1
FUNDAÇÃO OSWALDO CRUZ
CENTRO DE PESQUISAS AGGEU MAGALHÃES
ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO DE SISTEMAS E SERVIÇOS DE SAÚDE
MARIA EUGÊNIA VIEIRA DE FARIAS GAMA
VIGILÂNCIA SANITÁRIA: um modo de pensar e agir
RECIFE
2010
2
MARIA EUGÊNIA VIEIRA FARIAS GAMA
VIGILÂNCIA SANITÁRIA: um modo de pensar e agir
Monografia apresentada ao Curso de
Especialização em Gestão de Sistemas e
Serviço de Saúde do Departamento de Saúde
Coletiva, Centro de Pesquisas Aggeu
Magalhães, Fundação Oswaldo Cruz, como
requisito de obtenção do título de Especialista
em Gestão de Sistemas e Serviços de Saúde.
Orientador: Dr. Sidney Feitoza Farias
Recife
2011
3
Catalogação na fonte: Biblioteca do Centro de Pesquisas Aggeu Magalhães
G184v
Gama, Maria Eugênia Vieira de Farias.
Vigilância Sanitária: um modo de pensar
e agir / Maria Eugênia Vieira de Farias
Goma. - Recife, 2010.
47 f.
Monografia (Especialização em Gestão
de Sistemas e Serviços de Saúde) Departamento de Saúde Coletiva, Centro
de
Pesquisas
Aggeu
Magalhães,
Fundação Oswaldo Cruz
Orientador: Sidney Feitoza Farias.
1. Vigilância Sanitária. 2. SUS. 3.
Gestão Financeira. 1. Farias, Sidney
Feitoza.
CDU 614.39
4
MARIA EUGÊNIA VIEIRA DE FARIAS GAMA
VIGILÂNCIA SANITÁRIA: um modo de pensar e agir
Monografia apresentada ao Curso de
Especialização em Gestão de Sistemas e
Serviço de Saúde do Departamento de Saúde
Coletiva, Centro de Pesquisas Aggeu
Magalhães, Fundação Oswaldo Cruz, como
requisito de obtenção do título de Especialista
em Gestão de Sistemas e Serviços de Saúde.
Aprovado em : ____ / ____ / 2010
BANCA EXAMINADORA
_________________________________________
Drª Tereza Maciel Lyra
CPqAM/FIOCRUZ
__________________________________________
Dr. Sidney Feitoza Farias
CPqAM/FIOCRUZ
5
GAMA, Maria Eugênia Vieira de Farias. Vigilância Sanitária: um modo de pensar e agir.
2010. Monografia (Especialização em Gestão de Sistemas e Serviço de Saúde) – Centro de
Pesquisa Aggeu Magalhães, Fundação Oswaldo Cruz, 2010.
RESUMO
O objetivo do presente estudo foi discutir sobre vigilância sanitária. Para tanto, inicialmente
foi analisado como está o desenvolvimento das idéias e preocupações com a gestão de
recursos financeiros em vigilância sanitária e saúde, evidenciando as tendências que se vêm
concretizando e orientando possíveis ações administrativas. O comportamento do mercado de
trabalho será considerado através das variáveis como crescimento, diferenças salariais entre as
principais categorias profissionais, distribuição do poder, terceirização, formação de
cooperativas, manutenção e contratação de servidores públicos, programas de demissão
voluntária, emprego formal, relevância do emprego na economia do país, índice de
escolaridade, dentre outras. O Sistema Único de Saúde (SUS) foi examinado através dos seus
princípios fundamentais, principais objetivos e sua relação com as ações de saúde pública e
privada, recursos financeiros disponíveis, dentre outros.
Palavras-Chaves: Vigilância Sanitária. SUS. Gestão Financeira.
6
GAMA, Maria Eugenia Vieira de Farias. Health Surveillance: One way of thinking and
acting. 2010. Monograph (Specialization in Management Systems and Health Service) Aggeu Magalhães Research Center, Oswaldo Cruz Foundation, 2010.
ABSTRACT
The aim of this study was to discuss health surveillance. For this purpose it was originally
analyzed as is the development of ideas and concerns with the management of financial
resources in health surveillance and health, highlighting the trends that have been realizing
and guiding possible administrative actions. The behavior of the labor market will be
considered through variables such as growth, wage differentials among the major
occupational categories, power distribution, outsourcing, cooperative formation, maintenance
and hiring of civil servants, voluntary severance programs, formal employment, relevant
employment in the economy, level of education, among others. The Unified Health System
(SUS) was examined through its fundamental principles, core objectives and their relationship
to the actions of public and private health, financial resources, among others.
Key Words: Health Surveillance. SUS. Financial Management.
7
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO ........................................................................................................8
1.1
Problematização e Relevância do Tema...................................................................10
1.2
Pergunta Condutora ..................................................................................................11
1.3
Hipótese ....................................................................................................................11
2
OBJETIVOS ...........................................................................................................12
2.1
Objetivo Geral ..........................................................................................................12
2.2
Objetivos Específicos ...............................................................................................12
3
REFERENCIAL TEÓRICO .................................................................................13
3.1
Vigilância Sanitária ..................................................................................................13
3.2
Gestão em Vigilância Sanitária ................................................................................14
3.3
O Perfil da Gestão em Vigilância Sanitária..............................................................15
3.4
Implicações Tecnológicas na Área de vigilância Sanitária ......................................17
3.5
Reestruturação Organizacional.................................................................................20
3.6
Planejamento Financeiro na Gestão em Vigilância Sanitária...................................20
3.7
Vigilância Sanitária e Saúde Pública: Sistema Único de Saúde (SUS)....................21
3.7.1
O Sistema Único de Saúde e sua Trajetória.............................................................21
3.7.2
Gerenciamento do SUS e Vigilância Sanitária ........................................................24
3.8
As Políticas Públicas de Saúde no Brasil e Vigilância Sanitárial ............................28
3.9
Novos Paradigmas de Saúde na Legislação Nacional ..............................................31
3.10
Políticas Públicas para a Saúde Integral ...................................................................33
4
METODOLOGIA...................................................................................................36
5
CONCLUSÃO.........................................................................................................37
REFERÊNCIAS......................................................................................................38
8
1
INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988 (CF88) estabeleceu um político-institucional novo
momento no Brasil, reafirmando o Estado Democrático e definir uma política de proteção
social amplo.
Do mesmo modo, reconheceu a saúde como um direito de cidadania social e inscrita
em uma lista de ações integradas de gestão dos Poderes Públicos e da sociedade visando a
afirmação de uma nova ordem social, cujos objetivos essenciais são a justiça social e o bemestar. Desde o CF88, o Estado está legalmente obrigado a executar ações de saúde e oferecer
serviços de saúde, de modo a construir uma nova ordem social. Com a CF88, um grande
número de leis, portarias ministeriais e atos administrativos viabilizam a gestão na área de
vigilância sanitária. Durante os anos 1990 e 2000, o numero de ordens judiciais com pedidos
relacionados ao direito à saúde tem aumentado progressivamente. O Poder Judiciário e o
ministério Público (MP) revelou incoerências e contradições e normativos alcance jurídico do
SUS (Sistema Único de Saúde), bem como os problemas não são calculados pelas políticas de
saúde, questionando executivo Poder de ações e criando uma nova demanda para a legislação,
o que coloca o direito de problema de saúde na agenda.
Neste ínterim, se situa no contexto geral da saúde no Brasil, cujos aspectos maiores
são analisados na revisão da literatura. Uma referencia teórica especifica será feita no SUS
(Sistema Único de Saúde) instrumento do Governo na condução da política brasileira de
saúde.
As pessoas constituem o capital intelectual das organizações. As organizações mais
bem-sucedidas, que atentam para essa realidade, tratam seus funcionários como parceria, na
missão de prestar serviços de saúde com qualidade e efetivamente como parceiros do negócio,
não mais como simples empregados contratados.
Dentro desta visão, a Gestão de Pessoas enfatiza-as como seres humanos, como
ativados inteligentes de recursos organizacionais e como parceiras nas organização,
dedicando-se ao trabalho, comprometendo-se, correndo riscos e assumindo responsabilidades
(CHIAVENATO, 1999).
Restituir com
regularidade,
ou
seja,
capacitar profissionalmente,
reciclar
continuamente as pessoas, ampliar seus conhecimentos e seu potencial, proporcionar
melhores condições de trabalho, é sem dúvida uma exigência da luta pela competitividade
entre as organizações.
9
O aumento da qualidade e da prestação de serviços de saúde é uma conseqüência da
qualidade de capacitação profissional dos recursos humanos, que também influirá na
qualidade de vida e motivação dos funcionários, tanto das organizações de saúde pública
como nas particulares.
