A (im)possibilidade da denunciação da lide nos casos de
responsabilidade do Estado contra seus agentes: uma discussão atenta
aos atos de improbidade administrativa
Raquel Tomé Soveral (1), Luciano de Araujo Migliavacca (2)
(1) Mestranda do Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade de Santa Cruz do Sul UNISC, vinculada à linha de pesquisa: Constitucionalismo Contemporâneo. Pós-graduada lato sensu em
Direito Penal e Processo Penal – IMED. Advogada. E-mail: [email protected].
(2) Doutorando do Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade Estácio de Sá DINTER UNESA / IMED, em Direito Público e Evolução Social, vinculado à linha de pesquisa: Acesso
à Justiça e Efetividade do Processo. Mestre em Direito - UNISC. Pós-graduado lato sensu em Direito
Tributário – UPF. Professor de Direito Processual Civil - IMED. Coordenador do Curso de Pós
Graduação lato sensu em Direito Processual Civil da IMED. Advogado. E-mail: [email protected]
Resumo:O presente trabalho tem por finalidade delinear acerca da possibilidade da denunciação da lide
frente aos processos que evolvam a responsabilidade do Estado e de seus agentes públicos quando da
realização de atos de improbidade administrativa, afinal a discussão deste assunto tem uma relevância
significativa dentro do processo civil e na asseguração dos direitos constitucionais. Este artigo é
desenvolvido com a fim de estudar um pouco mais sobre a improbidade administrativa, a
responsabilidade civil dos agentes públicos e a possibilidade ou não de ocorrer a denunciação da lide
em processos que tratem sobre improbidade e responsabilização do Estado. Para tanto, estudar-se-á
sobre a improbidade administrativa, seu histórico, as normas constitucionais e infraconstitucionais
reguladores, interligando a improbidade com a moralidade e a ética por serem ideias conexas que devem
se fazer presentes para a atuação proba dos agentes públicos. Ainda, estudar-se-á sobre as
responsabilidades - objetiva e subjetiva - dos agentes públicos e do Estado. Por fim, será analisado a
(im)possibilidade de ocorrer a denunciação da lide em demandas que versem sobre casos de
improbidade administrativa. O método utilizado é o hipotético-dedutivo, porque parte do estudo de
doutrinas e tenta demonstrar como a improbidade administrativa é desenvolvida pelos doutrinadores e
como ela acontece no Brasil, relacionando-a com responsabilização dos agentes públicos e com a
(im)possibilidade de haver a denunciação da lide nos processos judiciais que versem sobre a
responsabilidade civil do Estado.
Palavras-chave: Agentes públicos; Denunciação da lide; Improbidade administrativa.
Introdução
A sociedade é administrada pelo Estado, por meio de seus servidores que prestam
serviços em seu nome a favor do povo, a isso se chama Administração Pública.
Os direitos protegem as pessoas de situações de abusividade, ilícitas ou desnecessárias
que sejam cometidas pelo Estado. Assim, exsurge as normas reguladoras dos servidos públicos, a
fim de regular a probidade administrativa.
Não é de hoje que a sociedade mundial se depara com atos corruptivos e improbos e isso
faz com que mecanismos sejam criados para minimizar a prática de improbidade administrativa.
Diante do cenário atual é imperioso um estudo, ao menos inicial, acerca da improbidade
administrativa e da responsabilização do Estado frente aos casos de ilícitos administrativos.
Ademais, um estudo sobre a responsabilidade dos agentes públicos pelos atos improbos
que cometam traz a necessidade de estudar também sobre a possibilidade de haver a denunciação
da lide em processos judiciais que envolvam a responsabilização do Estado em razão do
cometimento de atos de improbidade administrativa que causem danos aos particulares e ao
erário público.
Para tanto, será desenvolvido um aparato histórico acerca da improbidade administrativa,
inclusive comparando com as legislações internacionais, a fim de que seja compreendido o que é
a probidade administrativa e demonstrado como vem a legislação em relação aos atos dos
servidores públicos que violem essas normas.
