POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL E AS PROPOSTAS DE REFORMA TRIBUTÁRIA
APRESENTADAS PELO EXECUTIVO E PELA SUBCOMISSÃO TEMPORÁRIA DA REFORMA
TRIBUTÁRIA DO SENADO
COMISSÃO DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL E TURISMO DO SENADO
AUDIÊNCIA PÚBLICA EM 18 DE JUNHO DE 2008
1. Incentivo fiscal atrai investimentos porque torna rentáveis atividades que não o seriam
naquela localidade, pela falta de ambiente favorável: falta de infraestrutura, especialmente
de transporte, precárias condições de saúde e educação, inadequada oferta de mão de obra
qualificada, etc. Todavia, cessado o incentivo, a atividade não permanecerá no local, se
essas condições - que a tornam pouco atraente - não tiverem sido alteradas. Não é incomum
empresas abandonarem os locais para onde foram atraídas, tão logo cessem os incentivos
fiscais, porque sem eles, elas não sobrevivem. Para atrair investimentos duradouros para
uma região, mais eficaz do que incentivos fiscais são as ações públicas que criem esse
ambiente econômico favorável: adequada infra-estrutura, educação e saúde de boa
qualidade, vias para o escoamento da produção, etc..
2. Desse ponto de vista (criação de condições para que a atividade econômica se
desenvolva), nosso sistema tributário não é funcional. Apesar da redistribuição de recursos
que a União faz através dos fundos constitucionais e das transferências voluntárias, a
disponibilidade de recursos por habitante é muito desigual entre os estados brasileiros
(tabela 1): o maranhense tem 1/3 do recurso público disponível ao brasileiro que mora em
Roraima; o morador do Pará dispõe de metade do recurso disponível ao morador do
Tocantins. Essa disponibilidade é em parte determinada pelos impostos estaduais e
municipais, que ficam onde são arrecadados, perfil distributivo que as transferências
federais atenuam, mas não compensam, apesar de representarem 35% dos recursos totais
disponíveis nos Estados e seus municípios. (Do total de recursos disponíveis para os
Estados e seus Municípios, 54% têm origem nas arrecadações estaduais, 11% nas
arrecadações municipais e 35% nas transferências da União para estados e municípios).
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3. Atribuir ao estado de destino a arrecadação do ICMS é um critério justo quando se pensa
os estados como unidades autônomas, porque são os consumidores que pagam o tributo.
Mas pensando o Brasil como um único país, um único povo, com mesmos direitos à mesma
qualidade de saúde, de educação parece difícil justificar porque o brasileiro do Maranhão
ou Piauí ou Pará ou Ceará devem dispor de menos recursos públicos do que o brasileiro que
mora em outros estados.
Os centros mais desenvolvidos do país devem contar com mais recursos totais, porque
oferecem serviços públicos para toda a população brasileira; mas, sendo mais populosos,
isso ocorreria naturalmente, mesmo se houvesse perfeita equidade na distribuição dos
recursos públicos. O difícil é encontrar justificativas para que existam diferenças de
recursos por habitante, se o objetivo de distribuir melhor a renda no país.
4. Cada estado deve ter autonomia para alocar seus recursos de acordo com as aspirações de
suas populações, mas elas não estão sendo beneficiadas pela autonomia dos seus estados
em legislar sobre o ICMS. Nossas desigualdades pessoais e regionais dificilmente serão
aplainadas nesse modelo federativo: precisamos de uma federação solidária...
5. É claro que não basta igualar os recursos públicos per capita disponíveis às esferas subnacionais de governo: a União sempre terá que participar do financiamento dos
investimentos que atendem ao interesse de mais de um estado, ou a todo o país, do mesmo
modo como cada estado cuida dos investimentos que atendem ao interesse de mais de um
município ou a todo estado.
6. Em resumo, parece que a autonomia tributária dos estados não têm favorecido o
desenvolvimento mais harmonioso de todas as regiões, e que o critério de distribuição dos
recursos tributários nacionais - formado pelos atuais ICMS, IPI, PIS, Cofins, CIDE e outros
previstos na proposta da Comissão da Reforma Tributária do Senado – poderiam, no médio
prazo, utilizar como critério de distribuição o tamanho da população de cada estado. Essa
visão não se ajusta à manutenção do ICMS sob competência estadual, como está na
proposta do Executivo, mesmo delegando a regulação única do ICMS ao Confaz.
