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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
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PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
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AVM FACULDADE INTEGRADA
IMPORTÂNCIA NA GESTÃO PÚBLICA
DO
CU
M
EN
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E TRANSPARÊNCIA
Por: Claudia Menezes da Silva
Orientador
Prof. Antônio Ney
Rio de Janeiro
2012
2
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL e TRANSPARÊNCIA
IMPORTÂNCIA NA GESTÃO PÚBLICA
Apresentação de monografia à AVM
Faculdade Integrada como requisito parcial para
obtenção do grau de especialista em Gestão
Pública.
Por: Claudia Menezes da Silva.
3
AGRADECIMENTOS
....aos professores da A VEZ DO
MESTRE, pelos ensinamentos e ao
meu marido pelo apoio.
4
DEDICATÓRIA
Dedico este trabalho à minha
família e ao meu marido incentivadores
do meu estudo.
5
RESUMO
O presente trabalho tem a finalidade analisar os conceitos basilares
relacionados à Lei de Responsabilidade Fiscal, demonstrar sua importância
junto à transparência na Gestão Pública.
Apresentando num primeiro momento sua origem, conceito e a
importância da Lei, que foi elaborada mediante vários fatores, incluindo
influências externas de experiências internacionais. O estudo versa também
sobre os pilares da Lei de Responsabilidade Fiscal, o planejamento, a
transparência, o controle e a responsabilização. Esses fundamentos são a
base da eficiência da mencionada Lei e concretizam o equilíbrio da gestão
pública. Comenta e define os instrumentos de transparência da gestão fiscal,
como o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei
Orçamentária Anual, o Relatório Resumido de Execução Fiscal e o de Gestão
Fiscal, e das Prestações de Contas sendo ambos estabelecidos pela
Constituição Federal de 1988 e pela Lei Complementar nº 101/2000.
Conclui-se que com a promulgação desta Lei, o governo brasileiro
demonstrou comprometimento em realizar através dos gestores públicos uma
gestão orçamentária e financeira responsável, eficaz e transparente de modo a
subsidiar um maior controle e fiscalização da gestão pública brasileira.
6
METODOLOGIA
Em relação à metodologia apresentada o trabalho foi desenvolvido
através de pesquisa bibliográfica nos livros: Lei de responsabilidade fiscal:
abordagens
pontuais:
doutrina,
legislação
e
Manual
de
Direito
Administrativo, sites da Internet e artigos em revistas acadêmicas da aérea
sobre políticas públicas e gestão pública e também com base na Lei
Complementar nº 101 de 04 de maio de 2000.
Após a análise destas idéias foi realizada uma síntese em capítulos dos
assuntos de maior relevância sobre o tema em questão.
7
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ....................................................................................................8
CAPÍTULO I- Lei de Responsabilidade Fiscal ................................................8
1.1Histórico da LRF .......................................................................................10
1.2Objetivo e Importância .............................................................................13
CAPÍTULO II- Os Quatro Pilares ....................................................................17
2.1Planejamento ............................................................................................17
2.1.1Plano Plurianual-PPA .........................................................................18
2.1.2Lei de Diretrizes-LDO .........................................................................19
2.1.3Lei Orçamentária Anual-LOA .............................................................21
2.2Transparência ...........................................................................................23
2.3Controle ....................................................................................................23
2.4Responsabilização ....................................................................................23
CAPÍTULO III-Transparência ..........................................................................25
3.1Princípio da Transparência .......................................................................26
3.2Instrumentos da Transparência ................................................................26
CONCLUSÃO ...................................................................................................31
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA ......................................................................33
8
INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem por objetivo discorrer sobre a importância da
Lei Complementar, nº 101, de 04 de maio de 2000, mais conhecida como Lei
de Responsabilidade Fiscal, que estabelece os limites de gastos e outros
encargos instituídos para os gestores públicos.
Apesar do tema não ser tratado como novidade, já que a Lei de
Responsabilidade Fiscal foi promulgada há mais de dez anos, observa-se que
ainda hoje é um assunto de extrema importância em nossa sociedade.
Esta lei alterou significativamente a maneira de gerir os orçamentos
públicos no Brasil. No momento que foi estabelecido pela lei a Política de
Transparência Administrativa, nosso governo mostrou compromissos claros
com a transparência, gerando uma imagem político-administrativa positiva
referente aos três poderes, estimulando a interação da sociedade com estes
poderes e ampliando o controle social da gestão pública e introduzindo
mecanismos de combate à corrupção. Tendo como objetivo a melhora da
administração das contas públicas em nosso País, já que nossos governantes
passaram a ter compromissos que devem ser apresentados e aprovados pelo
respectivo Poder Legislativo.
