FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EMPRESAS
CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA
MESTRADO EM GESTÃO EMPRESARIAL
LUIZ HENRIQUE MÜLLER
REGULAÇÃO DO EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DAS CONCESSÕES
DE RODOVIAS MEDIANTE TAXA INTERNA DE RETORNO FLUTUANTE
RIO DE JANEIRO
2010
LUIZ HENRIQUE MÜLLER
REGULAÇÃO DO EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DAS CONCESSÕES
DE RODOVIAS MEDIANTE TAXA INTERNA DE RETORNO FLUTUANTE
Dissertação apresentada à Fundação Getúlio
Vargas-RJ – Escola Brasileira de Administração
Pública e de Empresas, como requisito parcial à
obtenção do título de Mestre em Gestão
Empresarial.
Orientador: Prof. Dr. Ricardo Lopes Cardoso
RIO DE JANEIRO
2010
LUIZ HENRIQUE MÜLLER
REGULAÇÃO DO EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DAS CONCESSÕES
DE RODOVIAS MEDIANTE TAXA INTERNA DE RETORNO FLUTUANTE
Dissertação apresentada à Fundação Getúlio
Vargas-RJ – Escola Brasileira de Administração
Pública e de Empresas, como requisito parcial à
obtenção do título de Mestre em Gestão
Empresarial.
Aprovada ( )
Não Aprovada ( )
Em: ___/___/___
BANCA EXAMINADORA
____________________________________________________________
Orientador: Prof. Dr. Ricardo Lopes Cardoso
____________________________________________________________
Prof. Dr. Enrique Jeronimo Saravia
____________________________________________________________
Prof. Dr. Rodrigo Jose Guerra Leone
DEDICATÓRIA
A Deus, que me permitiu trilhar a vida até aqui com
saúde e paz.
Ao meu pai Adelino Müller (in memorian), e à minha
mãe, Ana Terezinha Müller, pela educação que me
deram e pelos ensinamentos de caráter, retidão e de
dedicação ao trabalho.
AGRADECIMENTOS
Ao Prof. Dr. Ricardo Lopes Cardoso, mais que orientador, um parceiro, pelos
ensinamentos e pelas críticas construtivas que foram fundamentais para este trabalho.
À minha namorada, Andréia Pereira, que além de compreensiva nas ausências, foi
parceira e colaboradora, contribuindo decisivamente com críticas construtivas e revisões.
À Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Rio Grande
do Sul (AGERGS), pelo suporte disponibilizado.
À Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), em especial ao funcionário
Vinicius Magnus Antonius Torquato de Araújo Lima, pela disponibilização tempestiva do
material solicitado.
Ao Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem (DAER), em especial aos
Engenheiros Joel Silveira e Marco Aurélio Michelon, pela boa vontade, colaboração e
fornecimento de informações.
Aos colegas Vitor Ambrosio Philippsen e Frederico Fonseca Rech, pela valiosa
colaboração.
Ao Sr. Evison Osvaldo Nichele Cordova pela colaboração e pelo permanente
interesse em apoiar.
Aos colegas de mestrado pela convivência durante as aulas e pela amizade que
permanece sólida até hoje.
Aos bibliotecários Robson Barcellos, Tânia Fraga e Ana Maria Mattos pela eficiente
colaboração.
Aos professores da EBAPE pelos ensinamentos e dedicação; à equipe da FGV de
Porto Alegre, em especial à Neuza Cardoso pelo apoio sempre competente e aos membros da
banca pela atenção e pelas contribuições.
A mente que se abre a uma nova idéia jamais voltará
ao seu tamanho original.
Albert Einstein
RESUMO
O objetivo deste trabalho é analisar o modelo de regulação do equilíbrio econômicofinanceiro das concessões de rodovias no Brasil com a utilização da Taxa Interna de Retorno
(TIR) estática, tendo por referência a Teoria Econômica da Regulação. Foram analisadas
concessões de rodovias em dois períodos distintos e analisadas as taxas de retorno contratadas
e realizadas e avaliados os seus efeitos sobre as tarifas de pedágio. Foram estudadas as
diversas formas de remuneração indireta do capital dos investidores, por meio de holding,
transações com partes relacionadas e emissão de debêntures. Os resultados demonstraram que
a TIR contratada é uma referência que pode estar distante da realidade e a sua fixação ao
longo da vigência dos contratos de longo prazo pode acarretar apropriação de ganhos por
parte dos monopólios naturais em detrimento da modicidade das tarifas. Este trabalho
apresenta como alternativa a TIR de referência flutuante, atualizada aos custos de
oportunidade efetivamente incorridos pela concessionária, sendo apresentadas simulações
com as concessões contratadas em 2008, demonstrando seus efeitos nas tarifas de pedágio.
.
Palavras-chave:
Concessão. Contratos. Custo de Oportunidade. Estradas. Monopólio. Leilão de
Regulação. Pedágio. Rodovias. Serviços Públicos. Taxa. TIR.
ABSTRACT
The aim of this study is to analyze the regulatory model of economic-financial
balance of highway concessions in Brazil with the use of static IRR (Internal Rate of
Return),based on the Economic Theory of Regulation. Highway concessions were analyzed in
two separate periods, taking in consideration the contracted and performed IRR, as well as its
effects on the toll fares. Several ways of indirect capital return for investors were evaluated by
means of holding company, transaction with related parties and through bonds issuance.
Results have shown that IRR is an imperfect reference to reality and its utilization in long
term contracts may bring about undue gains to contractors and thus unfair tolls fares. This
study intends to propose an alternative reference to contracts through the floating IRR,
updated with the opportunity costs actually incurred, demonstrating simulations on 2008
highway concessions and its impacts on toll fares.
Keywords:
Grant. Contracts. Opportunity Cost. Roads. Monopoly. Auction regulation. Toll.
Highways. Public Services. Rate. IRR.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1- Polo Rodoviário Metropolitano ................................................................................ 43
Figura 2 - Polo Rodoviário Lajeado Fonte: ABCR .................................................................. 47
Figura 3 - Fórmula do valor presente líquido ........................................................................... 50
Figura 4 - Fórmula da taxa interna de retorno .......................................................................... 51
Figura 5 - Fórmula do custo de capital próprio ........................................................................ 52
Figura 6 - Fórmula do custo de capital ..................................................................................... 53
Figura 7 - Comparativo de taxas de investimentos ................................................................. 62
Figura 8 - Demonstração do resultado do exercício – C 1 ....................................................... 63
Figura 9 - Notas explicativas – C 1 .......................................................................................... 64
Figura 10 - Variação do índice de reajuste dos pedágios ......................................................... 66
Figura 11 - Fórmula do CAPM................................................................................................. 70
Figura 12 - Somatório dos riscos .............................................................................................. 70
Figura 13 - Variação do risco Brasil e taxa de câmbio............................................................. 71
Figura 14 - Comparação da TIR com a Selic ........................................................................... 73
Figura 15 - Cenário de decréscimo do custo de capital ............................................................ 84
Figura 16 -Cenário de crescimento do custo de capital ............................................................ 85
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Concessões da primeira etapa do PROCROFE ....................................................... 40
Tabela 2 - Tarifas iniciais das concessões da primeira etapa do PROCROFE......................... 41
Tabela 3 - Concessões da segunda etapa do PROCROFE ....................................................... 42
Tabela 4 - Tarifas máximas e vencedoras por lote ................................................................... 42
Tabela 5 - Polos rodoviários do Rio Grande do Sul ................................................................. 44
Tabela 6 - TIR das concessões contratadas até 1998
Continua ........................................... 56
Tabela 7 - Cálculo da TIR para as concessões da segunda etapa ............................................. 72
Tabela 8 - TIR com base nas demonstrações contábeis ........................................................... 76
Tabela 9 - TIR com base nos relatórios do DAER ................................................................... 77
Tabela 10 - Análise vertical da DRE ........................................................................................ 78
Tabela 11 - Resultado do leilão da segunda etapa do PROCROFE ......................................... 82
Tabela 12 - Tarifas reajustadas no sexto ano ............................................................................ 83
Tabela 13 - Realinhamento em cenário de redução do custo de capital ................................... 84
Tabela 14 - Realinhamento em cenário de aumento do custo de capital .................................. 85
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 12
1.1 CONSIDERAÇÕES GERAIS ......................................................................................... 13
1.2 OBJETIVOS DO TRABALHO ...................................................................................... 16
1.2.1 Objetivo Final ................................................................................................................ 16
1.2.2 Objetivos Intermediários .............................................................................................. 17
1.2.3 Suposições ....................................................................................................................... 17
1.2.4 Delimitação do Estudo .................................................................................................. 18
1.3 JUSTIFICATIVAS ........................................................................................................... 18
1.4 DEFINIÇÃO DO PROBLEMA ...................................................................................... 19
1.5 METODOLOGIA............................................................................................................. 20
1.5.1 Universo e Amostra ....................................................................................................... 20
1.5.2 Tratamento dos Dados .................................................................................................. 21
2 REGULAÇÃO ECONÔMICA E AS CONCESSÕES DE RODOVIAS........................ 22
2.1 TEORIAS DA REGULAÇÃO ........................................................................................ 25
2.2 REGULAÇÃO NO BRASIL ........................................................................................... 28
2.3 REGULAÇÃO NO SETOR DE TRANSPORTES RODOVIÁRIOS NO BRASIL .. 31
2.4 O DESENVOLVIMENTO RODOVIÁRIO NO BRASIL ............................................ 33
2.5 EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS EM CONCESSÕES DE RODOVIAS ......... 36
2.6 A EXPERIÊNCIA DO BRASIL EM CONCESSÕES DE RODOVIAS ..................... 39
2.7 AS CONCESSÕES RODOVIÁRIAS NO RIO GRANDE DO SUL ............................ 42
2.8 A ÓTICA DO GOVERNO, DAS CONCESSIONÁRIAS E DOS USUÁRIOS .......... 44
3 REGULAÇÃO DO EQUILÍBRIO DAS CONCESSÕES DE RODOVIAS .................. 48
3.1 MÉTODOS DE AVALIAÇÃO DE INVESTIMENTOS .............................................. 49
3.2 O EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO NAS CONCESSÕES
RODOVIÁRIAS ..................................................................................................................... 54
3.3 OS DESEQUILÍBRIOS DAS CONCESSÕES RODOVIÁRIAS ................................ 59
3.4 VULNERABILIDADES DA REGULAÇÃO PELA TIR ............................................. 61
3.5 OS GRUPOS DE INTERESSE NOS MOVIMENTOS REGULATÓRIOS............... 64
4 REGULAÇÃO PELA TIR REAL E APARENTE........................................................... 69
4.1 AS VARIÁVEIS DINÂMICAS DO CUSTO DE CAPITAL ........................................ 69
4.2 A RELAÇÃO ENTRE TIR E OS CUSTOS DE OPORTUNIDADE .......................... 72
4.3 A TIR CONTRATADA E A REALIZADA ................................................................... 74
4.3.1 Os Fluxos de Caixa das Concessões do RS .................................................................. 75
4.4 A REGULAÇÃO COM A TIR FLUTUANTE .............................................................. 79
4.4.1 Realinhamento da TIR aos Custos de Oportunidade ................................................ 81
5 CONCLUSÕES.................................................................................................................... 87
5.1 LIMITAÇÕES E INSUFICIÊNCIAS ............................................................................ 89
5.2 PROPOSIÇÕES DE ESTUDOS ..................................................................................... 90
REFERÊNCIAS ..................................................................................................................... 91
APÊNDICE A – FLUXOS DE CAIXA REALIZADOS – POLO A .................................. 96
APÊNDICE B – FLUXOS DE CAIXA REALIZADOS – POLO B .................................. 97
APÊNDICE C – FLUXOS DE CAIXA REALIZADOS – POLO C .................................. 98
APÊNDICE D – FLUXOS DE CAIXA REALIZADOS – POLO D .................................. 99
APÊNDICE E – FLUXOS DE CAIXA REALIZADOS – POLO E ................................ 100
ANEXO A – FLUXO DE CAIXA CONTRATADO – POLO A ...................................... 101
ANEXO B – FLUXO DE CAIXA CONTRATADO – POLO B ...................................... 102
ANEXO C – FLUXO DE CAIXA CONTRATADO – POLO C ...................................... 103
ANEXO D – FLUXO DE CAIXA CONTRATADO – POLO D ...................................... 104
ANEXO E – FLUXO DE CAIXA CONTRATADO – POLO E ...................................... 105
ANEXO F – DETALHE 1 – FLUXO DE CAIXA LOTE 06 ............................................ 106
ANEXO G – DETALHE 2 – FLUXO DE CAIXA LOTE 06 ........................................... 107
ANEXO H – DETALHE 3 – FLUXO DE CAIXA LOTE 06 ........................................... 108
12
1 INTRODUÇÃO
O transporte tem sido fundamental para o desenvolvimento humano desde a préhistória. Foi a necessidade de transporte que aguçou a curiosidade do homem para criar a
roda, e a partir dela foi possível impulsionar várias outras descobertas e transformações. Em
todas as fases da evolução da humanidade o transporte foi e continua sendo determinante para
o progresso, tanto das pequenas comunidades quanto dos países. Por isso a evolução dos
meios de transporte e da infraestrutura rodoviária, suas fontes de financiamento e as políticas
aplicadas ao setor sempre fizeram parte da pauta dos governos e dos investidores.
No setor de transportes rodoviários o tema assume importância especial em função
das concessões de rodovias que se ampliam no Brasil, afetando a qualidade da malha
rodoviária e por consequência a segurança dos usuários, tendo em contrapartida um custo de
pedágio que tem sido cada vez mais controverso.
Até a década de 1980 o governo identificava as prioridades para investimento e
buscava recursos no orçamento por meio de tributos, cabendo à iniciativa privada a prestação
de serviços terceirizados. Atualmente, a iniciativa privada aparece com novas conformações,
através de parcerias e concessões, com implicações de ordem jurídica e econômica que
exigem análises e questionamentos sob vários ângulos, isto porque os investimentos em
infraestrutura passam a exigir uma remuneração de mercado, o que não acontece quando o
investidor é o próprio Poder Público.
A administração, nesse contexto, exige um marco regulatório sólido e
adequadamente definido, que garanta a segurança e atraia investidores interessados em
expandir e modernizar os setores concedidos e, ao mesmo tempo, incentive o aumento do
bem-estar dos usuários, inibindo práticas monopolistas, já que tais empreendimentos
normalmente se constituem em monopólios naturais.1
A intensidade em que ocorreram as reformas administrativas no Brasil fez com que
as concessões fossem implementadas sem a solidificação de um marco regulatório
consistente, especialmente na área de transportes, uma vez que a agência do setor só viria a
ser criada alguns anos após as primeiras rodovias terem sido concedidas.
Todas essas questões trazem uma série de dilemas para o Poder Público administrar,
pois os usuários e as concessionárias formam grupos de interesses representativos distintos,
1
Monopólio natural se caracteriza quando, numa situação de mercado, uma empresa possua um tamanho ótimo
de instalação e produção, suficiente para atender o mercado, de forma que haja espaço apenas para uma empresa
produtora (SCHUMACHER, 2003).
13
cujas ambições precisam ser equalizadas, até mesmo para atender os objetivos políticos do
próprio governo.
Essas relações podem ser estudadas à luz de diversas óticas teóricas, entretanto, em
face dos dilemas e das controvérsias que o tema tem gerado, paralelamente ao modelo de
equilíbrio econômico-financeiro que rege as concessões, a Teoria Econômica da Regulação e
a Teoria da Captura possivelmente são as que mais fornecem elementos para compreender
esses fenômenos.
O foco desta pesquisa é a questão do equilíbrio econômico-financeiro das concessões
de rodovias no Brasil, sob a égide da Teoria Econômica da Regulação, formulada na Escola
de Chicago e consolidada nos artigos de Stigler (1971), Posner (1974) e Peltzman (1976),
visando contribuir com o meio acadêmico e empresarial na busca de metodologias
convergentes entre os interesses do governo, dos investidores e dos usuários.