Ingressamos em novo milênio e o setor saúde, tanto o público quanto o privado,
ainda não alcançou um nível desejável de eficiência e eficácia no tratamento de questões
antigas, como Capacitação Profissional e Condições de Trabalho.
Como uma decorrência do aprofundamento do estudo dos determinantes e do atual
estágio de desenvolvimento da Capacitação Profissional e Condições de Trabalho, outros
aspectos importantes e com eles relacionados serão analisados, visando a dar maior substância
aos temas que constituem o eixo deste trabalho.
No Relatório sobre Desenvolvimento Humano de 1998, do programa das Nações
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o Brasil aparece na 79ª posição dentre os demais
países do mundo, atrás de Granada, Suriname, Líbano, etc. embora sejamos a 8ª economia
mundial, poucos investimentos são feitos em saúde.
Segundo o relatório acima mencionado, o Brasil apresenta um perfil em saúde muito
degradado em doenças: tuberculose, malária, dengue, hepatite, febre amarela e pessoas
portadoras de deficiências. Questões antigas, mas ainda não devidamente solucionadas.
Privilegia-se mais a medicina curativa do que a preventiva, que resultados muito mais
abrangentes.
A solução das graves questões de saúde não pode ser tão somente a propalada
“solução de mercado”, pois estima-se que somente 40 milhões de brasileiros sejam hoje
usuários de Planos de Seguros de Saúde (MS/99), quantitativo que representa em torno de um
quarto da população brasileira, cuja economia está em recessão, com um índice de
desemprego de níveis altíssimos.
Noam Chomsky, em artigo publicado no jornal Folha de São Paulo, de 25/12/98 (1º
caderno), ironiza, com fatos, a prevalência das leis de mercado nos Estados Unidos, o modelo
para o mundo ocidental, ao afirmar que o Governo Reagan, para salvar a indústria americana
da concorrência japonesa nos anos 80, duplicou as barreiras contra importações e investiu
pesados fundos públicos em tecnologia avançada, a qual foi colocada de forma generosa nas
mãos da indústria privada.
Somente assim, evitou-se o aniquilamento da base industrial norte-americana, ou
seja, a indústria automobilística, de aço e de semicondutores. É válido, pois, inferir que, se na
economia mais poderosa do mundo, as leis de mercado não prevalecem integralmente, como
10
poderão vigir em nosso país, onde tantas são as desigualdades sociais, assim como o
desemprego, recessão e exclusão social? Se o receituário não funciona lá, como poderá ser
aplicado aqui, para uma população miserável, que tem na rede pública hospitalar, a única e
exclusiva chance de solucionar seus problemas de saúde?
Considerando a evolução tecnológica, as práticas de gestão pública passaram a exigir
novas qualificações profissionais, passando, assim, as atividades inerentes à controladoria e
contabilidade das organizações a assumirem perfis mais ágeis com a produção de maior
volume de informações gerenciais, contribuindo para a participação mais ativa do processo
decisório na administração.
Desta forma, o objetivo do presente estudo foi discutir sobre vigilância Sanitária no
âmbito da gestão pública.
1.1
Problematização e Relevância do Tema
A Constituição Federal (C.F.) no Art. Prevê o seguinte: “A Saúde é direito de todos e
dever do Estado”.
No Art. 199, par. 1º, é garantido às instituições privadas, de forma complementar,
participar da prestação de serviços à população, mediante contrato de direito público ou
convênio.
Assim, o Brasil lida com um duplo sistema de saúde em que a livre iniciativa tem
lugar. Tanto na rede pública como na particular o problema de Recursos Humanos é
fundamental na Vigilância Sanitária.
A abordagem moderna da Gestão de Recursos Humanos, encontrada na literatura
especializada, está hoje muito mais preocupada em visualizar as pessoas como parceiras das
organizações. Na verdade elas são formadoras de conhecimentos, portadores de
compromissos éticos, detentoras de habilidades, de capacidades e aportam às instituições,
quer públicas quer privadas, suas inteligências, que capacitam os dirigentes em geral à tomada
de decisões racionais, visando o alcance de objetos globais (CHIAVENATO, 1999).
Este é o quadro geral em que se insere o presente estudo, sem esquecer que ele tem
como contexto geral o imenso problema que é a qualidade de vida e de saúde no Brasil.
A relevância do presente estudo prende-se ao fato de tratar-se de um assunto de
interesse vital para os seres humanos. A problemática da gestão em vigilância sanitária no
Brasil depende, em grande parte, do SUS, para cuja eficácia é indiscutível o trabalho
11
qualificado das pessoas. Assim, a questão da gerência de pessoas, sua capacitação profissional
e condições de trabalho assume notável importância.
1.2
Pergunta Condutora
Como ocorre a gestão em vigilância sanitária no Brasil.
1.3
Hipótese
Os planos de gestão em vigilância sanitária ocorrem desgaste através de conivências
políticas, da responsabilidade de recursos e das necessidades em saúde da população.
12
2
2.1
OBJETIVOS
Objetivo Geral
O objetivo do presente estudo foi discutir sobre vigilância sanitária no âmbito da
gestão pública.
2.2
Objetivos Específicos
• Avaliar o perfil da Gestão da Vigilância Sanitária no Brasil.
• Discutir sobre o SUS e sua relação com a vigilância sanitária.
13
3
3.1
REFERENCIAL TEÓRICO
Vigilância Sanitária
A vigilância sanitária trata da higiene através da promoção da saúde através da
prevenção do contato humano com os riscos potenciais que causam enfermidades. Trata-se de
uma medida de prevenção da doença em diversos âmbitos. Riscos podem ser físicos,
microbiológicos ou químicos agentes da doença.
De acordo com a Agência nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA (2010)
As justificativas do Governo Federal para criar as agências reguladoras são
decorrentes de exigências sociais e políticas. Em função desta situação, houve uma
diluição do papel da administração pública como fornecedor exclusivo ou principal
de serviços públicos e, simultaneamente, um processo, ainda em curso, de regular
atividades produtivas de interesse público mediante o estímulo à competição e à
inovação, atuando preferencialmente no gerenciamento de recursos e na função de
controle.
A agencia Nacional de Vigilância Sanitária foi criada pela Lei n. 9.782, de 26 de
janeiro de 1999. É uma autarquia sob regime especial, ou seja, uma agência
reguladora caracterizada pela independência administrativa, estabilidade de seus
dirigentes durante o período de mandato e autonomia financeira. A gestão da Anvisa
é responsabilidade de uma Diretoria Colegiada, composta por cinco membros.
Na estrutura da Administração Pública Federal, a Agencia está vinculada ao
Ministério da Saúde, sendo que este relacionamento é regulado por Contrato de
Gestão.
A finalidade institucional da Agência é promover a proteção da saúde da população
por intermédio do controle sanitário da produção e da comercialização de produtos e
serviços submetidos à vigilância sanitária, inclusive dos ambientes, dos processos,
dos insumos e das tecnologias a eles relacionadas. Além disso, a Agência exerce o
controle de portos, aeroportos e fronteiras e a interlocução junto ao Ministério das
Relações Exteriores e instituições estrangeiras para tratar de assuntos internacionais
na área de vigilância sanitária (p.1).
Resíduos que podem causar problemas de saúde humana e animal são fezes, resíduos
sólidos, águas residuais domésticas, os resíduos industriais e resíduos agrícolas. Meios de
prevenção e higiene podem ser usando soluções de engenharia, como por exemplo, esgoto e
tratamento de águas residuais e as tecnologias simples, como por exemplo, latrinas, fossas
sépticas, ou mesmo por práticas de higiene pessoal como simples lavagem de mãos com água
e sabão.
Ainda segundo a Agência nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA (2010):
Vigilância Sanitária é a parcela do poder de policia do Estado destinado à defesa da
saúde, tem que ter como principal finalidade impedir que a saúde humana seja
exposta a riscos ou, em última instância , combater as causas dos efeitos nocivos que
lhe forem gerados, em razão de alguma distorção sanitária, na produção e na
circulação de bens, ou na prestação de serviços de interesse à saúde.
No Brasil, a definição legal de vigilância sanitária é dada pela lei federal n. 8.080 de
19 de setembro de 1980:
14
Entende-se por vigilância sanitária um conjunto de ações capaz de eliminar,
diminuir ou prevenir riscos à saúde e de interferir nos problemas sanitários
decorrentes do meio ambiente, da produção e circulação de bens e da prestação de
serviços de interesse da saúde, abrangendo: o controle de bens de consumo que,
direta ou indiretamente, se relacionem com a saúde, compreendidas todas as etapas e
processos, da produção ao consumo; e o controle da prestação de serviços que se
relacionam direta ou indiretamente com a saúde. É um dever exclusivo so sus a
vigilância sanitária de portos e aeroportos e fronteiras (p.1).