Constitui-se como objetivo geral deste trabalho apresentar a LRF como
ferramenta de gestão pública, seus benefícios junto à população e a
participação da sociedade e como objetivos específicos expor de forma clara e
objetiva esta lei, identificar seus objetivos, determinar e descrever os
instrumentos utilizados para assegurar a transparência na gestão fiscal,
começando pelos instrumentos de planejamento: Plano Plurianual (PPA), a Lei
de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
9
Também são conceituados e analisados os citados instrumentos de
controle e fiscalização como o Relatório Resumido da Execução Orçamentária
(RREO), o Relatório de Gestão Fiscal (RGF) e a Prestação de Contas.
Com este roteiro, tem-se o intuito de demonstrar a importância da LRF,
voltada a transparência perante a Gestão Pública.
10
CAPÍTULO I
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A Lei de Responsabilidade Fiscal é a Lei Complementar nº 101/2000
que dispõe sobre os princípios fundamentais e normas gerais de finanças
públicas, conforme o artigo 163 da Constituição Federal e que regula o artigo
169 da Constituição.
Sua criação foi muito importante para estabelecer limites aos gestores
públicos brasileiros que antes realizavam gastos públicos de forma
descomedida, com falta de ética e moral na tomada de decisões, o que
resultava em ações desastrosas para a sociedade.
1.1 - Histórico da Lei de Responsabilidade Fiscal
Na década de 70, o surgimento de grandes déficits, processos
inflacionários crônicos e crises de endividamento, salientaram a importância
dos impactos monetários da política fiscal em termos de potencial inflacionário,
ocasionando um movimento de retorno à concepção não intervencionista.
(TAVARES, 1999).
Entre os anos de 1989 e 1994, vários países industrializados adotaram
regras fiscais rigorosas e implementaram reformas no processo orçamentário
com o objetivo de reprimir o crescimento da dívida pública.
Salientando que a Lei de Responsabilidade Fiscal teve influência dos
modelos de leis adotados por outros países como a Grã-Bretanha, Nova
11
Zelândia, Peru, México e Estados Unidos da América que tinham o intuito de
atingir uma administração ágil e de qualidade para a população.
Destacam-se a seguir alguns destes modelos, pois se tratam de
referência para a elaboração da aludida lei:
•
União Européia – Tratado de Maastricht, de 1992, que estabeleceu
condições e regras para os países membros, evidenciando o
estabelecimento de metas de uma relação estável entre dívida e
Produto
Interno
Bruto
(dívida/PIB),
além
do
compromisso
da
manutenção do equilíbrio fiscal visando à auto-sustentabilidade.
•
Nova Zelândia – Fiscal Responsability Act, de 1994, através dele
obteve-se a idéia da imposição de limites e restrições aos gastos
públicos na busca do ajuste fiscal, juntamente da transparência das
contas públicas, de acordo com a metodologia do Fundo Monetário
Internacional (FMI);
•
Estados Unidos da América, aos quais as normas de disciplina e
controle de gastos do governo central levaram à edição do Budget
Enforcement Act, associado ao princípio de “accountability”. Essas
influências referem-se às experiências dos EUA na administração
financeira orçamentária, principalmente por meio de dois mecanismos
básicos: o sequestration e o pay as you GO, que dão fundamento ao art.
9º da LRF na forma de limites para empenhos de despesas e medidas
de compensação;
•
Fundo Monetário Internacional – FMI, organismo que tem editado e
difundido normas de gestão pública em diversos países. A principal
influência recebida do FMI refere-se ao princípio da transparência nas
12
contas públicas por meio de uma abertura das contas governamentais
à
população de forma simples e perceptível.
Vários fatores levaram a criação de uma lei de responsabilidade fiscal
em nosso País. Podem-se exemplificar as várias crises econômicas, a falta de
credibilidade nos gestores públicos brasileiros e principalmente a necessidade
do Brasil de acompanhar as mudanças que estavam ocorrendo no contexto
econômico internacional.