1.1 Considerações Gerais
Por várias décadas, até o final dos anos 1970, o Brasil foi um dos países com
crescimento econômico mais rápido do mundo, chegando a crescer sete por cento ao ano, em
média, entre 1940 e 1980. No entanto, a partir de 1981 o crescimento reduziu-se de forma
acentuada, assim como os investimentos, em virtude da inflação elevada e da crise das
finanças públicas (RIGOLON e GIAMBIAGI, 1999).
A malha rodoviária do país também cresceu de forma notável entre 1945 e 1980, em
consequência de medidas como a instituição do Fundo Rodoviário Nacional e investimentos
médios anuais de 1,5% do PIB, todavia os investimentos na infraestrutura rodoviária também
foram afetados pelo declínio no crescimento do país, caindo para 0,25% do PIB em 1980, e
por consequência sobreveio a deterioração das estradas (CASTRO, 1999).
A estabilização econômica alcançada com o advento do Plano Real, a partir de 1994,
abriu novamente o caminho para o crescimento econômico, entretanto as crises financeiras de
1997 e 1998 causaram impactos negativos na economia, como fuga de capitais, aumento da
taxa de juros e elevação da taxa de câmbio (RIGOLON e GIAMBIAGI, 1999).
O enfrentamento da crise ocorreu pelo ajuste das contas públicas e rigidez fiscal,
além de medidas complementares ao Plano Real que tiveram por objetivo reformular o padrão
de atuação e o funcionamento da administração pública no Brasil, seguindo um contexto
mundial que pregava menos intervenção do Estado na economia e austeridade fiscal.
14
O processo de desregulamentação implementado pelos Estados Unidos e as
privatizações promovidas pelo governo Thatcher no Reino Unido nos anos 1980 foram
determinantes para que uma onda de privatizações de empresas estatais e de serviços públicos
tivesse início em vários países (MATTOS et al., 2006).
Nesse modelo liberal surgiu um novo marco regulatório com a criação de várias
agências de regulação com funções normativas e fiscalizadoras em setores específicos, tendo
por objetivo melhorar a qualidade e a eficiência da administração pública em comparação
com o sistema burocrático ministerial que se mostrava desgastado e ineficiente.
Assim como nos setores de telecomunicações e energia elétrica, a criação da agência
reguladora no setor de transportes rodoviários ocorreu poucos anos depois da concessão de
vários trechos de rodovias, o que se justifica como uma forma de intervenção do Estado para
manter o controle sobre as possíveis falhas de mercado nesses setores, que passaram a ter
características de monopólio natural.
Medidas adicionais, no entanto, se faziam necessárias para suprir a carência de
recursos para investimentos, fazendo com que o governo buscasse outras formas de
financiamento como a concessão de serviços públicos. Por essa ótica, o setor de transportes
rodoviários se mostrava como um dos mais propensos a ser concedido à iniciativa privada,
isto porque o longo período sem investimentos deixou grande parte das rodovias deterioradas,
tornando-se indispensável buscar de alternativas para financiar a recuperação e a ampliação
das estradas.
Esse cenário motivou o Ministério dos Transportes a desenvolver estudos para adotar
no Brasil um modelo de outorga para a recuperação e manutenção das estradas, o qual passou
a ser viabilizado de forma mais concreta a partir de 1995 com a Lei 8.987/95, que
regulamentou o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, previstos
no art. 175 da Constituição Federal.
Na primeira etapa das concessões foram transferidos à iniciativa privada 856,4 km de
rodovias, iniciando pela BR 040, no trecho Rio – Petrópolis – Juiz de Fora, e nos anos
seguintes a Presidente Dutra, a Ponte Rio – Niterói e a rodovia Rio – Teresópolis – Além
Paraíba, terminando em 1997 com a Osório – Porto Alegre – acesso Guaíba. Pela Lei
9.277/96, a União ainda delegou mais 9.644 km de trechos de rodovias aos Estados do
Paraná, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Minas Gerais e Mato Grosso do Sul (CAMPOS
NETO e SOARES, 2007).
A segunda etapa do programa de concessões rodoviárias só aconteceu em 2007, já
sob a responsabilidade da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), quando foram
15
licitados 2.600 km de rodovias federais, distribuídas em sete lotes, com prazo de exploração
de 25 anos, sendo vencedoras as empresas que ofereceram o maior deságio à tarifa fixada pelo
licitante (BNDES, 2001).
Os resultados desses leilões aumentaram os questionamentos sobre os pedágios,
devido às tarifas ficarem muito abaixo daquelas praticadas nas concessões da primeira etapa,
as quais já vinham sendo contestadas por meio de protestos, especialmente na região Sul, em
função dos valores elevados e da quantidade de praças de cobrança.
A discussão sobre as tarifas não é uma questão de ordem exclusivamente
econômica, relacionada apenas com o poder aquisitivo dos usuários ou a sua propensão a
arcar com o ônus, mas também é uma questão legal. O princípio da modicidade, previsto na
Lei 8.987/95, dispõe que deve haver uma justa correlação entre os encargos da concessionária
e os interesses dos usuários. A mesma legislação também estabelece o conceito do equilíbrio
econômico-financeiro para garantir a rentabilidade dos contratos, protegendo os interesses dos
investidores, que a rigor se dá pela Taxa Interna de Retorno (TIR), que deverá ser mantida ao
longo do prazo de contratação (SCHUMACHER, 2003, p. 29).
O dilema enfrentado pelo Estado para estabelecer uma tarifa que atenda a ambos os
princípios abre uma discussão em dois extremos: de um lado as concessionárias buscam
maximizar o retorno dos seus investimentos concomitantemente à segurança regulatória, e de
outro os usuários desejosos de pagar a menor tarifa possível, até porque consideram que seus
impostos deveriam ser suficientes para manter as rodovias em boas condições.
O ponto de equilíbrio entre esses dois interesses deve se situar num nível de tarifa
que compense aos usuários arcar com o ônus, tendo como contrapartida estradas bem
conservadas e seguras, e garanta uma rentabilidade adequada às concessionárias com a devida
segurança jurídica e institucional. A questão é encontrar um modelo de regulação do
equilíbrio econômico-financeiro que permita uma tarifa de pedágio com uma relação
equilibrada entre a modicidade e a rentabilidade dos investimentos. O modelo adotado de
regulação desse equilíbrio é o da TIR, que corresponde à taxa de juros que iguala o fluxo de
entradas e saídas de caixa num determinado momento e representa a rentabilidade média dos
investimentos realizados (ASSAF NETO, 2008).
Nas licitações das concessões federais de 2007 a TIR foi limitada pelo governo em
8,95%, enquanto nas concessões contratadas na primeira etapa do programa, no período de
1996 a 1998, a taxa ficou entre 18% e 24% (TCU, 2007), o que talvez explique, em parte, as
disparidades entre as tarifas praticadas.
16
As taxas de retorno das concessões são lineares ao longo do prazo das concessões, ao
passo que os custos de oportunidade e todos os demais indicadores econômicos são dinâmicos
e acompanham as oscilações da economia, o que sugere que o modelo de equilíbrio vigente
opera com uma TIR aparente, a qual não corresponde ao retorno efetivo dos investimentos.
Isso traz para discussão uma questão que não é prevista na legislação: a manutenção
da razão entre as taxas de retorno contratadas e os custos de oportunidade durante o prazo de
concessão. Sob esse enfoque, o equilíbrio poderia prever a manutenção de uma espécie de
paralelismo entre as taxas de retorno e os custos de oportunidade ao longo do prazo
contratual, corrigindo as disparidades periodicamente, seja a favor das concessionárias, seja a
favor dos usuários, de forma a garantir o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos e a
modicidade das tarifas.
A taxa de retorno para uma concessão rodoviária é estabelecida nos editais com base
nos custos, receitas e investimentos estimados pelo poder concedente para todo o prazo
contratual, que poderá chegar a 25 anos, portanto, muitas variáveis que compõem o fluxo de
caixa, e por consequência a TIR, devem ser afetadas ao longo da vigência das concessões.
Vasconcelos (2004, p. 126) considera fictício o modelo de regulação econômicofinanceira dos atuais contratos de concessão porque as rubricas que compõem o fluxo
financeiro e contábil dos projetos são orçadas no ato da licitação e não se alteram ao longo do
prazo contratual, portanto não refletem os ganhos de eficiência das concessionárias.
Todos esses fatores podem estar contribuindo para que as tarifas de pedágio de
determinadas concessões estejam aviltadas, seja porque a taxa de retorno está muita elevada
em relação aos custos de oportunidade que o cenário econômico do país oferece, seja porque
os eventuais desvios entre as variáveis orçadas e realizadas não são consideradas durante a
execução do contrato.
1.2 Objetivos do Trabalho
1.2.1 Objetivo Final
O objetivo do presente estudo é identificar uma alternativa mais eficiente de
regulação das tarifas de concessões de rodovias, que considere os efeitos dos custos de
oportunidade sobre as taxas de retorno durante o prazo de concessão. Especificamente no que
diz respeito ao equilíbrio econômico-financeiro e a sua influência nas tarifas de pedágio.
17
Para alcançar tal objetivo são estudadas cinco concessões no Rio Grande do Sul da
primeira etapa do Programa de Concessões Rodoviárias Federais, analisando-se os Programas
de Exploração das Rodovias (PER) e comparando-os com os resultados alcançados pelas
respectivas concessionárias. Para as concessões da segunda etapa, em virtude da semelhança
dos sete contratos em termos econômico-financeiros, tomou-se como exemplo o da BR 116,
no trecho entre São Paulo e Curitiba, correspondente ao lote seis, leiloado em 2007, cuja tarifa
no leilão ficou em R$ 1,364 (Hum real, trezentos e sessenta e quatro milésimos), conforme
publicado na Resolução no 2475 da ANTT.
1.2.2 Objetivos Intermediários
Para alcançar o objetivo final do estudo, alguns objetivos intermediários terão que ser
alcançados como:
comparar a TIR contratual (ou aparente) entre as concessões da primeira e
segunda etapas das concessões de rodovias federais;
identificar os critérios de avaliação dos custo de capital que servem de
parâmetro para a definição da TIR aparente;
verificar se o modelo de regulação com taxa de retorno fixa proporciona
ganhos ou perdas anormais às concessionárias;
avaliar o efeito dos custos de oportunidade sobre a TIR aparente ao longo do
prazo das concessões estudadas;
verificar se as transações com partes relacionadas e as despesas com
remuneração de debêntures propiciam o gerenciamento de informações
contábeis e o consequente aumento da taxa de retorno dos acionistas;
analisar fluxos de caixa de concessões selecionadas e comparar a TIR dos
leilões com a TIR efetiva;
simular alterações na TIR de projetos em andamento para identificar os efeitos
nas tarifas de pedágio.
1.2.3 Suposições
Algumas suposições podem ser prévia e arbitrariamente levantadas para explicar a
diferença das tarifas de pedágio entre as concessões analisadas:
18
as elevadas TIR da primeira etapa das concessões vêm onerando as tarifas ao
longo do prazo contratual;
a estimativa do volume de tráfego nas rodovias federais concedidas em 2007 é
muito elevada a ponto de permitir ganhos de escala, mesmo com tarifas mais
baixas;
os fluxos de caixa das concessões da segunda etapa estão com retorno
subavaliados em virtude da assimetria de informações entre regulador e
concessionárias.
1.2.4 Delimitação do Estudo
A privatização nos diversos setores públicos foi uma opção política que seguiu uma
tendência mundial e que causa controvérsias até os dias atuais, havendo defensores prós e
contras com argumentos bastante sustentáveis.
Da mesma forma, a concessão de serviços públicos para exploração pela iniciativa
privada também é motivo para debates nas esferas jurídicas, políticas e econômicas, em
virtude das inúmeras questões que envolvem o tema e as suas consequências para a sociedade.
Diversas questões nessas áreas justificariam estudos relevantes e de grande
amplitude, implicando extensas pesquisas, demandando tempo, recursos e até conhecimento
especializado na área de engenharia, se fosse o caso de avaliar os investimentos em ampliação
e conservação das estradas.
Por esses motivos é que delimitou-se os estudos às questões que envolvem o
equilíbrio econômico-financeiro, a definição da TIR e seus reflexos nas tarifas dos pedágios,
comparando as concessões da primeira etapa do Programa de Concessões Rodoviárias
Federais (PROCROFE), no final da década de 1990, com as da segunda etapa, realizadas em
2007.
1.3 Justificativas
As concessões de rodovias e a consequente cobrança de pedágio vêm tomando
espaço nos debates políticos e sociais nos últimos anos, em virtude dos vários contornos que o
tema oferece. Os preços e os reajustes das tarifas, a qualidade das estradas concedidas, a
composição de alguns consórcios, as taxas de retorno auferidas pelas concessionárias, o
19
equilíbrio econômico-financeiro dos contratos, entre outros, são temas que fazem parte de
discussões em vários setores da sociedade.
Para o usuário, o preço das tarifas, comparado ao benefício proporcionado pela
qualidade das rodovias, obviamente é o fator mais importante. O valor real das tarifas entre
1994 e 2005 aumentou até 716%, por eixo de caminhão nas rodovias Bandeirantes e
Anhanguera, em São Paulo. Nas rodovias federais, no mesmo período, foi observado um
aumento real em torno de 40% (CAMPOS NETO e SOARES, 2006).
As concessionárias, por sua vez, sustentam que diversas medidas têm causado
desequilíbrio econômico-financeiro dos contratos, tais como rotas de fuga construídas em
algumas localidades, decisões judiciais impedindo a cobrança de veículos emplacados em
cidades sede de praças de pedágio, aumento do peso permitido para caminhões, entre outras.
As recentes concessões federais alimentaram ainda mais as discussões a respeito dos
pedágios, em virtude da já mencionada diferença expressiva, tanto das tarifas quanto das taxas
de retorno.
Todos esses temas assumiram grande dimensão, a ponto de deixar a sociedade
dividida entre os prós e os contra os pedágios, justificando desta forma, perante a comunidade
acadêmica, empresarial e à sociedade em geral, a relevância deste estudo.
1.4 Definição do Problema
As reformas na administração pública, na busca de maior eficiência administrativa e
redução da máquina estatal, implicaram diversas mudanças de paradigma, entre elas as
concessões de rodovias, transferindo ao setor privado a administração das estradas e aos
usuários o ônus direto através da cobrança de pedágio.
Na ótica dos usuários, porém, as tarifas são motivo de resistência, em virtude dos
preços que se tornaram elevados, como comprovou a pesquisa da Agência Estadual de
Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Rio Grande do Sul (AGERGS), realizada em
2006, apontando que 78,8% dos usuários consideravam as tarifas caras em relação à
qualidade.
Esse dilema impõe ao Poder Público a busca por modelos que permitam equacionar a
necessidade de oferecer aos investidores uma atividade atraente, com retorno adequado dos
investimentos, e aos usuários uma tarifa módica e adequada aos serviços ofertados.
O modelo atual de regulação do equilíbrio econômico-financeiro, por meio da TIR,
não leva em conta as alterações na economia do país ao longo do prazo contratual, que pode
20
chegar a 25 anos. Nesse período, diversos indicadores econômicos podem se alterar
substancialmente, assim como o panorama político, afetando os riscos assumidos, sendo que
todos esses fatores influenciam no retorno de um empreendimento.
Essa abordagem nos leva ao ponto central do problema a ser pesquisado: Como
tornar mais eficiente o modelo de regulação das concessões rodoviárias, considerando os
custos de oportunidade e as variáveis dinâmicas que afetam o custo de capital ao longo do
prazo de concessão e sua influência sobre a TIR?
1.5 Metodologia
Esta seção se dedica à metodologia a ser utilizada na pesquisa, abordando os
instrumentos e métodos que serão utilizados para coletar os dados que servirão de base para
responder o problema proposto no estudo, bem como o tratamento que será dado.