3.2
Gestão em Vigilância Sanitária
A administração está ligada ao ato de planejamento de estratégias e execução a fim
de se alcançar algum objetivo, utilizando as dinâmicas necessárias a cada contexto
empresarial. O caráter cultural de cada ambiente também deve ser levado em conta já que na
gestão pública deve se adaptar ao ambiente no qual pertence. De acordo com Arantes (1998).
A função básica da administração consiste, portanto, em estar permanentemente identificado
as expectativas externas e internas e dirigindo o empreendimento para obter os resultados que
atendem a essas expectativas. (p.2).
A Revolução Industrial do Século XVIII marcou o cenário como sendo a primeira
revolução, que aumentou a produtividade das empresas através da criação de novas
tecnologias e formas de energia, bem como a divisão do trabalho. Em decorrência, verifica-se
a Revolução da Produtividade (início do século XX), que implicou em uma mudança na
aplicação do conhecimento da indústria e, a partir daí, a Revolução do Gerenciamento (após a
Segunda Guerra Mundial), que proporcionou o aumento ainda maior de produtividade, na
exata medida em que o conhecimento passou a ser aplicado para gerar novos conhecimentos.
Ao final do século XX, face à rapidez com que as inovações têm sido introduzidas na
sociedade, faz-se necessário que as organizações estejam voltadas intensivamente para a
construção de conhecimento, propiciando a inovação. Processo que se iniciou com a
globalização.
Historicamente, constata-se que a globalização tem seu início na década de 70,
consequentemente o mercado mundial acompanhou as mudanças na economia, onde passou a
existir uma internacionalização do capital. Um surto de industrialização espalhou-se pelos
países do Terceiro Mundo, porém comprometido pelas desigualdades e pela dependência
financeira e tecnológica. Diferenças não só econômicas, mas também culturais, religiosas e
políticas acompanharam a diversificação das linhas de desenvolvimento adotadas pelos países
emergentes.
15
A crise financeira dos anos 80 (choque do petróleo) e a escassa ou fragmentada
penetração das novas formas produtivas têm determinado em boa medida que o processo de
mudança estrutural que se observou com tanta força transformadora nos países centrais não se
tenha dado com tal intensidade na América Latina. Aqui as estruturas sociais e territoriais
rurais não sofreram maiores alterações. O Brasil ilustra bem este fato.
Todas estas mudanças ocorridas neste período tanto na economia quanto nas
transformações tecnológicas influenciaram no modo como se desenvolve a administração
sofreu influências diretas.
As organizações enfrentam uma grande pressão adaptaram suas estruturas
organizacionais aos novos tempos. Quer dizer, que até no campo da gestão na área de
vigilância sanitária, este segmento devem estar “antenado” com as mudanças entrando e
sintonia com as necessidades.
A evolução aprovou a alteração dos conceitos da administração e suas implicações e
considera desde o movimento científico até os modelos de qualidade total. Em consequência,
houve o surgimento de novos paradigmas, que vêm alterando alguns princípios tradicionais
dessa administração, como a inclusão de estratégias e técnicas mais participativas. Surgem,
assim, os modelos de gestão, que dão origem a novas formas de conduzir os processos, de
forma integrada e participativa.
De acordo com a Agência nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA (2010):
No nível federal, há a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), uma
autarquia especial que goza de autonomia administrativa e financeira. Seus
dirigentes detêm mandato de duração definida, são indicados pelo Executivo e
submetem-se à arguição pelo Legislativo. Sua relação com o Ministério da Saúde, ao
qual se subordina, é regulada mediante um contrato de gestão. O pequeno tempo de
existência da Agência, dois anos, dificulta uma análise mais aprofundada dos
resultados obtidos. Apesar da polêmica que cercou, e ainda cerca, a constituição da
Anvisa, são inegáveis os avanços, principalmente se comparados à estrutura
anterior, em que eram mínimas as possibilidades de controle gerencial dos escassos
recursos e frequentemente as injunções políticas que levavam à descontinuidade
político-administrativa e à rotatividade nos cargos (p.1).
3.3
O Perfil da Gestão em Vigilância Sanitária
Katz (1974) identificou três grupos de habilidades básicas que o grupo de gestão em
vigilância sanitária deve possuir em grau variado
- Habilidades Técnicas
16
Envolve conhecimento especializado na área de vigilância sanitária, capacidade
analítica e facilidade no uso de ferramentas e técnicas dentro da área de vigilância sanitária.
- Habilidades Humanas
Diz respeito à capacidade que o gestor deve ter para trabalhar efetivamente como
membro de um grupo e para obter esforço cooperativo do grupo por ele liderado,
considerando neste ínterim, sua intervenção política, por se tratar de um enfoque em gestão
pública.
A real habilidade em saber trabalhar com outras pessoas deve se tornar uma atividade
contínua e natural, uma vez que a mesma envolve percepção e sensibilidade não só nos
momentos de tomadas de decisões, mas também no comportamento de cada um.
De acordo com a Agência nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA (2010):
Segundo a perspectiva natural, os órgãos de Vigilância Sanitária se apresentam com
nuanças, segundo a esfera de governo a que pertencem. Mas existem algumas
características comuns: turbulência técnica, tecnológica e política do ambiente em
que operam; dificuldade em analisar esse ambiente (sistemas de informações que
geralmente consistem em cadastros nem sempre informatizados e, muitas vezes,
estanques); inexistência de perspectiva de planos de carreira para os níveis estadual
e municipal, aliada à tendência, à centralização e à coordenação do trabalho,
mediante a hierarquia. Ou seja, quase todos são fatores que concorrem para uma
insatisfação dos recursos humanos (p.1).
- Habilidades conceituais em Vigilância Sanitária
Capacidade de visualizar a vigilância sanitária como um todo, isto é, reconhecer
como as várias funções dentro desta organização na gestão pública são independentes, e como
mudanças em cada parte podem afetar todas as demais.
Reconhecer relacionamentos, percebendo se os elementos significativos existentes
em cada situação, permite ao gestor ser capaz de atuar proativamente, acarretando um fluxo
saudável de cumprimento de atividades em toda a organização.
De acordo com a Agência nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA (2010):
O ambiente no qual a Visa opera é complexo porque, além dos conflitos há
interferências políticas. Parte dessas interferências políticas decorre do fato de ser
setor público, portanto com “autoridade delegada”. Outra parte decorre dos
interesses contrariados ou a contrariar pela atuação efetiva da Visa. Dá-se uma
elevada interdependência entre os órgãos de Visa, conforme vimos anteriormente.
Concorre, também, para a complexidade do ambiente a definição de competência e
atribuições entre as Visa das três esferas de governo e, também, outras questões que
dizem respeito à Vigilância sanitária, mas que permaneceram fora do campo de
abrangência da Anvisa, tal como a Saúde do Trabalhador (p.1).
17
3.4
Implicações Tecnológicas na Área de vigilância Sanitária
A gestão pública é resistente e pouco ágil frente às necessidades de mudanças rápidas
atuais. Trata-se do redimensionamento do tempo e do espaço.
Drama da revolução da informação, segundo Toffer (1995) é a velocidade e não o
conteúdo; a velocidade significa a possibilidade de mudar de tempo. Rapidez da informação é
a velocidade da luz. Uma conjuntura globalizada on line não necessita mais de muros
cercando grandes fábricas, apenas de equipamentos e profissionais em rede.
As mudanças que ocorrem constantemente e em uma velocidade incessante
provocam contínuas variações no meio ambiente onde operam as organizações e faz com que
estas sejam obrigadas a adotar tal postura.
No mundo moderno, a gestão estratégica é da maior importância para a dinâmica
organizacional. As mudanças em curso requerem um mapeamento constante das estruturas
organizacionais no setor público, de forma a prepará-las para possíveis alterações, além de
exigirem uma postura que esteja em condições de enfrentar os constantes desafios impostos
por este ambiente de turbulências. Estes novos processos administrativos estão sendo
aprimorados e, conseqüentemente, geram novas técnicas de gestão e novos processos de
trabalho, com o emprego de novas metodologias que permitem reestruturar totalmente a
organização, modelando-a de acordo com o mundo novo.
Em função disto deve haver por parte das organizações uma preparação por inteiro
em todos os departamentos, em todas as divisões: adaptação e modificação de métodos e
técnicas mais apropriadas ao contexto que hoje enfrentam e ás mudanças prenunciadas já para
o início do novo milênio.
O setor de vendas talvez seja o que enfreta a maior competitividade, por isso exige
uma gestão empresarial capacitada e competente. A qualidade dos serviços de venda
demandado pessoas com outro nível de qualificação, dotadas de potencial cada vez maior de
conhecer os novos equipamentos com processos de produção, com problemas estruturais e
políticos. É necessária uma mentalidade, isto é, um conjunto de atitudes mais apropriadas ao
tipo de organização em que trabalham.
