está associado ao próprio BNDES: a destinação do
PIS-PASEP, principal fonte de receita do orçamento do BNDES, ao
FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador). José Roberto ressaltou o fato
de o PIS ser um imposto cumulativo, mas lembrou que o aumento dos
impostos cumulativos na arrecadação destacada por todos os expositores não vem do PIS; na verdade, a arrecadação do PIS vem se mantendo estável nos últimos anos. Para José Roberto, o sucesso da visão
estratégica que está por trás da destinação do PIS-PASEP ao FAT é o
de conseguir conciliar desenvolvimento social com o desenvolvimento econômico.
Antes da Constituição de 1988, o produto da arrecadação do PIS se
destinava às contas individuais dos trabalhadores, como o FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Serviço). No entanto, esse processo acabava gerando um benefício social invertido, pois beneficiava os trabalhadores de mais alta renda e com menos rotatividade. Com isso, na
Constituição de 1988 decidiu-se que os recursos do PIS se destinariam
a uma conta coletiva que deu origem ao FAT, fundo esse que teria como
objetivo o pagamento do seguro-desemprego. Um ponto relevante neste aspecto é a preocupação com a questão cíclica. Naturalmente, a arrecadação desse imposto é maior na expansão econômica e a despesa é
menor, pois há menos desemprego e menos seguro a pagar. Por outro
lado, na recessão, quando a demanda por recurso (pelo seguro-desemprego) aumenta, a sua arrecadação está se reduzindo. Tal processo resultou na idéia de se formar uma poupança em tempos de expansão
econômica e que essa poupança fosse aplicada no BNDES.
SISTEMA TRIBUTÁRIO — 227
Com o passar do tempo, o seguro-desemprego foi ampliado também
para atender qualificação profissional. Num primeiro momento era só
qualificação dos demitidos; num segundo momento, era qualificação
para todo e qualquer trabalhador. Esse círculo virtuoso foi tão bom que
até permitiu aportes adicionais de recursos ao BNDES, assim como para
o Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, entre outros. José Roberto
admitiu que esta é uma experiência bem-sucedida do ponto de vista
social, financeiro e político. Do ponto de vista social, é o benefício social que atende ao maior problema hoje da população brasileira, que é o
desemprego. Na questão financeira, o FAT é o maior ativo da União,
pelo menos em valor de mercado e boa parte destes recursos é aplicada
no BNDES. E chega-se um momento em que o BNDES pode desembolsar mais recursos do que receber.
Desde o início, o FAT nasceu com base numa grande negociação dentro do Congresso envolvendo todas as forças políticas e foi essa aliança
política que manteve o FAT. A emenda na Constituinte que fazia parte da
ordem social foi aprovada por unanimidade absoluta (mais de 500 votos).
Na regulamentação, foi criada, um ano depois do FAT, uma iniciativa
inovadora: o CODEFAT, um conselho tripartite, um dos primeiros conselhos com poder que tem representantes do governo, dos empresários e
dos trabalhadores e isso se reproduziu também no conselho de administração com as representações patronais e dos trabalhadores do BNDES.
Com relação à mudança da base do PIS-PASEP de faturamento para
valor adicionado, discutida na Medida Provisória n0 66 de 2002, não
houve nenhuma resistência por parte do BNDES e nem do seu conselho. Segundo José Roberto, tal fato demonstra um ato de confiança que
está sendo dado tanto pela representação de trabalhadores quanto pela
dos empresários e do BNDES no caminho de se iniciar um processo de
reforma tributária.
Outra importante iniciativa lembrada por José Roberto concerne ao
apoio que tem sido dado pelo BNDES para a modernização das gestões
tributárias municipais desde o ano de 1997. José Roberto observou que
este é um passo muito importante para o processo futuro de reforma
tributária no Brasil, porque, até então, a prioridade centrava-se na legislação, antes da gestão.
No momento de sua criação, foi uma surpresa a demanda das prefeituras para tal programa – PMAT (Programa de Modernização de Administração Tributária). Atualmente, a carteira já está com 560 operações.
Destas, 400 operações estão em exame e 160 operações, correspondendo
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE — 228
a 465 milhões de reais, estão entre contratadas e aprovadas. José Roberto
salientou que o PMAT é um passo muito importante para o processo
futuro de reforma tributária no Brasil. E acrescentou ainda que a gestão
será um diferencial positivo e um componente primordial na negociação do processo de reforma tributária, que não havia anteriormente.
Com relação às outras exposições, José Roberto achou sintomático
que o maior foco tenha sido o de reformar o sistema tributário na questão da competitividade e preservar as conquistas como estabilidade, ainda
que signifique manter a carga tributária alta.
Para reduzir a carga tributária, José Roberto acredita que se precisa,
antes, reduzir a despesa. No entanto, ele não acredita que a sociedade
esteja disposta a reduzir despesa. José Roberto ressaltou, portanto, a
necessidade de se modernizar, além da gestão tributária, a gestão de
gastos. Talvez este seja o caminho, segundo ele, para se conseguir uma
redução de gasto no sentido de se ter um Estado que forneça mais e
melhores serviços absorvendo menos recursos, sobretudo nas ações meio.
6. Conclusões do debate
Um sistema tributário moderno, além de ter como escopo o financiamento das despesas do governo, deve também procurar atender vários objetivos, para que contribua para o desenvolvimento econômico e
social do país. Ficou claro, com as exposições do painel, que nosso
sistema tributário apresenta sérios entraves que impedem o país de entrar nessa trajetória rumo ao desenvolvimento.
A principal conclusão que se pode tirar do painel sobre sistema tributário é que há um consenso tanto a respeito dos principais problemas
de nosso atual sistema tributário quanto à necessidade urgente de uma
reforma tributária que está na agenda nacional há alguns anos. Em particular, as propostas acordadas entre todos os participantes do painel
envolvem o fim da cumulatividade, a adoção de imposto sobre o consumo de base ampla, alteração da sistemática de arrecadação do imposto
sobre o consumo nas operações interestaduais, simplicidade do sistema
tributário, desoneração das exportações e dos bens de capital. Tais propostas estão incluídas no substitutivo da PEC 175/1995. Outro ponto
consensual é que a reforma tributária seja implementada de forma gradual, dentro de um projeto bem delineado e comprometido com os objetivos de longo prazo do país.
SISTEMA TRIBUTÁRIO — 229
Vale ressaltar a importância desse painel sobre sistema tributário,
pois o mesmo talvez seja o que tenha apresentado mais inter-relação
com todos os outros painéis realizados nesta série de seminários “50
anos do BNDES”. Naturalmente, o painel não pôde abordar todos os
temas relevantes associados ao nosso sistema tributário e mesmo alguns
mencionados no painel o foram de forma marginal. Temas que merecem destaque e serão pauta de futuras discussões dizem respeito aos
efeitos distributivos da reforma tributária sobre a renda dos contribuintes. Como a reforma tributária vai tratar de questões relativas às isenções e renúncia fiscal, ao processo administrativo tributário, à tributação sobre os serviços e ao papel dos municípios no sistema tributário,
também têm importância significativa. As transformações econômicas
recentes colocam em pauta a necessidade de reformulação do sistema
tributário no que tange ao processo de inovação, à Internet e ao comércio eletrônico. Neste contexto, os serviços realizados via comércio eletrônico tornam apropriada uma abordagem tributária específica. Outros
pontos que não foram abordados no painel e que certamente merecem
debate não só na reforma tributária, como em outras reformas, envolvem o orçamento da Previdência e a discussão dos critérios de transferência de recursos para estados e municípios.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE — 230
SISTEMA TRIBUTÁRIO PARA O DESENVOLVIMENTO
Ricardo Varsano*
1. Introdução e resumo do argumento
O sistema tributário vigente em um dado momento é fruto de um
processo de evolução que, na maior parte do tempo, é contínuo. Com
efeito, uma vez fixada sua estrutura básica, ele é capaz de adaptar-se,
mediante alterações tópicas nas normas legais e administrativas, a modificações nas condições econômicas e sociais reinantes e, assim, operar satisfatoriamente durante períodos relativamente longos.
Mas, análogo nesse aspecto a uma máquina, o sistema tributário sofre desgaste ao longo do tempo, tendo sua capacidade de adaptação
reduzida. Além disso, alterações profundas no ambiente econômico
podem exigir ajustes que transcendem a capacidade de adaptação da
estrutura tributária básica, requerendo sua modificação. Por isso, vez
por outra, a tributação precisa sofrer importantes alterações concentradas em um curto espaço de tempo. Não obstante revisões ocorrerem
cotidianamente, o costume reservou a expressão “reforma tributária”
para fazer referência a tais descontinuidades do processo de evolução.
O sistema tributário brasileiro passou por profunda reforma na década de 60. Desde então, ressalvada a reforma realizada no âmbito da
Assembléia Nacional Constituinte, em 1987/88, o sistema evoluiu continuamente, sem alterações em sua estrutura básica. Embora a Constituição de 1988 tenha eliminado alguns tributos e introduzido modificações nas características de outros, notadamente do principal tributo estadual, a reforma de então teve como principal motivação a
desconcentração dos recursos públicos, privilegiando especialmente os
municípios. Desse modo, a estrutura básica da tributação brasileira vigente ainda é, em essência, aquela construída em 1964/67.
* Coordenador de Estudos Tributários da Diretoria de Estudos Macroeconômicos
do IPEA.
SISTEMA TRIBUTÁRIO — 231
Naquela época, o sistema tributário adotado era moderno. Em particular, o Brasil foi um dos pioneiros na adoção da tributação do valor
adicionado, técnica atualmente utilizada em mais de 120 países do mundo; e foi o primeiro – e, até bem pouco tempo, o único – país a ter o
imposto sobre valor adicionado como fonte de financiamento de governos subnacionais1.
Como o pioneirismo traz a desvantagem de não se poder contar com
experiência prévia, os impostos brasileiros sobre o valor adicionado
nasceram com imperfeições, algumas corrigidas ao longo do tempo e
outras ainda existentes. Além disso, enquanto a tributação sobre o valor
agregado utilizada em todo o mundo evoluiu na direção da generalização e da simplificação, a brasileira foi se tornando cada dia mais
especificativa e complexa, criando custos excessivos para o cumprimento das obrigações tributárias, por parte dos contribuintes, e onerosas distorções econômicas.
Distorções ainda maiores são causadas pela crescente utilização de
tributos cumulativos como fonte de financiamento do setor público, principalmente da seguridade social. Este tipo de gravame sempre esteve
presente no sistema tributário brasileiro. Mas, em reação à
desconcentração de receita promovida pela Constituição de 1988, a União
promoveu vigoroso aumento da tributação em cascata, ao longo da década de 90, o que provocou intensa deterioração da qualidade do sistema tributário.
Datam também dos anos 90 duas importantes mudanças
macroeconômicas. A primeira foi que a economia brasileira passou por
um processo de abertura comercial, que incluiu, além de redução das
tarifas e das barreiras não-tarifárias, a integração regional, com a formação do Mercosul. Na segunda, logrou-se, em 1994, por meio do Plano
Real, a estabilização da economia. Esses dois fatos criaram um novo ambiente econômico em que a competitividade do setor produtivo nacional
é a questão-chave para o desenvolvimento do país. Isto exige reformulação
da tributação, de modo a ajustá-la às novas circunstâncias.