Segundo Castro (2000, p.17), o Poder Executivo Federal, ao propor o
projeto que deu origem à Lei Complementar 101/2000, expôs como argumento
que a legislação fazia parte do conjunto de medidas que compunham o
1
Programa de Estabilidade Fiscal – PEF , apresentado à sociedade em outubro
de 1998. Contudo, o autor esclarece que o objetivo único seria de arrecadar
recursos com o objetivo de pagar a dívida externa brasileira, atendendo às
exigências provenientes do FMI, do Banco Mundial e dos Estados Unidos da
América.
Ainda conforme Castro (2000, p.17), comparando algumas normas da
citada lei com o Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal –
Declaração de Princípios (disponível no site oficial do FMI na Internet) torna-se
evidente que vários conceitos e regras ali estabelecidos são mesmo para
atender às condições impostas pelo FMI e asseverar o que o Comitê Interino
denomina “boa governança”.
Outrossim, havia a necessidade do Poder Executivo Federal de cumprir
o disposto no artigo 30 da Emenda Constitucional 19, de 04/09/1998, que
estabeleceu o prazo de 06 (seis) meses, contados da sua promulgação, para
apresentar ao Congresso Nacional o Projeto de Lei Complementar a que se
1
Informações sobre a PEF no site HTTP://www.fazenda.gov.br/portugues/ajuste/respef.dsp.
13
refere o artigo 163 da Constituição Federal. Verifica-se que a referida matéria
necessitava de regulamentação há mais de 10 (dez) anos.
Esta Lei foi promulgada em 04 de maio de 2000, pelo então Presidente
Fernando Henrique Cardoso, que adotou medidas rigorosas no controle do
gasto público e priorizou moralizar a coisa pública,
impedindo que a
administração não esteja nos preceitos constitucionais.
1.2 - Objetivo e Importância
A Lei de Responsabilidade Fiscal surgiu com o propósito de mudar a
burocracia da administração pública pela gerencial, com o objetivo de tornar o
serviço público mais eficaz para a sociedade, incentivando o crescimento e o
desenvolvimento econômico do país.
No art. 1º do primeiro parágrafo é estabelecida a finalidade da referida
lei que expõe:
§
1o A
responsabilidade
na
gestão
fiscal
pressupõe a ação planejada e transparente, em que se
previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o
equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento
de metas de resultados entre receitas e despesas e a
obediência a limites e condições no que tange a renúncia
de receita, geração de despesas com pessoal, da
seguridade social e outras, dívidas consolidada e
mobiliária,
antecipação
operações
de
crédito,
inclusive
por
14
de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos
a Pagar.”
A mencionada lei regulamenta o disposto no Capítulo II do Título VI da
Constituição Federal, mais precisamente nos artigos 163 a 169, principalmente
o artigo 165, §9º da Constituição Federal, que expressa à intenção do
legislador de fomentar uma administração financeira eficiente, atendendo ao
critério de maior controle da sociedade sobre o Estado.
Destaca-se também neste artigo, em seu inciso I o disposto sobre o
exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do
plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual.
Verifica-se que as regras dessa norma aplicam-se a União, os Estados,
o Distrito Federal e os Municípios, compreendendo os Poderes Executivo,
Legislativo, inclusive Tribunais de Conta, o Judiciário, bem como o Ministério
Público e órgãos da administração direta, fundos, autarquias, fundações e
empresas estatais subordinadas.
A Lei Complementar de 04 de maio de 2000 atende à prescrição do art.
163 da CF/88, cuja redação é a que segue:
“Lei complementar disporá sobre:
I - finanças públicas;
II - dívida pública externa e interna, incluída a das
autarquias, fundações e demais entidades controladas
pelo Poder Público;
15
III - concessão de garantias pelas entidades
públicas;
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V - fiscalização financeira da administração pública
direta e indireta;
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e
entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios;
VII - compatibilização das funções das instituições
oficiais
de
crédito
da
União,
resguardadas
as
características e condições operacionais plenas das
voltadas ao desenvolvimento regional.”
Em relação ao artigo 169 da Constituição Federal de 1988 a Lei de
Responsabilidade Fiscal determina o estabelecimento de limites para a
despesa com pessoal ativo e inativo da União a partir da Lei Complementar.
E sobre o disposto no artigo 165, incisos II do §9º dispõe que:
“Cabe à lei complementar estabelecer normas de
gestão financeira e patrimonial da administração direta e
indireta bem como condições para a instituição e
funcionamento de fundos.”
16
Para Cruz (2001, p.8), a LRF responsabiliza o administrador público pela
gestão financeira, criando mecanismos de acompanhamento sistemático
(mensal, trimestral, anual e plurianual) do desempenho.