7. Um critério que igualasse a disponibilidade de recursos públicos per capita, impondo
alíquotas uniformes em todo o território nacional, evitaria que os estados mais pobres
tributassem seus pobres mais do que os estados mais ricos, por exemplo: os estados mais
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ricos desoneram mais a cesta básica do que os estados mais pobres porque dispõem de uma
base econômica mais ampla para tributar. Os dados não são atuais, mas não há razões para
acreditar que tenham mudado (tabela 2): entre as famílias mais pobres, maior é a carga
tributária sobre alimentação quanto mais pobre o estado.
As diferenças da Tabela 2 se devem às diferenças regionais de hábitos de consumo e às
diferenças de alíquotas de ICMS sobre produtos, entre estados. O resultado é que no
Nordeste uma família com renda de até 2 SM gasta 39% de seu orçamento com
alimentação, no Norte 37,5% contra 28% no S e SE e 26% no Centro Oeste (POF 2002/3).
8. Lembre-se também que são as populações pobres as grandes prejudicadas com a
regressividade do sistema tributário e elas se concentram nos estados mais pobres: moram
nas regiões Nordeste e Norte 59% das famílias brasileiras com rendimento de até 2 SM e
45% das com rendimento entre 2 e 3 SM. Nas regiões S e SE estão 80% das famílias com
rendimentos superiores a 30 SM.
9. Concluindo
a) incentivo fiscal não é o melhor instrumento de desenvolvimento regional a longo prazo;
b) por isso, a reforma tributária deveria ser desenhada para impedir a guerra fiscal, como
faz a proposta da CAERT o Senado;
c) o Brasil deveria ser pensado como um país único, e nossos estados deveriam conviver
num regime federativo solidário;
d) por isso, a distribuição de recursos deveria ser proporcional à população de cada estado,
com a União comparecendo com os investimentos que beneficiam a mais de um estado;
e) os estados devem ter autonomia para gerir os recursos, de acordo com as necessidades e
aspirações de suas populações;
f) retificando a regressividade do sistema tributário nacional seria uma grande contribuição
à melhor distribuição regional de renda.
O Brasil está atravessando uma fase de seu desenvolvimento em que a necessidade de
enfrentar a concorrência do mundo globalizado funciona como o inimigo externo que levou
antigos estados independentes a se aglutinar em novos países e solidarizar. A autonomia
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para tributar, conferida aos estados pelo ICMS, é uma ameaça concreta ao desenvolvimento
de todos. Os custos impostos ao contribuinte pela complexidade do tributo, da guerra fiscal,
da instabilidade normativa, das disparidades regionais, da intensificação da regressividade
não justificam a autonomia dos estados nessa matéria: isso só retira competitividade da
produção brasileira, distorce e reduz os investimentos, reduz a capacidade de o país inteiro
criar empregos, tudo em prejuízo da população, especialmente da mais pobre.
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Tabela 1
RECURSOS PÚBLICOS PER CAPITA
média do período 2001-2005*
R$/hab-ano
Total
Roraima
Acre
Amapá
São Paulo
Tocantins
Distrito Federal
Espírito Santo
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Rio Grande do Sul
Sta. Catarina
Rio de Janeiro
Amazonas
Rondônia
Sergipe
Goiás
Paraná
Minas Gerais
Rio Grande do Norte
Pernambuco
Paraíba
Alagoas
Bahia
Ceará
Piauí
Pará
Maranhão
Média
3.136
2.668
2.555
2.287
2.213
2.185
2.090
2.068
2.049
1.927
1.891
1.859
1.778
1.761
1.745
1.672
1.669
1.599
1.488
1.334
1.288
1.270
1.267
1.205
1.157
1.116
1.028
1.744
Arrecadação Arrecadação
Transferências
Tributária
Tributária
da União
Municipal
Estadual
535
520
412
1.445
561
1.561
1.324
1.170
1.166
1.149
1.055
1.099
1.023
761
632
926
858
907
556
650
406
364
611
470
274
408
262
944
73
46
49
358
53
337
157
115
175
198
209
360
113
70
77
133
196
145
74
91
48
62
74
78
34
63
36
193
2.527
2.102
2.095
484
1.599
287
609
783
708
580
627
400
643
929
1.036
613
615
548
859
593
835
844
582
657
849
645
731
606
FONTE: Balanço Geral da União; STN; SRF; Anuário Estatístico da Previdência Social;
Ministério da Saúde - FNS; Ministério da Educação - FNDE
Elaboração: economista Cecília Cukierman
(1) deflator IPCA
(2) Transferências da União a estados e municípios: a) constitucionais e legais: recursos do
FPE, FPM, FUNDEF, CIDE, ITR, IOF-ouro, FPEX, Lei Compl. 87/96, Cota-parte do SalárioEducação e SUS; b) voluntárias.