1
A afirmação de que o imposto sobre o valor adicionado dos estados brasileiros era até
bem pouco tempo um caso único não desconsidera o fato de que a Alemanha adotou um
imposto sobre o valor adicionado, arrecadado pelos estados (landers), em 1968. No entanto, embora arrecadado pelos landers, o imposto alemão não é, do ponto de vista econômico, um tributo subnacional. Sua legislação é nacional e sua alíquota uniforme em
todo o território do país, sendo o montante global arrecadado rateado entre as unidades
da federação de acordo com regras baseadas no princípio de equalização.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE — 232
Presentes os principais fatores que determinam a necessidade de uma
reforma – estrutura tributária de má qualidade e envelhecida, além de
ambiente econômico radicalmente diferente daquele para o qual o sistema tributário fora concebido —, teve início, em 1995, com o envio ao
Congresso Nacional de proposta de emenda à Constituição do Poder
Executivo (PEC nº 175/95), um processo legislativo visando à sua realização. Desde então, nos sete anos de marchas, contramarchas e interrupções da discussão, o processo apresentou como resultados práticos a
Lei Kandir (Lei Complementar 87/96), que reformulou alguns aspectos
do ICMS – Imposto sobre as Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e
Intermunicipal e de Comunicação —, e a proposta recentemente adotada por meio da Medida Provisória 66/02, no sentido de mitigar a
cumulatividade das contribuições sociais. Mas a reforma mais
abrangente, consubstanciada em um substitutivo à PEC 175/95 aprovado pela Comissão Especial da Câmara dos Deputados constituída para
avaliar a proposta do Poder Executivo, repousa, desde março de 2000,
em alguma gaveta da presidência da casa. Há a expectativa de que o
processo tome novo impulso em 2003.
O presente trabalho discute, na próxima seção, as principais motivações das reformas tributárias, que se relacionam com os princípios de
tributação propostos na literatura sobre finanças públicas. A seção 3
considera a reforma da década de 60 e a evolução posterior do sistema
tributário, com ênfase nas motivações das mudanças. A seção seguinte
contrasta as condições atuais com as da reforma dos anos 60, e discute
os objetivos e condicionantes da futura reforma. A quinta seção apresenta um breve diagnóstico do sistema tributário atual, salientando suas
principais deficiências. A seção final considera o processo de reforma
tributária ora em curso.
2. As motivações das reformas
A qualidade da tributação é avaliada pela consideração de um conjunto de características a ela associáveis que são consideradas desejáveis. Quando alguma delas está ausente ou deficiente, há motivação
para realizar uma reforma.
A primeira das motivações usuais para a reforma é o aprimoramento
dos tributos no que diz respeito a seus efeitos sobre o sistema produtivo.
SISTEMA TRIBUTÁRIO — 233
Salvo nos casos em que os tributos são utilizados como instrumentos de
política para, intencionalmente, alterar o comportamento dos agentes
econômicos, é desejável que sejam neutros, ou seja, que não afetem
suas decisões. Na prática, não há tributos neutros, sendo objetivo típico
da política tributária minimizar os malefícios por eles causados à eficiência da economia e à competitividade do setor produtivo.
A segunda motivação é a questão da eqüidade. Deseja-se que a tributação seja justa, e tenha um impacto favorável sobre a distribuição de
renda. É duvidoso, contudo, que, em um mundo de intensa mobilidade
do capital, a tributação possa ter impacto redistributivo significativo. Se
esse for, de fato, o caso, um objetivo mais modesto se impõe, qual seja,
o de assegurar, ao menos, que ela não seja regressiva, isto é, que não
onere relativamente mais os pobres que os ricos. Isto assegurado, é possível, com os recursos arrecadados, financiar políticas governamentais
bem concebidas, focalizadas e executadas, que beneficiem principalmente os mais pobres, assegurando o cumprimento do papel
redistributivo do governo, o que é especialmente importante em um contexto de globalização econômica.
A terceira questão que motiva reformas tributárias é a produtividade
da tributação. É necessário extrair da sociedade o total de recursos necessários para que o governo seja apropriadamente financiado, sem que
seja preciso recorrer a alíquotas excessivamente elevadas, que estimulem a sonegação. A ampliação das bases tributárias, o combate à evasão, e a concepção de tributos mais facilmente arrecadáveis são ações
que favorecem a produtividade da tributação.
Simplificar a tributação é outra das motivações usuais de reformas.
Cabe aqui salientar que, devido à complexidade natural das relações
econômicas, a tributação de boa qualidade é inerentemente complicada.
Não obstante, a busca de simplicidade na tributação é essencial, posto
que a complexidade está associada a custos para administrar os tributos
e para cumprir as obrigações tributárias. Segundo informam entidades
representativas de empresários, estimações realizadas revelam que, na
atualidade brasileira, o custo incorrido pelo contribuinte para cumprir
suas obrigações é alto. Contudo, é preciso evitar a tentação de basear o
financiamento do setor público em tributos simples, de baixo custo administrativo e de cumprimento das obrigações, mas que promovem sérias distorções econômicas, cujo custo para a sociedade, embora menos
óbvio que os antes mencionados, é incomparavelmente maior.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE — 234
Finalmente, existe uma motivação para a reforma, pertinente somente
às federações e países unitários com regimes fiscais descentralizados,
que é a de promover mudança na distribuição dos recursos públicos
entre os entes federados, atribuindo mais ou menos recursos ao governo
central e, em contrapartida, menos ou mais aos governos dos estados e
municípios. Esta é uma questão que está sempre em pauta nas discussões de reforma tributária e uma das de mais difícil solução, em virtude
dos inerentes conflitos de interesse presentes.
Uma reforma tributária ampla sempre envolve todas essas questões,
mesmo que algumas não estejam explicitadas na agenda das discussões.
Mas, em cada reforma, há motivações principais e outras secundárias,
bem como aspectos a que se atribui pouca ênfase.
3. A reforma da década de 60 e a evolução posterior
A partir da década de 50, o governo brasileiro adotou o objetivo de
estimular o desenvolvimento industrial, transformando-se, aos poucos,
no coordenador desse esforço. Assim, foi criado o BNDE – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico —, em 1952, com os intuitos de fornecer crédito de longo prazo para a indústria de base e financiar a infra-estrutura econômica. Favores financeiros e cambiais foram concedidos, buscando atrair capital estrangeiro para o país, e o imposto de importação, àquela
altura com participação desprezível no financiamento dos gastos públicos,
foi transformado em instrumento de proteção à indústria doméstica. Em
1959, com a criação da SUDENE – Superintendência de Desenvolvimento
do Nordeste – tem início o apoio sistemático ao desenvolvimento regional,
inclusive com a concessão de incentivos fiscais.
O apoio à industrialização e ao desenvolvimento regional gerou um
crescimento das despesas, que não pode ser acompanhado pelo das receitas. Assim, a despesa do Tesouro Nacional, ao redor de 8% do PIB –
produto interno bruto – no final da década de 40, elevou-se para 11% a
partir de 1957 e, no início dos anos 60, atingiu a marca dos 13% do PIB.
Por outro lado, o sistema tributário mostrava insuficiência até mesmo para
manter a carga tributária global. Esta, que crescera ao longo dos anos 50
e atingira um máximo de 18,7% do PIB em 1958, declinou ano a ano a
partir de então, até um mínimo de 15,8% do PIB, em 1962.
Nessas circunstâncias, o déficit do Tesouro ultrapassou, em 1962 e 1963,
a marca dos 4% do PIB. Não existindo uma estrutura institucional que posSISTEMA TRIBUTÁRIO — 235
sibilitasse o seu financiamento por meio de endividamento público, o déficit foi coberto quase que totalmente através de emissões. A taxa de inflação
anual, medida pelo Índice Geral de Preços da Fundação Getúlio Vargas,
que era da ordem de 12%, em 1950, e já atingia 29% em 1960, elevou-se
rapidamente para 37 e 52% nos anos seguintes, saltando para 74% em 1963.
Para fazer frente à crise econômica e política que o país atravessava,
formava-se consenso sobre a necessidade de reorganização de quase
todos os setores da vida nacional, ou seja, usando expressão da época,
de “reformas de base”. Naquele contexto, a reforma tributária era vista
como prioritária, não só para resolver o problema orçamentário como
para prover os recursos necessários às demais reformas.
Em 1962, conforme documento da época2, as idéias sobre o rumo da
reforma já eram claras: a) garantir aumento das receitas fiscais para
permitir redução dos déficits do governo; b) melhorar a eficiência do
aparelho arrecadador; c) eliminar os entraves à capitalização das empresas, e instituir novos e eficientes estímulos aos investimentos; d) rever a legislação referente aos tributos federais, notadamente visando à
simplificação e racionalização, e, no caso do imposto de consumo, a
correção de sua incidência a fim de “eliminar as superposições relativas
aos elementos componentes do produto, transformando-o, de fato, em
imposto sobre o consumo, e não, como atualmente, imposto sobre a
produção”; e e) rever a discriminação de rendas entre as três esferas de
governo, alterando competências, quando inapropriadas, e condensando
o sistema de impostos “eliminando alguns, substituindo outros e unificando diversos”. Em outras palavras, aumentar a produtividade dos tributos – e, com ela, o esforço fiscal da sociedade – era a principal motivação da reforma, embora as demais questões mencionadas na seção
anterior, exceto eqüidade, também fossem cogitadas.
A crise institucional antecipou-se à reforma tributária e somente após
a revolução de março de 1964 ela adquiriu impulso. Um novo sistema
tributário foi paulatinamente implantado entre 1964 e 1967, concedendo-se prioridade para as medidas que, de um lado, contribuíssem de
imediato para a reabilitação das finanças federais, e, de outro, atendessem de forma mais urgente os reclamos de alívio tributário dos setores
2
Os itens relacionados e as citações a seguir constam de estudo preliminar elaborado pelo
Conselho do Desenvolvimento, para exame técnico do governo federal, datado de setembro
de 1962 [Congresso Nacional para as Reformas de Base, vol. VI, documento 2 (1963)].
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE — 236
empresariais, que constituíam a base política de sustentação do regime.
A Emenda Constitucional nº 18/65 que, com algumas alterações, incorporou-se ao texto da Constituição de 30 de janeiro de 1967 e o Código
Tributário (Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966) são os documentos
legais que marcam o fim dos trabalhos dessa reforma.
Além de bem-sucedida quanto ao objetivo de reabilitar rapidamente as
finanças federais, a reforma da década de 60 teve os méritos de ousar eliminar os impostos cumulativos, adotando, em substituição, impostos sobre o
valor adicionado, hoje de uso generalizado na Europa e na América Latina,
mas, na época, em vigor apenas na França. Além disso, pela primeira vez
no Brasil, concebeu-se um sistema tributário que era, de fato, um sistema –
e não meramente um conjunto de fontes de arrecadação – com objetivos
econômicos, ou, mais precisamente, que era instrumento da estratégia de
crescimento acelerado traçada pelos detentores do poder.
De acordo com a estratégia traçada, a orientação e o controle do
processo de crescimento caberiam ao governo federal, o que exigia a
centralização das decisões econômicas. Assim, em relação ao sistema
tributário, o objetivo fundamental foi elevar o nível de esforço fiscal da
sociedade de modo que, não só se alcançasse o equilíbrio orçamentário,
como também se dispusesse de recursos que pudessem ser dispensados,
através de incentivos fiscais à acumulação de capital, para moldar as
decisões do setor privado e impulsionar o processo de crescimento econômico. Ao privilegiar o estímulo ao crescimento acelerado e à acumulação privada – e, portanto, os detentores da riqueza – a reforma praticamente desprezou o objetivo de eqüidade.