Segundo Kahir (2000) um dos aspectos fundamentais da Lei de
Responsabilidade Fiscal é o controle que passou a ser exercido com maior
facilidade, tendo em vista a
introdução
de
novos
relatórios
de
acompanhamento da gestão fiscal, que, além da obrigatoriedade da publicação
deverão estar disponibilizados na internet.
Do exposto, conclui-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal tem como
foco principal além de obrigar que os gestores públicos respeitem às normas e
limites para administrar as contas públicas brasileiras, prestando contas sobre
o quanto e como gastam os recursos de nossa sociedade, tem também como
objetivo fornecer aos gestores informações atualizadas e corretas para auxiliar
nas tomadas de decisões, aos órgãos de controle interno e externo para o
cumprimento da legislação e às instituições governamentais e particulares,
informações estatísticas, tendo como finalidade uma grande melhora na
administração pública, permitindo que esses recursos sejam utilizados em
benefício da população.
17
CAPÍTULO II
OS QUATRO PILARES
A Lei de Responsabilidade Fiscal apóia-se sobre quatro pilares, dos
quais depende o alcance de seus objetivos. São eles: o planejamento, a
transparência, o controle e a responsabilidade.
A doutrina considera que esses pontos são de cumprimento obrigatório
pelos gestores públicos, tendo em vista que são requisitos para a boa
administração pública. Na atualidade, parecem tomar revigorado impulso,
devido ao elevado grau de endividamento dos entes da Federação e pelo
desejo da sociedade de maior participação e controle, considerando que se
encontrava exaurida devido à elevada carga tributária, sem que fosse revertida
em seu favor as seguintes prestações de serviços, como saúde, segurança,
educação, transporte público, etc.
2.1 - Planejamento
O Planejamento pode ser definido pela necessidade de se aplicar os
recursos públicos com maior responsabilidade, atingindo o bem-comum.
Nesta fase serão determinadas metas e limites para a utilização das receitas e
realização das despesas.
Ele dará suporte à gestão fiscal por intermédio de mecanismos como o
Plano Plurianual (PPA) (embora vetado o artigo 3º da Lei, o PPA é exigência
constitucional), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), Lei Orçamentária Anual
(LOA), conforme o art. 165 da Constituição Federal de 1988 e a Execução
Orçamentária e Cumprimento de Metas estabelecidas.
18
2.1.1 – Plano Plurianual – PPA
Ainda que o art. 3º da LRF tenha sido vetado, o Plano Plurianual,
previsto no inciso I do art. 165 da Lei Maior, citado em seu §1º, tem a função
de estabelecer de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas
da administração pública, para as despesas de capital e outras delas
decorrentes (programas de duração continuada), abrangendo um período de
quatro anos.
Trata-se de uma lei de iniciativa do Poder Executivo, em qualquer esfera
do poder, na qual estão especificados, classificados e quantificados os custos
de cada projeto de duração plurianual ou continuada.
O PPA é portanto um plano de longo prazo elaborado no primeiro ano
de mandato para ser cumprido nos quatro anos seguintes, direcionado mais
para a União, sem prejuízo de sua aplicação pelos
Estados e pelos
Municípios, no contexto territorial de cada um.
Tinha como inovação um Anexo da Política Fiscal, onde seriam
estabelecidos objetivos e metas plurianuais da política fiscal, a serem obtidos
durante o período de vigência do plano.
Considerando seu veto no art.3º da LRF, verifica-se que não acarreta
maiores prejuízos, pois o teor do dispositivo vetado constará de outros
demonstrativos instituídos na LRF, como o Anexo de Metas Fiscais na LDO,
incluindo de forma mais precisa as despesas, as receitas, os resultados
nominal e primários, e a dívida pública.
19
2.1.2 – Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO
A LDO é elaborada anualmente e tem como objetivo principal orientar
com metas e prioridades a elaboração do orçamento e fixar as alterações
tributárias que irão vigorar no próximo orçamento bem como a política das
agências financeiras de fomento. Segundo o art. 165, §2º da Constituição
Federal, a Lei de Diretrizes Orçamentárias compreenderá:
“As metas e prioridades da administração pública
federal, incluindo as despesas de capital para o exercício
financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei
orçamentária anual, disporá sobre as alterações na
legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação
das agências financeiras oficiais de fomento.”
Sua abrangência atinge a União, Estados, DF e Municípios.