Ademais, será realizado um estudo acerca da responsabilidade, objetiva e subjetiva,
quando do cometimento de atos improbos pelos agentes públicos na atuação em nome do ente
estatal, a fim de distinguir a responsabilização do ente público e de seus agentes. E, por fim, será
analisada a possibilidade ou não de ocorrer a denunciação da lide em processos judiciais que
versem sobre a responsabilização do Estado, o qual tem direito de regresso dos agentes
causadores do dano.
Improbidade administrativa: perspectiva histórica e atual
A fim de compreender o assunto da improbidade administrativa, deve-se ter claro que os
elementos da probidade administrativa são a honestidade – núcleo da probidade, sendo que o
agente público deve atuar em defesa da ordem jurídica e dos interesses da coletividade – a
imparcialidade – obediência às normas jurídicas sem criar privilégios – e a lealdade às
instituições – fidelidade aos interesses coletivos, respeitando o segredo profissional
(SARMENTO, 2002).
Age, portanto, com probidade todo o servidor público que atente à imparcialidade,
honestidade e seja leal para com os princípios e normas institucionais.
Historicamente, a corrupção administrativa no país configura herança do Período
Colonial Português, assim, desde a colonização do Brasil, atos de improbidade já eram
vislumbrados no sistema de Administração Pública (LEAL, 2013).
Apesar de se encontrar na Constituição de 1824 dispositivos com o objetivo de frear os
agentes públicos, até meados do século XX os funcionários públicos e políticos tinham certeza
da impunidade dos seus deslizes funcionais, sendo que no Brasil havia um conformismo
significativo para com a corrupção. Mas, nos últimos anos da era Vargas, as denúncias de
corrupção aumentaram expressivamente, dando início a uma mudança nesse cenário
(SARMENTO, 2002).
Diante disto, no plano legislativo ocorriam mudanças tímidas – como a Lei PitomboGodói Ilha em 1957, pioneira no combate a improbidade administrativa e a Lei Bilac Pinto em
1958. Porém, tais leis não tiveram a eficácia desejada (SARMENTO, 2002).
Com a Constituição Federal de 1988, que recepcionou as leis alhures referidas em seu
artigo 37, §4º, houve a previsão constitucional de responsabilização dos agentes públicos que
cometessem algum ato de improbidade, prevendo a suspensão de direitos políticos, a perda da
função pública, a indisponibilidade de bens e o ressarcimento ao erário, podendo ainda haver a
ação penal cabível (SARMENTO, 2002).
Cumpre registrar que a Constituição vigente ao instituir a ação popular no seu artigo 5º,
inciso LXXIII, trouxe, igualmente, a possibilidade de invalidação de qualquer ato lesivo à
moralidade administrativa (RONZANI, 2007).
Assim, em 1992 adveio a Lei nº 8.429 que ampliou o conceito de improbidade
administrativa, sendo que além do enriquecimento ilícito foram acrescentadas a gestão ruinosa
do erário e a violação dos princípios administrativos. Em outras palavras, essa lei “abriu o
caminho para a implantação de um novo paradigma de gestão pública baseado na probidade, na
eficiência e no uso racional dos recursos públicos” (SARMENTO, 2002, p. 61).
É possível afirmar que o Brasil evoluiu muito acerca da temática de controle da
corrupção, da improbidade e de outros atos praticados pelos agentes públicos que venham a ser
ilegítimos, ilícitos ou prejudiciais à sociedade, mas ainda existe a necessidade de ser trabalhado a
fim de que se chegue a um modelo ideal de serviços públicos – com agentes que atuem com
probidade.
Cabe salientar que quando a corrupção encontra-se espalhada pelo corpo político e até
permitida pela comunidade, aquelas pessoas mais necessitadas sofrem de forma mais direta com
os efeitos disto, pois quando atos de corrupção ou de improbidade acontecem os recursos
públicos que seriam destinados aos hospitais, escolas, etc., são desviados pela prática de suborno
e defraudação (LEAL, 2013).
Assim, direcionando-se às regulamentações, tem-se que normas que repreendem a
improbidade administrativa, dentro do direito brasileiro, tiveram inserção originariamente no
direito penal e após, gradativamente, extrapolaram essa esfera, alcançando posições
constitucionais e também de instância administrativa (MARTINS JÚNIOR, 2001).