Em relação ao setor público, centralizou-se o comando dos impostos que fossem primordialmente instrumentos da política econômica –
como os impostos sobre o comércio exterior e sobre operações financeiras –, bem como da forma de utilização dos recursos tributários. A
reforma previa, no entanto, que os estados e municípios contassem com
recursos suficientes para desempenhar suas funções sem atrapalhar o
processo de crescimento, principalmente através da arrecadação do ICM
– Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias – e
de um sistema de transferências intergovernamentais, que garantia receita para as unidades cuja capacidade tributária fosse precária.
Para assegurar a não-interferência das unidades subnacionais na
definição e no controle do processo de crescimento, o seu grau de autonomia fiscal foi severamente restringido. Assim, o poder concedido aos
estados para legislar em matéria relativa ao ICM foi limitado, de modo
SISTEMA TRIBUTÁRIO — 237
que o imposto gerasse arrecadação sem que pudesse ser usado como
instrumento de política; e os recursos transferidos foram, em parte, vinculados a gastos compatíveis com os objetivos fixados pelo governo
central. Depois de concluída a reforma, já em 1968, o Ato Complementar nº 40 reduziu o montante das transferências e condicionou a entrega
dos recursos a diversos fatores, inclusive à forma de utilização dos mesmos, reduzindo ainda mais a autonomia fiscal dos estados e municípios.
A despeito da intensa concessão de incentivos fiscais, a carga tributária do país conseguiu se sustentar acima de 25% do PIB até 1978, com
a União arrecadando aproximadamente três quartos do montante de recursos e dispondo, após as transferências para estados e municípios, de
cerca de dois terços dos mesmos. Contudo, desde 1970, já era evidente
que a concessão dos incentivos corroía excessivamente a receita. Para
lidar com o problema, o governo federal determinou que parcela do
valor dos incentivos concedidos fosse direcionada para o PIN – Programa de Integração Nacional – e para o PROTERRA – Programa de
Redistribuição de Terras e de Estímulo à Agropecuária do Norte e Nordeste –, reduzindo praticamente à metade o valor dos incentivos concedidos através do IRPJ – Imposto de Renda de Pessoas Jurídicas3. Para
reforçar suas fontes de financiamento, o governo federal instituiu o PIS
– Contribuição para o Programa de Integração Social —, primeiro tributo cumulativo criado após a reforma4.
Já ao longo da década de 80, diversas outras medidas, tomadas visando evitar queda mais acentuada da arrecadação, causaram a progressiva
deterioração da qualidade do sistema tributário brasileiro. Dentre essas,
destaca-se a criação, em 1982, de outro tributo cumulativo, a Contribuição para o Finsocial – Fundo de Investimento Social –,5 precursora da
atual Cofins – Contribuição para Financiamento da Seguridade Social.
À época da elaboração da Constituição de 1988, nova reforma se
processou. Sua principal motivação foi a descentralização dos recursos
tributários. Na verdade, a desconcentração já vinha acontecendo em certo
grau desde 1983, e o que houve em 1988 foi a consolidação desse processo. Ampliaram-se a base tributária estadual e o montante a ser obrigatoriamente transferido pela União a estados e municípios, e foi assegurada às unidades subnacionais total autonomia na escolha de como
3
Decretos-leis nº 1.106, de 16 de junho de 1970, e nº 1.179, de 6 de julho de 1971.
Lei Complementar nº 7, de 7 de setembro de 1970.
5
Decreto-lei nº 1.940, de 25 de maio de 1982.
4
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE — 238
utilizar seus recursos, próprios ou originários de transferências, exceto
pela vinculação de 25% da receita a gastos na manutenção e desenvolvimento do ensino.
Houve também nessa reforma objetivos secundários, relacionados
às questões de efeitos alocativos e, principalmente, de eqüidade. Quanto ao primeiro desses aspectos, foram eliminados os impostos únicos
(mas mantido o PIS e criada a Cofins, em substituição à contribuição
para o Finsocial). Quanto à eqüidade, previu-se um imposto sobre grandes fortunas, teoricamente muito progressivo, mas que até agora não foi
colocado em prática. Separou-se a tributação da transmissão onerosa de
imóveis daquela de heranças ou doações. No entanto, a tributação da
transmissão causa mortis ou por doação, que deveria ser progressiva,
jamais foi usada com objetivo redistributivo pelos estados.
Em suma, a preocupação com a questão da eqüidade não teve efeitos
práticos. Mas o principal objetivo, a consolidação da desconcentração de
recursos públicos, não obstante reação posterior da União, foi atingido.
A descentralização dos recursos sem a previsão de concomitante processo ordenado de transferência de encargos do governo central para os
subnacionais concentrou o desequilíbrio fiscal previamente existente na
União. Além disso, a ampliação do papel social do Estado, promovida
pela Constituição, provocou deterioração adicional das contas públicas.
Ao longo dos anos seguintes, a União reagiu ao desequilíbrio que
lhe foi imposto de dois modos. Do lado da despesa, fez a chamada Operação Desmonte. Do lado da receita, aumentou tributos não partilhados
com os estados e municípios. Ou seja, pouco uso fez do IR – Imposto de
Renda – e do IPI – Imposto sobre Produtos Industrializados —, que têm
qualidade razoável, e abusou de contribuições sociais cumulativas, que
têm efeitos econômicos nefastos, ainda que pouco percebidos em uma
economia fechada e com inflação altíssima. De fato, as contribuições
cumulativas, que correspondiam à cerca de 6% da arrecadação total do
país ao final da década de 80, responderam, em 2001, por nada menos
que 19% da receita dos três níveis de governo. A qualidade do sistema
tributário sofreu, portanto, forte deterioração.
SISTEMA TRIBUTÁRIO — 239
4. A motivação principal e os objetivos secundários
da futura reforma
Há praticamente o consenso de que o sistema tributário brasileiro
dificulta a inserção bem-sucedida do Brasil na economia global e que é
urgente evitar que a competitividade do setor produtivo nacional seja
afetada por motivos essencialmente tributários. Na atualidade brasileira, esta é a principal motivação para uma reforma tributária. Trata-se, à
semelhança do que foi feito nos anos 60, de recolocar o sistema tributário a serviço do desenvolvimento. No entanto, as condições atuais e, em
conseqüência, a forma de realizar a tarefa, são diferentes.
Na década de 60, o aumento da carga tributária propiciado pela reforma não só ajudou a ajustar as contas do setor público, como permitiu
a ampliação do investimento público e o estímulo, via concessão de
incentivos fiscais, ao crescimento do investimento privado.
Hoje, a situação é outra. A carga tributária, que até às vésperas do
Plano Real era da ordem de 25% do PIB, teve crescimento impressionante – devido à queda da inflação, ao aumento de tributos e à melhoria
da máquina arrecadadora —, situando-se, atualmente, ao redor de 35%
do PIB. Trata-se de carga muito alta para um país com o nível de desenvolvimento do Brasil, e dificilmente poderá ser ampliada ainda mais.
Por outro lado, a despeito da reestruturação recente pela qual vem
passando o Estado brasileiro, não há também evidências de que a carga
possa diminuir nos próximos anos. Desde o início dos anos 80, o crescimento econômico do Brasil tem sido lento. A crise fiscal que se instalou
no país desde então, ao mesmo tempo em que é uma das causas do fraco
desempenho econômico, perdura porque as próprias condições econômicas não são propícias ao ajuste do setor público. Há um círculo vicioso que precisa ser quebrado.
Os elevados encargos da dívida pública, a necessidade de financiar
ações sociais do governo que se contraponham à tendência a concentrar a
renda e a riqueza do mercado globalizado, e a urgência de investimentos
públicos, tanto para repor a infra-estrutura desgastada pela falta de conservação, como para evitar que a precariedade da provisão de serviços
públicos essenciais venha a ser um impedimento à retomada sustentada
do crescimento, tornam a receita tributária necessária refratária à queda.
Assim sendo, embora uma reforma tributária futura não possa visar
à ampliação da carga, ela precisa atender à condição de que a carga
tributária seja mantida no nível atualmente observado. Ainda assim, a
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE — 240
restrição orçamentária não comporta a prática, como no passado, da
renúncia fiscal para estimular o investimento privado. Tal papel terá
que ser desempenhado pelas instituições financeiras públicas, especialmente pelo BNDES, com oferta abundante de recursos a custos compatíveis com a rentabilidade das atividades produtivas.
Para conseguir sustentar por longo tempo um esforço fiscal da ordem de 35% do PIB numa economia com o grau de desenvolvimento do
Brasil, é preciso que a reforma a ser empreendida tenha o objetivo de
assegurar que tal nível de tributação seja suportável. Para tanto, além de
minimizar o efeito perverso da tributação sobre o setor produtivo, é
fundamental buscar a melhor distribuição possível da carga tributária
entre contribuintes, o que inclui vigoroso combate à sonegação. Este só
será possível caso, além da reformulação de normas legais, se invista
pesadamente no aprimoramento das administrações fazendárias e na simplificação do sistema de arrecadação.
Não se logrou, até o momento, a realização da reforma devido a
constrangimentos que tornam o processo complexo e retardam sua
implementação. À medida que o debate foi se intensificando e avançando, o grande desafio tem sido encontrar um caminho que, simultaneamente, atenda ao objetivo principal e respeite certos condicionantes.
O principal obstáculo à implementação da reforma tem sido o temor
de que ela prejudique o ajuste fiscal em curso. Uma reforma tributária
que seja relevante sempre implica risco para a arrecadação no curto
prazo. Não por questões técnicas e administrativas, que são controláveis, mas devido à possibilidade de contestação judicial das mudanças
na tributação, com possível interrupção do recolhimento de tributos.
Por outro lado, a menos que se tolere algum risco, não será possível
reduzir a iniqüidade da tributação e seus efeitos perversos sobre o sistema produtivo, o que deverá resultar, brevemente, na impossibilidade de
manter por muito tempo a arrecadação no seu nível atual. Logo, o dilema entre realizar a reforma e manter o ajuste fiscal é falso. O ajuste
fiscal só será duradouro se a reforma for concretizada.
Outra questão difícil, que requer intensa negociação, é a tributação
sob responsabilidade das unidades subnacionais de governo. Ainda que
as transferências intergovernamentais cumpram um importante papel
no financiamento das esferas subnacionais, desde que o país se converteu em uma federação, o sistema tributário nacional caracteriza-se pela
atribuição de competência aos estados e municípios para cobrar seus
respectivos tributos, e de autonomia para legislar sobre os mesmos. Tal
SISTEMA TRIBUTÁRIO — 241
característica, aliada à tendência mundial em direção à descentralização
de encargos, impõe à reforma a restrição de que a autonomia das unidades subnacionais para legislar em matéria tributária deve ser respeitada.
Por outro lado, a autonomia fiscal dos entes federados não pode ser
colocada acima dos interesses maiores da nação. Vale dizer, a atribuição de poderes tributários às instâncias subnacionais não pode significar a existência de distintos territórios fiscais dentro de um mesmo país,
fazendo-se necessária a harmonização dos tributos, de modo a evitar
que a alocação privada de recursos e a distribuição geográfica dos fluxos financeiros, produtivos e comerciais sejam distorcidas. Portanto,
uma dificuldade adicional a considerar, no processo de reforma, reside
em encontrar o maior grau de autonomia de cada ente federado que seja
compatível com a necessária coordenação (vertical e horizontal) das
suas respectivas práticas tributárias.