1.5.1 Universo e Amostra
O Programa de Concessões de Rodovias Federais abrange 11.191 km, incluindo as
rodovias estaduais concedidas mediante delegação, bem como os sete trechos de rodovias
federais leiloados em 2007, que totalizam 2.600 km. No Rio Grande do Sul encontram-se
aproximadamente 1.800 km dessas concessões distribuídos em sete polos rodoviários, todos
com contratos vigentes até 2013.
Desse universo, foi selecionada como parte da amostra para os estudos, cinco
concessões no RS, que foram denominadas de A, B, C, D e E para preservar o anonimato das
concessionárias (muito embora os dados tenham sido obtidos gratuitamente mediante sítios
das concessionárias e de agências reguladoras). As concessões analisadas representam
80,44% dos trechos concedidos no estado e 84,12% do tráfego que circulou nos sete polos em
2008.
A outra parte da amostra foi composta pelas sete concessões federais de 2007, que
representam 54,60% das rodovias administradas diretamente pela ANTT.
Com essa amostra pode-se estudar um conjunto representativo das duas etapas de
concessões ocorridas no Brasil, as quais apresentam diferenças significativas nas tarifas e nas
TIR. Essas questões remetem os estudos para o fluxo de caixa, equilíbrio econômicofinanceiro e as respectivas TIR contratadas em cada um dos períodos, sendo que, no caso das
concessões da segunda etapa, a análise de pelo menos um dos sete contratos permitiu estender
21
o entendimento para os demais da mesma época, uma vez que as características legais e
contratuais são idênticas, inclusive a TIR definida como referência.
Todos os documentos que compõem os sete editais da segunda etapa estão
disponíveis no site da ANTT, inclusive as planilhas com a previsão do fluxo financeiro,
portanto teve-se acesso à documentação de qualquer um dos trechos concedidos, entretanto,
pelos motivos já mencionados, foi selecionado para estudo o lote seis, correspondente ao
trecho entre São Paulo e Curitiba da BR 116.
Com relação às concessões da primeira etapa, apenas parte dos documentos estão
disponíveis no site dos órgãos reguladores, portanto não houve a mesma facilidade na
obtenção da documentação. Por esse motivo foi selecionada para estudo uma parte das
concessões que compõem os Polos Rodoviários do Rio Grande do Sul.
1.5.2 Tratamento dos Dados
Concluída a coleta dos dados relativos aos Programas de Exploração das Rodovias
(PER) e das demonstrações contábeis das concessões selecionadas, iniciou-se a fase de
interpretação, análise das informações e simulações.
Foram analisadas as demonstrações contábeis das concessionárias dos polos
rodoviários do RS a fim de estudar os fluxos de caixa e consequentemente a TIR efetiva de
cada projeto, traçando comparativos com os valores orçados nos respectivos PER, e assim
avaliar as eventuais disparidades com as TIR que serviram de base nos leilões. Também
foram realizadas simulações nos PER das concessões da segunda etapa utilizando taxas de
retorno variáveis, a fim de avaliar os efeitos nas tarifas e a viabilidade do modelo a ser
proposto.
Com essas comparações e simulações entende-se que foram identificados elementos
suficientes para alcançar as explicações que o trabalho se propõe.
22
2 REGULAÇÃO ECONÔMICA E AS CONCESSÕES DE RODOVIAS
A regulação econômica pode ser definida como o conjunto de ações do Estado
visando eliminar as falhas de mercado e alcançar um ponto ótimo de equilíbrio entre
ofertantes e demandantes de bens e serviços, utilizando mecanismos que limitam a liberdade
na tomada de decisão dos agentes econômicos.
A economia da regulação refere-se às restrições impostas pelos governos sobre as
decisões das empresas em relação aos preços e às barreiras de entrada e saída, de modo que a
eficiência alocativa das entidades reguladas também depende dos processos regulatórios
(VISCUSI, VERNON e HARRINGTON, 1995 apud KARAM, 2005).
A Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)2 definiu a
regulação, em trabalho publicado no Report on Regulatory Reform, em 1997, da seguinte
forma:
A regulação se refere ao conjunto diverso de instrumentos por meio dos
quais os governos estabelecem exigências às empresas e cidadãos. As regulações
incluem as leis, pedidos formais e informais e normas subordinadas emitidas por
todos os níveis de governo, e as normas emitidas por organismos não
governamentais ou auto-reguladores a quem os governos delegaram poderes
normativos.
Pires e Piccinini (1999, p. 219) entendem que a regulação deve incentivar e garantir
os investimentos necessários, promover o bem-estar dos consumidores e usuários e aumentar
a eficiência econômica. Segundo os autores, os objetivos da regulação econômica são:
buscar a eficiência econômica, garantindo o serviço ao menor custo para o
usuário;
evitar o abuso do poder de monopólio, assegurando a menor diferença entre
preços e custos, de forma compatível com os níveis desejados de qualidade do
serviço;
assegurar a universalização e a qualidade do serviço prestado;
2
A OCDE é uma organização internacional e intergovernamental que agrupa os países mais industrializados da
economia do mercado. Tem sua sede em Paris, França. Na OCDE, os representantes dos países membros se
reúnem para trocar informações e definir políticas com o objetivo de maximizar o crescimento econômico e o
desenvolvimento dos países membros. Disponível em <http://www.cgu.gov.br/ocde/sobre/index.asp>. Acesso
em: 15 jul 2009.
23
estabelecer canais para atender às reclamações dos usuários ou consumidores
quanto à prestação dos serviços;
estimular a inovação (identificar oportunidades de novos serviços, remover
obstáculos e promover políticas de incentivo à inovação);
assegurar a padronização tecnológica e a compatibilidade entre equipamentos;
garantir a segurança e proteger o meio ambiente.
De forma mais objetiva, Gelis Filho (2006) define a regulação como a intervenção do
Estado na economia e na atividade social visando corrigir falhas de mercado, sem a produção
direta de bens e serviços por instituições estatais. O mercado é uma estrutura de alocação dos
recursos econômicos através de trocas livres entre compradores e vendedores, podendo
inclusive ter atuação direta do Estado como agente econômico.
As falhas de mercado dizem respeito às imperfeições e ineficiências encontradas nos
mercados onde a competitividade está distante do ideal, sendo necessária a intervenção do
Estado por meio da regulação, que pode ser procedida basicamente por meio de estímulos e
controle, como por exemplo, regulando preços, estabelecendo barreiras de entrada,
incentivando a concorrência ou outras formas que não a produção direta de bens e serviços.
Entre as falhas mais comuns Gelis Filho (2006, p. 594) destaca a utilização de bens públicos
por não pagantes, os custos de transação muito elevados, os monopólios naturais, a assimetria
de informações e as externalidades.3
A regulação busca promover e manter o mercado em condições ideais de
competição, protegendo os consumidores da prática de abuso de preços, incentivando o
equilíbrio da concorrência e intervindo nos preços para evitar práticas monopolistas. Um
marco regulatório também deve servir para incentivar os investimentos, notadamente nos
setores de infraestrutura onde há predominância de monopólios naturais, estabelecendo tarifas
que permitam o retorno satisfatório e garantias institucionais aos investidores.
Para cumprir esse papel, o governo, na condição de regulador, deve superar tanto o
choque de interesses entre consumidores e produtores, quanto à assimetria das informações,
que define como sendo os agentes regulados que detêm mais e melhores informações a
respeito do funcionamento dos produtos e do mercado em que estão inseridos. Nesse
contexto, as agências reguladoras independentes desempenham um papel preponderante para
3
Externalidades são efeitos indiretos (positivos ou negativos) de uma atividade de consumo ou de produção
sobre a atividade de outros produtores ou consumidores e que não podem ser adequadamente negociados em um
mercado (PIRES e PICCININI, 1999, p. 219).
24
dar sinais claros de isenção ao mercado, devendo, para tanto, serem dotadas de autonomia
administrativa e financeira.
O debate a respeito da intervenção do Estado na economia se refletiu em várias
experiências no campo da regulação, especialmente no Reino Unido e nos Estados Unidos,
tendo como marco inicial a decisão tomada pela Suprema Corte Americana, em 1887, que
qualquer atividade revestida de interesse público, em que fosse empregada propriedade
privada, seria passível de regulação por parte do Estado, decisão esta que teve
desdobramentos, por exemplo, no setor de ferrovias (FIANI, 1998).
As flutuações cíclicas da economia ao longo do século foram acompanhadas do
dilema entre maior ou menor presença do Estado na economia e por consequência a regulação
e a desregulamentação sempre estiveram em evidência nos debates acadêmicos. Nos anos
1980, por exemplo, a política pregada no Consenso de Washington era a do Estado mínimo,
onde as forças do mercado deveriam regular a economia de forma autônoma. A crise
financeira de 2007, por sua vez, revigorou os modelos keynesianos de intervenção estatal e
maior intensidade dos mecanismos regulatórios.
Os estudos sobre a análise econômica da regulação, até os anos 1960, tinham a
predominância da teoria denominada por Joskow Noll de análise normativa, como uma teoria
positiva, a qual considera, desde Adam Smith, que as falhas de mercado são as razões que
levam a regulação de determinada atividade. Essa teoria, no entanto, até a década de 1960,
não havia sido suficientemente testada, havendo diversos economistas que discordavam dos
seus princípios. No começo da década de 1970 a teoria econômica da regulação passou a ser
discutida, a partir do artigo de George Stigler, sob o enfoque do comportamento dos políticos
como maximizadores das suas próprias utilidades, sendo afetados pela influência dos grupos
de interesse (PELTZMAN, 1989).
Conforme essa abordagem, existe a captura quando o Estado encontra-se
indevidamente a serviço do interesse privado, constituindo-se numa regulação a serviço do
produtor, confundindo os interesses de determinados grupos com os de toda a sociedade
(KARAM, 2005).
Para Posner (1974) a regulação apresenta duas propostas de teorias, sendo uma a
teoria do interesse público, que sustenta a regulação como uma resposta criada à demanda do
público por correção de práticas de mercado ineficientes, e a outra, a da captura, que afirma
que a regulação é formulada para atender os grupos de interesse.
Em relação às concessões de rodovias, a regulação tem um papel fundamental ao
longo de todo o processo, desde a determinação dos parâmetros das licitações, até o
25
acompanhamento dos contratos durante todo o prazo das concessões. No Brasil esse papel
ficou mais claramente definido a partir da criação da agência de regulação específica, uma vez
que anteriormente o concessor se confundia com o órgão regulador.
Passada quase uma década da implantação da ANTT, já se pode avaliar o
comportamento do modelo regulatório à luz das teorias da regulação econômica, buscando
evidências a respeito de premissas básicas como independência, autonomia e eficácia no
alcance dos objetivos básicos.
2.1 Teorias da Regulação
Os princípios básicos da regulação econômica até os anos 1970 estavam
fundamentados na análise tradicional do bem-estar, baseada na obra de Adam Smith, A
Riqueza das Nações, que considerava a intervenção do Estado na economia desnecessária,
uma vez que o interesse individual na constante produção e troca de bens através da atividade
econômica produziria o bem comum, logo, qualquer interferência estatal nesse processo,
estabelecendo padrões, limitando preços ou outras medidas, seria até nociva (FIANI, 1998).
As condições para o bem-estar social, no sentido econômico, estão baseadas na
existência de um número suficiente de mercados, no comportamento competitivo dos
consumidores e produtores, e no equilíbrio. Para a regulação, o comportamento competitivo
diz respeito à análise dos monopólios naturais, de modo que nesses casos a tarefa do
regulador seria a de estabelecer preços, barreiras ou taxas de retorno adequadas à empresa
monopolista, porém limitando a possibilidade de extração de renda (FIANI, 1998).
Essa teoria dominante também era chamada de teoria do interesse público, e
considerava que as ineficiências geradas pelas falhas de mercado eram corrigidas ou
reduzidas pelos agentes reguladores. Segundo os pressupostos dessa teoria, os mercados são
frágeis e funcionam de maneira ineficiente se não houver interferência governamental por
meio da regulação, e essa, por sua vez, praticamente não teria custos. Por esses pressupostos,
afirmava-se que a intervenção estatal na economia era uma resposta do governo para ajuste de
deficiências no funcionamento do livre mercado, e para cada uma delas haveria um
mecanismo regulatório correspondente (PELTZMAN, 1989).
Nessas circunstâncias, a atividade regulatória poderia se limitar a estabelecer regras
de controle para os monopólios naturais e eventualmente nos casos da ocorrência de
externalidades, o que deixava a regulação econômica com um campo relativamente limitado,
porém aparentemente seguro, até surgirem contestações (FIANI, 1998).
26
O desemprego e a inflação na década foram alguns dos motivos que colocaram em
dúvida o modelo vigente, pois os gastos públicos da época passavam a ser vistos como parte
desses problemas. É nesse contexto que as teorias sobre as falhas de governo começaram a
ganhar espaço, seguindo a mesma ótica das falhas de mercado (MAJONE, 1997).
Os questionamentos dessa teoria tiveram continuidade e foram corroborados a partir
de estudos realizados na regulação das tarifas de energia elétrica nos Estados Unidos, quando
se verificou que, mesmo limitando a entrada de novos concorrentes e impondo limites aos
monopólios naturais, as tarifas não diminuíram, ao contrário do que se imaginava até aquela
época (PELTZMAN, 1989).
Entre as falhas mais comuns que restringem a atuação do Poder Público, podemos
destacar o rent-seeking, que se caracteriza pelo envolvimento de grupos de interesse com a
política, visando obter vantagens sobre os demais grupos, e nesse caso, mesmo que a defesa
do interesse público fosse possível teoricamente, os interesses particulares acabam se
sobrepondo (HEBER e FISCHER, 2000 apud RAMALHO, 2009).
A outra falha é a captura, que se tornou um marco importante no estudo das teorias
econômicas da regulação através de um artigo escrito em 1971 por George Stigler4, a respeito
do comportamento político a partir da análise econômica, onde afirma que os políticos
buscam maximizar suas próprias utilidades e, portanto, os grupos de interesse podem
influenciar o processo regulatório oferecendo incentivos aos políticos de forma a aumentar a
utilidade desses.
Stigler (1971) exemplifica sua teoria com questões envolvendo o transporte
ferroviário nos Estados Unidos, afirmando que até 1925 o transporte rodoviário operou
basicamente dentro das cidades pela falta de caminhões adequados e boas rodovias de longa
distância, todavia, a partir de 1930 essas deficiências passaram a ser sanadas e o setor
ferroviário utilizou a regulação para combater seu mais novo concorrente. Para o autor,
existem quatro principais políticas regulatórias que as indústrias podem obter do Estado. A
primeira é uma subvenção em dinheiro, e exemplifica com as companhias aéreas americanas
que receberam subsídio do correio aéreo de US$ 1,5 bilhão durante o ano de 1968,
independentemente de terem ou não transportado cartas. O segundo maior recurso público diz
respeito ao controle de entradas e saídas de concorrentes e cita como exemplo mais evidente
as licenças de transportes não deferidas nos Estados Unidos. O terceiro exemplo citado refere-
4 George Stigler (1911-1991), norte-americano nascido em Washington, foi professor de Departamento de
Economia da Universidade de Chicago. Em 1992 recebeu prêmio Nobel por estudos a respeito das estruturas
industriais, do funcionamento dos mercados e das causas da regulação pública (MATTOS et al., 2006),
27
se aos produtos substitutos e complementares e o quarto diz respeito à fixação de preços,
mesmo para os setores que tenham adquirido o controle de acesso ao mercado.
Uma série de pesquisas sobre a regulação econômica consolidou-se na linha de
pensamento de Stigler, segundo a qual os grupos de interesse adquirem a regulação para ser
operada e concebida em seu interesse próprio. A Teoria da Captura está baseada na idéia de
que a regulação é construída em proveito de um grupo de agentes e não de toda a sociedade,
contrapondo a tese do interesse público, o que significa dizer que legisladores e reguladores
podem ser capturados por organizações para o seu próprio interesse (POSSAS e PECI, 2008).