Outrossim, em uma análise do direito comparado, “a improbidade já é tida como espécie
de má gestão pública que comporta atuações dolosas e culposas.” E, ainda, a sociedade é o
cliente do funcionário público, contando-se a boa fama e a reputação deste. Do mesmo modo a
probidade é identificável com a honra segundo as diretrizes espanholas, portuguesas, italianas e
francesas (OSÓRIO, 2011, p. 50).
Nesse ponto, cumpre tecer breves comentários acerca do cenário internacional e de como
ele visualiza o alcance da expressão improbidade administrativa.
Em sintonia com a Lei da Improbidade Administrativa tem-se o Código Internacional de
Conduta e as Nações Unidas, uma vez que por este Código os titulares de cargos públicos
deverão desempenhar suas funções de forma eficiente, em conformidade com as leis e políticas
administrativas e de maneira íntegra. Administrando os recursos públicos do contorno mais
eficaz e eficiente possível (OSÓRIO, 2011).
Enquanto que na União Europeia a noção de má gestão ultrapassa a simples
desonestidade, alcançando casos de atuações ineficientes, abrangendo atos de ação e de omissão
dos agentes públicos que causem entraves à boa gestão e propiciem fraudes ou irregularidades
(OSÓRIO, 2011).
Aproximando-se geograficamente do Brasil, tem-se a vizinha Argentina – de importância
singular na América do Sul - trazendo suas previsões acerca da improbidade administrativa, pois
suportou enormes “situações nauseantes, mas também reagiu com enorme indignação ante os
governantes” (OSÓRIO, 2011, p. 74).
Assim, a ética passou a incorporar as discussões políticas. No modelo argentino a
probidade administrativa está vinculada à retidão e honradez, “deriva a obrigação de o
funcionário satisfazer ao interesse geral, desprezando todo proveito ou vantagem pessoal, ao que
se soma o dever de exteriorizar uma conduta honesta” (OSÓRIO, 2011, p. 74). Além disso,
vislumbra-se no Código de Ética e na Lei da Função Pública a prudência – entrelaçados com a
probidade - como um dever peculiar ao bom administrador.
Notório que a necessidade de realização de códigos de ética, os quais descrevem “os
deveres dos servidores públicos no exercício de funções públicas, é providência salutar e
imperiosa, derivando do caráter preceptivo do princípio da moralidade administrativa”
(MARTINS JÚNIOR, 2001, p. 117).
Quanto à improbidade administrativa tem-se que asseverar que “atua com falta de
probidade o agente gravemente desonesto ou intoleravelmente incompetente, incapaz de
administrar a coisa pública ou de exercer suas competências funcionais” (OSÓRIO, 2011, p.
111).
Essas características são aferidas no sistema brasileiro, mas não destoam do sistema
internacional, pelo que foi alhures mencionado. Então, pode-se concluir que a improbidade está
para com o agir honesto, leal, moral e legal dos funcionários públicos. Conduta essa que deveria
ser normal e corriqueira, pois os atos dos servidores da União, dos Estados e dos Municípios,
deveriam sempre serem realizados em favor da sociedade e dos interesses essenciais desta, e
nunca visando alguma vantagem particular.
É certo, também, que os atos ímprobos não compõem a regra da Administração Pública,
mas devem ser combatidos, uma vez que, mesmo sendo exceções, vislumbram um grande
número.
Nesse sentido, “a violação de probidade administrativa possibilita a persecução judicial
para a imposição das sanções previstas na Lei Federal nº 8.429/92 aos seus responsáveis”
(MARTINS JÚNIOR, 2011, p. 255).
Destarte, quanto à necessidade de reações mais severas acerca da impunidade dos ilícitos
relativos à improbidade, tem-se que:
A violação ao dever de probidade administrativa deveria exigir reações institucionais
mais severas e graves, rigorosas e compatíveis com a ideia de preservação do mínimo
ético na Administração Pública. Essa ética institucional inclui o dever de uma boa
administração, ou, pelo menos, de administração eficaz, comprometida com
determinados resultados, mas também com o emprego de meios prudentes e razoáveis
no manejo das atribuições públicas (OSÓRIO, 2011, p. 112).