Qualquer reforma implica mudanças nas distribuições da carga tributária entre contribuintes e da arrecadação entre as diversas unidades
de governo. Se a carga tributária global permanecer constante, é evidente que, no curto prazo, sempre haverá ganhadores e perdedores. No
longo prazo, os benefícios que a sociedade vier a auferir da reforma
podem criar uma situação em que todos ganhem. Mas não há garantias
de que isso ocorra, sendo provável que, mesmo no longo prazo, a despeito do ganho global, haja perdedores.
Isto impõe duas condições adicionais à realização da reforma. A
primeira é que ela não imponha perdas de receita insuportáveis para
cada uma das unidades da federação ou que, se isto ocorrer em algum
caso, preveja-se forma de recuperar a perda, seja por esforço próprio de
arrecadação, ou por transferências intergovernamentais. A segunda é
que ela anteveja, sempre que haja alterações de monta, uma transição
suave de um regime para outro.
Sempre que se retoma a discussão da reforma tributária, surge na
pauta a questão da discriminação de rendas entre as três esferas de governo, e entre os entes de cada uma delas. Esta é outra questão de difícil
tratamento, inerentemente conflituosa, que precisará ser criteriosamente
analisada. No entanto, a despeito de sua importância, é uma questão
menos urgente do que a correção das distorções impostas pela tributação ao sistema produtivo. Convém, por isso, evitar colocá-la na pauta
até que se complete a reforma necessária à retomada do crescimento, o
que não impede, evidentemente, que se iniciem desde já os trabalhos
técnicos que devem embasar as decisões a esse respeito.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE — 242
5. A qualidade do sistema tributário vigente
A deterioração da qualidade do sistema tributário se fez mais sentida após ocorrerem no país, ainda na primeira metade da década de 90,
duas importantíssimas mudanças no plano macroeconômico. Promoveuse ampla abertura da economia, que incluiu a criação do Mercosul, e conseguiu-se, com o Plano Real, redução quase instantânea da inflação de
um patamar mensal de dois dígitos para um anual inferior a 10%. Esses
dois choques mudaram completamente o ambiente econômico em que o
setor produtivo opera. Neste novo ambiente econômico, a questão-chave
para a sobrevivência do setor produtivo – que era o ganho financeiro –
passa a ser a competitividade. A boa qualidade da tributação torna-se
essencial para evitar prejuízos ao crescimento econômico.
Com a abertura econômica, as decisões de produção e investimento
passam a ser processadas em escala mundial, implicando estreitos limites à soberania fiscal do país: fica eliminada a possibilidade de utilizar
exportações como base para a obtenção de receita; e a tributação de
movimentos de capital, que são a ela extremamente sensíveis, precisa
ser cuidadosamente concebida, mais ainda no caso de investimentos na
produção, que são sensíveis não só à tributação dos fluxos, como também à dos negócios.
A formação de blocos regionais – Mercosul, no caso do Brasil –
reduz drasticamente a autonomia da política comercial. A adoção de
tarifa externa comum e a supressão do imposto de importação nas transações entre membros do bloco impedem a compensação através deste
tributo, feita no passado, de desvantagens competitivas impostas pela
tributação interna a produtores nacionais.
Com a estabilidade, distorções impostas pela tributação de má qualidade, antes pouco importantes em face das enormes disfunções causadas pela inflação, ganham vulto e tornam-se intoleráveis, precisando,
por isso, ser eliminadas.
Nessas circunstâncias, minimizar os efeitos perversos dos tributos
sobre a competitividade é fundamental para a retomada do crescimento
econômico de forma sustentada. Importa que a tributação interna não
iniba a exportação, o investimento e a criação de emprego; assegure
igualdade de competição no mercado doméstico entre produtores nacionais e entre esses e os estrangeiros; seja o mais neutra possível com
respeito à escolha de local e método de produção, para não induzir decisões que aumentem o custo do que é produzido; e seja passível de
SISTEMA TRIBUTÁRIO — 243
harmonização com os sistemas tributários de nossos principais parceiros comerciais.
No atual sistema tributário brasileiro, o que se observa é uma tributação antagônica ao desenvolvimento, pois que:
• Impõe desvantagem competitiva ao setor produtivo nacional, tanto
no mercado externo como no nosso próprio mercado;
• Distorce fortemente as decisões de alocação de recursos, prejudicando a eficiência econômica;
• Onera bens de capital, desestimulando o investimento;
• É complexa, a ponto de dificultar a harmonização tributária internacional;
• Facilita ou mesmo estimula a evasão, gerando iniqüidade e competição desigual; e
• Propicia guerras fiscais, criando conflito na federação, enquanto o
desenvolvimento requer cooperação e harmonia entre os entes
federados.
Mudar esse quadro, mediante ampla reforma tributária, é uma condição necessária, embora não a única, para que o Brasil retome uma
trajetória de crescimento econômico mais rápido, propícia ao investimento e à criação de emprego, bem como facilitadora do equilíbrio das
contas públicas.
As principais deficiências do sistema tributário, que precisam ser
eliminadas ou, quando impossível, atenuadas são:
• Cumulatividade
A tributação em cascata no Brasil é hoje responsável por mais de
20% da receita tributária total do país. Além de PIS, Cofins e CPMF –
Contribuição Provisória sobre Movimentações Financeiras —, o ISS –
Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza – é um imposto cumulativo. Geram também cumulatividade: a interação do ISS com o ICMS e
o IPI; a tributação dos bens de capital pelo IPI; a adoção do critério de
crédito físico no IPI e no ICMS, ou seja, somente os insumos que se
incorporam fisicamente aos bens produzidos – e não os que são consumidos no processo de produção – dão ao contribuinte o direito de se
creditar de imposto anteriormente pago sobre eles; e a não restituição
pelas autoridades tributárias de créditos de IPI e ICMS acumulados pelos contribuintes. Além disso, são tributos cumulativos o imposto e a
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE — 244
contribuição incidentes sobre o lucro das empresas quando cobrados
sobre o faturamento como presunção de lucro e o Simples, observado
que, nesses casos, é opção do contribuinte sujeitar-se a essas formas de
tributação.
A cumulatividade onera as exportações e os bens de capital; torna a
carga sobre produtos nacionais maior que a incidente sobre similares
importados; altera não intencionalmente preços relativos, distorcendo
as decisões quanto ao método de produção – por exemplo,
desestimulando a terceirização – e criando ineficiência no sistema produtivo; e dificulta a harmonização dos tributos brasileiros com os de
nossos parceiros comerciais.
• Evasão
A evasão é a maior inimiga da eqüidade fiscal, obrigando os que pagam
regularmente seus impostos a pagarem mais que sua justa parcela para compensar a receita perdida. Além disso, resulta em competição desigual entre
os que pagam corretamente os impostos e aqueles que os sonegam.
Embora o controle da evasão deva ser feito principalmente pela administração fiscal, o problema precisa ser tratado desde a concepção do
sistema tributário, para evitar brechas na legislação que facilitem a sonegação. Uma brecha importante, um verdadeiro convite à sonegação,
é a sistemática de tributação pelo ICMS de transações interestaduais.
• Sistemática de tributação do comércio interestadual pelo ICMS
A sistemática de tributação do comércio interestadual pelo ICMS é
complexa. As mercadorias, quando vendidas a contribuintes do imposto, são tributadas com alíquotas inferiores às aplicadas às transações
internas a um estado, e que diferem (7% ou 12%) conforme a origem e
o destino do fluxo comercial. Quando vendidas a não-contribuintes, as
mercadorias são tributadas da mesma forma que nas operações internas.
Isto origina uma série de problemas, entre os quais: estímulo para
que não-contribuintes (categoria que inclui não só consumidores, mas
também prestadores de serviços e órgãos públicos) adquiram bens em
estado cuja alíquota seja mais baixa; estímulo para que, sob certas circunstâncias bastante comuns, os contribuintes adquiram bens fora do
estado, independentemente de diferenças entre as alíquotas internas dos
estados; estímulo à evasão; estímulo a guerras fiscais; e redistribuição
não intencional e indesejável de receita entre estados.
SISTEMA TRIBUTÁRIO — 245
Em suma, em decorrência da sistemática adotada atualmente, há
perdas de arrecadação, distorções econômicas e competição desigual
entre os estabelecimentos de um estado e seus competidores de outros
estados.
• Guerra fiscal
A guerra fiscal do ICMS é motivada pela legítima aspiração dos
governos estaduais de expandir a produção, o emprego e a renda em
suas respectivas jurisdições. Se um ou poucos estados menos desenvolvidos concedessem incentivos fiscais, o provável resultado seria a atração de empreendimentos para seus territórios, alcançando-se os objetivos almejados.
Ocorre que a dinâmica da guerra fiscal é extremamente perversa.
Como todos os estados dispõem de tributos semelhantes, todos oferecem incentivos similares. Nessas circunstâncias, se um estado não conceder os incentivos, estará condenado a não hospedar novos empreendimentos. Assim sendo, a concessão de incentivos se generaliza e se
aprofunda, transformando-se na guerra fiscal. Com a generalização dos
benefícios fiscais, eles perdem a eficácia, ou seja, deixam de funcionar
como incentivo à localização. Se todos os estados oferecem benefícios
fiscais semelhantes, as empresas voltam a decidir sua localização com
base apenas nos incentivos econômicos naturais ou criados pela ação
governamental (por exemplo, infra-estrutura); e os incentivos transformam-se em meras reduções de receita, impedindo que os estados financeiramente mais fracos ofereçam condições propícias à produção, o verdadeiro fator de atração do investimento.
Ao fim e ao cabo, a guerra fiscal promove, além de conflitos na
federação, o aumento da concentração industrial nos estados mais ricos.
• Excessiva tributação da folha de salários
A utilização da folha de salários como base tributária para o financiamento da previdência social é prática bastante difundida. Este tipo de
tributação afeta a competitividade do sistema produtivo do país. Quanto
mais intensa ela for, vis-à-vis a adotada pelos competidores no mercado
internacional, menor a competitividade do país. No Brasil, além de financiar a previdência social, essa base tributária é utilizada com outras
finalidades (salário-educação, contribuições para o chamado Sistema S,
e diversas outras).
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE — 246
Não obstante ser praticamente impossível abandonar esta base, quanto
menor for a intensidade de sua utilização, maior será a competitividade
dos produtos nacionais, tanto no mercado externo como no próprio
mercado doméstico, dado que as normas internacionais não permitem,
em relação a esse tributo, a exoneração de exportações, nem a imposição de ônus compensatório sobre importações.
• Tributação elevada da renda das empresas e
pouco intensa da renda dos indivíduos
O IRPF – Imposto de Renda das Pessoas Físicas –, não obstante a
dificuldade que apresenta para controle da evasão, tem as vantagens de
pouco afetar o funcionamento do sistema produtivo e de permitir a graduação da sua intensidade de acordo com a capacidade contributiva do
indivíduo. Já a tributação do lucro das pessoas jurídicas, da mesma forma que os tributos incidentes sobre a folha de salário, embora largamente utilizada no mundo, afeta a competitividade das empresas. Por
isso, em praticamente todos os países desenvolvidos, a tributação das
pessoas físicas é parcela mais importante da arrecadação do imposto de
renda que a de pessoas jurídicas. No Brasil, considerados não só o IRPJ
como também a CSLL – Contribuição Social sobre o Lucro Líquido —
, ainda ocorre o inverso, afetando negativamente a competitividade e,
ao mesmo tempo, pouco contribuindo para melhorar o impacto do sistema tributário sobre a distribuição de renda.