Conforme a Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO, além de atender o
disposto na Constituição, deverá dispor também:
•
Equilíbrio entre receitas e despesas (art. 4º, Inc. I, a);
•
Critérios e forma de limitação de empenhos (art.4º, inc. I, b);
•
Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos
resultados dos programas financiados como recursos do
orçamento (art. 4º, inc. I, e);
•
Condições e exigências para transferências de recursos a
entidades públicas e privadas. (art. 4º, inc. I, f).
20
A LDO é um instrumento que funciona como elo entre o PPA e o
orçamento anual, ao estabelecer as regras gerais a vigorar no exercício
financeiro seguinte, devendo acompanhar os Anexos de Metas Fiscais e de
Riscos Fiscais:
No Anexo de Metas Fiscais serão estabelecidas metas anuais para os
três anos seguintes, em valores correntes e constantes, relativas a receitas,
despesas, resultados nominal e primário, além de se prever o montante da
dívida pública para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.
Ainda conforme o §2º, incisos I e II, art. 4º, o citado anexo, deve conter
as metas relativas ao ano anterior e sua avaliação do cumprimento das
mesmas.
A origem e a aplicação dos recursos, assim como a variação do
patrimônio líquido nos últimos três anos de exercício, deverão constar no
anexo de Metas Fiscais, segundo o §2º, inc. III, art. 4º.
Destaca-se ainda que a LRF impõe que conste no AMF, a situação
financeira e atuarial dos regimes de previdência (geral e próprio dos servidores
públicos), do Fundo de Amparo ao Trabalhador e dos demais fundos públicos
e programas estatais da natureza atuarial. (art. 4º, §2º, inc. IV)
Por último, deve-se apresentar um demonstrativo da estimativa e
compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas
obrigatórias de caráter continuado. (art. 4º, §2º, inc. V)
Outro anexo que consta da LRF é o Anexo de Riscos Fiscais que deve
apresentar condições para a avaliação dos passivos contingentes e outros
riscos capazes de afetar as contas públicas. Assim, pode-se avaliar à
21
ocorrência de pagamentos incertos eventuais, bem como, se informarão que
providências serão tomadas caso se concretizem.
2.1.3 – Lei Orçamentária Anual – LOA
A Lei Orçamentária Anual tornará viável a concretização das situações
planejadas no PPA, que são ações a serem cumpridas, respeitando as
diretrizes e prioridades da LDO e seguindo as normas fixadas pela LRF, para
serem alcançados os objetivos determinados.
A LOA compreende três orçamentos e vigora durante o exercício
financeiro, segundo o art. 165, §5º da Constituição Federal:
“A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da
União, seus fundos, órgãos e entidades da administração
direta e indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em
que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria
do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo
todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da
administração direta ou indireta, bem como os fundos e
fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.”
22
Considerada
o
mais
importante
instrumento
de
gerenciamento
orçamentário e financeiro da Administração Pública, tendo como principal
finalidade administrar o equilíbrio entre as receitas e despesas públicas. Os
prazos do encaminhamento do projeto de lei orçamentária da União, segundo
o artigo 5º do ADCT, deverão ser de até quatro meses antes do encerramento
do exercício financeiro (final de agosto) e devolvido para sanção até o
encerramento da sessão legislativa (meados de dezembro). Verifica-se que os
Estados e Municípios cumprem em geral os mesmos prazos.
Destaque-se que o artigo 5º, da LRF reforçou a preocupação com o
planejamento impondo que a LOA apresente os seguintes documentos:
•
Demonstrativo
da
compatibilidade
da
programação
dos
orçamentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de
Metas Fiscais (art.5º, inc. I);
•
Demonstrativo das medidas de compensação a renúncias de
receitas e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter
continuado, complementando o art. 165, §6º da CF/88. (art.5º,
inc. II);
•
A previsão da reserva de contingência definida com base na
receita
corrente
líquida
para
o
pagamento
de
passivos
contingentes, e outros ricos e eventos fiscais imprevistos. (art. 5º,
III, b).
É importante ressaltar que a dívida pública terá um tratamento especial
na LOA, conforme o art. 5º. O serviço da dívida (encargos mais amortizações),
previsto contratualmente e as receitas para esse fim devem constar da Lei.
23
2.2 - Transparência
A Transparência é o segundo pilar da Lei de Responsabilidade Fiscal e
faz com que as contas públicas sejam divulgadas à sociedade através de
diversos mecanismos que serão abordados posteriormente.