Dentro de uma visão empresarial moderna, a estratégia pressupõe definição
sistemática de objetivos, diretrizes e metas de desempenho, integrando as necessidades e
decisões setoriais, convergindo com as políticas e orientações globais. Igualmente, a difusão e
integração do planejamento às atividades das diversas áreas ida gestão pública, através da
elaboração de normas e orientações, definições de níveis de participação, estabelecimento de
18
calendário e de mecanismos de controle e monitoramento, promoção de permanente ajuste da
gestão pública às mutações ambientais e às exigências ecológicas com novos métodos e
técnicas gerenciais.
É importante ressaltar que vivemos a era da competitividade que corresponde à fase
atual e teve início na década de 90 e, por isso, flexibilidade e descentralização são as palavraschave, uma vez que é objeto do setor público, como na área de vigilância sanitária, substituir
as estruturas burocráticas e hierárquicas tradicionais, a fim de otimizar seu funcionamento.
Tal proposta, de acordo com Neilson, Partemack e Viscio (2000), propõem o temo
“e-xtended” para designar um novo modelo empresarial, no qual burocracia e hierarquia
passam por um processo de revisão e relativização dentro das organizações, de modo a
possibilitar aos funcionários responder de imediato às oportunidades de competição mundial.
Em função da evolução dos processos que envolvem o funcionamento da gestão
pública, foi necessário o desenvolvimento de práticas que colaborem para o exercício de um
gerenciamento eficaz, bem como o alcance das metas em vigilância sanitária.
A evolução desses conceitos estendeu a importância e elaboração de um
planejamento estratégico por todas as camadas de uma empresa. Oliveira reforça essa idéia ao
afirmar que: Certas decisões, que podem afetar significativamente a vida da empresa como
um todo, estavam sendo tomadas apenas por gerentes dos núcleos da organização (p.46).
Processo administrativo baseado em sustentação metodológica que visa estabelecer a
melhor direção a ser seguida pela organização, objetivando otimizar o grau de interação com
o ambiente e atuar de forma inovadora e diferenciada (DONÁRIO, 1985).
Mais comumente considerado como de responsabilidade dos níveis hierarquicamente
superiores da gestão pública e diz respeito tanto a formulação de objetivos, quanto à seleção
de planos de ação a serem seguidos para sua consecução, levando em conta as condições
externas e internas à organização e a evolução esperada para a mesma. O processo, no
entanto, deve ter coerência e sustentação decisória.
O Planejamento Estratégico, como visto, consiste na definição do negócio e missão
organizacionais, elaboração e utilização de diferentes cenário para atuação da organização,
formulação das filosofias e políticos organizacionais, definição de objetivos e metas
organizacionais, opção por estratégias ou alvos de atuação, elaboração do orçamento
organizacional durante um exercício fiscal determinado, bem como da metodologia de
avaliação, controle e retroalimentação de todo o Planejamento Estratégico realizado
(TAVARES, 1991).
19
Nesse sentido, a identificação do negócio da organização revela-se como o espaço
em que a organização pretende ocupar frente a estas demandas, sendo definido pela escolha
do negócio ao qual a organização pretende se dedicar, o que representa a seleção das formas
de satisfação das demandas ambientais existentes. Uma organização define seu negócio pelos
desejos ou necessidades que a mesma satisfaz quando o consumidor ou cliente utiliza seus
produtos e/ou serviços. Não deve se ater à razão social da organização, contratos ou estatutos.
Satisfazer os clientes é o negócio base de toda e qualquer organização e consiste na linha
mestra que a alta administração adota para orientar a ação e tornar possível a contínua
interação da organização com o ambiente.
Em geral, este processo de análise implica em observá-la de fora para dentro,
confrontando as demandas do ambiente com duas competências distintas e vantagens
competitivas, quais sejam, conhecimento do mercado em que atua, Know-how em tecnologia,
distribuição, atendimento e recursos disponíveis; além da história da organização e feeling de
sua alta administração (MONTGOMERY; PETER, 1998).
Vale aqui esclarecer que, ainda que tenha definido seu negócio de maneira ampla, a
organização pode migrar de um negócio para o outro, face as suas capacidades internas e o
leque de alternativas apresentadas pelo ambiente.
As oportunidades e ameaças externas podem levar a uma constante redefinição do
negócio da organização. Aspectos internos tais como a mudança de clima organizacional e
insatisfações por parte do quadro de pessoal, também podem contribuir para este tipo de
reflexão. A mudança no ramo do negócio, contudo, depende da existência de alternativas
coerentes e que possam se aproveitadas pela organização.
É importante destacar as vantagens e benefícios que envolvem a elaboração e
execução de um Planejamento Estratégico. Oliveira (2001) destaca como sendo as mais
importantes.
- Facilita a tomada de decisão e a alocação de recursos;
- Estimula o raciocínio empresarial;
- Reforça o envolvimento efetivo dos gerentes a partir do momento em que estes se
tornam comprometidos com a estratégia da empresa.
O autor esclarece, ainda que em relação a essa última vantagem, sua possibilidade
decorre de fato da administração, ao posicionar-se em termos estratégicos, alia o
planejamento estratégico e a tomada de decisão operacional em todos os níveis (OLIVEIRA,
2001).
20
Um fator de extrema importância, inda, deve ser adicionada às questões do
Planejamento Estratégico, qual seja, a interação entre pessoas. Nestes sistemas é essencial a
valorização do trabalho em equipe, a comunicação aberta e o incentivo à confiança por parte
do todos os membros da empresa, com vistas ao sucesso organizacional.
Por outro lado, também, verifica-se que o Planejamento Estratégico não pretende
resolver todos os problemas de uma empresa. Não é possível mantê-lo otimizado frente a essa
expectativa. Pelo contrário, esse instrumento deve refletir verdadeiramente a situação da
organização e suas condições de crescimento e/ou sobrevivência no mercado. Tem que estar
respaldado em dados totalmente quantificáveis e com condições de monitoramento.
3.5
Reestruturação Organizacional
É a etapa seguinte ao diagnóstico onde são criadas e divididas as funções de todos os
componentes da empresa. O crescimento de uma empresa depende diretamente de uma
estrutura capaz de atender as demandas geradas pelo aumento do volume de negócios.
3.6
Planejamento Financeiro na Gestão em Vigilância Sanitária
A organização financeira de uma empresa diz respeito à administração de seus
custos. Geralmente, as organizações de grande porte têm esta área estruturada a partir de
comissões de orçamento.
Esta comissão de orçamento tem como finalidade aprovar o orçamento geral que
envolve todas as atividades da organização.
De acordo com a Agência nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA (2010:
Ainda hoje há a necessidade de se incrementar a capacidade de gestão dos órgãos de
Vigilância Sanitária dos Estados e Municípios para que eles tenham melhores
condições de gerir os recursos repassados, cujo percentual de execução, com poucas
exceções, tem sido muito baixo. A responsabilidade maior pelo financiamento da
saúde é atributo da União. Isto não exclui outras instâncias de governo de
compartilhar seu custeio. Nesse sentido, faz-se necessário que os demais gestores ao
elaborarem seus orçamentos, garantam um patamar de recursos que se some aos
alocados pela instância federal. A NOB/SUS/01/96, inovou ao criar dois incentivos
financeiros para a Vigilância Sanitária. Um destinado aos estados, denominado de
Índice de Valorização do Impacto em Vigilância Sanitária – IVISA. E um segundo,
destinado aos municípios, o PAB/VISA. Somente o PAB/VISA8 foi regulamentado
e implantado com um valor per capita destinado a financiar as ações básicas de
Vigilância Sanitária previstas no Sistema de Informação Ambulatorial – SAI/SUS,
no valor de R$ 0,25/hab/ano e repassados fundo a fundo (p.1).
21
Os recursos financeiros bem administrados garantem a estabilidade e o sucesso da
gestão pública, para isso o controle é primordial para ao acompanhamento do que foi
estabelecido no planejamento.
3.7
Vigilância Sanitária e Saúde Pública: Sistema Único de Saúde (SUS)
3.7.1 O Sistema Único de Saúde e sua Trajetória
O direito à saúde sempre esteve associado aos direitos políticos e sociais. Assim
sendo, o conceito de saúde ao longo dos tempos passou por modificações, de acordo com o
grau de organização, mobilização da sociedade e da intervenção do Estado (INSTITUTO DO
HOMEM, 1992).
Até 1967 no Brasil, não era reconhecido o direito à saúde na Constituição Federal.