Posner (1974), por sua vez, entende que essa teoria ainda é insatisfatória por ser
confusa e parecida em algumas versões com a Teoria do Interesse Público, pois o processo
regulatório pode ser mais bem explicado como resultado de negociações implícitas e
explícitas entre agências e empresas reguladas. Por outro lado, o mercado regulado não é o
único capaz de influenciar a agência, isto porque os consumidores também têm interesse no
resultado do processo regulatório.
Peltzman (1976) acredita que a captura política não se dá por um único interesse
econômico e sim que há um equilíbrio pelo qual os políticos maximizam suas utilidades e
alocam benefícios entre os grupos de maneira ótima, logo, na medida em que os
consumidores também possam oferecer votos ou dinheiro, a proteção dos produtores não será
a política dominante.
Uma diferença básica entre essas duas teorias está na origem da formulação da
política regulatória, pois, enquanto a Teoria do Interesse Público entende que a legislação já
nasce com influência dos grupos de interesse, a Teoria da Captura prevê que os grupos
privados atuam na aplicação da lei para obter os benefícios desejados (SALGADO, 2003, p.
10).
O crescimento do modelo de regulação com agências independentes, especialmente a
partir dos anos 1980, denota mais nitidamente uma tendência de separar a atuação política da
atividade administrativa e com isso as influências dos grupos de interesse poderiam ser
atenuadas.
As experiências e os debates acadêmicos que deram origem às teorias da regulação
mostram que a política regulatória buscará preservar uma distribuição politicamente ótima de
recursos entre os agentes econômicos. Por outro lado, os grupos organizados se beneficiarão
mais da regulação do que os grupos mais difusos, logo, os produtores, normalmente mais
organizados, tendem a obter os maiores benefícios, mesmo com a pretensa proteção imposta
pelos modelos de agências independentes.
28
No Brasil a reforma regulatória foi uma sequência dos modelos adotados em vários
países nos anos 1990, que adotaram a filosofia do Estado mínimo, reduzindo a participação do
governo através de intensos programas de privatizações, para em seguida regular o mercado
através das agências de regulação.
2.2 Regulação no Brasil
A regulação no Brasil passou a ser tema de debates mais constantes a partir das
mudanças ocorridas na administração pública a partir dos anos 1990, cuja década ficou
marcada pelas privatizações de empresas estatais, pela desregulamentação da economia e pelo
controle da inflação. Esse marco dividiu a política econômica e regulatória em dois momentos
bem distintos, passando o Estado a ter que enfrentar o desafio de aumentar o seu papel como
agente provedor de políticas para o crescimento e paralelamente reduzir a sua participação na
economia como um produtor direto.
As
transformações
experimentadas
pelo
Brasil
nesse
período
alteraram
substancialmente a forma de intervenção do Estado na economia, entretanto a regulação
propriamente dita antecede em muito a essa época, porém a intervenção com propósito de
regular se dava por meio dos conselhos e institutos criados mais intensamente a partir da
década de 1930 (RAMALHO, 2009). A função regulatória do Estado brasileiro já se fazia
presente no regimento de 17 de dezembro de 1548, do Governo-Geral de Tomé de Souza, que
traçava normas sobre a regulação das relações entre industriais, donos de fábricas e
plantadores de cana (GELIS FILHO, 2006).
Em 1995 foram aprovadas as emendas constitucionais de cinco a nove, que
permitiram à iniciativa privada o ingresso em diversos setores da economia que até então
eram de exclusividade do setor público, abrindo-se o caminho para a série de privatizações e
concessões que viriam ocorrer na década de 90. Essa reforma na política econômica exigiu
medidas paralelas na esfera administrativa para acompanhar o novo modelo, pois o Estado se
retirava de determinadas atividades como um agente executivo, transferindo-as à iniciativa
privada, o que exigiria uma atuação governamental para regular o mercado.
Os argumentos para a reforma podem ser encontrados no Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado, que foi um documento do Ministério da Administração Federal e
Reforma do Estado (MARE), como solução para a chamada crise do Estado, no qual ele
próprio era visto como causador do desequilíbrio fiscal, da redução nas taxas de crescimento
29
econômico, do aumento do desemprego e dos elevados índices de inflação (RAMALHO,
2009).
No caso brasileiro, a entrada da iniciativa privada em atividades tradicionalmente
administradas pelo poder público reduziu a participação do Estado nesses setores em termos
de investimento, entretanto a regulação somente veio a ser intensificada com a criação de
várias agências reguladoras. Além dos propósitos implícitos da própria teoria econômica, um
modelo baseado em agências independentes sinaliza aos investidores uma possibilidade de
risco regulatório menor, na medida em que a interferência política é dificultada por
mecanismos que protegem o mandato dos dirigentes e por decisões colegiadas.
O Brasil passou, então, de Estado produtor para regulador, cabendo às agências o
papel de estruturar os mercados onde até então a predominância era de empresas estatais e, ao
mesmo tempo, de regular esses mercados, sempre buscando favorecer as condições de
concorrência. Setores de infraestrutura como telecomunicações, exploração e distribuição de
petróleo e gás natural passaram a contar com investimentos privados, alguns inclusive com
capital estrangeiro (SALGADO, 2003, p. 22).
Essa reforma se baseava no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, que
foi um documento do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE),
como solução para a chamada crise do Estado, no qual ele próprio era visto como causador do
desequilíbrio fiscal, da redução nas taxas de crescimento econômico, do aumento do
desemprego e dos elevados índices de inflação (RAMALHO, 2009).
Durante os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso foram criadas nove
agências reguladoras no Brasil, a começar pelos setores privatizados como energia elétrica e
telecomunicações (MATTOS et al., 2006), chegando por fim ao setor de transportes com a
Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), criada pela Lei 10.233/20015.
Apesar das agências terem sido criadas com uma proposta de autonomia e
independência, o novo modelo regulatório idealizado previa que um conselho interministerial
traçaria a política para o setor, cabendo às agências a sua implementação. A atuação dos
ministérios na definição da política tarifária podia ser identificada em setores como de energia
elétrica, onde a Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda (SEAE)
fazia um acompanhamento das tarifas informadas previamente pela Agência Nacional de
Energia Elétrica (ANEEL). O Ministério da Fazenda, juntamente com as pastas de cada área
5
Dispõe sobre a reestruturação dos transportes aquaviário e terrestre, cria o Conselho Nacional de Integração de
Políticas de Transporte, a Agência Nacional de Transportes Terrestres, a Agência Nacional de Transportes
Aquaviários e o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes, e dá outras providências. Disponível
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10233.htm>. Acesso em 20 fev. 2008.
30
também continuavam atuando diretamente na política tarifária dos setores que ainda não
tinham agências, entre eles o setor rodoviário, até a criação da ANTT em 2001, que a partir de
então assumiu todas as atribuições relativas às tarifas do setor de transportes (CONSIDERA,
2005, p. 35).
Esse quadro aponta para um dos principais pontos de estrangulamento do modelo
brasileiro, caracterizado pela incoerência e pela falta de consenso sobre a política regulatória,
haja vista que a discussão se concentrou na forma organizacional das agências independentes,
deixando de lado as premissas e as funções do modelo. Criou-se, então, uma lacuna pela falta
de políticas que orientassem a atuação das agências e com isso as próprias agências passaram
a ocupar tal espaço. É o caso da ANEEL, da Agência Nacional do Petróleo (ANP) e da
Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), que estariam criando políticas para a
área de infraestrutura, cujas atribuições são do Ministério de Minas e Energia e
Comunicações, respectivamente (PECI, 2007).
Apesar dessas falhas, a experiência brasileira pode ser considerada positiva na
maioria dos setores, que conseguiram estruturar-se e alcançar autonomia administrativa e
independência suficientes para se proteger-se da captura política, conforme o balanço
apresentado por Considera (2005, p. 39):
Na minha observação das agências, foi possível perceber uma plena
independência da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) em relação ao
governo e quase nenhuma captura pelo setor privado. Na Aneel, o governo era capaz
de se fazer medianamente presente em algumas decisões e a captura pelo setor
privado parecia bastante forte. A Anvisa e a ANS, criadas pelo ex-ministro Serra,
não tiveram, desde o início, qualquer independência do Ministério da Saúde (MS) e
se portavam muito mais como órgãos do organograma daquele ministério, não
merecendo ser dignas de sua inclusão na categoria de agências. A ANP foi bem
estruturada e sempre me pareceu independente, à exceção do episódio em que lhe foi
conferida, pelo Conselho Nacional de Política Energética (CNPE),
inconstitucionalmente, a atribuição de controlar o preço do GLP praticado pela
Petrobras. A ANTT fez um esforço enorme para se distanciar do antigo
Departamento Nacional de Estradas de Rodagens (DNER); não conseguiu muita
independência do Ministério dos Transportes, mas se estruturou com uma equipe
técnica boa em muitas áreas e manteve-se à parte da captura do setor privado.
A captura, todavia, mesmo com a independência das agências, pode ocorrer em
esferas políticas superiores, interferindo na formulação da legislação que regula setores
específicos, aproveitando-se justamente das deficiências apontadas no modelo brasileiro que
deu ênfase à forma e apresenta falha na formulação de políticas estratégicas.
As reformas introduzidas no modelo regulatório brasileiro, no entanto, não tiveram
como objetivo único o de modernizar a administração pública, mas também de atrair
31
investimentos para suprir a carência de recursos públicos para financiar o desenvolvimento da
infraestrutura, inclusive no setor de transportes.
2.3 Regulação no Setor de Transportes Rodoviários no Brasil
A regulação no setor rodoviário no Brasil, antes da era das concessões de rodovias,
praticamente era percebida apenas no transporte de cargas e passageiros, especialmente nas
questões relacionadas à segurança e aos preços das tarifas, no caso de transporte de
passageiros. Essa atividade geralmente era executada por autarquias ou órgãos da
administração direta, que também eram os executores da política rodoviária, como era o caso
do DNER, atualmente Departamento Nacional de Infraestrutura e Transporte (DNIT) e o
Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem (DAER), no Rio Grande do Sul.
Esse foi o modelo predominante durante todo o período de maior crescimento do
setor rodoviário no Brasil, quando o Estado ainda conseguia financiar os investimentos na
manutenção e expansão da malha rodoviária, realidade que foi se exaurindo durante os anos
1970.
A década de 1980 foi marcada por uma tendência mundial de questionamento do
modelo de Estado positivo, passando o tema a fazer parte de debates no cenário político
internacional, visando buscar alternativas para a solução das crises econômicas da época.
Uma conferência realizada no Instituto de Economia de Washington, em novembro de 1989,
fez surgir várias convergências que culminaram em dez políticas sugeridas, entre as quais
podemos destacar o equilíbrio fiscal, a reforma tributária, as privatizações e a
desregulamentação da economia. Essa conferência, cujo resultado acabou conhecido como o
Consenso de Washington, foi determinante para que vários países reformulassem seus
modelos administrativos, entre os quais o Brasil (SERMAN, 2008, p. 29).
A privatização passou a ser uma alternativa concreta para reduzir o déficit público,
graças às receitas geradas na venda das estatais e a eliminação das eventuais inversões de
recursos. Além disso, essa política era incentivada por organismos internacionais como o
Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional (FMI), que colocavam essas medidas
como condicionante para a concessão de empréstimos (PECI, 2002).
A alternativa de contar com recursos de origem privada no financiamento das
rodovias foi ratificada com a Lei 8.987/95, que regulamentou as concessões públicas, definiu
a política tarifária e introduziu os conceitos de equilíbrio econômico-financeiro dos contratos
e de modicidade das tarifas (CAMPOS NETO e SOARES, 2006).
32
A transferência de rodovias à iniciativa privada foi impulsionada com a Lei 9.277/96,
que autorizou a União a delegar aos estados a administração e a exploração de trechos de
estradas federais, ocorrendo delegações para o Paraná, Rio Grande do Sul, Santa Catarina,
Minas Gerais e Mato Grosso do Sul. Dentre os trechos de rodovias estaduais concedidos,
destaca-se São Paulo com 3.897 km, o Paraná com 2.495 km e o Rio Grande do Sul com
2.403 km (CAMPOS NETO e SOARES, 2007).
Outra modalidade de financiamento para empreendimentos com a participação da
iniciativa privada foi a regulamentação das Parcerias Público-Privadas (PPP) a partir da
aprovação da Lei 11.079 de 30/12/2004. Diferentemente das concessões, onde a receita
provém exclusivamente das tarifas, nas PPP o poder público transfere recursos ao parceiro
privado para complementar a receita, pois são destinadas a projetos de baixa viabilidade
econômica, como é o caso de rodovias com pouca densidade de tráfego (LACERDA, 2005).
As PPP que envolvem rodovias se configuram num caso de concessão na modalidade
patrocinada, conforme definido na citada lei:
Art. 2o Parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão,
na modalidade patrocinada ou administrativa.
§ 1o Concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de obras
públicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver,
adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do parceiro
público ao parceiro privado.
O movimento de migração de empreendimentos públicos para o setor privado, como
já mencionado, seguia tendências internacionais de privatização e redução da participação do
Estado na economia e a desregulamentação, entretanto a formação de monopólios naturais
exigia a ação reguladora do poder público.
Majone (1997) mostra que a privatização, a liberalização e a desregulação fazem
parte do novo modelo de Estado Regulador, contudo as políticas regulatórias cresceram de
forma significativa, tanto nos Estados Unidos quanto na Europa, de modo que o termo
desregulação é enganador. Na prática se observa uma regulação em um nível de governança
diferente, como por exemplo, na privatização de serviços públicos, que costuma ser seguida
de regulação de preços e as empresas privatizadas perdem sua imunidade em relação às leis de
concorrência.
As privatizações no Brasil implicaram a criação de agências em setores como energia
elétrica, telecomunicações e, em 2001, no setor de transportes terrestres, com a criação da
33
ANTT, que assumiu as responsabilidades de regular e supervisionar a exploração da
infraestrutura de transportes exercida por terceiros.
Assim como as demais agências reguladoras, a ANTT é uma autarquia e como tal
tem independência administrativa, autonomia financeira e mandato fixo dos dirigentes, de
modo a manter independência do poder público e dos agentes regulados. Essas estruturas
legitimam a ação estatal, que ao abrir mão de serviços públicos, necessita de um órgão que
assuma o papel de fiscalizador e regulador (PECI, 2002).
Como a agência de regulação brasileira foi criada em 2001, posteriormente, portanto,
à maioria das concessões, a sua atuação em relação a esses contratos não teve interferência na
formulação inicial das tarifas, pois na época o órgão regulador era o próprio Poder Público.
Apesar de ter havido concorrência quando das concessões, possivelmente as concessionárias
podem ter exigido maiores retornos face os riscos regulatórios e administrativos, em função
de uma suposta falta de independência semelhante às atribuídas às agências de regulação.
Portanto, nos contratos anteriores à criação da ANTT, a agência influencia nas tarifas
apenas nos casos de reposição do equilíbrio econômico-financeiro, quando for o caso. A partir
das contratações de 2007, entretanto, ela coordenou a licitação das rodovias, inaugurando um
novo estágio onde passou a atuar em todas as fases do processo, desde a concepção do edital
até a manutenção do contrato.
A partir desse certame a autonomia e independência, tão almejada pelos concorrentes
e pelo mercado, aparentemente ficaram mais evidentes, entretanto esses fatores não são
absolutos, pois a influência do governo foi decisiva na imposição da taxa de retorno máxima,
a despeito dos cálculos e pareceres técnicos desenvolvidos pela ANTT.
De qualquer forma, independente das eventuais necessidades de ajustes, o atual
modelo regulatório brasileiro no setor de transportes foi criado a partir das reformas
administrativas, com o objetivo de impulsionar o desenvolvimento do setor rodoviário que
historicamente foi dependente de recursos do orçamento público.