2.3 - Controle
O Controle é aprimorado pela maior transparência e qualidade das
informações, exigindo uma ação fiscalizadora mais efetiva e ininterrupta dos
Tribunais de Contas. Devem ser observadas a arrecadação das receitas, as
despesas e a prestação de contas.
Como indica Castro (2000, p.22), “os sistemas de controle deverão ser
capazes de se tornar efetivo e factível o comando legal, fiscalizando a direção
da atividade administrativa para que ocorra em conformidade com as novas
normas”.
Ressalta-se que na LRF, além do controle social que consta no
parágrafo único do artigo 48, o legislador enumera mais dois sistemas de
controles: o externo que será exercido diretamente pelo Poder Legislativo ou
com o auxílio dos Tribunais de Contas e o controle interno de cada Poder e do
Ministério Público.
2.4 - Responsabilização
O último pilar, diz respeito à responsabilidade, que é muito importante,
pois trata das sanções que os gestores sofrem pelo mau uso dos recursos
públicos.
24
Dessa forma, o gestor público que não cumprir as regras estabelecidas
na LRF estará sujeito a sanções também em âmbito administrativo, criminal e
civil.
Como citado anteriormente a LRF prevê sanções de natureza
institucional e também de natureza individual. Entre as sanções institucionais
destaca-se a proibição de recebimento de transferências voluntárias por parte
dos Estados e Municípios que deixarem de prever e arrecadar seus impostos,
conforme disposto no parágrafo único do art.11. Da mesma forma, o parágrafo
único do art. 22, elenca uma série de sanções institucionais, caso se a
despesa total do pessoal exceda a 95% do limite, como é o caso das vedações
de criação de cargo, emprego ou função e de alteração de estrutura de carreira
que implique aumento de despesa.
As sanções denominadas pessoais estão previstas na Lei 10.028/00²,
que veio à tona por força do artigo 73 da LRF, que determina que as infrações
dos dispositivos desta Lei Complementar sejam punidas segundo o DecretoLei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal), a Lei no 1.079, de 10
de abril de 1950 (Lei de Crimes de Responsabilidade), o Decreto-Lei no201, de
27 de fevereiro de 1967 (Responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores, a Lei
no 8.429, de 2 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa) e demais
normas da legislação pertinente.
Sob esse aspecto verifica-se a LRF nada mais é que um código de
condutas que deve ser obedecido pelos gestores públicos.
25
CAPÍTULO III
TRANSPARÊNCIA
Os princípios constitucionais de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência são os princípios expressos no art. 37, caput da CF/88
que direcionam os atos de governo da Administração Pública junto à Lei de
Responsabilidade Fiscal.
É essencial distinguir transparência da publicidade.
Para Hely Lopes Meirelles (2004, pg.93):
”Publicidade é divulgação oficial do ato para
conhecimento público e início de seus efeitos externos.”
Segundo Carvalho Filho (2005, pg.760):
” a vigente Constituição consagra a publicidade
como um dos princípios básicos da Administração Pública
(art. 37, caput). Como já tivemos a oportunidade de
examinar, o princípio da publicidade importa o dever do
Estado de dar a maior divulgação possível aos atos que
pratica. É o dever de transparência das atividades
administrativas.”
Destaca-se que o referido princípio constitucional, dá suporte à seção I
do Capítulo IX da Lei de Responsabilidade Fiscal que trata da transparência.
26
3.1 - Princípio da Transparência
O Princípio da Transparência pode ser considerado como requisito
indispensável para a eficiência governamental e para a gestão, vide o §1º do
art. 1º da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Ҥ
o
1 A
responsabilidade
na
gestão
fiscal
pressupõe a ação planejada e transparente, em que se
previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o
equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento
de metas de resultados entre receitas e despesas e a
obediência a limites e condições (...)”
O princípio anteriormente citado exige da administração pública ampla
divulgação de seus planejamentos e de seus resultados, tornando-os públicos
e de forma clara os atos de gestão fiscal. Também proporciona o controle, a
fiscalização e incentiva a população para que participe no acompanhamento
da aplicação das verbas públicas e verifique se as mesmas chegarão aos seus
destinos sem desvios ou manobras que possam ocasionar em favorecimento
pessoal dos gestores públicos.