• Complexidade
A tributação brasileira tornou-se mais complexa ao longo do tempo.
Isto reflete, em parte, a maior complexidade que a própria economia
brasileira adquiriu ao longo do processo de desenvolvimento. No entanto, parte da complexidade da tributação, que cria custos para a administração tributária e para o contribuinte, é desnecessária, podendo ser
eliminada. O exemplo mais marcante de complexidade desnecessária é
a existência de 28 diferentes conjuntos de normas legais e administrativas regendo impostos sobre o valor adicionado (o IPI, federal, e os ICMS
de 26 estados e do Distrito Federal). Outros exemplos são o IRPJ e a
CSLL, que exploram bases semelhantes com metodologias diferentes.
SISTEMA TRIBUTÁRIO — 247
6. O atual processo de reforma
Está em curso, desde 1995, um lento processo de reforma tributária,
que teve início com o envio ao Congresso Nacional de proposta de emenda à Constituição do Poder Executivo (PEC 175/95). Desde então, nos
sete anos de marchas, contramarchas e interrupções da discussão, o processo apresentou poucos resultados práticos. Há a expectativa de que
ele venha a tomar novo impulso em 2003.
Para fazer uma reforma tributária no Brasil, é necessário um longo
processo que envolve trabalho em três diferentes níveis.
O primeiro é o nível constitucional, posto que a Constituição brasileira contém a definição das linhas mestras do sistema tributário bem
como, em alguns casos, as diretrizes orientadoras das características
dos tributos. Nesse nível, está um dos mais importantes pontos a ser
tratado, qual seja, uma profunda reforma do ICMS que harmonize os
impostos estaduais, reduza a complexidade, mitigue a guerra fiscal, e
elimine outras deficiências atualmente existentes.
O segundo nível é o das demais normas legais. Emendas à Constituição
requerem a criação ou a alteração de leis. Mas há também os casos em que
a mudança pretendida não requer alterações na Constituição, apenas em
leis. Esta é a situação, por exemplo, de eventual reforma do imposto de
renda, que depende exclusivamente de alterações em leis ordinárias.
O terceiro nível é o da administração. Por melhor que seja a concepção de um sistema tributário, a qualidade da tributação é limitada, na
prática, pela aptidão da sua administração. Sempre é desejável, portanto, melhorar a sua qualidade, havendo um processo contínuo de aprimoramento. Contudo, quando ocorre uma reforma de grande porte no sistema tributário, mudanças pontuais nas normas e procedimentos são
necessárias para lidar com as alterações na legislação, sendo esta uma
boa oportunidade para um salto qualitativo da administração.
Toda a discussão de reforma tributária do passado recente considerou apenas o primeiro dos três níveis mencionados. Isto explica a pouca
ênfase dada, até agora, à questão de eqüidade, típica do nível de legislação ordinária, e a concentração da discussão nos efeitos da tributação
sobre o setor produtivo, que, como se argumentou ao longo deste artigo,
é, de fato, a questão mais premente.
A tramitação da PEC 175/95 começou em uma comissão especial da
Câmara dos Deputados constituída para avaliá-la. Mas, logo em seguiDESENVOLVIMENTO EM DEBATE — 248
da, evidenciada a falta de interesse por parte do próprio proponente, o
processo legislativo foi descontinuado. Ao invés de buscar a aprovação
da PEC, tratou-se de fazer um pouco do que estava nela contida, aprovando-se, em setembro de 1996, a chamada Lei Kandir6 . Ela promoveu
importantes alterações no ICMS, tais como a exoneração das exportações e dos bens de capital, sem, contudo, abordar questões não menos
importantes que dependem de emendas à Constituição, como, por exemplo, a tributação dos fluxos de comércio interestadual.
No final de 1998, um grupo de deputados resolveu chamar a si o
encargo de promover a reforma tributária. O esforço legislativo foi retomado. No início da legislatura seguinte, foi criada uma nova comissão
especial que, partindo da PEC 175/95, que se limitava ao capítulo do
Sistema Tributário da Constituição, criou um substitutivo de escopo mais
amplo. Nele, alteravam-se também as contribuições sociais visando eliminar a tributação cumulativa. O substitutivo apresentado pelo relator
foi votado na Comissão e aprovado com 35 votos a favor, e apenas um
contrário. Esta votação reflete não só o apoio de praticamente todos os
partidos, mas, também, um grande esforço de negociação, envolvendo
mudanças no texto, que resultou no apoio de um amplo leque de instituições privadas, das entidades representativas dos municípios e da grande maioria dos governos estaduais.
Não obstante todo o esforço político realizado e a superação de um
dos maiores obstáculos à reforma – acordo a respeito da distribuição
das rendas públicas entre os entes federados —, a proposta não prosperou, em virtude da forte oposição a ela por parte do Ministério da Fazenda. Alegava-se que a eliminação da tributação cumulativa poderia
ser feita sem recorrer a uma emenda à Constituição, e que esta, na forma
proposta, punha em risco a arrecadação em meio a um processo de ajuste fiscal. Com isto, perdeu-se uma oportunidade ímpar de realizar a reforma que, como aqui se argumentou, é essencial para a manutenção do
ajuste fiscal.
A mobilização política em favor da reforma não foi, todavia, em
vão. Foi dela que resultou a proposta recentemente adotada por meio da
Medida Provisória nº 667, no sentido de mitigar a cumulatividade das
6
Lei Complementar nº 87, de 13 de setembro de 1996. A lei Kandir foi alterada pelas
Leis Complementares nº 92, de 23 de dezembro de 1997; nº 99, de 20 de dezembro de
1999, e nº 102, de 11 de julho de 2000.
7
Medida Provisória nº 66, de 28 de agosto de 2002.
SISTEMA TRIBUTÁRIO — 249
contribuições sociais. Outra conseqüência foi o consenso formado a respeito da necessidade, da urgência e da principal motivação da reforma.
Todos os candidatos à Presidência da República colocaram entre as principais tarefas que se atribuíam para o primeiro ano do mandato a realização de uma reforma tributária. E, apesar das distintas propostas apresentadas ou delineadas durante a campanha, todos salientaram a necessidade
de que a reforma tenha como principal objetivo evitar que a tributação
continue a prejudicar a competitividade do setor produtivo nacional.
O substitutivo aprovado na Comissão Especial, que ora repousa em
alguma gaveta da presidência da Câmara dos Deputados, parece ser, se
não uma proposta definitiva, a ser considerada e votada pelo plenário
da casa, pelo menos um avançado ponto de partida para o reinício da
discussão do tema.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE — 250
REFORMA TRIBUTÁRIA:
URGÊNCIA, DESAFIOS E DESCAMINHOS
Rogério L. F. Werneck *
1. Agenda fiscal e reforma tributária
O limiar de um novo governo é momento especialmente propício
para se rediscutir a difícil agenda de reformas que o país vem arrastando
há pelo menos uma década. A perspectiva de mudança traz novos ares
que reanimam o debate e dão plausibilidade a avanços que já há algum
tempo vinham sendo vistos com ceticismo. Por outro lado, é também
verdade que essa mesma perspectiva alimenta temores de que o novo
governo possa colocar em risco a preservação de conquistas importantes que tanto custaram ao país nos últimos dez anos.
O que é fundamental preservar é o avanço representado pela nova
forma de condução de política macroeconômica, que foi viabilizada a
duras penas, após longo esforço de construção institucional e consolidação de credibilidade, tanto interna como externamente. São esteios
desse avanço o compromisso inequívoco com a responsabilidade fiscal,
com o controle da inflação e com a abertura da economia, o respeito ao
estrito cumprimento do serviço da dívida pública, a gestão com
profissionalismo e independência – de facto se não de jure – do Banco
Central, o apego ao gradualismo, a preocupação em assegurar o máximo de previsibilidade na condução da política macroeconômica e tanta
transparência quanto possível no trato das informações relevantes. Esta
é uma área na qual preservar o que hoje já se tem deve ser a escolha
óbvia. A retomada de um processo de crescimento sustentado só será
possível com a preservação da estabilidade macroeconômica.
Tal escolha não impede que, em muitas outras dimensões da política
econômica, o novo governo tenha amplo espaço para almejar mudanças
* Departamento de Economia da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro –
PUC-Rio.
SISTEMA TRIBUTÁRIO — 251
marcantes em relação ao governo de Fernando Henrique Cardoso. Sem
ir mais longe, há toda uma agenda pendente, assustadoramente vasta,
relacionada a duas questões básicas envolvidas na relação entre o governo e a sociedade. Questões que hoje entravam a construção de uma
economia mais dinâmica, mais justa e mais estável. De um lado, tem-se
a forma absolutamente irracional com que o setor público hoje extrai da
economia tributos correspondentes a pelo menos 35% do PIB. De outro, tem-se um dispêndio governamental agregado, que já se aproxima
da marca dos 40% do PIB, e que ainda continua concentrado em gastos
públicos cada vez mais difíceis de defender. Em suma, há pela frente o
desafio da reforma tributária abrangente, que o país aguarda já há tanto
tempo, e a tarefa imensa de abrir espaço no orçamento dos três níveis de
governo para programas de dispêndio público que sejam mais defensáveis, que favoreçam o crescimento econômico, sejam mais focados no
atendimento das parcelas efetivamente pobres da população, e permitam vislumbrar a eliminação da pobreza absoluta no país em horizonte
de tempo decentemente curto.
É lamentável constatar que essa complexa agenda fiscal não recebeu
a devida atenção na campanha para a eleição presidencial. Em parte,
porque os principais candidatos ficaram seduzidos por uma visão um
tanto equivocada do que é preciso fazer para desatar o nó que vem impedindo a retomada do crescimento sustentado da economia brasileira.
Disseminou-se a idéia de que bastaria uma melhora das contas externas
para fazer desabar as taxas de juros e recolocar a economia numa trajetória de crescimento rápido. Seria bom se o problema fosse assim tão
simples. Na verdade, as contas externas parecem a cada dia mais robustas. Mas, o mais provável é que, sem a perspectiva de um quadro fiscal
mais sólido, a queda possível de taxa de juros seja bastante limitada.
Não é difícil perceber que o país ainda enfrenta uma situação fiscal
bastante precária, agravada, em muito, nos últimos meses pelos efeitos
da depreciação cambial sobre o endividamento do setor público.
Por mais louvável que tenha sido o esforço de ajuste fiscal que teve
lugar a partir de 1998, a verdade é que a qualidade do ajuste deixou
muito a desejar. Do lado do dispêndio, tendo em vista as restrições constitucionais, os cortes tiveram de seguir a linha de menor resistência e
acabaram concentrados em programas que podiam ser cortados, e não
necessariamente nos que deveriam ter sido cortados. É verdade que houve
também um notável esforço de construção institucional, que culminou
no novo regime de gestão das contas públicas fundado na Lei de ResDESENVOLVIMENTO EM DEBATE — 252
ponsabilidade Fiscal. Mas o controle de despesas que acabou sendo
politicamente possível vem dando lugar, em todas as esferas de governo, a um inequívoco sentimento de repressão fiscal que precisa ser urgentemente revertido. Como bem se viu na campanha eleitoral, são cada
vez maiores as pressões em favor da expansão de programas de gasto
público perfeitamente legítimos. Mas, para que tais pressões possam
ser acomodadas, é preciso reduzir a importância de programas de dispêndio menos defensáveis, boa parte deles ainda protegidos de cortes
pela Constituição.