Dando respaldo a isso, vem os dados do Supremo Tribunal Federal sobre os processos
julgados versando sobre improbidade administrativa: até agosto de 2011 ele julgou 108
processos (ações penais e recursos) – número que supera em 20% o total de julgamentos da
Suprema Corte sobre essas matérias durante todo o ano de 2010 - relacionados a crimes de
lavagem de dinheiro, corrupção e improbidade administrativa, sendo que 94 processos tratavam
sobre improbidade administrativa, 08 sobre crimes de corrupção e 06 sobre lavagem de dinheiro
(LEAL, 2013).
Deste modo, é possível notar que o número de processos que tratam sobre improbidade
cometida pela Administração Pública é bastante significativo, devendo ser combatido e não
erradicado pela prática. O conformismo não deve imperar, mas sim a busca por serviços públicos
de melhores e maiores qualidade e eficiências.
Inclusive, acerca da relação existente entre moralidade e probidade cabe assegurar que o
dever de agir com probidade administrativa não deve ser confundido com algum dever genérico
de probidade moral dos agentes públicos ou particulares. “Aos agentes públicos se assegura o
supremo direito à imoralidade dentro de limites mais estreitos, é certo. Daí a incorreção da tese
que busca identificar na improbidade uma imoralidade comum” (OSÓRIO, 2011, p. 78).
Igualmente, considerando todas as normas que versam sobre como devem agir os
servidores públicos, prevendo punições para os ilícitos, especialmente apreciando a Lei nº
8.429/92, é que se pode dizer que “a adoção de medidas de controle de probidade administrativa
durante o exercício de função pública se não elimina a possibilidade [de atos improbos], reduz e
minimiza as chances de sua violação” (MARTINS JÚNIOR, 2001, p. 123).
Considerando a gama de características peculiares sobre a improbidade administrativa e
sua relação tanto com a moral quanto com a ética é que é certo afirmar que uma das principais
virtudes do homem público são a prudência, o bom julgamento e o respeito para com as
obrigações de não causar danos a terceiros em nome do Estado (OSÓRIO, 2011).
Por tais razões é correto afirmar que a imoralidade administrativa, qualificada pela lei
como improbidade, dá lugar à responsabilidade dos funcionários públicos e quando existem
processos judiciais que julguem esses casos, dá lugar a analisar sobre a possibilidade de
denunciar a lide.
Da responsabilização dos agentes públicos e da (im)possibilidade da denunciação da lide
Historicamente pensando sobre a responsabilização dos agentes públicos tem-se a crítica
de
“[...] o direito administrativo de corte francês [que] conduziu a uma excessiva
impessoalidade a administração pública europeia e, consequentemente, latinoamericana. O reflexo negativo desse processo se percebe no enfraquecimento dos
regimes de responsabilidades pessoais, consagrando-se, crescentemente, uma espécie de
quase – anonimato, no qual o sujeito se esconde atrás do Estado, que fica responsável –
como numa estrutura paternalista – por todos os prejuízos” (OSÓRIO, 2011, p. 86).
Atentos a isso, vem a regulamentação sobre a responsabilização dos agentes públicos
encontrada na Constituição Federal no artigo 37, § 6º, que dispõe: “as pessoas jurídicas de direito
público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsável nos casos de dolo ou culpa” (BRASIL, 1988).
Isso demonstra que quando um agente público comete um ato de improbidade o Estado
responde por ele, mas tem direito de regresso contra o responsável. Aqui se verifica a existência
da responsabilização objetiva e subjetiva, ou seja, a responsabilidade do Estado como objetiva e
a do agente público como subjetiva.
Assim, “o Estado, ou os particulares quando prestam serviço público, respondem
objetivamente pelos danos causados por seus agentes. Basta apenas que se demonstre o dano e o
nexo causal para que fique configurada a responsabilidade do Estado em indenizar” (COSTA,
2007, p. 37).