3.2 – Instrumentos da Transparência
A Lei de Responsabilidade Fiscal em seu art.48 asseverou através da
ampla divulgação, inclusive pela internet, de algumas práticas para possibilitar
uma maior participação da população no controle dos gastos públicos.
27
Segundo esse artigo consideram-se instrumentos da transparência:
•
Os planos, os orçamentos e a Lei de Diretrizes Orçamentárias;
•
As prestações de contas e o respectivo parecer prévio;
•
O Relatório Resumido da Execução Orçamentária e a sua versão
simplificada;
•
O Relatório de Gestão Fiscal e sua versão simplificada.
Conforme citado no parágrafo único do art. 48, a transparência será
assegurada também mediante incentivo à participação popular e pela
realização de audiências públicas, durante o processo de elaboração e
discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.
Em seu art. 49 a Lei de Responsabilidade Fiscal determina que as
contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo devem estar à disposição
do público, durante todo o exercício, no âmbito tanto do respectivo Poder
Legislativo como do órgão técnico responsável por sua elaboração, para
consulta e avaliação pelos cidadãos e instituições da sociedade.
Dispõe o prazo para que o Poder Executivo demonstre e avalie o
cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na
comissão referida no §1º do art. 166 da Constituição Federal ou equivalente
nas Casas Legislativas estaduais e municipais.
o
“Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a
realização
da
receita
poderá
não
comportar
o
cumprimento das metas de resultado primário ou nominal
estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o
Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos
montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes,
28
limitação
de
empenho
e
movimentação
financeira,
segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes
orçamentárias.
o
§ 4 Até o final dos meses de maio, setembro e
fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o
cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em
o
audiência pública na comissão referida no § 1 do art. 166
da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas
estaduais e municipais.”
Segundo Castro (2000, pg.154), nos artigos 52 a 58 são apresentados
os instrumentos documentais que possibilitarão todo o controle da gestão fiscal
previstos nessa Lei de Responsabilidade Fiscal. São eles:
1. Relatório Resumido da Execução Orçamentária – RREO – é um
instrumento da Administração Pública com periodicidade bimestral,
em que serão divulgados os dados realizados pelo agente público de
forma resumida e abrangerá todos os Poderes e o Ministério Público.
Encontra-se fixado no art. 165, §3º, da CF/88, que institui que o
Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de
cada bimestre, o RREO;
2. Relatório de Gestão Fiscal – RGF - é um instrumento elaborado
que
deverá
ser
emitido
ao
final
de
cada
quadrimestre,
compreendendo as informações referentes à alcançar as metas
fiscais e limites de que trata a lei. Conterá as assinaturas do (art. 54):
29
“I - Chefe do Poder Executivo;
II - Presidente e demais membros da Mesa
Diretora ou órgão decisório equivalente, conforme
regimentos internos dos órgãos do Poder Legislativo;
III - Presidente de Tribunal e demais membros
de Conselho de Administração ou órgão decisório
equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do
Poder Judiciário;
IV - Chefe do Ministério Público, da União e
dos Estados.”
Também deverá constar os limites definidos pela lei, conforme o art.
55², que apresenta o rol de demonstrativos que obrigatoriamente
será adotado por cada ente da federação.
O relatório deverá ser publicado até 30 dias após o encerramento ao
período a que corresponder, com total acesso ao público, inclusive
pela internet.
Verifica-se que como no RREO o não cumprimento do prazo
especificado neste artigo sujeita o ente em punições previstas no §2ª
do art. 51;
3. Prestação de Contas – Pode ser definido como instrumento em que
o agente público demonstra que efetuou seus objetivos desde o
planejamento até a realização das prioridades registradas no plano
de governo elaborados na época em que se realizara as audiências
públicas para atender ao bem-comum. A LRF estabelece no art. 56,
que será dada ampla divulgação dos resultados da apreciação das
contas, julgadas ou tomadas pelos Tribunais de Contas:
30
“Art. 56. As contas prestadas pelos Chefes do Poder
Executivo incluirão, além das suas próprias, as dos
Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e
Judiciário e do Chefe do Ministério Público, referidos no
art.
20,
as
quais
receberão
parecer
prévio,
separadamente, do respectivo Tribunal de Contas.
o
§ 3 Será dada ampla divulgação dos resultados da
apreciação das contas, julgadas ou tomadas.”
Em seu art. 58 são apresentados os procedimentos em que o ente
público deverá desenvolver a época da prestação de contas e destaca as
providências relativas ao âmbito da fiscalização das receitas e forma de
combate à sonegação. Destaca também que na prestação de contas deverão
constar claramente as medidas tomadas para recuperar créditos contestados
nas instâncias judicial e administrativas e as medidas adotadas para
incrementar as receitas tributárias.