2.4 O Desenvolvimento Rodoviário no Brasil
O marco fundamental da história do desenvolvimento rodoviário no Brasil pode ser
considerado a partir de 1944, com a aprovação do Plano Rodoviário Nacional (PRN) e com a
implantação do Imposto sobre Combustíveis e Lubrificantes Líquidos e Gasosos (IUCLG),
que permitiu, em 40 anos, expandir a malha rodoviária de estradas pavimentadas para um
milhão e quinhentos mil quilômetros (BNDES, 1999).
34
Em 1942 o Brasil possuía 276.700 km de rodovias, dos quais apenas 1.000 km
pavimentados, tendo no Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER), criado em
1937, o órgão gestor da política de transportes terrestres. Esse órgão coordenou a construção
da primeira grande estrada do Brasil, ligando São Paulo à Porto Alegre e passando por
Curitiba, a qual mais tarde viria a se chamar Régis Bittencourt (SERMAN, 2008 p. 20).
A expansão do transporte rodoviário se deu notadamente após a Segunda Grande
Guerra, em função do crescimento da indústria automobilística e dos baixos preços do
petróleo, todavia, a escassez de recursos provocada pela própria guerra passou a ameaçar a
execução do PRN. Tal situação levou o então Ministro da Viação, engenheiro Maurício
Joppert da Silva, a tomar medidas para reorganizar o DNER, atribuindo-lhe autonomia técnica
e financeira, além de criar o Fundo Rodoviário Nacional (FRN)6 (SERMAN, 2008).
Os recursos do FRN, inicialmente formados pelo IUCLG, mais tarde foram
reforçados com parte da arrecadação do Imposto sobre Serviços de Transportes Rodoviário
Intermunicipal e Interestadual de Pessoas e Cargas (ISTR), criado em 1968 e ampliada a
incidência em 1975, e pela Taxa Rodoviária Federal, também criada em 1968 e no ano
seguinte substituída pela Taxa Rodoviária Única (TRU), incidente sobre o licenciamento de
veículos (LACERDA, 2005).
A crise do petróleo em 1973 fez com que o sistema financeiro internacional se
retraísse, obrigando o governo brasileiro a buscar alternativas internas para manter o
financiamento da infra-estrutura rodoviária. Algumas tentativas de arrecadar receitas
vinculadas foram colocadas em prática nos anos 70, como por exemplo, a cobrança de
pedágio em alguns trechos sob administração do DNER, e mais tarde a cobrança do selopedágio7(BNDES, 1999), que foi extinto pela lei nº 8.075 de 16/08/1990 em função das
receitas inexpressivas.
Em 1974 foi criado o Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND)8, que passou a
receber gradativamente a transferência dos recursos do FRN, que foi extinto em 1983 quando
as transferências atingiram a totalidade. Com a transformação da TRU, em 1985, em Imposto
sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), estava configurada a política de
6
Fundo criado pelo Decreto-Lei Nº 8463 de 27 de dezembro de 1945, chamado de Lei Joppert, com objetivo de
implantar o Plano Rodoviário Nacional, sendo formado por impostos cobrados sobre a comercialização de
combustíveis líquidos e lubrificantes (LACERDA, 2005).
7
Sistema de cobrança de pedágio em rodovias federais instituído pela Lei 7.712/1988, cuja cobrança era
realizada pela venda de selos que deveriam ser colados no pára-brisas dos veículos. Disponível em:
<http://www6.senado.gov.br/sicon/ExecutaPesquisaLegislacao.action>. Acesso em 25 mai. 2009.
8
Fundo criado pela Lei nº 6093, de 29/08/74, com parte da arrecadação do IULCLG (LACERDA, 2005).
35
esvaziamento dos recursos vinculados ao transporte rodoviário (LACERDA, 2005), que foi
ampliada a partir da Constituição Federal de 1988 (BNDES, 1999).
O modelo adotado no Brasil até então era o do Estado positivo, cujas características
eram a alocação centralizada de capitais e a administração discricionária da demanda
agregada, que era típico no período de reconstrução no pós-guerra, sendo rotulado de Estado
do bem-estar, Estado keynesiano ou Estado keynesiano do bem-estar,9 quando era atribuído
ao Estado um papel beneficente como planejador, produtor direto de bens e serviços e até de
empregador. O declínio dessa linha de administração pública iniciou nos anos 1970 com o
crescimento do desemprego e das taxas de inflação, sendo as políticas de bem-estar vistas
como fontes dos problemas econômicos, surgindo, então, a noção de falha de Governo, com
os teóricos da escolha pública (MAJONE, 1997).
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 175,10 também abriria o caminho para
o poder público buscar na iniciativa privada uma alternativa para financiar diversos setores da
economia que poderiam ser atraentes aos investidores, entre os quais o rodoviário.
As mudanças nos marcos legais, aliadas à necessidade de encontrar soluções para o
financiamento da malha rodoviária, fizeram com que o governo seguisse a tendência mundial
de ingressar no modelo de Estado Regulador, buscando parcerias na iniciativa privada e
privatizando empresas estatais e serviços públicos. Para que tal objetivo fosse alcançado, a
revisão constitucional aprovada em 1995 foi fundamental, permitindo a inserção do país na
nova conjuntura internacional, que pregava a redução do papel do Estado na economia e
incentivava as privatizações. As emendas constitucionais aprovadas permitiram a queda de
diversos monopólios estatais e a abertura de vários setores ao capital privado, bem como a
redefinição do papel do Estado através do Plano Diretor da Reforma do Estado, da criação da
Lei de Concessões de Serviços Públicos – Lei Federal nº 8.987/95 (KARAM, 2005).
9
Para o economista britânico John Maynard Keynes, ao Estado cabia a função de “impulsionar e promover” o
desenvolvimento econômico e social, partindo da premissa de que o setor privado não é capaz, por si só, de
garantir a estabilidade da economia. Keynes defende que o fortalecimento da economia capitalista se dá com a
integração de toda a sociedade na produção, distribuição e consumo dos bens produzidos, e o Estado desponta
como o ente mais importante pela condução do processo histórico da sociedade em questões de política,
economia e bem-estar social. Disponível em: <http://www1.univap.br/~gpaiva/Pol_arquivos/POL-02.htm>.
Acesso em: 21 mar. 2008.
10
O referido artigo da Constituição Federal estabelece: “Art. 175 - Incumbe ao Poder Público, na forma da lei,
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços
públicos.
Parágrafo único - A lei disporá sobre:
I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu
contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou
permissão.” BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil : promulgada em 05 de outubro de 1988.
Disponível em: <http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/const/>. Acesso em: 10 jan. 2009.
36
Com essas medidas foi possível o Brasil atrair investimentos para o setor de
transportes rodoviários, através da criação de um novo modelo de concessões de rodovias
mais seguro para os investidores, a exemplo de diversos países.
2.5 Experiências Internacionais em Concessões de Rodovias
As iniciativas internacionais na cobrança de pedágio são motivadas, na maioria dos
casos, pela necessidade de recursos para financiar a construção e a recuperação de rodovias,
normalmente utilizando os sistemas Build-Operate-Transfer (BOT) ou o RecuperateOperate-Transfer (ROT)11 por prazos que variam de 25 a 30 anos. Em alguns países, como na
Holanda, a política tarifária se destina a induzir os usuários a utilizar outros meios de
transporte, a fim de evitar congestionamentos, especialmente em dias e horários mais críticos
(PIRES e GIAMBIAGI, 2000).
A França e a Espanha possivelmente sejam os países com maior experiência em
concessões rodoviárias no mundo, apesar da Itália ter iniciado antes, em 1924, com uma das
primeiras rodovias expressas que se tem conhecimento, a rota Milano – Laghi com extensão
aproximada de 6.000 km (ROTH apud SCHMITZ, 2001). A experiência francesa iniciou em
1955 com a concessão de 7.000 km de vias expressas para serem financiadas pelas receitas de
pedágio e taxas, prosseguindo em 1960 com a construção de mais 3.500 km (SCHMITZ,
2001).
Uma das características do modelo francês é a participação quase maciça das
empresas públicas nas concessões, sendo que a receita dos pedágios responde por 50% dos
recursos empregados em construção e manutenção de rodovias no país. A participação da
iniciativa privada foi incentivada em 1970, porém sem muito sucesso, uma vez que o aporte
de recursos privados não ultrapassou a 10% dos investimentos (SOARES, 2004).
O governo francês sempre utilizou as regras de reajuste dos pedágios para o controle
da inflação e do déficit público, obrigando o Tesouro a efetuar repasses para as
concessionárias (KARAM, 2005). Além disso, a falta de um órgão regulador independente
também contribuiu para desestimular a iniciativa privada, obrigando a absorção de três
empresas pelo poder público, permanecendo apenas uma empresa privada no setor. A crise
11
Build-Opearte -Transfer (BOT): o setor privado através de contrato de concessão constrói, detendo o direito
de propriedade, conserva , opera, cobra tarifas e após o término do prazo de concessão o bem é revertido ao
domínio público. Recuperate-operate-Transfer (ROT): similar ao BOT, onde a concessionária recupera e opera a
rodovia por um período e posteriormente transfere ao poder público (SCHUMACHER, 2003).
37
econômica na década de 1970, juntamente com alterações nas regras das concessões
implementadas pelo governo francês, afetaram o equilíbrio econômico-financeiro dos
contratos e desestimulou o interesse dos empresários, entretanto a partir dos anos 1990 houve
uma retomada no interesse pelas concessões rodoviárias, todavia o entrave causado pela falta
de um órgão regulador independente permaneceu, pois o Ministério das Finanças da França,
órgão responsável pelos reajustes tarifários, tem definido sistematicamente reajustes menores
do que a inflação (PIRES e GIAMBIAGI, 2000).
A Espanha iniciou o processo de construção de autopistas concedidas em 1960, com
cerca de 2.500 km, primeiramente concentrando as construções nas proximidades dos grandes
centros, com cobrança de pedágio, estendendo a malha a partir de 1980 a nível nacional com
estradas isentas de cobrança (SCHMITZ, 2001). A metade das autoestradas espanholas foi
construída nos anos 1960 e 1970 por grupos privados, entretanto os problemas econômicos da
época obrigaram o governo a assumir determinados riscos e encampar algumas dessas
empresas (PIRES e GIAMBIAGI, 2000).
As rodovias espanholas com cobrança de pedágio são operadas por oito
concessionárias, das quais duas estatais, sendo que o Estado atua fortemente na condição de
acionista e de regulador, definindo as tarifas e procedendo à revisão anual com base em
índices oficiais (HERNANDEZ, 1993 apud KARAM, 2005).
O México é um exemplo que deve ser destacado por ter experimentado um momento
de grande impulso, com grandes extensões concedidas, e também por ter se constituído num
exemplo de fracasso nas concessões rodoviárias. A cobrança de pedágio já era prevista na
legislação desde 1926, entretanto, apesar do Poder Público já administrar rodovias com
cobrança de pedágio desde os anos 1950, o grande impulso nas concessões só viria a partir de
1988, com a abertura ao capital privado, porém, o modelo utilizado acabou naufragando.
No primeiro estágio do programa foram outorgadas concessões para seis grandes
autoestradas, saindo da capital mexicana, com um total de 4.129 km de estradas construídas e
operadas mediante pedágio. O programa mexicano foi considerado o maior do mundo em
construção de rodovias e duplicou a malha rodoviária, que atingiu 9.900 km em 1994, com
mais de 30 concessões, porém as metas previam chegar ao ano 2000 com mais de 15.000 km
de autoestradas, das quais 75% operadas mediante pedágio (SWAN, 1993 apud KARAM,
2005).
O modelo mexicano previa a licitação onde o vencedor seria a empresa que
oferecesse o menor prazo para a devolução da rodovia ao Poder Público e o prazo máximo era
de 15 anos, podendo ser prorrogado em caso de desequilíbrio. O governo estabelecia um teto
38
para as tarifas e também oferecia garantias de volume de tráfego, havendo a exigência de
rotas alternativas, que normalmente eram as rodovias antigas, já que as novas foram
construídas nas mesmas rotas (OLIVEIRA, 2001).
Nessas condições, ao oferecer o menor prazo de concessão, a contrapartida natural
foi buscar o maior preço de tarifa, que acabou ficando muito elevada até em função da crise
dos anos 1990. O preço do pedágio motivou os usuários a utilizarem as rotas alternativas,
provocando uma queda acentuada no tráfego e, por consequência a necessidade do governo
prorrogar os contratos em função da garantia de tráfego já mencionada.
Tal situação obrigou o governo mexicano a encampar diversas concessionárias e
mais recentemente retomar as concessões com a participação da iniciativa privada com
alterações significativas no modelo, inclusive com aporte de recursos públicos, semelhante às
PPP do Brasil (SERMAN, 2008).
A Argentina e o Chile estão entre os primeiros países da América do Sul a conceder
a exploração de rodovias à iniciativa privada, ambos com o propósito comum de suprir a
carência de recursos públicos para expandir e manter a malha rodoviária. Entre 1989 e 1992 o
governo argentino transferiu cerca de 9.000 km de rodovias interurbanas, as quais
necessitaram de obras de recuperação prévias por parte das concessionárias. O critério da
licitação foi pela maior outorga oferecida e o prazo de concessão foi de 12 anos, com tarifas
proporcionais aos trechos percorridos (OLIVEIRA, 2001).
O modelo argentino teve que ser totalmente reformulado a partir de 1992 em virtude
da grande pressão dos usuários, motivada pelos preços das tarifas que se elevaram em função
da indexação adotada, bem como pela colocação de praças de pedágios em diversas vias
alternativas livres. A partir das negociações, o modelo foi aprimorado através de medidas
como a eliminação do pagamento da outorga, a renegociação de pontos de cobrança, subsídios
governamentais e prorrogação de prazos, o que causou uma sensível redução das tarifas
(SERMAN, 2008).
No Chile a legislação sobre concessões de obras foi instituída em 1991 e atualizada
em 1993, na qual foram criados incentivos à geração de projetos pelo setor privado. A
intenção do governo chileno era construir uma estrada de 1.500 km, que vai de La Serena até
Puerto Montt, no sul. A rodovia liga as maiores cidades chilenas e atravessa áreas
responsáveis por 78% da produção industrial e 94% dos produtos agrícolas do país. O modelo
de licitação adotado é bastante semelhante ao brasileiro, sendo vencedora a concessionária
que ofertar a menor tarifa, com prazo fixo de 20 anos. Uma característica diferente no modelo
chileno diz respeito à atribuição dos riscos, uma vez que os de construção são assumidos pelo
39
concessionário da maioria das concessões, e os riscos relativos às desapropriações de
propriedades privadas antes da construção são assumidos pelo governo (KARAM, 2005, p.
72).
Em 1998 foi utilizado pela primeira vez um novo modelo, no qual o prazo de
concessão expira quando as receitas de pedágio atingem o valor proposto na licitação. A
empresa vencedora foi a que apresentou o menor valor presente para as receitas de pedágio,
embora, por exigência da concessionária, também fizesse parte dos critérios de escolha as
garantias mínimas de tráfego (PIRES e GIAMBIAGI, 2000).
O Brasil teve uma primeira experiência com a cobrança de pedágio em rodovias
federais na década de 1970, com administração do próprio governo, porém de uma forma
muito modesta e que não se perpetuou em função da crise econômica da época.
As concessões de rodovias somente ganharam impulso a partir dos anos 1990, graças
aos dispositivos previstos na Constituição Federal de 1988 e à respectiva regulamentação, que
permitiram ao Brasil iniciar um programa concessões que colocou 856 km da malha
rodoviária sob administração privada e que mais tarde foi ampliado com a delegação aos
Estados da exploração e administração de trechos de rodovias federais, quando atingiu mais
de 9.000 km.
2.6 A Experiência do Brasil em Concessões de Rodovias
A primeira concessão no Brasil se deu pelo Decreto Imperial n o 1.301, de 07 de
agosto de 1852, pelo qual Mariano Procópio Ferreira Lage foi autorizado a construir duas
estradas e explorá-las por 50 anos por meio da cobrança de pedágio. A cobrança era feita em
função do peso das diligências, que eram puxadas por quatro mulas e desenvolviam
velocidade de até uma légua em 20 minutos. Uma dessas estradas ficou conhecida como
estrada União e Indústria, com extensão de 144 km e foi concluída em 23 de junho de 1861
(SERMAN, 2008, p. 11).