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Tabela 1 A
Transferências da União a estados e municípios
média 2001 a 2005, a preços de 2005
R$/hab-ano
Roraima
Acre
Amapá
São Paulo
Tocantins
Distrito Federal
Espírito Santo
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Rio Grande do Sul
Santa Catarina
Rio de Janeiro
Amazonas
Rondônia
Sergipe
Goiás
Paraná
Minas Gerais
Rio Grande do Norte
Pernambuco
Paraíba
Alagoas
Bahia
Ceará
Piauí
Pará
Maranhão
Média
Constitucionais e
Voluntárias
legais
2.318
210
1.872
230
1.995
99
461
23
1.413
186
263
24
584
24
732
51
644
65
562
18
593
34
382
17
603
40
868
61
968
68
578
35
589
26
519
29
792
66
543
50
773
62
775
70
547
35
612
45
774
75
601
44
684
46
570
36
soma
2.527
2.102
2.095
484
1.599
287
609
783
708
580
627
400
643
929
1.036
613
615
548
859
593
835
844
582
657
849
645
731
606
FONTE: Balanço Geral da União; STN; SRF; Ministério da Saúde - FNS; Ministério
da Educação - FNDE
Elaboração: economista Cecília Cukierman
(1) deflator: IPCA
(2) Transferências constitucionais e legais: FPE, FPM, FUNDEF, CIDE, ITR, IOFouro, FPEX, Lei Compl. 87/96, Cota-parte do Salário-Educação e SUS.
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Tabela 2
Conteúdo de Tributos Indiretos nas Despesas de Alimentação das famílias com até 2
Salários Mínimos de rendimentos
Região Metropolitana
% da renda disponível das famílias
Fortaleza
13,23
Belém
12,38
Curitiba
11,00
São Paulo
8,34
Fonte: POF /IBGE (1996) microdados, elaborado por Vianna, S.W., Magalhães, L.C.G;
Silveira, F.G.; Tornich,F.A., “Carga Tributária Direta e Indireta sobre as unidades
familiares no Brasil: Avaliação de sua incidência nas Grandes Regiões Urbanas em 1996”,
IPEA, Texto para Discussão nº 757, Brasília, setembro de 2000.
Nota: Inclui ICMS, IPI, PIS e Cofins: as diferenças apontadas na tabela se devem às
diferenças regionais de hábitos de consumo e às diferenças de alíquotas de ICMS sobre os
produtos, entre estados.
Tabela 3
Distribuição das Famílias por região e faixa de renda Total
Nordeste
50,3
36,2
24,2
18,6
15,2
14,7
13,3
11,6
10,8
11,0
Norte
8,8
8,6
7,5
6,1
5,4
4,8
4,5
3,7
3,2
3,2
Centro
oeste
7,1
8,2
8,1
7,0
6,9
6,3
6,0
5,9
5,8
7,8
total das famílias
25,2
Fonte: IBGE/ POF 2002/3
6,5
7,2
até 2 SM
de 2 a 3 SM
de 3 a 5 SM
de 5 a 6 SM
de 6 a 8 SM
de 8 a 10 SM
de 10 a 15 SM
de 15 a 20 SM
de 20 a 30 SM
mais de 30 SM
Sudeste
24,9
34,0
42,3
51,0
53,0
54,1
56,1
61,7
63,9
61,9
Sul
8,8
12,9
17,9
17,3
19,5
20,1
20,1
17,1
16,3
16,1
45,1
16,0
% do número de famílias
Número de
famílias no
Brasil
Brasil
100,0
7.949.351
100,0
6.747.422
100,0
10.181.484
100,0
3.528.909
100,0
5.086.642
100,0
3.349.073
100,0
4.571.410
100,0
2.416.194
100,0
2.236.892
100,0
2.467.261
100,0
48.534.638
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