Ou seja, a responsabilidade objetiva independe da demonstração de culpa, enquanto que
na subjetiva é preciso essa comprovação (COSTA, 2007).
Ainda, por meio da leitura do dispositivo constitucional, é possível notar que o Estado
tem direito de regresso do servidor que cometeu o ato de improbidade. Essa responsabilidade
civil do agente público “resume-se em verificar até que ponto o funcionário público responde
com o patrimônio pelos crimes e erros praticados no exercício da função pública” (CRETELLA
JÚNIOR, 1993, p. 81).
Nesse sentido encontra-se a discussão acerca da possibilidade ou não do Estado, quando
responde processo judicial sobre danos causados por causa de atos ou omissões de seus agentes,
poder denunciar a lide e chamar ao processo o agente público a qual o Estado teria direito de
regresso.
A possibilidade de denunciação da lide está prevista, neste caso, no artigo 70, inciso III,
do Código de Processo Civil: “III- àquele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a
indenizar, em ação regressiva, o prejuízo do que perder a demanda” (BRASIL, 2012, p. 529).
Quanto a essa previsão legal cabe mencionar que “consiste em chamar o terceiro
(denunciado), que mantém um vínculo de direito com a parte (denunciante), para vir responder
pela garantia do negócio jurídico, caso o denunciante saia vencido no processo” (THEODORO
JÚNIOR, 2008, p. 145).
Então, será possível a denunciação da lide nesses casos? Se a resposta for sim, o Estado
evita de entrar com mais uma demanda judicial cobrando seu direito de regresso do servidor
público, mas o processo do particular demoraria mais, uma vez que aí teria de ser apurada a
culpa do agente para uma condenação.
Assim, defendendo a ideia de impossibilidade tem-se a doutrina de Vicente Greco Filho
(apud GONÇALVES, 2003), o qual alude que se a denunciação da lide fosse permitida nestes
casos, em razão da mera possibilidade de direito de regresso, haveria violação à economia e à
celeridade, justamente pelo fato de que, num mesmo processo, haveria a citação e intimação de
diversos responsáveis dentro de uma mesma demanda. O outro argumento é que existiria a
ingerência de um fundamento jurídico novo que antes não existia na relação processual inicial,
qual seja, o da culpa ou não do agente público.
Outrossim, o princípio da lealdade processual e a carência de interesse constituem mais
uma argumentação que impediria a ocorrência desta denunciação da lide pelo Estado, pois da
denunciação ao agente público poderia haver a ilação de uma confissão da responsabilidade civil
por parte do Estado, uma vez que ele estaria reconhecendo a conduta dolosa ou culposa de seu
agente no momento em que lhe chamaria a compor a demanda (CAHALI, apud GONÇALVES,
2003).
Por outro lado, defendendo a possibilidade vem Humberto Theodoro Júnior (2008, p.
146/147) afirmando que:
o entendimento de que o fundamento da responsabilidade do Estado é o nexo objetivo
do dano, enquanto o da responsabilidade regressiva do funcionário e a culpa, data
vênia, não impede o exercício da denunciação da lide. Em todos os casos de
denunciação da lide há sempre uma diversidade de natureza jurídica entre o vínculo
disputado entre as partes e aquele outro disputado entre o denunciante e o denunciado.
Ademais, a ideia de ser possível ocorrer a denunciação da lide por parte do Estado ao
agente improbo, se justificaria porque a lide abrange o patrimônio público e depende da
reintegração o mais rápido possível (MARINONI, apud GONÇALVES, 2003).
E, ainda, o doutrinador Barbosa Moreira (apud GONÇALVES, 2003) afirma que não
teria cabimento falar sobre a introdução de nova questão jurídica, conforme alhures apontado,
justamente pelo fato da lide ser a mesma, pois o Estado estará no seu exercício legítimo quanto
ao direito de regresso pela de culpa do servidor.