As concessões de rodovias se confundem com a cobrança de pedágio, entretanto o
instrumento do pedágio como forma de tarifar a utilização de estradas evidentemente é mais
antigo, uma vez que foi cobrado diretamente pelos governos em épocas distintas com
finalidade exclusiva de aumentar a arrecadação. No período Imperial, por exemplo, eram
autorizadas barreiras, com a cobrança de uma espécie de pedágio, intitulado Renda de
Barreiras, desde que os recursos fossem aplicados na mesma estrada, como por exemplo, a
40
estrada Maioridade, construída a partir de 1837 com recursos do pedágio da estrada Caminhos
do Mar..
Mesmo com o financiamento público do setor rodoviário, o Brasil viria a se utilizar
dos pedágios para ressarcir os cofres públicos dos investimentos realizados em algumas
rodovias federais. Essa fonte de recursos foi autorizada pelo Decreto-Lei 791, de 27 de agosto
de 1969, e a cobrança foi realizada diretamente pelo DNER durante alguns anos em trechos
da BR-116 entre Rio de Janeiro - São Paulo e Rio de Janeiro - Teresópolis e da BR-290 entre
Osório - Porto Alegre. A sua suspensão viria a ocorrer no início dos anos 1980 em virtude da
elevação dos custos de cobrança não compensarem a arrecadação (CASTRO, 1999).
Os primeiros passos para a consolidação das concessões de rodovias foram dados a
partir de 1993, quando o DNER publicou edital para conceder os cinco trechos de rodovias
que anteriormente tinham pedágios cobrados pelo Poder Público, entretanto a falta de um
ambiente institucional e regulatório seguro fizeram com que o processo fosse postergado por
alguns anos (BNDES, 2001, p. 6). Com a regulamentação das concessões, a segurança
regulatória ficou mais claramente estabelecida com a introdução de conceitos como o do
equilíbrio econômico-financeiro dos contratos, pelo qual o Poder Público garante a reposição
de tarifas em caso de alteração unilateral dos contratos que afete o equilíbrio inicial. Assim, a
concessão de rodovias passou a ser um negócio mais atraente e seguro aos investidores, e até
1997 cinco trechos de rodovias federais foram concedidos, inaugurando a primeira etapa do
Programa de Concessões Rodoviárias (PROCROFE):
Tabela 1 - Concessões da primeira etapa do PROCROFE
Trecho
Concessionária Extensão Prazo
Data da
(km)
(anos) concessão
PONTE Rio de Janeiro/Niterói
Rio de Jan./Petrópolis/Juiz de Fora
Rio de Jan./São Paulo
Rio de Jan./Teresópolis/Além Paraíba
Osório/Porto Alegre/ Guaíba
Ponte
Concer
Novadutra
CRT
Concepa
13,2
179,7
406,8
144,4
112,3
20
25
25
25
20
01/06/1995
01/03/1996
01/03/1996
22/03/1996
04/07/1997
Fonte: (CASTRO, 1999)
Nesse leilão o critério adotado para escolha das concessionárias vencedoras foi o da
menor tarifa ofertada, a qual é reajustada anualmente com base em uma cesta de índices
divulgados pela Fundação Getúlio Vargas (FGV), compostos de pavimentação, obras-de-arte
e consultoria.
41
O programa de concessões teve impulso a partir da Lei 9.277/96, que autorizou a
União a delegar para os estados a administração e a exploração de rodovias, ampliando para
15.488 km os trechos transferidos à iniciativa privada, considerando rodovias federais e
estaduais integradas. A partir de então a transferência da administração de estradas para a
iniciativa privada passou a ser seguida por alguns estados por meio de iniciativas próprias,
destacando-se o Estado de São Paulo com um dos programas mais amplos do país (BNDES,
2001).
Essas concessões ocorreram num período em que o Brasil estava iniciando o
processo de estabilização econômica, quando o controle da inflação começava a dar sinais de
que alcançaria sucesso. O país já havia iniciado uma série de reformas administrativas, com
várias privatizações e a criação de agências de regulação em diversos setores, entretanto na
área de transportes a ANTT ainda não havia sido instituída, afetando de certa forma a
expectativa de risco regulatório e por consequência as tarifas. No quadro a seguir demonstrase as tarifas iniciais da primeira etapa das concessões federais:
Tabela 2 - Tarifas iniciais das concessões da primeira etapa do PROCROFE
Concessão
Data da
Extensão
Tarifa Inicial
concessão
(km)
Ponte Rio de Janeiro/Niterói
01/06/1995
13,2
1,20
Rio de Janeiro/Petrópolis/Juiz de Fora
01/03/1996
179,7
2,38
Rio de Janeiro/São Paulo
01/03/1996
406,8
2,39
Rio de Janeiro/Teresópolis/Além Paraíba
22/03/1996
144,4
2,38
Osório/Porto Alegre/ Guaíba
04/07/1997
112,3
2,00
Fonte: (CAMPOS NETO e SOARES, 2007)
A segunda etapa do PROCROFE teve seus editais lançados em dezembro de 2000
pelo DNER, entretanto o TCU identificou várias irregularidades na documentação dos lotes.
Apesar dos ajustes terem sido observados, o processo de licitação não teve continuidade no
final do governo Fernando Henrique Cardoso e nem no início do governo Lula
(VASCONCELOS, 2004, p. 53).
Após vários entraves e atrasos, apenas em 2007 que o certame foi concretizado,
sendo leiloados sete trechos com prazo de concessão de 25 anos com extensão total de
2.600,78 km, conforme demonstra-se a seguir:
42
Tabela 3 - Concessões da segunda etapa do PROCROFE
Rodovias
Trecho
Extensão (km)
BR-116/PR/SC
Curitiba – Div. SC/RS
412,70
BR-376/PR - BR-101/SC Curitiba – Florianópolis
382,33
BR-116/SP/PR
São Paulo – Curitiba (Régis Bittencourt)
401,60
BR-381/MG/SP
Belo Horizonte – São Paulo (Fernão Dias)
562,10
BR-393/RJ
Div.MG/RJ – Entroncamento Via Dutra
200,35
BR-101/RJ
Ponte Rio-Niterói – Div.RJ/ES
320,10
BR-153/SP
Div.MG/SP – Div. SP/PR
321,60
Fonte: ANTT
O critério de seleção dos vencedores foi o da menor tarifa ofertada, a partir de uma
tarifa máxima estabelecida no edital, entretanto, devido à disputa, as tarifas tiveram deságios
significativos, apresentando o seguinte resultado:
Tabela 4 - Tarifas máximas e vencedoras por lote
Lote
Tarifa Máxima
Tarifa vencedora
Lote 01 – Divisa MG/SP/Divisa SP/PR
Lote 02 – Curitiba/Divisa SC/RS
Lote 03 – Divisa MG/RS/Via Dutra
Lote 04 – Divisa RJ ES
Lote 05 – Belo Horizonte/São Paulo
Lote 06 – São Paulo/Curitiba
Lote 07 – Curitiba/Florianópolis
4,083
4,188
4,037
3,824
2,884
2,685
2,754
2,450
2,540
2,940
2,258
0,997
1,364
1,028
Fonte: ANTT
O resultado desse certame foi comemorado pelo governo em virtude dos elevados
deságios que foram oferecidos pelas concessionárias, traduzindo-se em tarifas bem inferiores
àquelas que vêm sendo praticadas nas concessões já existentes. Com isso, ganharam força as
motivações para questionamentos em relação aos preços dos pedágios em diversas regiões,
em especial no Rio Grande do Sul onde os protestos foram bem contundentes.
2.7 As Concessões Rodoviárias no Rio Grande do Sul
O Programa Estadual de Concessões Rodoviárias (PECR) iniciou em 1998 e abrange
aproximadamente 1.800 km de rodovias estaduais e federais, divididas em sete Polos
Rodoviários cujos contratos possuem validade de 15 anos.
43
As concessões de rodovias no Rio Grande do Sul tiveram algumas características
bem particulares, diferindo das demais concessões delegadas de outros estados. Uma delas diz
respeito ao conceito de polos, que abrange um conjunto de três a cinco trechos de rodovias
centradas em um município, formando um nó rodoviário, com praças de cobrança de pedágio
localizadas nos principais acessos ao perímetro do polo. Esse modelo foi concebido em
virtude das diferenças significativas de tráfego em trechos da mesma região, segundo as
avaliações preliminares do DAER. Dessa forma, o governo buscou estabelecer uma política
de subsídios cruzados, estendendo os benefícios da manutenção das estradas para trechos que
não apresentavam fluxo de veículos suficiente para concessão (SOUZA JÚNIOR, 2004).
Para ilustrar de forma mais adequada o que corresponde à concepção de Polo
Rodoviário no modelo gaúcho, demonstra-se a seguir o mapa do Polo Metropolitano, que
apresenta a maior extensão e um dos maiores fluxos de veículos:
Figura 1- Polo Rodoviário Metropolitano
Fonte: ABCR12
Outra particularidade nas com cessões gaúchas diz respeito ao critério de seleção da
proposta vencedora, que foi o de maior trecho ofertado por uma tarifa básica previamente
12
Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias (ABCR). http://www.abcr.org.br/.
44
fixada. Por esse critério, o concessor definiu uma tarifa básica de R$ 3,00 para uma extensão
mínima obrigatória, colocando em disputa trechos adicionais variáveis.
Na tabela a seguir demonstra-se como ficaram distribuídos os Polos Rodoviários,
com as respectivas extensões, de acordo com o resultado da licitação:
Tabela 5 - Polos rodoviários do Rio Grande do Sul
Extensão
Adicional
Adicional
Polo
Obrigatória Ofertado (Km) Concedido (Km)
Metropolitano
510,00
295,00
26,00
Caxias
165,85
20,88
7,90
Vacaria
121,16
23,52
11,50
Gramado
110,37
36,10
21,60
Carazinho
209,38
72,62
41,02
Santa Cruz do Sul
154,49
42,33
42,33
Lajeado
282,31
36,50
36,50
Fonte: (SOUZA JÚNIOR, 2004)
Além das rodovias concedidas, no Rio Grande do Sul ainda existem outros três
pedágios administrados pelo próprio DAER, chamados de comunitários, com um total de 182
km, considerando duas praças com cobrança unidirecional. Esses pedágios comunitários não
contam com serviços de guincho e ambulância como os pedágios concedidos, e o preço médio
por quilômetro calculado em 2008 era de R$ 0,049, ao passo que nas concessões
administradas pela iniciativa privada tal média chegou a R$ 0,091 no mesmo período, o que
fomenta ainda mais as discussões sobre tarifas em função da natural comparação feita pelos
usuários.
A significativa diferença de preço entre os pedágios concedidos e comunitários,
mesmo com a ausência dos serviços acessórios, demonstram a relevância do custo do
deslocamento na ótica do usuário, que não leva em consideração os benefícios adicionais
quando compara os serviços das rodovias. A propensão do usuário em pagar pelo pedágio está
na razão direta da qualidade da rodovia e na distância percorrida com o pagamento de uma
única tarifa, logo, o posicionamento das praças de cobrança também é relevante na sua
avaliação.
2.8 A Ótica do Governo, das Concessionárias e dos Usuários
A cobrança de pedágio na antiguidade não passava de um pretexto imperialista para
arrecadar fundos em troca do direito de passagem em rodovias e pontes, chegando aos dias
45
atuais como um grande negócio disputado por grandes consórcios internacionais, seja para
financiar a manutenção e expansão de rodovias, seja para restringir o tráfego em áreas
congestionadas.
Nessa evolução, sempre estiveram envolvidos os usuários, o poder público e quase
sempre um agente concessionário, isto porque não podemos desconsiderar os casos em que o
próprio governo assume a responsabilidade de administrar rodovias e cobrar pela sua
utilização. Considerando as motivações mais atuais desses agentes, interessa-nos, em
particular, analisar e comparar a ótica desses grupos de interesse, especialmente como as
questões financeiras os afetam.
Quando o poder público opta por cobrar pedágio em uma rodovia, administrando-a
diretamente, ele deixa de utilizar recursos do orçamento e transfere aos usuários daquela
rodovia especificamente o ônus da sua manutenção, ou seja, é uma troca da socialização pela
particularização, que a rigor parece uma alternativa mais justa. Nesse caso, a ótica financeira
do governo poderia ser uma conta de soma zero, pois teoricamente o que seria arrecadado em
tarifas poderia ser arrecadado em tributos para manter e expandir a malha rodoviária.
Entretanto, por uma série de questões, os custos para o setor público tendem a ser mais
onerosos. Além disso, o setor público não consegue alcançar a mesma agilidade da iniciativa
privada para concretizar os empreendimentos, uma vez que esbarra em limitações
burocráticas e legais típicas.
De outra forma, quando o governo opta pela concessão, estará colocando o terceiro
agente no processo, que teoricamente deverá arrecadar em tarifas o suficiente para recuperar o
investimento realizado, acrescido do lucro exigido pelos acionistas, que a rigor tem uma
referência nos custos de oportunidade.
No caso das licitações no Brasil, o governo abre mão da arrecadação dos tributos e se
livra do custo de manutenção da rodovia, entretanto passa a arrecadar diversos tributos da
concessionária, de forma que o resultado passa a ser positivo se comparado com a situação de
administração direta.
Do lado da concessionária a ótica está relacionada à receita arrecadada nos postos de
cobrança e ao custo de manutenção, que está na razão da quilometragem total a ser
administrada. Assim, quanto maior o trecho concedido, maior deverá ser a receita, que poderá
ser alcançada por meio de tarifas mais elevadas ou pela maior quantidade de praças de
pedágio, de forma que os preços serão equalizados na razão da receita e do custo por
quilômetro.
46
Na ótica do usuário, que só tem o custo a ser discutido, a questão pode assumir
diversos contornos em função das situações que lhe são impostas, entretanto a sua
racionalidade buscará a melhor relação entre a qualidade da rodovia e o preço pago pelo
trecho percorrido. Considerando o grau de subjetividade da qualidade de uma rodovia,
partimos do pressuposto de uma estrada em boas condições, de forma que esse quesito não
interferira na aferição do custo/benefício. Assim sendo, resta ao usuário considerar quantos
quilômetros de rodovias ele pode rodar pelo desembolso da tarifa que lhe é imposta e das
praças de pedágio que estão dispostas no seu caminho.
A rodovia Régis Bittencourt, por exemplo, no trecho entre São Paulo e Curitiba, tem
401,6 km e terá seis praças de pedágio, cuja tarifa básica foi fixada em R$ 1,50 a partir da
abertura da primeira praça de pedágio, portanto o usuário terá que desembolsar R$ 9,00 em
todo o trajeto, resultando num custo de R$ 0,022/km.
O trajeto exemplificado corresponde a uma rodovia de elevado tráfego, cuja
utilização de ponta a ponta é feita em larga escala, de forma que grande parte dos usuários
estaria minimizando o custo médio da tarifa em função do trecho disponível, o que não afasta
o problema daqueles que utilizam apenas parte da rodovia, pagando pedágio em um ou mais
postos.
No caso dos pólos gaúchos, as praças de cobrança estão dispostas no complexo
rodoviário de forma a maximizar a receita. A ótica da concessionária, nesse caso, não se
altera, porque ela arca com o custo de manter o somatório de trechos que compõem o polo,
portanto a relação custo por quilômetro é a mesma. Para o usuário, no entanto, essa
configuração muda a sua ótica de custo, não só porque os trechos entre postos de cobrança
costumam ser mais curtos, mas principalmente porque ele não terá possibilidade de minimizar
o custo médio, uma vez que dificilmente poderá percorrer o trajeto integralmente. Essa
situação pode ser mais bem visualizada no mapa a seguir que corresponde ao Polo Rodoviário
Lajeado:
47
Figura 2 - Polo Rodoviário Lajeado
Fonte: ABCR
Esse polo tem uma extensão concedida de 317,83 km, contando com seis praças de
cobrança e tarifa básica atual de R$ 6,00, o que corresponde a um custo médio de R$ 0,11/km,
entretanto, como podemos observar, a utilização de todo o trajeto por um usuário é
improvável.
