Experiência:
Sistema de Monitoramento do Mercado de Terras – SMMT
Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA
Responsável: Marlon Duarte Barbosa
Equipe: Marlon Duarte Barbosa, Rafael Henrique Severo, Mariana Ferreira Peixoto dos
Santos, Fernanda Gomes Philomeno, Fátima Eliane Carvalho Soares, Daniel Fernandes
Cunha
Endereço: SBN Quadra 1 - Bloco “D”, Ed. Palácio do Desenvolvimento –10º Andar –
Sala 1008
Brasília-DF
Tel.: (61) 2191 9703
e-mail: [email protected]
Data de início da implementação da experiência: Novembro de 2003
RESUMO DA EXPERIÊNCIA
O Ministério do Desenvolvimento Agrário, por meio da Secretaria de Reordenamento
Agrário, implementou o Programa Nacional de Crédito Fundiário (PNCF) com o
objetivo de financiar a aquisição de terras a trabalhadores rurais sem-terra, jovens do
meio rural, arrendatários, meeiros e posseiros. O Programa prevê a concessão de bônus
adicional de redução do preço da terra para os agricultores que negociarem a aquisição
do imóvel abaixo de um preço de referência.
O Sistema de Monitoramento do Mercado de Terras (SMMT) acompanha os negócios
realizados pelo PNCF, visando obter valores de referência para os imóveis financiados
pelo Programa, realizando também o cálculo do bônus adicional. O SMMT busca, dessa
forma, incentivar a redução do preço da terra para os beneficiários e para o governo,
constituindo-se ferramenta de eficiência no gasto público e de controle social.
CARACTERIZAÇÃO DA SITUAÇÃO ANTERIOR
A Secretaria de Reordenamento Agrário do Ministério do Desenvolvimento Agrário
(SRA/MDA) tem desenvolvido ações que visam ao fortalecimento da agricultura
familiar e ao combate à pobreza rural no Brasil. Nesse contexto, o governo federal, com
o apoio do Banco Mundial e da Confederação Nacional dos Trabalhadores Rurais na
Agricultura (CONTAG), implementou, a partir de 2003, o Programa Nacional de
Crédito Fundiário (PNCF) com o objetivo de financiar a aquisição de imóveis rurais
para trabalhadores rurais sem-terra, jovens do meio rural, arrendatários e posseiros.
A principal característica do PNCF consiste na participação ativa dos beneficiários que
detêm total autonomia na elaboração das propostas, escolhendo os imóveis e
negociando os seus preços.
Entretanto, devido à assimetria de informações existentes na negociação do preço da
terra, entre os beneficiários do Programa e os vendedores de imóveis rurais, verificou-se
que o mercado operava com alta especulativa sobre o valor de oferta dos imóveis,
ocasionada pela falta de informações no momento das negociações de valor para
aquisição dos imóveis no âmbito do PNCF.
A SRA, diante da situação exposta, desenvolveu uma sistemática que visava diminuir
essa alta especulativa, por meio do incentivo da negociação do valor do imóvel, o que
resultou em economia para o governo e para os beneficiários.
Assim, a SRA desenvolveu o Sistema de Monitoramento do Mercado de Terras
(SMMT) com o intuito de determinar o valor de referência para os imóveis, por meio da
sistematização eficiente das informações sobre o mercado de terras no Brasil.
DESCRIÇÃO DA INICIATIVA
Com o objetivo de estimular a negociação e a redução dos preços das terras por parte
dos beneficiários, o governo federal estabeleceu um adicional de negociação, entre 5% e
10%, para os agricultores que negociem a terra com mais de 10% de redução em relação
ao seu preço de referência, que deve estar balizado pelos preços praticados no mercado.
Assim, o SMMT apresenta-se, nesse contexto, como ferramenta que permite o
estabelecimento desse valor de referência e, conseqüentemente, o cálculo do bônus
adicional pela negociação da terra.
A metodologia do SMMT baseia-se em estudos de determinação do preço da terra em
mercados específicos, utilizando, para isso, a análise da dinâmica de funcionamento do
mercado de terras em espaços homogêneos, determinados a partir de características
específicas, tais como: condições agronômicas, localização do imóvel, tipos de agentes
que atuam no mercado, preços esperados na venda, desenvolvimento regional, entre
outros.