Na Conferência Internacional sobre Cuidados Primários de Saúde, realizada em Alma Ata, na
Antiga URSS, promovido pela OMS, foi firmada uma declaração que, em seu Art. 1º,
estabelece: “a Saúde é um estado de completo bem-estar físico mental e social e não
simplesmente a ausência de doença ou enfermidade”. Essa concepção de saúde teve grande
acolhida no Brasil, unificando os movimentos em prol, da “determinação da saúde”, com a
bandeira “Saúde – Direito de Todos e Dever do Estado”. Este movimento ficou conhecido
nacionalmente como o Movimento pela Reforma Sanitária que discutia o Sistema Nacional de
Saúde e propugnava por um novo modelo. A Reforma Sanitária teve o apoio de movimentos
sociais sindicais, acadêmicos e parlamentares.
Na 8ª CNS, precedida de amplo debate em instâncias de saúde locais e regionais,
finalmente, foi definido o conceito de saúde em termos abrangentes: A Saúde é a resultante
das condições de habitação, alimentação, educação, renda, meio ambiente, trabalho,
transporte, emprego, lazer, liberdade, acesso à terra e posse dela e de acesso a serviços de
saúde. Consequentemente é o resultado das formas de organização social de produção, que
podem gerar grandes desigualdades de vida.
Ainda na 8ª CNS, ficou consignado que o Direito à Saúde, significa a “garantia, pelo
Estado, de condições dignas de vida e de acesso universal e igualitário à ações e serviços de
promoção, proteção e recuperação de saúde, em todos os seus níveis, a todos os habitantes de
território nacional, levando ao pleno desenvolvimento do ser humano em sua
22
individualidade”. Em agosto de 1992, na 9ª CNS, esta concepção foi reafirmada e assumida
pela C.F.
A lei nº 8080/90, em seu capítulo I, estabelece um conjunto de atribuições e objetivos
para o SUS, que são:
1) A identificação e divulgado dos fatores condicionantes e determinantes de saúde,
dentre outros, a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o
trabalho, a renda, a educação, o lazer e o acesso aos bens e serviços essenciais.
2) A formulação de políticas de saúde, destinada a promover, nos campos
econômicos e social, a redução de riscos de doenças e de outros agravos e o
estabelecimento de condições que assegurem acesso universal e igualitário às
ações e aos serviços para a sua promoção, proteção e recuperação;
3) Assistência às pessoas por intermédio de ações de promoção, proteção e
recuperação da saúde, com a realização integrada das ações assistenciais e das
atividades preventivas. Estão ainda previstas como atribuições do SUS;
4) A execução de ações de vigilância sanitária, epidemiológica, de saúde dos
trabalhadores de assistência terapêutica integral, inclusive farmacêutica;
5) A participação na formulação da política e na execução de ações de saneamento
básico;
6) A ordenação da formação de recursos humanos na área de saúde;
7) A vigilância nutricional e orientação alimentar;
8) colaboração na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho;
9) A formulação da política de medicamentos e equipamentos imuno-biológicos e
outros insumos de interesse para a saúde e a participação na sua produção;
23
10) O controle e a fiscalização de serviços, produtos e substancias de interesse para a
saúde;
11) A fiscalização e a inspeção de alimentos, água e bebidas, para consumo humano;
12) A participação no controle e na fiscalização da produção, transporte, guarda e
utilização de substancias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos;
13) O incremento em sua área de atuação, do desenvolvimento científico e
tecnológico;
14) A formulação e execução da política de sangue e seus derivados.
O Art. 198 da C.F. e o Art. 7º da lei nº 8080/98 prevêem a observação de
determinados princípios no desenvolvimento e nas ações dos serviços públicos e privados de
saúde, contratados ou conveniados que integram o SUS. Os princípios são:
1) Universalidade aos serviços de saúde em todos os níveis de assistência, isto quer
dizer que todos os cidadãos têm direito à assistência à saúde independente de
vínculo empregatício ou se contribui ou não com a previdência;
2) Integralidade de assistência, entendida como um conjunto articulado e contínuo
das ações e serviços preventivos e curativos, individuais e coletivos, exigidos para
cada caso em todos os níveis de complexidade do sistema, ou seja, o sistema de
saúde deve proporcionar ao indivíduo ou à coletividade, as condições de
atendimento, de acordo com as suas necessidades;
3) Prevenção da autonomia das pessoas na defesa de sua integridade física e, moral;
4) igualdade da assistência à saúde, sem preconceitos ou privilégios de qualquer
espécie;
5) Direito à informação, para as pessoas assistidas, sobre sua saúde;
6) Divulgação de informação quanto ao potencial dos serviços e a sua utilização pelo
usuário;
24
7) Utilização da epidemiologia para o estabelecimento de prioridades, alocação de
recursos e a orientação programática;
8) Participação da comunidade;
9) Descentralização político-administrativa, com direção única em cada esfera de
governo, com ênfase na descentralização dos serviços para os Municípios,
regionalizando e hierarquizando a rede de serviços;
10) Integração em nível executivo das ações de saúde, meio ambiente e saneamento
básico;
11) Conjunção dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, na prestação de serviços de
assistência à saúde da população;
12) Capacidade de resolução dos serviços em todos os níveis de assistência;
13) Organização dos serviços públicos de modo a evitar duplicidade de meios para
fins idênticos;
3.7.2 Gerenciamento do SUS e Vigilância Sanitária
Para que sejam garantidas a gratuidade, a universalidade, a eficácia e a eficiência dos
serviços de saúde, o gerenciamento do SUS deverá ser:
Participativo – permite o controle e a intervenção dos trabalhadores e de todos os
cidadãos da sociedade civil organizada, sobre a forma como estão sendo prestados os
serviços de saúde à comunidade em geral;
Democrático – atender em primeira e última instancia, aos interesses dos usuários,
quanto às suas reais necessidades de serviços de saúde;
25
Descentralização – oferecer condições materiais, físicas, financeira, de recursos
humanos e políticas, de modo a permitir a administração e o controle em cada esfera
governativa (Municipal, Estados, União), de forma autônoma e com poder de decisão
local.
Além da necessidade obediência aos princípios acima, é fundamental que os
servidores na prestação de serviços de saúde, qualquer que seja a função que exerçam, o
façam com compromisso, ética e competência, a fim de garantir o máximo de qualidade a
esses serviços, respeitados os direitos do cidadão brasileiro. Devem ser garantidos também
como condição fundamental.
A lei Orgânica da Saúde. 8080/90, em seus artigos oitavo e nono, estabelece
princípios para a Organização Direção e Gestão do SUS. Os princípios organizacionais do
SUS são:
a) Regionalização e Hierarquização - Os serviços de saúde estão classificàdas em
níveis de complexidade crescente. Havendo serviços que para sua execução exigem toda uma
estrutura e condições especiais, enquanto que outros não o requerem. A organização da rede
de saúde de forma regionalizada e hierarquizada favorecerá um conhecimento mais amplo dos
problemas de saúde de cada localidade e consequentemente melhor programação das ações de
vigilância epidemiológica, sanitária, controle de vetores, educação em saúde, além de ações
de atenção ambulatorial e hospitalar em todos os níveis de complexidade.
b) resolutividade - É a garantia de solução dos problemas tanto do indivíduo quanto
da coletividade, que buscam o serviço necessário. A rede por sua vez deve estar capacitada
para atender e resolver os problemas até o nível de sua competência.
c) descentralização - Entendida como uma redistribuição das responsabilidades nos
três níveis de governo, Implica em que quanto mais perto do problema, mais chance de acerto
na decisão tomada. Assim, o que é de abrangência de um Município deve ser de
responsabilidade do governo municipal, na abrangéncia do Estado a responsabilidade recai
sobre o governo estadual e o de nacional será de responsabilidade federal.
d) participação dos Cidadãos - Garantida pela Constituição Federal, significa que a
população participará do processo de formulação das políticas de saúde e do controle de sua
execução, nos níveis municipal, estadal, federal, através dos Conselhos e Conferências de
Saúde.
26
e) Complementariedade do Setor Privado - O Sistema único de saúde pode recorrer
aos serviços da iniciativa privada, desde que comprovada a insuficiência de sua rede, na
cobertura assistencial à população de uma determinada área, na Lei 8080/90, em seus artigos
25 e 26, estão previstas em que condições se darão a contratação desses serviços.
O SUDS foi criado em julho de 1987, através do Decreto n° 94.657, com o objetivo de
consolidar e desenvolver qualitativamente as AIS e teve como grandes méritos, a
desconcentração estadual da saúde e a municipalização dos serviços A Constituição federal de
1988 incorporou um conjunto de conceitos, principios e diretrizes extraidas da pratica
corrente e hegemônica, reorganizando-as na nova lógica referida pelos princípios da reforma
sanitária.