É natural que a Lei de Responsabilidade Fiscal exacerbe esse sentimento de repressão fiscal. A obrigatoriedade do respeito a restrições
orçamentárias efetivamente rígidas já vem ampliando as pressões políticas em favor de medidas de alívio. Inclusive, porque a maior parte dos
estados e municípios, bem como a própria União, vêm enfrentando um
quadro de evolução explosiva de encargos previdenciários. A grande
questão é que formas de alívio acabarão prevalecendo. É fundamental
evitar que a convergência dessas pressões acabe por esgarçar os mecanismos de controle da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Na medida do possível, o descontentamento com a repressão fiscal
deve ser canalizado para reforçar coalizões suprapartidárias, capazes de
viabilizar a remoção dos entraves legais que ainda protegem de cortes
programas de dispêndio absolutamente indefensáveis. Continua cabendo ao governo federal o papel de liderar esse processo e acenar, de forma crível, com a possibilidade de alívio pelo lado das reformas. Cabe,
portanto, ao novo presidente liderar a mobilização política que será necessária para aprovar reformas constitucionais capazes de dar aos estados e municípios – e à própria União – maior poder de controle sobre a
evolução dos seus dispêndios com pessoal ativo e inativo. Isto deve
requerer a retomada da agenda de reformas nas áreas administrativa e
previdenciária.
É comum que se alegue que insistir nas reformas fiscais é “coisa de
quem não conhece o Congresso”. É inegável que assegurar o avanço
das reformas é um desafio de enorme complexidade política, como tão
bem pôde constatar o presidente Fernando Henrique Cardoso. Mas não
é por isto que se deve dar alento à fantasia de que passou a ser perfeitamente possível dar solidez às contas públicas nos próximos anos, sem
desmontar os mecanismos responsáveis pela evolução explosiva de uma
parte importante do dispêndio público. Os problemas não costumam
desaparecer quando se constata que sua solução é difícil.
SISTEMA TRIBUTÁRIO — 253
É contra esse pano de fundo da agenda mais ampla de reforma fiscal
que se deve analisar a questão da reforma tributária. Sem isso, não se
pode colocar em perspectiva adequada nem os entraves nem as possibilidades de avanço do esforço de reconstrução do sistema tributário nacional que hoje se faz necessário.
2. A mobilização tributária na estabilização
Na segunda metade da década de oitenta, quando se disseminou a
constatação de que a economia brasileira teria de passar por um grande
ajuste fiscal, uma indagação importante era saber em que medida uma elevação da carga tributária poderia contribuir para o ajuste que se fazia necessário. Como a receita agregada dos três níveis de governo havia permanecido praticamente estável por quase vinte anos – em torno de um quarto do
PIB –, via-se com algum ceticismo a possibilidade de que uma parte substancial do ajuste fiscal requerido pudesse acabar provindo de aumento de
arrecadação. E, na verdade, o desempenho da receita tributária no início
dos anos noventa contribuiu, de certa forma, para reforçar esse ceticismo.
Embora tenha havido um grande salto no ano de 1990, explicado por um
aumento excepcional de arrecadação de IOF no Plano Collor, a carga tributária voltou a flutuar em torno de 25% do PIB no período 1991-93. Ninguém diria então que, cerca de dez anos mais tarde, esta carga saltaria para
mais de 34% do PIB, ou seja, quase nove pontos percentuais acima da
média do período 1991-93, como se pode observar na Tabela 1.
Tabela 1: Brasil, Carga Tributária Bruta
1968-2001
Fontes: Secretaria para Assuntos Fiscais, BNDES
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE — 254
De certa forma, é quase incrível que tenha sido possível uma elevação tão pronunciada da carga tributária em tão pouco tempo. E é inegável que esta elevação foi responsável por boa parte do ajuste fiscal que
vem viabilizando a consolidação do esforço de estabilização que tem
ocorrido desde 1993.
É bem sabido que o ajuste fiscal que acabou sendo possível não foi,
nem de longe, o que seria desejável. Dada a eficácia da coalizão política
que teve de ser enfrentada, não se pôde desencastelar boa parte dos
dispendiosos privilégios que foram introduzidos na Constituição de 1988.
E o ajuste acabou tendo de ser feito muito mais pelo lado da receita do
que pelo lado da despesa. Para manter as contas públicas sob relativo
controle e o endividamento do setor público estabilizado, tornou-se necessário extrair da sociedade mais de um terço do PIB em tributos, o
que representa um esforço impositivo extraordinário para uma economia no estágio de desenvolvimento em que se encontra a brasileira.
Fazer o ajuste primordialmente pelo lado da receita já seria, em si,
lamentável, mesmo que o aumento de arrecadação tivesse advindo de
uma elevação criteriosa de impostos. Contudo, mais lamentável ainda se
torna o ajuste, quando se constata que a maior parte da arrecadação adicional teve de ser obtida pela imposição de tributos cumulativos, de péssima qualidade, envolvendo incidência em cascata. Na verdade, desde a
Constituição de 1988, quando perdeu parte significativa da sua arrecadação para os estados e os municípios, a União fez o possível para recuperar
as perdas que lhe foram impostas. E, de fato, conseguiu muito mais do
que recuperá-las, persistentemente buscando as mais variadas e exóticas
formas de tributação, capazes de gerar receitas não compartilhadas com
estados e municípios. Houve, nesse aspecto, uma involução deplorável,
marcada pela exploração cada vez mais intensa de formas primitivas de
tributação que, há mais de trinta anos, pareciam ter sido definitivamente
extintas no país, pela reforma tributária de meados dos anos sessenta.
Não se trata de chorar sobre leite derramado ou mesmo sugerir que
era perfeitamente possível adotar outro tipo de solução. Dadas as circunstâncias, sabidamente adversas, foi o ajuste fiscal possível. E, nunca
é demais repetir, foi graças a ele que se pôde consolidar a estabilização.
Mas, reconhecer tudo isto não significa deixar de olhar com grande
preocupação o sistema tributário que está emergindo da longa e penosa
campanha da estabilização.
Os dados da Tabela 2 são particularmente contundentes. Mostram
que desde meados da década de oitenta e, especialmente, desde 1993,
SISTEMA TRIBUTÁRIO — 255
tem havido uma deterioração impressionante na qualidade da carga tributária imposta pela União. A participação da soma das arrecadações
da CPMF, da Cofins e da contribuição para o PIS-Pasep, no total da
receita administrada pela SRF, saltou de uma média de 7,3%, no período 1986-88, para uma média de 29,6%, no período 1994-98. E tornou a
saltar para quase 40% do PIB, em 2001.
Já na esfera estadual, distorções de outra natureza foram se acumulando. E o pioneiro sistema de tributação de valor adicionado introduzido na
reforma dos anos sessenta, por meio do ICM, foi, aos poucos, transformado em um inadministrável e desarmônico pandemônio tributário que a
ninguém mais interessa preservar. Os governadores sobrevivem como
podem, permitindo-se práticas tributárias cada vez menos defensáveis.
Concedem renúncias fiscais faraônicas, com uma mão, e impõem alíquotas
escorchantes de ICMS sobre certos serviços, com outra.
Em meados desse ano, a Secretaria de Receita Federal aventou a possibilidade de que a carga tributária pudesse atingir a marca de 37% do
PIB em 2002.1 É bem possível que não chegue a tanto. Mas, é inegável
que a economia vem sendo sufocada por um aprofundamento da extração
fiscal que não parece ter fim. A elevação de pressão que vem sendo exercida
pelo fisco há dez anos está longe de ter sido sustada. Se nada for feito em
contrário, o mais provável é que a arrecadação continue a crescer bem
mais rápido do que o PIB. O Frankenstein tributário que emergiu da longa batalha da estabilização, fortemente baseada em impostos em cascata,
dá mostras de ser uma máquina arrecadadora extremamente poderosa,
particularmente quando aplicada a uma economia em recuperação.
Tabela 2: Governo Federal, importância dos tributos cumulativos
Participação na Receita Administrada pela SRF
* Inclui arrecadação de IPMF/CPMF, FINSOCIAL/COFINS e PIS/PASEP.
Fonte: Secretaria da Receita Federal
1
Ver “Carga tributária em 2002 deve superar 37% do PIB”, Valor Econômico, 17 de junho de 2002.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE — 256
Em princípio, isto poderia soar como boa música. Afinal, depois de
anos e anos de compressão de gastos, nenhum dos três níveis de governo teria qualquer dificuldade para conceber formas perfeitamente defensáveis de gastar recursos provenientes de um novo e substancial aumento de arrecadação. Mas, a esta altura, o que é relevante perguntar é
que efeitos isto poderá ter sobre a galinha de ovos de ouro. É bem sabido que a carga tributária já atingiu, no Brasil, um nível completamente
despropositado. Não há qualquer economia com características e nível
de desenvolvimento similares com carga remotamente semelhante.
3. Reconversão do sistema tributário: proporções do desafio.
Não cabe mais dúvida de que chegou a hora de soar o alarme. A
mobilização tributária que acabou sendo requerida para enfrentar a batalha da estabilização tem que dar lugar, agora, a formas de tributação menos primitivas, compatíveis com a eficiência, a competitividade, a equidade
e o crescimento econômico. Ainda não parece ser o caso de se pensar em
redução da carga tributária. Mas, é fundamental conceber e implantar
uma maneira mais racional de extrair da economia os vultosos recursos
necessários ao financiamento do Estado, por mais complexas que sejam
as negociações políticas requeridas. Depois de uma década de esforço de
estabilização, é preciso, agora,desmontar os toscos mecanismos de extração fiscal a que se teve de recorrer às pressas, no calor da batalha.
Da mesma forma que o sistema produtivo de uma economia de guerra tem de ser reconvertido ao fim de um longo conflito, é o momento de
se reconverter o sistema tributário brasileiro, de forma a adequar o seu
papel à tarefa maior de construção de uma economia mais dinâmica,
mais eficiente e mais justa, além de mais estável.2 Não é que a batalha
da estabilização esteja definitivamente terminada. A verdade é que ela
jamais termina. Mas, se os avanços e as consolidações duramente conquistados não forem abandonados, tal batalha está fadada a ser travada
de forma menos extenuante no futuro.
No que diz respeito à tributação sobre bens e serviços, é preciso que
a discussão da reforma tributária volte a ser norteada pela mesma pre2
Explorando a analogia, um pessimista diria que a reconversão que hoje se faz necessária no sistema tributário brasileiro pode acabar sendo bem mais difícil que a reconversão
do sistema produtivo de uma economia de guerra.
SISTEMA TRIBUTÁRIO — 257
missa básica que inspirou várias propostas de reforma, defendidas tanto
pelo Executivo como pelo Congresso, a partir do final de 1997. Por
divergentes que tenham sido, tais propostas partiram, todas, do mesmo
diagnóstico. De que a reforma que se fazia necessária requeria a eliminação dos tributos cumulativos, bem como do IPI, do ICMS e do ISS, e a
introdução de uma nova forma de taxação indireta, centrada em esquema
amplo e coerente de impostos sobre valor adicionado. A grande questão –
e é nisso que as propostas divergem – é como fazer essa mudança.