Objetivos a que se propôs e resultados visados
O SMMT tem como objetivo principal calcular o valor de referência dos imóveis rurais
financiados pelo PNCF, por meio da utilização de variáveis que explicam a dinâmica do
mercado de terras no país. A ferramenta permite, dessa forma, o estímulo à negociação
com a conseqüente redução dos custos de financiamento.
O SMMT objetiva, ainda, o controle social das negociações realizadas pelo PNCF, uma
vez que o sistema funciona via internet, com linguagem acessível, permitindo que os
parceiros públicos e a sociedade civil organizada tenham acesso às informações em
tempo real.
Público-alvo da iniciativa
O público-alvo do SMMT contempla os beneficiários do Programa Nacional de Crédito
Fundiário: trabalhadores rurais sem-terra, jovens moradores em áreas rurais,
arrendatários e posseiros.
Além dos beneficiários, também fazem parte do público-alvo do Sistema os parceiros
do Programa, as Unidades Técnicas Estaduais (UTE’s) do PNCF e os governos
estaduais.
Concepção e trabalho em equipe
O SMMT foi fruto da necessidade identificada pelos técnicos da Coordenação-Geral de
Planejamento, Monitoramento e Avaliação (CGPMA) e do Departamento de Crédito
Fundiário (DCF) – unidades integrantes da SRA – de criar uma ferramenta confiável
para calcular o bônus adicional de negociação da terra e monitorar as negociações e a
dinâmica do mercado de terras, no âmbito do Programa.
Participaram ainda do desenvolvimento do Sistema pesquisadores da Escola Superior de
Agricultura Luiz de Queiroz (ESALQ/USP) e da Universidade de Campinas (Unicamp),
com expertise em mercado de terras, desenvolvimento rural e tecnologia da informação.
Os governos estaduais também participaram da construção do sistema, por meio de suas
Empresas de Assistência Técnica (Emater) que realizaram as pesquisas de campo. A
iniciativa contou, ainda, com apoio de parceiros não-governamentais, como
cooperativas e entidades de classe.
Ações e etapas da implementação
A implementação do SMMT passou pelas seguintes etapas e atividades:
1) Formação de banco de dados secundários para estabelecer zonas homogêneas: os
preços da terra nos mercados específicos são determinados por variáveis locais,
tratando-se, portanto, de mercados que devem ser analisados de forma desagregada.
Nesse sentido, as unidades da federação foram divididas em zonas homogêneas – ZH,
utilizando técnicas de agrupamentos – clusters. Para esse propósito, foram utilizadas
variáveis econômicas, edafoclimáticas2, agronômicas e sociais em nível municipal,
advindas das bases de dados do IBGE e da ESALQ/USP.
2) Pesquisa de campo e formação do banco de dados primário: as informações primárias
foram coletadas em pesquisas de campo desenvolvidas mediante parcerias com os
governos estaduais, sendo os seus técnicos capacitados em 22 treinamentos realizados.
Tais pesquisas resultaram em aproximadamente 7.000 questionários aplicados a
compradores de imóveis rurais, que negociaram terra nos últimos cinco anos, nas
diferentes regiões do Brasil.
3) Análise estatística do banco de dados de informações primárias: os dados das
pesquisas de campo foram transmitidos online dos locais de coleta para a base em São
Paulo, via ferramenta criada para tal finalidade (software Terra). A estruturação do
banco de dados possibilitou a construção de modelos de regressão múltipla, que foram
concebidos com base em 250 variáveis referentes a temas como meio físico (solo,
clima, relevo), características produtivas (sistemas de produção, localização, acesso),
infra-estrutura do imóvel e expectativas de desenvolvimento (situação regional,
investimentos locais).
4) Elaboração do sistema desktop e do sistema web: foi desenvolvido um sistema
desktop com o objetivo de permitir o uso em locais sem acesso à internet. Em resposta
aos quesitos presentes na ferramenta, o sistema concede ao usuário uma estimativa de
preço de mercado para o imóvel e o valor bônus. Ao mesmo tempo, o sistema web
permite visualizar e acompanhar a tramitação das propostas inseridas pelas Unidades
Técnicas Estaduais (UTE) via internet, o que confere maior controle social ao sistema.
5) Capacitação para utilização do sistema: após a finalização da construção do SMMT,
os técnicos das UTEs do PNCF passaram por capacitações para a utilização do sistema.