Constitucionalmente foi criado o SUS, que veio a ser regulamentado pelas Leis
ns.8080 de 19/09/90 e 8.140 de 28/12/90. Com o processo de descentralização acordado entre
as três esferas de governo, e com a edição da Norma Operacional Basica — SUS/1993, ficou
estabelecido que haveria três modalidades de gestão: incipiente, parcial e semiplena; portanto,
graus diferenciados de responsabilidades e de autonomia.
A gestão semiplena prevê ações mais amplas e nivel de autonomia maior, ficando as
Secretarias de Saúde Municipais com total responsabilidade sobre a administração de
prestação de serviços de saúde; não havendo, portanto, a relação de compra e venda
intergovernamental de serviços, em função do recebimento pelos estados e municípios de
recursos financeiros do Ministeno da Saude, de acordo com os tetos financeiros, previamente
estabelecimentos para assistência ambulatorial e hospitalar.
Foi da maior importância a iniciativa do Ministeno da Saude de elaborar e colocar em
prática a Norma Operacional Básica (NOB) do SUSII 996; objetivando promover e consolidar
o pleno exercicio, por parte do poder publico municipal e do Distrito Federal, da função de
gestor da atenção à saúde dos meus municipios, e ainda a redefinição das responsabilidades
dos Estados, do Distnto Federal e da União
Constitui um esforço de aperfeiçoamento de todas as ações implementadas, para cada
vez mais dar poder, autonomia e recursos ao Poder Municipal, para assumir a
responsabilidade por todas as questões de saúde dentro de seus limites territoriais, embora
seja tambem estimulada a formação de consórcios Municipais para a solução de problemas
locais.
Na tentativa de melhorar este quadro, o governo federal introduziu mudanças no
processo de descentralização, alterando as modalidades de gestão para os governos estaduais,
que passaram a ser denominadas Gestão Avançada do Sistema Estadual e, para os municípios,
27
a Gestão Plena da Atenção Básica e Gestão Plena do Sistema de Saude em substituição aos
tipos de Gestão Incipiente, Parcial e semiplena.
Os números apresentados pelo SUS mostram como ele e de grande importância para a
população do País tem, como principais desafios, a destinação do volume de recursos
financeiros necessários, garantia de acesso e de qualidade mais homogênea em todas as
regiões do pais, etc. Segundo o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), o gasto
federal em saúde, em 1996, em relação ao gasto federal total, (fiscal e seguridade social), foi
de 4,1% É obvio que se o governo não tem acesso a informações, a planilhas de custos, a
banco de dados, a indicadores e parâmetros de procedimentos em saúde, em termos
financeiros, não terá condições técnicas e políticas para i’i atuar com firmeza. Não basta só a
lei, é preciso vontade política para defender milhões de pessoas que pagam mensalmente as
suas quotas.
Convencionou-se denominar esta situação de crise de “universalização excludente”,
ou seja, o processo de universalização do sistema de saúde veio sempre acompanhada da
exclusão de segmentos sociais de camadas médias e do operariado qualificado (FAVERET;
OLIVEIRA, 89).
Depois de crescer durante toda uma era de desenvolvimento, em torno de 7% ao ano,
nos anos 80, a economia brasileira, com exceção do período do Plano Cruzado, permaneceu
em crise.
A crise estrutural acentuou-se com a deteriorização da situação cambial, aceleramento
inflacionário, recessão e notadamente com a ruptura de um padrão de crescimento baseado na
articulação solidana entre Estado, empresas multinacionais e empresas privadas nacionais.
Consumou-se, portanto, a ruptura do Estado desenvolvimentista, sustentado por uma aliança
liberal desenvolvimentista, de corte conservador (MENDES, 1996).
A instabilidade das fontes de financiamento tem agravado extremamente a situação do
SUS, contribuindo para piorar a qualidade da prestação de serviços de saúde, em função da
ausência de recursos para a qualificação profissional, compra e manutenção de equipamentos,
contratação de novos profissionais, medicamentos, alimentos, etc.
A soma do gasto total per capita/ano (soma de gastos federais, estaduais e municipais),
no periodo compreendido de 1989/93, registrou uma queda de US$99,26, em 1989, para
US$65,11, em 1993.
O SUS, por razões jurídicas e políticas, passou a depender cada vez mais do
empobrecido caixa do Tesouro Nacional que, em um momento de estabilização econômica,
recebe uma forte pressão empresarial e de agências Internacionais para a eliminação do deficit
28
publico, em função da política de implementação de um Estado mínimo, privatizações, baixo
poder de regulação do Estado, reformas econômicas orientadas para o mercado, pagamento
preferencial de juros da dívida interna e externa.
Segundo Mendes (1996), quem ganhou com a criação do SUS, desde seu inicio, foram
60 milhões de brasileiros ate então submetidos a uma atenção estatal de medicina simplificada
ou à filantropia.
Embora reconhecendo que a universalizaçâo da saúde no Brasil foi excludente, com
queda na qualidade média da atenção médico-hospitalar, é inegável que para milhões de
despossuídos que adquiriram direitos e livraramse da indigência, os ganhos, tanto do ponto de
vista dos serviços, quanto da perspectiva psicossocial, são inegaveis Milhões de brasileiros
alcançaram, com o SUS, cidadania na saúde, mas permaneceram subcidadãos políticos.
Os recursos financeiros do SUS são depositados em conta especial, em cada esfera de
governo e movimentados sob a fiscalização dos respectivos Conselhos de Saúde, conforme o
Art. 33 da lei n°8080/90. Esta conta especial denomina-se de Fundo de Saúde.
3.8 As Politicas Pública de Saúde no Brasil e Vigilancia Sanitária
O setor da saúde no Brasil tem sido campo de inúmeros embates pela transformação
de um determinado padrão de intervenção estatal no plano das políticas sociais das quais a
Constituição de 1988, também chamada “Carta cidadã” foi a principal norteadora (BRASIL,
2000).
As políticas de saúde, anteriores a este marco histórico, tinham como características o
caráter autoritário, a organização extremamente e burocratizada e um referencial estrito de
intervenção do modelo, de cunho curativo, em prejuízo de medidas preventivas, cujas ações,
de caráter campanhista e pontual eram realizadas por um inexpressivo Ministério da Saúde
(MS).
As ações de assistência médico-hospitalar eram de responsabilidade do Ministério da
Previdência e Assistência Social (MPAS), sendo estas últimas hegemonicamente
prevalecentes. Cabe lembrar que a tais ações era destinada grande dotação orçamentária,
ficando o Ministério da Saúde à mercê das eventuais sobras do tesouro, numa distribuição de
recursos que explicitava os contornos da compreensão e do exercício estatal do conceito de
saúde e de cidadania vigentes (BRASIL, 2000).
A partir da década de 70 começou a ser delineado um novo quadro no campo de
atenção à saúde com a proposta da reorganização dos sistemas de saúde, partindo-se de um
29
referencial mais democrático, onde a gestão participativa passou a ser valorizada.
Esta proposta buscou romper com o paradigma de atenção à saúde fundado no sistema
biomédico curativo para que fosse possível ampliar o conceito de tal modo que, além de
controlar danos e riscos, se preocupasse com os determinantes sócio-ambientais da saúde
(FAVERET FILHO; OLIVEIRA, 1999).
Em oposição à prática então hegemônica, observa-se que o movimento de reforma
sanitána tinha como fundamento o conceito de saúde como direito de cidadania, a ser exercido
e oferecido a partir da democratização do processo decisório e da construção de um controle
social efetivo (BRASIL, 2000).
Segundo Luchese (2000), o movimento pela reforma do sistema de atenção à saúde
reivindicava a instituição do direito à saúde como direito inerente à pessoa, sendo, portanto
um direito extensivo a toda a população brasileira, excluindo qualquer tipo de discriminação
no campo de atenção à saúde, o que gerou uma reversão na lógica do benefício concedido
mediante a vinculação ao sistema previdenciário ou como função das possibilidades
econômicas.
Paralelamente, o direito à saúde, entendido como acesso aos serviços de todos os
níveis, deveria abranger, de maneira integradora, ações de promoção, prevenção, cura e
reabilitação.
Este projeto desenvolveu-se a partir da unificação das redes federal, estadual e
municipal, em um único sistema de saúde, em contraposição a histórica fragmentação das
ações e serviços de saúde. Simultaneamente a este processo, se estabeleceu a gestão
descentralizada como estratégia de reorganização e democratização do sistema, organizado
em tomo dos pressupostos de universalização e equidade da assistência.
No tocante ao financiamento, desenvolveu-se a diversificação das fontes tributárias
(até então restrita às contribuições sobre folha de salários, extremamente susceptíveis às
conjunturas recessivas); a necessidade de recursos permanentes e estáveis e; o
redimensionamento do poder público frente aos prestadores privados, de modo que este
exercesse sua função normativa, fiscalizadora e coercitiva na garantia das responsabilidades
assumidas na prestação de serviços à população (LUCHESE, 2000).