Essa configuração também pode afetar o custo médio para o usuário quando do
deslocamento entre cidades de polos rodoviários diferentes, em virtude da disposição das
praças de cobrança, que em alguns casos acabam ficando mais próximas. É o caso de Lajeado
e Santa Cruz do Sul, que são as principais cidades em cada uma das regiões, distantes 70 km
uma da outra, em cujo trajeto existem dois postos de cobrança, sendo um de cada
concessionária, de forma que o custo por quilômetro para o usuário atinge R$ 0,17, bem
superior à média de cada um dos polos isoladamente.
O princípio da modicidade das tarifas está previsto na legislação brasileira, contudo é
um conceito subjetivo, possivelmente baseado no valor nominal das tarifas, sem considerar a
ótica do custo-benefício do usuário, diferindo do equilíbrio econômico-financeiro, também
previsto no mesmo dispositivo legal, porém com um grau de objetividade mais perceptível.
48
3 REGULAÇÃO DO EQUILÍBRIO DAS CONCESSÕES DE RODOVIAS
A idéia de equilíbrio em questões financeiras está relacionada a um estágio onde, no
mínimo, não ocorra déficit, significando para uma empresa a cobertura das despesas pelas
receitas e para o Estado a arrecadação de impostos suficiente para fazer frente às despesas
correntes e aos investimentos. Segundo Oliveira (2001) o sistema econômico está em
equilíbrio quando, para cada um dos seus agentes os benefícios gerados por suas decisões não
sejam inferiores aos custos causados, incluindo também avaliações subjetivas e não somente
valores monetários.
Temos ainda o ponto de vista da contabilidade, onde o equilíbrio pode ser analisado
sob o enfoque contábil, financeiro e econômico, todos com ótica semelhante à já mencionada,
porém cada um deles agregando estágios diferentes de cobertura de gastos. Para o nosso
estudo, interessa o equilíbrio do ponto de vista econômico, que corresponde àquele onde as
receitas são suficientes para recuperar os gastos e mais a parcela de lucro esperada pelos
investidores.
A partir do momento em que o governo passou a transferir para a iniciativa privada a
exploração de determinados serviços públicos, colocou à disposição dos investidores uma
nova relação negocial entre o público e o privado. Por um lado, o longo prazo dos contratos
naturalmente envolve mais riscos, mas por outro o investidor tem uma tarifa imposta por força
de lei, livrando-o da concorrência e garantindo-lhe um retorno fixado em contrato.
Essa nova relação exige garantias de ambas as partes, pois o governo precisa ter
segurança de que as empresas cumprirão os contratos, executando ou mantendo as obras
previstas, e as concessionárias, por sua vez, necessitam de garantias de retorno dos
investimentos, de forma a recuperar e remunerar adequadamente o capital investido. Portanto,
a manutenção das condições contratuais ao longo da vigência dos contratos, para ambas as
partes, deve ser garantida por mecanismos que permitam repor tais condições em caso de
ocorrência de alguma superveniência que prejudique o cumprimento do pacto firmado no
contrato.
Esse conjunto de condições estabelecidas para o empreendimento, que permite ao
investidor prever o retorno dos recursos investidos, é o chamado equilíbrio econômicofinanceiro. Tal conceito foi desenvolvido no direito francês, como norma a orientar as
relações nos contratos de concessão de serviço público, considerando a mutabilidade dos
contratos. A jurisprudência francesa acabou desenvolvendo várias teorias a respeito da
49
mutabilidade dos contratos administrativos, as quais foram seguidas por diversos países,
inclusive o Brasil. Esse entendimento jurídico fez surgir as teorias do fato do príncipe13 e o
fato da administração14, pelas quais é reconhecido o poder unilateral do Estado de alterar os
contratos firmados no âmbito da administração pública, visando permitir a continuidade dos
serviços concedidos, cuja contrapartida é o direito do concessionário à reposição do equilíbrio
econômico-financeiro (DI PIETRO, 1996, p. 63).
Para o investidor, a viabilidade do projeto está relacionada ao retorno financeiro que
contemple uma remuneração adequada e compensações pelos riscos inerentes às contratações
com o setor público, bem como garantias da manutenção do equilíbrio dos contratos, portanto,
é indispensável analisar o plano de investimentos por meio de métodos de avaliação
reconhecidos que permitam comparar empreendimentos equivalentes.
3.1 Métodos de Avaliação de Investimentos
Os motivos que levam os investidores a empregar capitais em projetos são as
possibilidades de agregar valor e multiplicar a riqueza, o que só será possível se os retornos
forem positivos, com ingressos de capitais suficientes para cobrir os gastos e remunerar o
investimento a uma taxa de retorno adequada. Além disso, os projetos com longos prazos de
maturação envolvem uma série de riscos em função do grau de incertezas futuras, pelos quais
o investidor também deve ser compensado.
Outro aspecto a ser considerado é o volume de capitais de terceiros a ser utilizado no
projeto, uma vez que os grandes empreendimentos normalmente exigem vultosos recursos,
portanto, o investidor tem que analisar a matriz de capitais próprios e de terceiros que
financiarão o projeto para poder avaliar adequadamente o custo desses capitais.
A complexidade do conjunto de informações que devem ser consideradas para a
tomada de decisão exige a utilização de instrumentos e métodos de análise que permitam
minimizar o grau de incerteza, dando mais segurança ao investidor para escolher a melhor
oportunidade de negócio.
13
Fato do príncipe é todo ato geral, imprevisível, do Poder Público que, incidindo indireta ou reflexamente no
contrato, onera substancialmente a sua execução ou impõe obrigação insuportável para o contratado. (ROSA,
2001, p. 106).
14
Fato da administração está relacionado com atos do Poder Público ligados diretamente aos contratos e que
repercutem sobre os mesmos, tornando impossível a sua execução e causando desequilíbrios (DI PIETRO, 1996,
p. 63).
50
Existem vários métodos consagrados na área financeira para avaliar projetos, dentre
os quais podemos citar o Valor Presente Líquido (VPL), a TIR e o Período Payback15, os
quais são utilizados para demonstrar a viabilidade dos investimentos ou permitir a
comparação entre alternativas. Para o nosso estudo vamos nos ater aos métodos do VPL e da
TIR, por serem os mais utilizados na avaliação de projetos em geral e também porque são
métodos utilizados na análise das concessões que são objeto deste trabalho.
O VPL é uma técnica de orçamento que subtrai o investimento inicial de um projeto
do valor presente do fluxo de entradas, descontados a uma taxa igual ao custo de capital da
empresa (GITMAN, 2001, p. 302). Em outras palavras, é a diferença entre o valor presente de
todos os fluxos de caixa futuros menos o valor presente dos investimentos (BODIE e
MERTON, 2002, p. 131), sendo que a expressão do cálculo é dada da seguinte forma:
Figura 3 - Fórmula do valor presente líquido
Onde:
(t) = é a quantidade de tempo;
(n) = é a duração total do projeto;
(i) = é o custo do capital;
(FC) = é o fluxo de caixa naquele período.
A fórmula básica do VPL prevê um único fluxo de saídas, entretanto não é isso que
normalmente acontece nos projetos de investimento, que costumam apresentar fluxos de caixa
não convencionais, com várias entradas e saídas ao longo do prazo do projeto. Nesse caso,
basta encontrar o valor presente das saídas para então subtrair do fluxo de entradas.
Esse modelo tem por característica a utilização de uma taxa de desconto informada,
ou seja, definida pelo investidor, que pode ser considerada como o retorno exigido, o custo de
capital ou o custo de oportunidade16, sendo que a decisão do investidor consistirá em aceitar o
15
Período Payback é um método de análise que consiste em calcular o tempo necessário para a recuperação, em
termos de caixa, para o investimento realizado (ASSAF NETO, 2008, p. 701).
16
O custo de oportunidade é representado pelo fluxo de caixa de um investimento alternativo, que seria uma
opção melhor e que deixou de ser realizado em detrimento do projeto em análise (GITMAN, 2001).
51
investimento caso o VPL encontrado seja um valor positivo e rejeitá-lo se for negativo
(ASSAF NETO, 2008, p. 358).
A análise pelo método da TIR, por sua vez, traz como resultado uma taxa, que
permite ao investidor fazer comparações com as taxas de alternativas de investimento
disponíveis, para então decidir qual o investimento é mais promissor.
A TIR representa a taxa de desconto que iguala as entradas e saídas do fluxo de
caixa, levando em consideração os diferentes momentos em que ocorrem os desembolsos e os
ingressos de capitais, representando, assim, a rentabilidade de um projeto expressa em uma
taxa de juros composta equivalente. A utilização da TIR para avaliação de empreendimentos é
feita por meio de comparação com a taxa mínima exigida pelos investidores ou com
alternativas de investimento existentes no mercado, cuja diferença nada mais é do que o custo
de oportunidade (ASSAF NETO, 2008, p. 347).
A expressão matemática para a TIR pode ser demonstrada na seguinte fórmula:
Figura 4 - Fórmula da taxa interna de retorno
Onde:
FCj: Fluxo de caixa líquido no momento i;
n: Duração do projeto;
j: Número de período de capitalização, e
i: Taxa de juros que torna o VPL = 0.
O cálculo da TIR não apresenta maiores problemas nos casos em que o fluxo contém
apenas uma inversão de sinal, ou seja, apenas uma entrada e uma saída de caixa, entretanto,
quando os fluxos de caixa não são convencionais17 pode-se encontrar mais de uma solução
para o cálculo ou até mesmo não encontrar nenhum resultado.
Uma característica importante da TIR a ser considerada é que o método pressupõe
que todos os ingressos de capitais do fluxo de caixa são reinvestidos à taxa calculada, fato que
17
Os fluxos de caixa são considerados convencionais quando há apenas uma inversão de sinal e não
convencionais são aqueles que apresentam diversas inversões de sinais ao longo do prazo (ASSAF NETO, 2008,
p. 350).
52
na prática dificilmente pode ser concretizado. Apesar disso, a TIR é um dos métodos
preferidos para análise de projetos, sendo o parâmetro do equilíbrio econômico-financeiro
utilizado nos contratos de concessões rodoviárias no Brasil.
A análise financeira para avaliar um investimento de longo prazo também deve ter
uma metodologia de cálculo para precificar os ativos e determinar o custo do capital próprio,
sendo que uma das metodologias mais utilizadas é o Capital Asset Princing Model (CAPM)18,
utilizado em finanças para determinar a taxa de retorno teórica apropriada de um determinado
ativo em relação a uma carteira de mercado diversificada, cuja fórmula é demonstrada a
seguir:
Figura 5 - Fórmula do custo de capital próprio
Onde:
rE: é o custo do capital próprio;
rf : é a taxa livre de risco;
β: é o beta do setor;
(rm - rf): é o prêmio pelo risco do mercado de referência.
O modelo leva em consideração a sensibilidade do ativo ao risco não-diversificável,
representado por um coeficiente beta (β), assim como o retorno esperado do mercado e o
retorno esperado de um ativo teoricamente livre de riscos. O risco não-diversificável, ou
sistemático, é atribuído ao mercado e afeta todas as empresas, portanto não pode ser
eliminado pela diversificação (GITMAN, 2001, p. 216).
O beta é um índice do grau de movimento de retorno de um ativo em resposta a uma
mudança no retorno de mercado. Um índice β 0,5 significa que para cada 1% de variação no
retorno do portfólio de mercado, o retorno no ativo varia 0,5%. Outras variáveis, além do
beta, compõem o custo do capital, como uma taxa livre de risco e prêmios de risco,
18
O modelo CAPM (Capital Asset Pricing Model) desenvolvido por SHARPE (1964), TREYNOR (1961),
LINTNER (1965) e BLACK (1972) tornou-se nas últimas décadas o mais difundido modelo de determinação de
preços de ativos existente. O modelo baseia-se em grande parte na determinação matemática precisa da relação
entre retorno e risco, e, em condições de equilíbrio, coloca esta variável como a única relevante para a
determinação do retorno esperado. Disponível em:
<http://www.iepg.unifei.edu.br/edson/download/taxalivreriscofama.pdf>. Acesso em: 20 ago 2008.
53
dependendo do tipo de projeto, que em conjunto compõem uma taxa de retorno que permita
ao investidor avaliar o investimento em comparação com os custos de oportunidade
disponíveis no mercado (ASSAF NETO, 2008).
Quando os investimentos envolvem uma relação com o setor público, como é o caso
de concessões, são particularmente avaliados levando em consideração as condições políticas,
institucionais e econômicas. Nesse contexto estão os riscos regulatório e político, que são
atribuídos ao Poder Público uma vez que as decisões tomadas de forma unilateral afetam os
contratos direta ou indiretamente.
O risco regulatório nada mais é que o fato da administração e diz respeito às ações
unilaterais do poder concedente, relacionadas diretamente com o contrato, tornando
impossível a execução ou provocando desequilíbrio econômico-financeiro (DI PIETRO,
1996), portanto diz respeito à estabilidade e à transparência do marco legal e regulamentar
aplicável a cada projeto, e principalmente à maturidade do regulador e ao grau de cultura
regulatória do país.
O risco político, por sua vez, é o já mencionado fato do príncipe, que se refere às
possíveis ações da administração em geral e não as do poder concedente, que não têm relação
direta com o contrato, mas nele se refletem, na medida em que modificam obrigações legais e
afetam os custos das concessionárias (CAMPOS NETO e SORES, 2006).
Outro indicador importante que deve ser considerado nas decisões de investimento é
o custo do capital, para que a empresa possa orientar suas decisões financeiras em função das
fontes de financiamento utilizadas. O custo de capital ou, na literatura financeira, o Weighted
Average Cost of Capital (WACC)19, representa a taxa de atratividade da empresa e indica a
remuneração mínima exigida na alocação de capital (ASSAF NETO, 2008, p. 424), sendo que
a expressão é calculada por meio da seguinte fórmula:
Figura 6 - Fórmula do custo de capital
Onde:
19
Weighted Average Cost of Capital (WACC): custo médio ponderado do capital de uma empresa. É a média
ponderada dos custos de capital próprio e de terceiros pelas suas respectivas participações no investimento total
da empresa (ASSAF NETO, 2008, p. 188).
54
E: é o capital próprio;
D: é o capital de terceiros;
rE representa o custo do capital próprio (apurado pelo CAPM)
rD: é o custo do capital de terceiros depois dos impostos (rD* = rD (1 - T)).
Portanto, o investidor buscará empregar seus capitais em projetos que retornem taxas
superiores ao WACC para garantir a agregação de valor econômico à empresa, pois do
contrário estará destruindo valor.
Os instrumentos financeiros mencionados, utilizados conjuntamente, poderão
subsidiar adequadamente os investidores para a tomada de decisão visando identificar os
projetos mais atraentes que remuneram o capital investido com taxas que compensem os
custos de oportunidade e os riscos assumidos.
Todos esses instrumentos são largamente usados no mercado financeiro e têm sido
utilizados na avaliação dos projetos de concessões rodoviárias no Brasil, inclusive pelo
próprio poder concedente que propõe seus editais com parâmetros calculados com base nesses
indicadores, estabelecendo na TIR o parâmetro para determinar o equilíbrio econômicofinanceiro dos contratos.
3.2 O Equilíbrio Econômico-Financeiro nas Concessões Rodoviárias
Os contratos de concessão são projetos de longo prazo e envolvem investimentos
significativos, portanto devem ser revestidos de segurança jurídica e também de segurança
econômica. Isso exige que tais empreendimentos sejam analisados levando em consideração o
custo de capital, as taxas de retorno e os riscos. Os riscos devem ser particularmente
considerados em função das características peculiares com o Poder Público, uma vez que as
decisões são afetadas pelo cenário econômico e pela estabilidade institucional.