Finalmente, pelas jurisprudências do ordenamento jurídico brasileiro, que já foram
diferentes, pode-se perceber que hoje em dia existe uma inclinação pela impossibilidade da
denunciação em casos de ações de responsabilidade civil contra o Estado por atos ou omissões
dos seus agentes: o Superior Tribunal de Justiça afirmou que “a denunciação da lide só deve ser
admitida quando o denunciado esteja obrigado, por força da lei ou do contrato, a garantir o
resultado da demanda, caso o denunciante resulte vencido, vedada a intromissão de fundamento
novo não constante da ação originária" (RSTJ - 142/346) e o Supremo Tribunal Federal se
posiciona no sentido de que "não é possível introduzir nos autos uma nova demanda, com
produção de prova pericial e testemunhal, entre denunciante e denunciado" (STF - RT 631/255).
Considerações finais
Depois de tecer essas breves considerações sobre a improbidade administrativa, sua
regulação e evolução histórica, bem como, sua ligação com os princípios da moralidade e da
ética, com a responsabilidade dos agentes públicos e sobre a (im)possibilidade da denunciação
da lide, cumpre realizar algumas considerações.
Pôde-se perceber que o dever de probidade dos agentes públicos quando estão tratando
com a coisa pública – exercendo suas funções de agentes públicos – está inserido no sistema
constitucional que tutela a Administração Pública no sistema brasileiro, direcionando os atos
administrativos em prol do bom desenvolvimento da sociedade e a boa administração.
Assim, se os agentes públicos atuassem em conformidade com os princípios da
moralidade administrativa e da ética pública conseguiriam garantir a boa administração e não
configurariam em atos de improbidade administrativa.
Porém diversas vezes os agentes são omissos ou atuam de forma improba, e isso faz com
que processos judiciais, que versem sobre a responsabilidade civil do Estado, surjam e aí o
Estado tem direito de regresso contra esses agentes. Nesse sentido aparece o questionamento da
possibilidade ou não de ocorrer a denunciação da lide por parte do Estado contra o agente
causador do dano.
Existe doutrina para ambos os lados, com argumentos plausíveis e dignos de defesa,
onde renomados doutrinadores invocam dispositivos e argumentos sustentáveis sobre a
possibilidade e sobre a impossibilidade de o Estado chamar o agente público ao processo que
trate sobre sua responsabilidade. Ainda, os tribunais superiores parecem estar inclinados,
atualmente, no sentido de que não deve existir tal denunciação.
Dessa forma, pode-se concluir que a tendência está diretamente relacionada à
impossibilidade de denunciação da lide por parte do Estado contra o agente causador do dano em
razão da celeridade e da economia processual e pela responsabilidade subjetiva do agente
público, mas tal afirmação pode ser modificada ao longo do tempo pelo fortalecimento dos
argumentos favoráveis à possibilidade desta denunciação, justamente porque a causa envolve o
patrimônio público, pela leitura literal do artigo 70, inciso III, do Código de Processo Civil e que
essa diferença de responsabilização não configuraria um impedimento.
Referências bibliográficas
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988.
BRASIL, Código Civil; Comercial; Processo Civil e Constituição. 8. Ed. São Paulo: Saraiva,
2012.
COSTA, Antônio França da. Da responsabilidade do agente público no processo licitatório.
Porto Alegre, 2007. Disponível em <
http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2055766.PDF> Acesso em: 04 set 2013.
CRETELLA JÚNIOR, José. Curso de direito administrativo. 12. Ed. Rio de Janeiro: Forense,
1993.
GONÇALVES, Carlos Roberto. Responsabilidade Civil. 8.Ed., São Paulo: Saraiva, 2003.
LEAL, Rogério Gesta. Patologias corruptivas nas relações entre Estado, Administração e
Sociedade: causas, consequências e tratamentos. Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2013.
MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva. Probidade Administrativa. São Paulo: Saraiva, 2001.
OSÓRIO, Fábio Medina. Teoria da Improbidade Administrativa. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2011.
RONZANI, Dwight Cerqueira. Revista da Faculdade de Direito de Campos, ano VIII, n. 10, jun/
2007.
SARMENTO, George. Improbidade Administrativa. Porto Alegre: Síntese, 2002.
THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de direito processual civil: teoria geral do direito
processual civil e processo de conhecimento. Rio de Janeiro: Forense, 2008.