6) Reuniões com a sociedade civil organizada: com o objetivo de envolver os
movimentos sociais na iniciativa foram realizadas reuniões entre a SRA e as instituições
representantes dos trabalhadores rurais (FETAG, FETRAF e CONTAG) para
apresentação e discussão de questões referentes ao sistema.
7) Inserção das propostas realizadas no âmbito do PNCF e atualização da base de dados:
à medida que as novas propostas passam a fazer parte da base de dados, a amostra
aumenta, permitindo realizar constante atualização dos modelos e captar com maior
confiabilidade as características e as variáveis que determinam o preço dos imóveis em
cada ZH. Por outro lado, a inserção das propostas realizadas pelo programa permite o
controle social das negociações, conferindo maior transparência às ações implementadas
pelo PNCF.
Recursos utilizados
Os recursos humanos alocados, bem com os recursos financeiros investidos na
concepção e desenvolvimento do SMMT, encontram-se abaixo elencados:
Os recursos humanos alocados para a realização da pesquisa de campo foram
disponibilizados por meio de parcerias e convênios com diversas instituições nos
estados. Dessa forma, foi possível realizar uma pesquisa descentralizada com minuciosa
coleta de dados, levando em conta as particularidades regionais. Dentre as instituições,
destacamos:
• Associação de Orientação às Cooperativas do Nordeste – Assocene
• Associação Riograndense de Empreendimentos de Assistência Técnica e
Extensão Rural – Emater / RS
• Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Estado de Minas Gerais –
Emater/MG
• Fundação de Amparo a Pesquisa, Assistência Técnica e Extensão Rural do
Estado do Mato Grosso – Fundaper
• Fundação Instituto de Terras do Estado de São Paulo “José Gomes da Silva” –
Itesp
• Instituto Capixaba de Pesquisa, Assistência Técnica e Extensão Rural – Incaper
• Instituto de Desenvolvimento Agrário, Assistência Técnica e Extensão Rural de
Mato Grosso do Sul – Idaterra
• Instituto de Planejamento e Economia Agrícola de Santa Catarina – Instituto
Cepa/SC
• Instituto de Terras do Estado do Tocantins – Itertins
• Secretaria de Agricultura e Abastecimento do Estado do Paraná – SEAB.
Por que considera que houve utilização eficiente dos recursos na iniciativa?
O valor investido na implementação do SMMT (R$ 1,7 milhão) representa apenas
0,14% do valor aplicado no PNCF (mais de R$ 1,2 bilhão), entre os anos de 2003 e
2007.
Além disso, a utilização do SMMT já proporcionou economia de aproximadamente R$
11 milhões para o governo e de R$ 14 milhões para os beneficiários. O valor investido
na construção do sistema é cerca de nove vezes inferior ao valor economizado pelos
beneficiários
em aquisição de terras, o que justifica os gastos e demonstra a eficiência na utilização
dos recursos públicos.
CARACTERIZAÇÃO DA SITUAÇÃO ATUAL
Mecanismos ou métodos de monitoramento e avaliação de resultados e indicadores
utilizados
A SRA/CGPMA realiza o contínuo monitoramento do SMMT, acompanhando as
propostas, validando o banco de dados, atualizando os modelos e, ainda, realizando
análises da dinâmica do mercado de terras.
O sistema web é um mecanismo de monitoramento, pois acessando a base de dados é
possível saber quantas propostas estão passando pelo sistema, quantas receberam o
adicional e a que preço a terra foi negociada. Essas informações permitem realizar o
monitoramento da iniciativa, avaliando em que medida os seus objetivos estão sendo
cumpridos.
Resultados quantitativos e qualitativos concretamente mensurados
Das propostas que passaram pelo sistema e que foram contratadas, 40,75% receberam o
adicional no financiamento pela negociação do preço da terra, resultando em economia
total de R$ 14 milhões para beneficiários do Programa e de R$ 11 milhões para o
governo. No momento em que todas as propostas do PNCF estiverem no SMMT, a
economia representará para os beneficiários, aproximadamente, R$ 94 milhões e, para o
governo, cerca de R$ 74 milhões.
Gráfico 1: Percentual de propostas que receberam adicional
Os beneficiários que receberam o adicional pela negociação da terra tiveram redução de
26% sobre os valores das propostas contratadas, representando em média economia de
R$ 28 mil por proposta financiada.