Ao abordar políticas públicas de saúde, Luchese (1996) ressalta o fato de que o Brasil
tem sido cenário de numerosos embates na luta por uma postura mais social democrata por
parte do Estado. Institucionalmente, a Constituição de 1988 foi a principal norteadora desse
principio antiliberal, entretanto, o princípio norteador que predomina nos projetos e políticas
governamentais atualmente ainda é a do “Estado Mínino”, de acordo com a opinião desse
30
autor.
Anteriores a “Carta Cidadã” as políticas de saúde se caracterizavam por um caráter
autoritário, uma organização extremamente centralizada e burocratizada e um referencial
estrito de intervenção do modelo biomédico, de cunho curativo, em prejuízo de medidas
preventivas, cujas ações, de caráter campanhista e pontual eram realizadas por um
inexpressivo Ministério da Saúde (MS).
O Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS) se responsabilizavam pelas
ações de assistência médico-hospitalar, sendo estas hegemonicamente prevalecentes. O
Ministério da Saúde estava à sombra das eventuais sobras do tesouro, numa distribuição de
recursos que explicitava os contornos da compreensão e do exercício estatal do conceito de
saúde e de cidadania vigentes.
Na década de setenta, ocorreram mudanças significativas com o parecer da
reorganização do sistema de saúde nacional que teve como base um referencial mais
democrático, valorizando-se assim a gestão participativa. Tal proposta procurou a quebra do
paradigma de atenção à saúde, fundado no sistema biomédico curativo, com a proposta de que
o conceito de saúde fosse de tal modo ampliado que, além de controlar danos e riscos, se
preocupasse com os determinantes sócio-ambientais da saúde (LUCHESE, 1996).
Em oposição à burocracia hegemônica da época, o movimento de reforma sanitária,
apregoava a concepção de saúde como direito de cidadania, a ser oferecido e exercido a partir
da democratização do processo decisório, como também, da construção de um controle social
efetivo. Existe o pensamento de que a saúde seja um direito inerente ao cidadão, sendo,
todavia, extensiva a toda população brasileira, eliminando qualquer tipo de discriminação no
campo de atenção a saude.
Ao menos no domínio ideológico, esse pressuposto reverte a lógica do benefício
conferido frente à vinculação ao sistema previdenciário ou como função das possibilidades
econômicas. Ao mesmo tempo, o direito à saúde, entendido como acesso aos serviços de
todos os níveis, deveria abranger, de maneira integradora, ações de promoção, prevenção,
cura e reabilitação.
A partir da fusão das redes federal, estadual e municipal, esse projeto se desenvolveu
até chegar a um sistema de saúde único, representando uma revolução na história das
instituições de saúde no país. Apesar do processo de gestão descentralizada, este se firmou
como estrategia de reorganização e democratização do sistema, organizado em torno dos
pressupostos de universalização e eqüidade da assistência.
Seguindo ainda a retrospectiva de Luchese (1996), ampliou-se a diversificação das
31
fontes tributárias, que até essa época limitada às contribuições sobre folha de salários,
bastante influenciáveis às conjunturas recessivas; a necessidade de recursos permanentes e
estáveis; e redimensionamento do poder público frente aos prestadores privados, de modo que
este exercesse sua função normativa, fiscalizadora e coercitiva na garantia; responsabilidades
assumidas na prestação de serviços à população.
3.9 Novos Paradigmas de Saúde na Legislação Nacional
Em parte anexados ao texto constitucional de 1988, os paradígmas da reforma
sanitária foram cristalizados de tal modo que fizeram este se romper ineditamente com a
história das políticas sociais brasileiras ao afirmar o direito à saúde segundo a noção de direito
social universal. Ressalta a Constituição que:
A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e
econômicas que visem a redução do risco de doença e outros agravos e ao acesso
universal e igualitário às açôes e serviços para sua promoção, proteção e
recuperação (Brasil, 1988 art. 196).
Uma concepção ampla de seguridade social, incluindo o direito a saúde é inaugurado
pelo texto constitucional. A partir dessa concepção, é plausível notar que princípios
fundamentais do movimento sanitário foram preservados, traduzindo-se na constituição na
formulação de um Sistema Único de Saúde (SUS), a ser organizado em “uma rede
regionalizada e hierarquizada” (ari 198), de acordo com diretrizes de “descentralização, com
direção única em cada esfera de governo; atendimento integral, com prioridade para as
atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais; participação da comunidade”
(art. 198).
A Lei N° 8.080/90, votada em setembro de 1990, regulamenta o Sistema Único de
Saúde (SUS), estabelecido pela Constituição Federal de 1988, advertindo quanto à relevância
pública dos serviços de saúde além de definir as atribuições dos níveis federal, estadual e
municipal e o caráter complementar dos serviços privados. A lei delimita a organização básica
das ações e serviços de saúde, quanto à direção, gestão, competências e atribuições de cada
esfera de governo no Sistema Único de Saúde (SUS).
Conforme a legislação, ao SUS existe a incumbência de proporcionar assistência às
pessoas através de ações de promoção e recuperação da saúde, com a realização integrada das
ações assistenciais e das atividades preventivas, nela incluídas as ações de vigilância sanitária,
vigilância epidemiológica, saúde do trabalhador e assistência terapêutica integral, inclusive
farmacêutica; e seus princípios são: a) descentralização político-administrativa, com direção
32
única em cada esfera de governo, b) na fase na descentralização dos serviços para os
municípios, c) regionalização e hierarquização da rede de serviços de saúde. (Lei n° 8080,
capítulo 1).
Complementar a Lei Orgânica de Saúde e organizando a participação da comunidade
na gestão do sistema à forma e às condições para transferências intergovernamentais de
recursos nesse âmbito, a lei no 8142 de 28 de dezembro de 1990 implicou na criação de
instituições, as quais se destacam a Conferência de Saúde e o Conselho de Saúde, conferindo
a este último órgão colegiado caráter permanente e deliberativo. Os Conselhos de Saúde têm
por função atuar “na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde
na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros” (Lei 8142,
Art. 1).
A NOB 01/96, mais especificamente, encaminha o programa saúde da família,
definido como modelo de atenção à saúde recebendo apoio institucional e financeiro para
implantação de equipe pelos municípios. Seu objetivo principal consiste em promover e
consolidar o pleno exercício, por parte do poder público municipal e do Distrito Federal, da
função de gestor da atenção à saúde. E isso, áponta-se para a freqüente necessidade de
redefinição das responsabilidades dos Estados, do Distrito Federal e da União, por meio de
atualizações políticas com o intuito de avançar na consolidação dos princípios do SUS.
Para possibilitar a busca pela efetivação da responsabilidade social do poder público
municipal na esfera da saúde, encontra-se a Lei 8080/90. Desse modo, esse poder se
responsabiliza como também pode ser responsabilizado, ainda que não isoladamente. Os
poderes público, estadual e federal são co-responsáveis, na respectiva competência ou na
ausência da função municipal.
Contudo, tal responsabilidade não elimina o papel da família, da comunidade e dos
propnos individuos, na promoção, proteção e recuperação da saúde. O que implica no
aperfeiçoamento da gestão dos serviços de saúde no país e da própria organização do Sistema
(NOB 96— inciso II do Artigo 23, da Constituição Federal).
Pode-se afirmar que a busca de uma política pública de saúde em nosso pais,
simultaneamente, tem provocado e estimulado um aperfeiçoamento do processo de
qualificação da força de trabalho em saúde com vistas a instrumentalizá-la para a construção
do SUS.
Lei Orgânica 8080 no seu título IV, art. 27, ainda que timidamente, dispõe sobre a
poiitica de recursos humanos na area da saude [incluindo entre os seus objetivos ai
organização de um sistema de formação de recursos humanos em todos os níveis de
ensino (...). (BRASIL, 1990)
33
Mais ainda,
Os projetos de articulação escola-serviço, entre outras experiências inovadoras das
décadas de 70 e 80, foram evidências inquestionáveis do esforço dos serviços e da
universidade em cumprir a parcela que lhes cabia nessa tarefa. Na verdade, o
redimensionamento da instrumentaiizaçâo da força de trabalho para o SUS exige
uma “redefinição global do processo de produção de RH em saúde. (PAIM, 1994, p.
62)
É preciso que se construa um projeto de saúde pública que “[fabraçe] a causa [d]a
própria sobrevivência da humanidade.” (SAVIANI 1996, p. 183). lokoi (1994) chama a
atenção para o fato de que, nas últimas décadas, as instituições universitárias se distanciaram
dos valores utópicos, reafirmando elementos que causam a segregação e a exclusão social.