Salientando que a transparência perseguida pela lei não tem como
finalidade apenas a pífia divulgação de dados e informações, mas também que
eles sejam compreendidos pela sociedade, transmitidos de forma clara,
objetiva e simples, permitindo que o controle social seja mais efetivo.
Assim, a Lei Complementar nº 101/200 dá apoio ao modo de administrar
as finanças públicas, tendo em vista, que agora, os cidadãos podem controlar
e fiscalizar os recursos públicos, permitindo sua participação na avaliação dos
resultados alcançados.
31
CONCLUSÃO
Através da elaboração deste trabalho se buscou apresentar a Lei de
Responsabilidade Fiscal de modo claro e objetivo, com o intuito de demonstrar
a sociedade sua funcionalidade, seus benefícios junto à população e a
participação da sociedade perante a gestão pública.
Diante da falta de preparo dos administradores, da não existência de
planejamento ou do planejamento que não era cumprido para a boa
administração do bem público, a realização de gastos excessivos e desvios de
dinheiro público por esses gestores, não resta dúvida da importância de uma
legislação para regulamentar e disciplinar o assunto.
Conclui-se que a Lei Complementar 101/2000 entrou em vigor com a
finalidade de executar uma nova atitude na Administração instituindo uma
gestão fiscal responsável, cujos pilares são o planejamento, a transparência e
o controle das contas públicas. Além disso, a lei tem como escopo evitar
desvios e firmar mecanismos de correção, punindo os administradores por
seus desvios ou descumprimentos, modificando profundamente o regime fiscal
brasileiro, impondo ao gestor público o dever de transparência neste setor com
maior divulgação das contas públicas.
Conforme já exposto, a referida lei em seu art. 48 elenca os
Instrumentos de Transparência na Gestão Fiscal, extremamente importantes,
pois através deles são realizados o controle e a fiscalização do correto
emprego do dinheiro público.
Nos dias atuais, o cidadão tem o direito de conhecer o funcionamento
da gestão fiscal, para que seja provada à sociedade a transparência na gestão
dos recursos públicos.
32
É de suma importância que a população veja como grande aliada à
tecnologia de informação nesse processo, já que a Administração Pública deve
fornecer essas informações à sociedade de maneira clara e simples.
Podem ser citados como exemplo, os portais de transparência pública,
que são definidos como portais de serviços públicos que se utilizam da internet
para dar acesso à informação pública aos cidadãos. Esses portais são
publicados não só pelo Poder Executivo Federal através do endereço
http://www.transparencia.gov.br como também pelas instituições públicas
subordinadas tanto ao Poder Legislativo Federal, ao Senado e a Câmara dos
Deputados, quanto a outras esferas de poder, como governos e Tribunais
Estaduais, Assembléias Legislativas e Prefeituras Municipais.
É evidente que a população exercendo seu direito e dever tornará a Lei
de Responsabilidade efetiva.
Através da busca de informações, passando
seus conhecimentos a sua comunidade e denunciando as irregularidades
estará contribuindo para asseverar a legitimidade e a responsabilidade no
planejamento do bom uso dos recursos públicos, com transparência e
qualidade na utilização destes recursos, dispondo ao interesse público, que é
um dos objetivos da Administração Pública.
Aprimorando o conceito de
democracia, pois a participação da sociedade não se concentra apenas na
fiscalização e compreensão da gestão pública.
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BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
CASTRO, Flávio Régis Xavier de Moura e, et.al. Lei de responsabilidade
fiscal: abordagens pontuais: doutrina, legislação. Belo Horizonte: Del Rey,
2000. 17, 22, 154 p.
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de Janeiro: Lumen Juris Ltda, 2005. 760 p.
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para as prefeituras. Brasília. Ministério do Planejamento e Gestão. BNDES.
2000. 13p.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo:
Malheiros Editora Ltda, 2004. 93 p.
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WEBGRAFIA CONSULTADA
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Brasil:
promulgada
em
05
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outubro
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1988.
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>
data de acesso: 12/10/12.
BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000 - Lei de
Responsabilidade
Fiscal
<URL:
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12/10/12.
MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO. Cartilha sobre
a Lei de Responsabilidade Fiscal.<URL: http://www.planejamento.
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Brasil.
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