O SMMT também se apresenta como mecanismo de transparência das ações do PNCF,
uma vez que os negócios realizados estão sendo gradativamente inseridos em sua base
de dados. Todas as informações acerca dos negócios realizados são disponibilizadas via
internet para os parceiros do PNCF, entre eles, as UTE, os governos estaduais e
representações sindicais dos trabalhadores rurais, como a CONTAG, a FETRAF e as
FETAG.
Outro ponto de destaque do sistema foi a mudança do padrão das negociações no
âmbito do PNCF. Em 2003, o desconto obtido pelos beneficiários sobre o valor dos
imóveis era de 17% inferior ao valor de mercado. Após a implementação do sistema, em
2005, esse índice elevou-se para 36%.
Gráfico 2: Percentual de redução promovido
Diante dos fatos acima expostos, verifica-se que o SMMT cumpriu com seus objetivos
no que concerne a: redução de custos, eficiência na alocação de recursos, mudança na
cultura das negociações, redução da assimetria de informações, acompanhamento e
monitoramento do mercado de terras e apoio à tomada de decisão.
LIÇÕES APRENDIDAS
Soluções adotadas para a superação dos principais obstáculos encontrados
Durante o processo de construção do SMMT, várias lições foram aprendidas,
especialmente no que diz respeito à mudança do modelo de negociação das terras
financiadas pelo PNCF.
Assim, uma das principais soluções encontradas para convencer os atores envolvidos no
Programa acerca dos benefícios dessa mudança foi adotar a participação efetiva dos
técnicos das UTEs e dos movimentos sociais na concepção, construção e divulgação do
sistema. Dessa forma, foi possível socializar idéias, opiniões e conhecimentos, fazendo
com que os envolvidos participassem efetivamente da iniciativa e reconhecessem os
benefícios gerados pela mudança.
Ao mesmo tempo, durante as pesquisas de campo, vários obstáculos foram superados.
Citamos como exemplos: a dificuldade identificada em alguns cartórios de registro de
imóveis para o repasse dos dados solicitados; a recusa de alguns proprietários em
responder aos questionários de pesquisa de campo; intempéries naturais que atrasaram a
realização das pesquisas em algumas regiões; bem como a dificuldade de acesso a locais
de alta criminalidade.
Para superar as dificuldades verificadas, a SRA optou por estabelecer contatos diretos
com oficiais de cartório e proprietários de imóveis rurais, visando esclarecer a
relevância da pesquisa. Ao mesmo tempo, optou, em alguns casos, pelo desvio das rotas
dos pesquisadores, sempre buscando áreas com semelhança de condições morfológicas
e sociais.
Fatores críticos de sucesso
A descentralização das ações, a participação e o envolvimento de todos os atores, desde
a equipe técnica da SRA, passando pelos governos estaduais, movimentos sociais, área
acadêmica, até agentes das UTE, constituíram fatores de sucesso na implementação da
iniciativa.
A experiência e o conhecimento das instituições (Esalq e Fecamp) foram determinantes
para o desenvolvimento de uma metodologia consistente para o sistema.
Podemos destacar também a qualidade da construção da base de dados proveniente da
pesquisa de campo, uma vez que os parceiros estaduais utilizaram técnicos das
localidades avaliadas. Assim, a qualidade e a veracidade das informações foram de alta
qualidade, porque os técnicos conheciam a dinâmica do mercado de terras local.
Por que a iniciativa pode ser considerada uma inovação?
A metodologia empregada para a estimativa dos preços de referência foi extremamente
elaborada, garantindo alta confiabilidade aos valores fornecidos pelo sistema.
A extensa base de dados, com mais de 8.000 negócios registrados, constitui hoje um dos
maiores acervos sobre mercado de terras no Brasil. Em função disso, não se tem
conhecimento de uma ferramenta semelhante, seja na iniciativa privada ou pública, para
monitorar o mercado de terras.
A economia gerada pela utilização do sistema é outro fator de destaque. O SMMT já
proporcionou economia de aproximadamente R$ 11 milhões para o governo e de R$ 14
milhões para os beneficiários, o que demonstra a qualidade no investimento de recursos
públicos, sendo instrumento auxiliar da reforma agrária do país.
Destaca-se, por fim, que o sistema cumpre com a função de reduzir a assimetria de
informações, proporcionando maior participação social, o que torna o SMMT um
mecanismo de transparência, eficiência e publicidade das ações governamentais.
Notas:
1. Serviço de mala direta online.
2. Variáveis referentes às características de solo e clima.