Seja como for, as dificuldades envolvidas só têm aumentado. Mesmo
que se exclua a CPMF da lista de tributos a eliminar, como sempre quis o
governo, a verdade é que a receita total que teria de ser gerada pelos
novos impostos aumentou substancialmente, desde 1997. Naquele ano, a
arrecadação conjunta advinda da Cofins, da contribuição para o PIS-Pasep,
do IPI, do ICMS e do ISS somou R$ 108 bilhões, o que correspondia a
12,4% do PIB. Já em 2001, esta mesma arrecadação conjunta atingiu
mais de R$ 178 bilhões, equivalentes a 15,1% do PIB. Se a CPMF for
incluída, a cifra de 2001 chega a quase R$ 196 bilhões, correspondentes a
16,5% do PIB, quase metade da carga tributária bruta. Deste total, R$ 121
bilhões advieram da arrecadação do ICMS, do IPI e do ISS, e R$ 75
bilhões dos tributos cumulativos, Cofins, PIS-Pasep e CPMF.
Antes de discutir sobre como os novos impostos deveriam ser distribuídos entre as três esferas de governo – questão que consumiu a melhor
parte dos humores e da energia de prefeitos, governadores e autoridades
fazendárias federais no debate sobre a questão –, talvez valha a pena perguntar como, de um ponto de vista agregado, deixando por um momento
de lado as complexidades do federalismo fiscal, os R$196 bilhões poderiam ser mais racionalmente arrecadados.
Se toda esta receita tivesse de ser inteiramente gerada por um novo
imposto sobre valor adicionado, qual seria a alíquota média requerida
deste imposto? A resposta, é claro, depende do que se presuma ser a
base de incidência do novo tributo. O mais defensável é que dela se
excluam exportações, investimentos (despesas com novos equipamentos, máquinas, e instalações) e o dispêndio do próprio governo. Neste
caso, o que sobra como base é o consumo privado agregado.
É verdade que boa parte dos tributos indiretos hoje existentes já recaem primordialmente sobre o consumo. Contudo, a crescente importância dos tributos federais em cascata vem dando ao sistema tributário
brasileiro um formato cada vez mais distorcido. Ninguém sabe qual é
exatamente o caótico padrão de incidência da Cofins, do PIS-Pasep ou
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE — 258
da CPMF. Mas, não resta dúvida de que uma parte substancial dos R$
75 bilhões arrecadados com esses três tributos no ano passado acabou
recaindo sobre poupança, investimento e exportações. Embora a necessidade de se conceberem formas de compensar os exportadores pelo
ônus de tais tributos venha recebendo alguma atenção, parece não haver
preocupação similar com o impacto da tributação em cascata sobre o
investimento e a poupança. Por outro lado, mesmo impostos menos irracionais, como o IPI e o ICMS, continuam a onerar bens de capital e,
portanto, o investimento.
Em 2001, o consumo das famílias deve ter atingido algo da ordem
de R$ 720 bilhões. Mas há que se ter em mente que tal montante inclui
impostos indiretos. Por outro lado, é bem sabido que, por várias razões,
as contas nacionais tendem a subestimar em boa medida o verdadeiro
valor do produto agregado. E, dada a forma residual com que se estima
o consumo, é sobre ele que acaba recaindo a maior parte dessa
subestimação. Se, para simplificar, for possível imaginar que a
subestimação do consumo e os impostos indiretos que sobre ele incidem
têm valor equivalente e que, portanto, se compensam, R$ 720 bilhões
podem ser considerados o limite superior da base potencial do novo
imposto sobre valor adicionado.
Na hipótese superotimista de que tal imposto possa contar com base
tão ampla, seria requerida uma alíquota média, por fora, de cerca de 27%,
para arrecadar os R$ 196 bilhões que são hoje arrecadados por meio dos
três tributos em cascata, do ICMS, do IPI e do ISS. Mas, é preciso levar
em conta que cerca de um quinto destes R$ 720 bilhões corresponde a
aluguéis, entendidos não só como pagamentos explícitos, pois que estão
aí também incluídos aluguéis implícitos, atribuídos como renda aos proprietários de casa própria. É difícil antever o Congresso aprovando um
imposto sobre valor adicionado com base tão ampla. Se os aluguéis forem
excluídos da base, a alíquota média requerida passa a ser 34%, já bem
acima do que poderia ser considerado razoável. E é pouco provável que o
Congresso se contente em excluir só isso da base potencial do novo imposto. É possível que fique também tentado a dela excluir bens e serviços
cujo consumo possa ser considerado de caráter essencial ou meritório
como, por exemplo, medicamentos e serviços médicos e educacionais.
Como, ademais, é prudente presumir que alguma evasão haverá, não é
difícil antever que a base efetiva pode acabar sendo bem menos de 70%
da base potencial. Se chegasse a tanto, a alíquota requerida, também calculada por fora, já seria de quase 39%, ou seja, absurdamente alta.
SISTEMA TRIBUTÁRIO — 259
É por isto que algumas das propostas de reforma que vêm sendo
discutidas desde 1997 têm também previsto a introdução de um outro imposto, de caráter seletivo, sobre certos bens e serviços. Várias delas têm
incluído, ainda, um imposto sobre vendas a varejo, mas cuja função não é
tanto complementar a capacidade de arrecadação do imposto sobre valor
adicionado, mas redistribuir a competência para tributar o valor adicionado
dentro da federação. Função semelhante à desempenhada, em algumas propostas, pelo IVA dual, que envolve a coexistência de dois impostos sobre
valor adicionado, um federal e outro estadual. Caso se presuma que seja
possível arrecadar com o imposto seletivo cerca de 2,5% do PIB, como se
supunha na proposta delineada inicialmente pelo governo federal, em 1997,
isto representaria cerca de R$ 30 bilhões em 2001. Dada a necessidade de
gerar uma receita total de R$ 196 bilhões, caberia ao imposto sobre valor
adicionado arrecadar apenas R$ 166 bilhões. Se a base efetiva pudesse
chegar a 70% da base potencial de R$ 720 bilhões, a alíquota média requerida
seria de cerca de 33%, por fora. Muito alta ainda.
Apenas tendo em mente quão absurdamente altas são as alíquotas
requeridas, para que os tributos em cascata sejam substituídos por tributação sobre valor adicionado, é que se pode perceber, com a devida
nitidez, as reais proporções do desafio a ser enfrentado pelo esforço de
reforma. É bem possível que a eliminação dos impostos em cascata acabe envolvendo a convivência de várias formas diferentes de tributação
do valor adicionado, na linha do já vem sendo defendido em algumas
propostas. Mas, quando a discussão é colocada nesses termos, é preciso
cuidado para não perder de vista que a combinação dessas várias formas de tributação poderá acabar impondo à base tributável de valor
adicionado da economia uma carga conjunta extremamente alta, como
bem sugere a análise feita acima. Alíquotas requeridas tão altas apenas
evidenciam quão longe se foi no aprofundamento do processo de extração fiscal que vem tendo lugar no país, há cerca de uma década. Mostram, de forma contundente, a real proporção da dificuldade de conceber formas menos primitivas de tributação capazes de gerar a mesma
receita tributária com que hoje se conta.
Um imposto amplo sobre valor adicionado baseado no consumo constitui uma forma reconhecidamente eficaz e racional de tributação. Mas
não assegura progressividade à carga tributária. Uma alternativa, para
evitar que a taxação do valor adicionado seja excessivamente
sobrecarregada, seria compensar parte da perda de receita, que adviria
da eliminação dos tributos em cascata, com um aumento de arrecadação
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE — 260
do imposto de renda da pessoa física. É certamente um caminho a ser
explorado. Todavia, o ideal seria conseguir o ganho de receita sem elevação das alíquotas marginais. De tempos em tempos, ressurgem propostas
de elevação da alíquota máxima do IRPF para 35%, ou até mais. A idéia
de que esta seja a forma de se elevar a carga tributária das famílias de alta
renda é um tanto fantasiosa. Basta verificar a receita de IRPF que hoje se
obtém da tributação de contribuintes sujeitos à alíquota de 27,5%. Parece
certamente pífia, quando contraposta aos dados que evidenciam a brutal
concentração de renda que se observa no país. Como recentemente lembrou Paul Krugman (em coluna em que discutia o sistema tributário norte-americano, muito mais equânime e bem estruturado do que o brasileiro), se há algo que o dinheiro é capaz de comprar é assessoria eficaz de
especialistas em redução de imposto de renda a pagar. A elevação de
alíquotas marginais tornaria ainda mais compensador este tipo de assessoria, além de simplesmente estimular a sonegação.
Talvez seja oportuno lembrar que existe no país um arranjo incoerente e um tanto cínico envolvendo a tributação de renda pessoal. É
cada vez mais comum ver profissionais liberais e pessoas relativamente
bem remuneradas abrigarem-se da tributação do IRPF, oferecendo seus
serviços através de firmas que lhes propiciam taxação bem mais branda
da renda auferida. Isto só evidencia a inconsistência e a irracionalidade
do atual sistema tributário. Em princípio, para um profissional liberal,
deveria ser indiferente, do ponto de vista fiscal, vender serviços diretamente, como pessoa física que mantém livro-caixa, ou através de uma
firma. Em outras palavras, o ideal seria que, do sistema tributário, não
adviesse qualquer estímulo que pudesse distorcer esta escolha. O que,
no Brasil, está longe se ser o caso.
Isto não significa que a solução seja a taxação mais pesada do lucro
de firmas prestadoras de serviços, como também vem sendo proposto.
O que parece mais recomendável é algo muito distinto, na linha que há
algum tempo chegou a ser aventada pela própria Secretaria da Receita
Federal. No final de 2000, um estudo baseado em simulações feitas pela
SRF permitiu constatar que toda a arrecadação que então se obtinha
com o complexo sistema de tributação do IRPF poderia ser obtida por
meio de um esquema alternativo de taxação, incomparavelmente mais
simples. Se fosse preservado o nível de isenção (na época, de R$ 900
mensais), mas fossem eliminadas todas as deduções, bastaria uma
alíquota marginal única, de não mais do que 7,7%, para se arrecadar o
total que então se arrecadava com o IRPF.
SISTEMA TRIBUTÁRIO — 261
Tais resultados são mais do que contundentes. Sublinham a extensão da ineficácia e da injustificável complexidade do sistema de tributação de renda pessoal que hoje se tem no país. E apontam um caminho
promissor para a reforma que se faz necessária no IRPF, para que este
seja transformado em imposto simplificado de base ampla e de difícil
sonegação, capaz de gerar parcela substancial da receita tributária federal. O esquema de tributação cujo desempenho foi simulado pela SRF
pode ser aperfeiçoado. A combinação de uma alíquota marginal única um
pouco mais alta com um nível mais elevado de isenção poderia torná-lo
bem mais progressivo. A alíquota média (imposto pago como proporção
da renda) seria zero para a maior parte dos contribuintes e, para aqueles
com imposto a pagar, seria tanto mais elevada quanto mais alta a renda.