Assumir a responsabilidade pela saúde dos habitantes de um determinado território
implica a busca da integridade e um trabalho articulado entre diferentes profissionais
(medicina, enfermagem, serviço social, etc.). Para tanto é necessário travarmos uma luta
cotidiana pela redemocratização das ações publicas em defesa da vida:
No nosso país, em particular, a luta pela construção de um sistema de saúde
universal, acessível e de qualidade se confunde num primeiro momento com a
própria luta pela redemocratização do país, e assume no presente contorno de
resistência à guinada conservadora com relação às práticas públicas da última
década. Ou seja, as propostas do campo têm efeitos bastante concretos na esfera
política, e mesmo no cotidiano mais amplo da população... a possibilidade de
esclarecimento e construção de acordos quanto a princípios organizadores da
assistência, longe de ser meramente “acadêmica” no sentido pejorativo da palavra,
interessa a amplas audiências — idealmente, a todos os cidadãos (MATTOS, 2001,
p.11)
Finalmente, é preciso destacar que, como as diferentes práticas profissionais em saúde
são parcelas dos quatro processos de trabalho (assistência, gerenciamento, ensino e
investigação) que compõem o processo de produção de serviços de saúde, seu objeto e sua
finalidade são idênticos aos do processo de produção a que se articulam. Por isso,
consideramos que o projeto de intervenção em saúde Coletiva é único e incorpora o
monitoramento das condições de trabalho, de vida e de Saúde, que é a forma como se
operacionaliza a Vigilância à saúde. (QUEIROZ; SALUM, 1996b, p. 201).
3.10 Politicas Públicas para a Saúde Integral
Para que concretizasse a aplicação do SUS levou algum tempo e uma série de
dificuldades foram encontradas, ocasionando inúmeras crises políticas, financeiras,
institucionais e gerenciais. Tal cenário impedia a operacionalização, o pleno desenvolvimento
e a implantação do SUS, principalmente em relação aos seus princípios básicos:
34
universalização e eqüidade da atenção, descentralização da assistência, integralidade das
ações, participação e controle social.
A falta de financiamento e uma articulação entre as três esferas de governo,
dificuldades na relação entre setor público e setor privado e uma nítida resistência à mudança
do modelo assistencial tradicional, principalmente pelos setores envolvidos no antigo sistema,
ocasionaram muitos problemas.
Deve-se enfatizar uma mudança expressiva no contexto social do Brasil durante
meados da década de 90 e uma profunda crise econômica, o SUS acaba por ser colocado em
uma complicada conjuntura de insegurança, bastante prejudicial ao desenvolvimento das
ações de planejamento, acompanhamento, controle e avaliação do processo de
descentralização da atenção à saúde, o que representava grandes empecilhos à atuação da
direção nacional do SUS na condução do processo.
Em meio a uma conjuntura deficitária, o Ministério da Saúde deu início a uma série de
estratégias e programas de reformas na tentativa de tornar operacional o novo sistema. Tais
investidas vão circular desde o terreno jurídico-institucional através da formulação das
Normas Operacionais Básicas (NOB), editadas pelo Ministério da Saúde com o objetivo de
orientar a implementação do SUS, e, de modo igualmente importante, através da criação de
programas específicos de assistência especial, que terão conseqüências inestimáveis para o
curso da saude no Brasil Dentre esses programas destacam-se o Programa de Agentes
Comunitános de Saúde (PACS) e o Programa Saúde da Família (PSF).
O Programa de Agentes Comunitários de Saúde (PACS), em 1991, foi criado pelo
Ministério da Saúde a partir do exemplo bem sucedido aplicado em alguns estados brasileiros
(Paraná, Mato Grosso do Sul e Ceará). Esse programa consiste em um acompanhamento
direto de agentes da saúde na casa das pessoas, com a proposta de reduzir a mortalidade
infantil e materna das áreas mais carentes do país (principalmente os estados das regiões
Norte e Nordeste), bem como ampliar a área de cobertura dos serviços de saúde para as áreas
mais pobres.
Esse programa introduz, também, a noção de área de cobertura do serviço com um
aporte metodológico revolucionário, por ter a família e não mais o indivíduo como foco de
unidade da ação programática na área da saúde.
O programa implica na cobertura local de uma região de determinada cidade onde
deverão realizar os acompanhamentos necessários nas casas das famílias e o foco na
prevenção de doenças, se baseando em uma visão menos reducionista e mais ativa da
intervenção na saúde, através de coberturas preventivas sobre os comportamentos e atitudes
35
das pessoas, reorganizando a natureza da demanda por serviços de saude.
A principal caracteristica desse programa incide em uma forte integração dos agentes
com a comunidade, sendo de extrema importância que os agentes façam parte da comunidade,
permitindo que as ações de saude não sejam bloqueadas em função de diferenças culturais
entre o saber cientifico e os saberes da comunidade.
36
4
METODOLOGIA
Segundo Vieira (2006, p.19) “a metodologia é uma parte extremamente importante,
pois é a partir dela que os tópicos gerais de cientificidade (validade, confiabilidade e
aplicação) poderão ser devidamente avaliados”. A abordagem utilizada no presente trabalho
caracteriza-se como qualitativa.
Matar (1996) mostra que a pesquisa qualitativa oferece a possibilidade de se obter
um maior conhecimento sobre o tema ou problema em foco, favorecendo a compreensão de
conceitos e, sobretudo, ajudando na geração de informações para pesquisas especificas.
Na perspectiva de Vieira (2006, p.110) “a pesquisa qualitativa busca criar uma
situação experimental ou de observação que permite isolar o efeito de cada variável e
caracterizar de forma precisa o impacto da ‘causa’ sobre o ‘efeito’”.
Destaque deve ser dado ainda a esse autor no sentido de que “outra importante
característica da pesquisa qualitativa é que ela é geralmente oferece descrições ricas e bem
fundamentos, além de explicações sobre processos em contextos locais identificáveis”
(VIEIRA, 2006, p. 18). Nestes termos, as abordagens qualitativas são especialmente úteis para
determinar as razões e os porquês (AZEVEDO; NOHARA, 2006).
A fim de se obter respostas à questões de pesquisa proposta, optou-se pela realização
de um estudo de caso, com base em uma pesquisa bibliográfica sobre os temas em estudo.
A pesquisa bibliográfica teve como objetivo os conhecimentos a obtenção de
sustentação teórica sobre os conceitos. Esta pesquisa utilizou-se de livros, dicionários, jornais,
teses e dissertações visando buscar informações concernentes aos assuntos trabalhados.
Vergara (2004), assinala que a pesquisa bibliográfica fornece instrumental analítico para
qualquer outro tipo pesquisa.
Matar (2008) lembra que, em documentos conservados em órgãos públicos ou
privados ou em arquivos públicos, existe uma riqueza a ser explorada.
37
5
CONCLUSÃO
As funções de desenvolvimento são responsáveis por planejamento de recursos,
políticos de cargos e salários, de capacitação e treinamento. Na área de gestão em vigilância
sanitária, indevidamente, as atividades administrativas, ora são mais, ora menos valorizadas,
de acordo com o grau de visão política que a esteja gerenciando no momento.
O mesmo fenômeno ocorre também com as atividades de desenvolvimento de
recursos financeiros nos hospitais públicos, na realidade, ambos os setores são importantes e
necessários, devendo funcionar de forma integrada e em um âmbito mais global, visando o
alcance dos objetivos organizacionais.
Infelizmente, nem sempre temos o profissional de visão mais ampla alocado nas
funções administrativas, ou nas de desenvolvimento por miopia e até por uma
incompreensível tradição. Na realidade, em muitas Secretarias de Saúde já ocorreu a
integração das funções, mas nem sempre a mentalidade mudou.
Diversas ferramentas contábeis são empregadas na administração financeira. Cabe
aos profissionais na área de administração financeira e pesquisadores da temática de
avaliarem com cuidado o uso das ferramentas contábeis no intuito de facilitar as medidas
tomadas pelos gestores, bem como, para maximizar a informação contábil na tomada de
decisão financeira.
A gestão de Recursos sofre sérias restrições orçamentárias e é pressionada por metas
financeiras, realizam-se cortes de gastos por um lado, para ampliar a margem de receitas,
levando a seleção de estratégias voltadas para aumentar a “eficiência”, palavra de ordem das
reformas contemporâneas.
No contexto da Vigilância Sanitária, a administração financeira passou a exercer
papel preponderante, monitorando dados e permitindo a adoção mais imediata de medidas
corretivas e/ou preventivas em planos e programas de controle de verba.
Além disso, apoiando e fornecendo subsídios para os diversos gestores no
planejamento e controle das atividades operacionais, comerciais, financeiras, administrativas
e tributárias, estes serviços partem da premissa da integração de diversos setores na área de
gestão em vigilância sanitária.
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