A idéia de um imposto de renda de base ampla é fundamental. E,
embora o ideal seja partir de um nível de isenção razoavelmente alto, não
faz sentido que tal nível seja estabelecido com base no que se observa na
tributação da renda pessoal em países desenvolvidos, como certos analistas chegaram a sugerir no debate recente. Em um país rico, com renda per
capita dez vezes mais alta do que a que hoje se tem no Brasil, é natural
que se possa ter um imposto de renda de base ampla, com um nível de
isenção muito mais elevado do que aqui seria possível. Por outro lado, é
preciso ter em conta que, embora seja importante assegurar que o sistema
tributário tenha alguma progressividade, é muito mais importante ainda
assegurar a progressividade pelo lado do dispêndio, tornando os menos
favorecidos na sociedade os grandes beneficiários do gasto público.
3. Federalismo e economia política
As dificuldades que parecem estar envolvidas na reforma tributária,
quando se enfoca a questão do ponto de vista de uma análise agregada,
parecem ainda maiores quando se tem em conta a complexidade do federalismo fiscal brasileiro e a intrincada economia política da reforma. Não há
hoje no país quem se declare satisfeito com o atual sistema tributário. A
constatação da necessidade de uma ampla e profunda reforma tornou-se
consensual. Perpassa de ponta a ponta o espectro político no Congresso.
Mas, o consenso esgota-se na idéia genérica da reforma. E dá lugar a profundo dissenso, quando a discussão se torna um pouco mais detalhada.
Há pela frente um longo, delicado e desgastante jogo político entre o
Executivo e o Congresso, de cujo desfecho vai depender a qualidade do
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE — 262
sistema tributário com que o país poderá contar no futuro. A reforma de
meados dos anos sessenta, que acabou moldando boa parte do nosso atual sistema tributário, foi feita à sombra do regime militar que então se
iniciava. A de 1988, já findo o regime militar, foi negociada em clima
marcado por escassa preocupação do Congresso com a consistência fiscal. Nos dois casos, ainda que por razões distintas, a extensão do antagonismo dos interesses envolvidos aflorou com bem menos intensidade do
que provavelmente deve aflorar na reforma a ser doravante enfrentada.
Em princípio, a reforma deverá ser conduzida de forma a preservar a
receita tributária agregada, qualquer que seja a solução que se dê à partilha dos recursos arrecadados entre os três níveis de governo. É fácil
constatar, portanto, que só será possível abrir mão dos tributos em cascata, e da farta receita que hoje geram, se as novas formas de tributação
sobre valor adicionado forem capazes de gerar receita substancialmente
superior à que hoje é obtida por meio do ICMS, do IPI e do ISS. Isto só
será viável se a base de tributação do valor adicionado passar a ser muito mais ampla do que é atualmente. Para que essa tributação gere a
receita dela requerida com alíquotas razoavelmente baixas, é essencial
que seja imposta sobre base realmente ampla.
Embora, em princípio, nada impeça que o governo proponha uma
abrangência bastante ampla da definição legal da nova base de tributação do valor adicionado, não deve ser subestimada a intensidade da
oposição que uma proposta deste tipo terá de enfrentar no Legislativo.
A atual base do ICMS teria de ser ampliada em muito, especialmente no
sentido de passar a abranger a maior parte dos setores produtores de
serviços que, em geral, vêm sendo mantidos ao abrigo de uma tributação significativa através de impostos indiretos explícitos. Tudo indica
que uma mudança neste sentido deverá ter de lidar com forte resistência
no Legislativo. Por outro lado, a ampliação da base de tributação do
valor adicionado deverá também exigir que este passe a gravar de forma
mais efetiva um grande número de produtos e serviços usualmente considerados de consumo essencial ou meritório. Tampouco será pequena
a oposição, no Legislativo, a um movimento neste sentido.
É inevitável, portanto, que se formem poderosas e complexas coalizões no Congresso em torno da aprovação de modificações da proposta
do governo que, por vias variadas, impliquem, em última análise, na
erosão da base potencial dos novos impostos. Isto poderia acabar empurrando a reforma para a imposição de alíquotas pouco razoáveis. Há que
se ter em mente que, qualquer que seja a abrangência legal da tributação
SISTEMA TRIBUTÁRIO — 263
sobre valor adicionado que o Executivo, afinal, consiga extrair do Congresso, resta a incerteza sobre que grau de exploração efetiva desta base poderá
ser viável, dadas as limitações do aparato de fiscalização disponível. De
fato, vale aqui uma relação de mão dupla. De um lado, a base deve ser
ampla para que as alíquotas possam ser baixas. De outro, se as alíquotas
forem altas, não será possível contar, na prática, com uma base ampla, mesmo que, no papel, a definição da base possa parecer ampla.
O grande desafio é conseguir que, no calor das inevitáveis disputas
em torno da partilha da arrecadação entre os três níveis de governo, a
maioria do Congresso não deixe de perceber quão inexoráveis são estas
restrições envolvendo base e alíquotas das novas formas de tributação
do valor adicionado. Sem isto, não há como o jogo chegar a bom termo.
5. Aversão ao risco, conformismo e ousadia
Ao longo dos últimos cinco anos, desde que o governo federal deu a
público a proposta de 1997, a discussão da reforma tributária não teve o
avanço que se esperava. Os resultados acabaram sendo algo melancólicos. É preciso refletir sobre as raízes dessas dificuldades. A esta altura,
sair buscando culpados não vai ajudar muito. Parece mais proveitoso
tentar entender melhor os interesses, as apreensões, as razões e as motivações dos principais atores envolvidos. Sem compreender claramente
os temores e as resistências, fica difícil vislumbrar de que maneira o
esforço de reforma pode acabar redundando em desfecho menos melancólico no futuro.
A verdade é que a ampliação e a racionalização da tributação sobre
valor adicionado, de forma a que seja possível extinguir, ainda que paulatinamente, a tributação em cascata, envolve uma operação extraordinariamente complexa e cercada de incertezas, especialmente quando se
tem em conta o intrincado federalismo fiscal brasileiro. Desde o princípio, na discussão de como avançar nesse sentido, o governo federal teve
a preocupação de deixar claro que a intenção era assegurar que a reforma não impusesse perdas, seja à União, seja a qualquer estado ou município. Por louvável que tenha sido a intenção, é mais do que sabido que,
numa reforma deste alcance, é praticamente impossível impedir que haja
perdedores. É verdade que tem sido aventada a possibilidade de se recorrer a fundos compensatórios, mas perdedores potenciais parecem ter
boas razões para ver com ceticismo a possibilidade de que a preservação de suas receitas fique dependente destas compensações.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE — 264
Com as três esferas de governo engajadas, já há algum tempo, em
um desgastante esforço de ajuste fiscal, a preocupação com a perda de
receita tornou-se especialmente exacerbada. De início, quando as linhas gerais da reforma foram propostas, em 1997, eram governadores e
prefeitos que pareciam mais apreensivos com possíveis perdas impostas pela reforma. Posteriormente, contudo, o governo federal passou a
dar mostras de crescente apreensão com modificações que pudessem de
alguma forma reverter o espetacular crescimento de receita que conseguiu assegurar desde 1994.
A verdade é que a discussão da reforma tem envolvido um fragoroso
entrechoque de posições conflitantes, marcadas de forma cada vez mais
clara pela aversão ao risco de perda de receita das várias partes interessadas. Teme-se que regras de compensação de perdas, inicialmente acordadas, possam vir a ser alteradas no futuro. Que a distribuição da base fiscal
do novo imposto sobre valor adicionado acabe sendo muito diferente da
do ICMS. Que o próprio bolo tributário possa de fato encolher. Que mudanças na legislação possam abrir flancos para infindáveis contestações
judiciais. E que, seja por uma razão ou por outra, haja perda de receita.
Apesar da consciência crescente de que a guerra fiscal entre os estados acaba sendo prejudicial para todos, governadores continuam a se preocupar com a possibilidade de perder autonomia na condução da política
tributária e, especialmente, na concessão de isenções, descontos ou
diferimentos de impostos para atrair investimentos. Governadores de estados localizados em regiões beneficiadas por incentivos fiscais federais
também temem que uma reforma coloque em risco tais privilégios. Temerosos de trocar o certo pelo duvidoso, prefeitos de municípios que hoje
extraem do ISS uma parte significativa de suas receitas mostram-se propensos a tentar bloquear propostas de racionalização da tributação do
valor adicionado gerado na produção de serviços.
A resultante da interação de todas estas apreensões na discussão da
reforma tem sido um jogo cada vez menos cooperativo, marcado por
desconfiança crescente. Um jogo que tem arrastado as partes envolvidas para posições pouco razoáveis. Na área federal ganhou força o discurso de que impostos cumulativos, no fundo, não são tão ruins. Na
estadual, há governadores que parecem defender como sagrado o direito de tributar determinados serviços – como os de telecomunicações – a
uma alíquota por fora de 40%.
Mesmo que o jogo fosse cooperativo, o que é uma hipótese um tanto
irrealista, a reforma tributária já seria uma operação bastante complexa.
SISTEMA TRIBUTÁRIO — 265
A complexidade, contudo, fica amplificada, e em muito, no quadro de
conflito em que a questão passou a ser tratada. Como as negociações
vêm-se arrastando há anos, as relações entre alguns interlocutores importantes ficaram muito agastadas. E certas posições vão-se tornando
injustificavelmente cristalizadas. Dada a importância da reforma, é preciso saber começar de novo. Nada justifica a preservação da forma brutalmente irracional com que os três níveis de governo vêm extraindo da
economia 35% do PIB em tributos.
As contas mostram que não há soluções simples. E, tendo em vista
todas as dificuldades adicionais, advindas da complexidade do federalismo fiscal brasileiro, bem como o risco de perda de receita, o governo
federal parece ter sido tomado pelo ceticismo. Passou a descrer da possibilidade de levar à frente a reforma tributária, nas linhas por ele mesmo propostas, no final de 1997. Cabe ao novo governo vencer o desalento e voltar às negociações.
Um novo presidente e novos governadores representam a oportunidade de se recolocar o jogo da reforma tributária em novas bases. Na
medida do possível, é fundamental que o esforço seja mantido no plano
suprapartidário. As resistências advindas do temor de perda de receita
talvez possam vir a ser parcialmente contornadas, se a reforma tributária puder ser conjugada com outras reformas que possam oferecer aos
governos subnacionais a perspectiva de algum alívio fiscal pelo lado do
dispêndio, como discutido na seção 1.
No que diz respeito ao esforço de reforma tributária propriamente dito,
é preciso evitar tanto o excesso de ousadia quanto o conformismo exagerado. O governo federal parece ter transitado de um extremo ao outro
nos últimos cinco anos. Há que se resistir a propostas impetuosas de se
botar abaixo para se fazer de novo. E há que se reconhecer os méritos dos
avanços paulatinos e da necessidade de se decompor em módulos e de se
distribuírem, no tempo, modificações mais radicais. E há, também, que
abrir espaço para a experimentação e a calibragem. Por outro lado, é preciso evitar a crença exagerada nas possibilidades das “pequenas reformas”. Não importa quão prudente seja o avanço, é preciso ter em mente
que os pequenos passos têm de fazer parte de um plano de jogo mais
ousado, que envolva um movimento determinado de construção de um
novo sistema tributário, claramente vislumbrado e bastante diferente do
que hoje se tem. Um sistema tributário compatível com a enorme
potencialidade e os grandes anseios do país nesse início de milênio.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE — 266