Os contratos com o governo tratam de uma relação bilateral entre o setor público e o
privado, e são regidos por uma legislação que atende a ambos os interesses, portanto sempre
reservam alguns privilégios, as chamadas cláusulas exorbitantes, que dão poderes unilaterais à
Administração Pública. Nessas condições, a teoria do equilíbrio econômico-financeiro é uma
forma de compensar com lucro os poderes estatais de alteração e extinção dos contratos
(CAMPOS NETO e SOARES, 2006).
Schumacher (2003) corrobora com essa idéia afirmando que a legislação tem o
caráter do interesse público e também do interesse privado, porém os poderes unilaterais do
55
Poder Público podem se constituir num risco às concessionárias, no caso de medidas que
venham a desequilibrar o retorno contratado para o empreendimento.
Ao conceder um serviço público à iniciativa privada, como uma rodovia, o Poder
Público tem a missão de oferecer um negócio atrativo e seguro aos investidores, e de garantir
um serviço de qualidade aos usuários com tarifas que atendam o conceito de modicidade. A
modicidade das tarifas é um princípio que visa inibir o abuso do poder de monopólio natural
das concessionárias, todavia é um conceito com elevado grau de subjetividade e vaguidade.
Para os investidores a atratividade e a segurança são garantidas pelos contratos e pelo
ambiente institucional, onde estão previstos princípios como o do equilíbrio econômicofinanceiro, que assegura o direito a uma taxa de retorno durante a vigência do contrato. Essa
taxa de retorno tem, entre outros componentes, prêmios para compensar as concessionárias
por riscos políticos e regulatórios.
Segundo Schmitz (2001) o princípio do equilíbrio econômico-financeiro estabelece
que o usuário pague pelo serviço que ele recebe a um preço suficiente para cobrir o custo total
do serviço prestado e outra parcela que considere o custo econômico e financeiro para
providenciar a infraestrutura.
Schumacher (2003) afirma que o equilíbrio econômico-financeiro das concessões
rodoviárias está na conservação de uma TIR, permitindo que o investidor possa recuperar seu
investimento ao longo do prazo de validade do contrato. Tal conceito está explícito, por
exemplo, no contrato entre a ANTT e a concessionária Autopista Régis Bittencourt S/A,
referente ao trecho entre São Paulo e Curitiba da BR 116:
6.1 O equilíbrio econômico-financeiro do Contrato de Concessão é definido
pelo fluxo de caixa descontado considerado que assegure a Concessionária a Taxa
Interna de Retorno não alavancada pactuada quando da assinatura do Contrato de
Concessão.
6.5 O equilíbrio econômico-financeiro do Contrato de Concessão será
mantido ao longo da sua vigência e mantido nos processos de revisão tarifária, de
modo a assegurar a Taxa Interna de Retorno não alavancada assumida no Leilão e
especificada segundo as condições do Edital de Licitação.
Nos contratos pactuados nas rodovias gaúchas, a cláusula que prevê o equilíbrio dos
contratos é mais subjetiva, não ficando expressa a utilização da TIR como medida de
avaliação, como se observa em um dos contratos assinados em 1998 entre o DAER e uma das
concessionárias:
56
8.1.1. A revisão de cada TARIFA BÁSICA dar-se-á sempre que ocorrerem
situações supervenientes, técnica e juridicamente justificadas, oportunidade em que
as partes buscarão alternativa adequada de tal forma que prevaleça o equilíbrio
econômico-financeiro do CONTRATO.
8.2.1. Ajustam as partes, com o objetivo de manter e preservar de forma
permanente o equilíbrio econômico-financeiro inicial deste CONTRATO, que os
encargos da CONCESSIONÁRIA poderão ser revisados sempre que ocorrerem
situações supervenientes vinculadas a variação de receita e ou de custos,
sobejamente fundadas em critérios técnico e juridicamente justificados.
No caso das concessões rodoviárias, a TIR indica a capacidade máxima que a
concessão da rodovia tem de gerar rentabilidade, a qual é definida na tarifa apresentada na
proposta vencedora. É a taxa média anual equivalente que mede o poder de alavancagem que
o concessionário pode esperar quando investe na concessão para obter retorno através do
fluxo dos resultados operacionais (SCHUMACHER e ALENCAR, 2004).
Nas concessões executadas diretamente pelo DNER, entre 1995 e 1997, as taxas
anuais se situaram entre a mínima de 16,48%, para a rodovia Rio – Juiz de Fora, concedida
em 30/10/95 e a máxima de 23,99%, na BR 290, Osório – Porto Alegre – Acesso Guaíba,
concedida em 26/10/97 (PIRES e GIAMBIAGI, 2000, p.22). Se incluirmos as concessões
administradas pelos Estados, contratadas até o final dos anos 1990, a menor TIR passará a ser
a da rodovia Ecocataratas, trecho da BR 277 no Paraná, cuja taxa estabelecida foi de 16,43% e
a mais alta permanecerá a da BR 290, trecho Porto Alegre – Osório, sendo que a média em 30
concessões analisadas nos estados do Rio Grande do Sul, Paraná, São Paulo e Rio de Janeiro,
foi de 18,87%, conforme demonstra-se na tabela a seguir:
Tabela 6 - TIR das concessões contratadas até 1998
Continua
Rodovia/Polo
Extensão
TIR
Concedente
Metropolitano
535,77
20,43
RS
Caxias
191,07
20,07
RS
Vacaria
141,84
18,52
RS
Gramado
144,07
17,60
RS
Carazinho
250,40
21,77
RS
Santa Cruz do Sul
207,87
18,30
RS
Lajeado
328,78
18,70
RS
BR 290 – Osório
121,00
24,00
Governo Federal
Pelotas
623,80
17,55
Governo Federal
Caminhos
405,90
18,65
PR
Cataratas
508,64
16,43
PR
Econorte
337,80
16,95
PR
Ecovia
175,10
18,69
PR
Rodonorte
567,98
18,53
PR
57
Rodovia/Polo
Viapar
Autoban
Autovias
Centrovias
Colinas
Ecovias
Intervias
Renovias
SP Vias
Tebe
Triângulo do Sol
Via Norte
Via Oeste
Nova Dutra
Ponte Rio- Niterói
Concer
CRT
Extensão
547,05
316,75
316,50
218,16
299,01
176,44
380,37
345,67
515,68
155,98
442,20
236,57
162,08
402,00
23,34
180,60
142,50
TIR
19,05
19,78
17,33
19,62
18,43
20,60
18,17
18,71
19,85
20,23
21,03
17,74
19,33
17,90
16,60
16,50
18,00
Concedente
PR
SP
SP
SP
SP
SP
SP
SP
SP
SP
SP
SP
SP
Governo Federal
Governo Federal
Governo Federal
Governo Federal
Fonte: ANTT e ABCR
Continuação
Nas concessões federais de 2007 a TIR fixada como teto foi de 8,95% para todos os
sete trechos leiloados, o que corresponde a quase a metade da menor taxa das antigas
concessões, o que acabou acirrando ainda mais a polêmica em relação aos pedágios em
virtude das expressivas diferenças nas tarifas.
Ao definir os parâmetros para os projetos de concessão de rodovia, o Poder Público
estabelece uma taxa de retorno que carrega na sua composição a taxa livre de risco e mais os
prêmios para os riscos inerentes ao negócio, sendo que o investidor, por sua vez, analisa a
proposta avaliando os riscos assumidos e retorno comparado com custos de oportunidade
equivalentes. No Brasil, uma taxa livre de risco seria considerada nos títulos emitidos pelo
Tesouro Nacional, que são classificados como de risco zero, isto porque dificilmente o
Governo não honraria os pagamentos no vencimento. As negociações desses títulos são
controladas pelo Sistema Especial de Liquidação e Custódia (SELIC), que publica
diariamente as taxas de juros das negociações (ASSAF NETO, 2008).
Para a determinação da TIR das concessões rodoviárias da segunda etapa a ANTT
adotou a metodologia CAPM para apuração do custo do capital próprio e o WACC para
obtenção do custo médio ponderado de capital, já estudados neste trabalho, conforme Nota
Técnica nº 030/SUREF/2006. No referido documento, a agência reguladora esclarece que a
58
taxa livre de risco adotada foi o T-Bonds 30 Years20, e que as taxas de risco incluídas foram
para compensar o risco do negócio, risco Brasil, risco do tamanho da empresa e risco
regulatório (ANTT, 2006).
Ao optar por uma concessão de rodovia o investidor estará assumindo os riscos
típicos de contratos que são regidos pelo princípio do interesse público, porém, em
contrapartida, estará livre de um dos riscos mais implacáveis do mercado que é o da
concorrência e da inadimplência, pois estará assumindo um monopólio natural com garantia
de uma tarifa imposta pelo poder coercitivo da lei.
A proteção legal que os usuários dispõem em relação ao preço das tarifas está
limitada ao conceito de modicidade, previsto no artigo sexto, parágrafo primeiro da Lei
8.987/95, que estabelece os requisitos para satisfazer a adequação dos serviços concedidos. A
questão se reveste de subjetividade, entretanto é considerada módica a tarifa que não impede
que as classes que mais necessitem do serviço tenham condições de acessá-lo
(VASCONCELOS, 2004).
O risco de tráfego é expressamente considerado risco do negócio, portanto o fluxo de
veículos e por consequência as receitas das concessionárias não são fiscalizados. Essa regra,
aparentemente colocada como um risco a ser enfrentado pelas empresas, na realidade pode ser
um benefício, pois os alegados desequilíbrios são tratados isoladamente, sem cogitar a
possibilidade de compensação com acréscimos de receitas pelo aumento do fluxo de veículos.
Trata-se de uma assimetria de informações instituída pela própria agência de regulação,
corroborando com a idéia que a regulação é adquirida, concebida e operada em benefício das
próprias empresas reguladas (STIGLER, 1971).
Posner (1974) acredita que a regulação é uma tentativa honesta, porém mal sucedida
de promover o interesse público em virtude da inviabilidade de muitas tarefas atribuídas às
agências reguladoras, como por exemplo, o controle do nível de preços nos serviços públicos
de infraestrutura e transporte público, isto porque os instrumentos necessários para a
mensuração dos custos não existem.
As concessões rodoviárias trazem consigo, portanto, um problema complexo para o
Poder Público equalizar: incentivar investimentos para manter e ampliar a malha rodoviária,
garantindo rentabilidade adequada aos investidores e a recomposição do equilíbrio, quando
for o caso, e ao mesmo tempo proteger os interesses dos usuários por meio de tarifas módicas.
20
Títulos do Tesouro Americano com vencimento para 30 anos, considerados referência de investimento de
risco zero.
59
3.3 Os Desequilíbrios das Concessões Rodoviárias
A necessidade dos projetos de longo prazo, vinculados ao Estado, contarem com
proteções legais que garantam a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro está
relacionada com a garantia da remuneração dos investimentos e, em especial, a garantias
compensatórias relacionadas aos riscos inerentes dos negócios com o setor público. Assim, a
legislação, e por consequência os contratos, contêm cláusulas que garantem a reposição do
equilíbrio caso ocorram fatos supervenientes que afetem o retorno previsto originalmente,
conforme exemplificamos com subseção III do contrato de concessão da BR 290 – Osório –
Porto Alegre:
Do Equilíbrio Econômico e Financeiro do Contrato
21. Constitui princípio fundamental que informa o regime jurídico da
concessão o equilíbrio econômico e financeiro deste CONTRATO.
22. É pressuposto básico da equação econômica e financeira que preside
as relações entre as partes, o equilíbrio, em caráter permanente, entre os encargos da
CONCESSIONÁRIA, previstos no PROGRAMA DE EXPLORAÇÃO DA
RODOVIA, e as receitas da concessão, expresso no valor inicial da TARIFA
BÁSICA DE PEDÁGIO.
23. Qualquer alteração nos encargos da CONCESSIONÁRIA pode
importar na revisão do valor da TARIFA BÁSICA DE PEDÁGIO, para mais ou
para menos, conforme estabelecido neste CONTRATO.
Os desequilíbrios provocados por fatos supervenientes são compensados, portanto,
com reajustes nas tarifas de pedágio, de forma que o retorno previsto originalmente para o
projeto seja restabelecido, entretanto outras possibilidades como a prorrogação do prazo dos
contratos também alcançaria o mesmo objetivo, entretanto essa alternativa foi utilizada
raramente nas concessões no Brasil.
A cobrança de pedágios no Brasil tem sido uma medida indigesta para os
governantes porque as tarifas são elevadas e porque a carga tributária do país leva os usuários
a entender que a construção e manutenção das rodovias deveriam ser financiadas com
recursos do orçamento público. Assim sendo, os fatores de desequilíbrio mais comuns nas
concessões rodoviárias são as medidas unilaterais tomadas pelo Poder Público visando reduzir
o preço das tarifas e com isto capitalizar ganhos políticos.
No Rio Grande do Sul, a AGERGS identificou os seguintes fatores de desequilíbrio
como os principais na execução dos contratos de concessão: (i) isenção durante três meses da
cobrança de pedágio para os veículos emplacados no município sede da praça de pedágio; (ii)
isenção da cobrança do valor correspondente a um eixo - eixo suspenso, para os veículos de
60
carga; (iii) alterações físicas das vias do entorno, causando perda de receita acima do
percentual de sete por cento admitidos como aceitável; (iv) suspensão temporária da cobrança
por decisões judiciais; (v) alteração do limite de tolerância de excesso de carga dos veículos
pesados de cinco por cento para sete e meio por cento pela Resolução nº 104/99 do Conselho
Nacional de Trânsito (CONTRAN); (vi) não abertura de 06 novas praças previstas nos
contratos; (vii) investimentos para a restauração, manutenção e melhorias, previstos nos
contratos, não realizados pelas concessionárias; (viii) não alcance dos níveis de qualidade das
rodovias configurado pela medição do quociente de irregularidade, da retrorefletividade e
avaliação subjetiva e índice de imagem e (ix) não implantação do sistema de pesagem dos
veículos de carga (AGERGS, 2008).
No Paraná uma série de conflitos entre o governo e as concessionárias deu margem a
disputas judiciais em busca do restabelecimento do equilíbrio quando, em 1998, depois de
licitados os lotes, o governo do Estado decidiu reduzir as tarifas de forma crescente durante
nove anos, retornando aos valores normais a partir do décimo ano, com revisão da previsão
dos investimentos (KARAM, 2005).
Os desequilíbrios costumam ter origem nas ações dos governos que respondem às
pressões dos usuários com medidas unilaterais que afetam o retorno financeiro previsto no
contrato, gerando conflitos que serão dirimidos apenas na esfera judicial, na maioria das vezes
com decisões favoráveis às concessionárias em virtude das evidentes quebras de contrato.
Entretanto, nem sempre os desequilíbrios têm origem em quebras de contrato ou
divergências entre as concessionárias e o poder concedente. Alterações não previstas no plano
de investimentos também são enquadradas como tal, havendo a recomposição do equilíbrio de
forma natural e pacífica, como é o caso de obras que surgem pela evolução natural das
comunidades cortadas pelas rodovias concedidas, que com o passar dos anos acabam
necessitando de investimentos extraordinários relacionados à segurança, tais como passarelas,
duplicações e viadutos.
A avaliação da pertinência dos desequilíbrios é de competência da agência de
regulação que, baseada nas alterações físicas introduzidas no projeto básico e nos fatos de
força maior identificados, defere ou não as solicitações de re-equilíbrio, avaliando o impacto
desses desvios no fluxo de caixa original e na TIR pactuada. Comprovada a pertinência dos
desequilíbrios, alguma medida compensatória deve ser implantada, normalmente alterando as
tarifas de pedágio.
61
3.4 Vulnerabilidades da Regulação pela TIR
A regulação do equilíbrio econômico-financeiro adotado no Brasil é baseada num
plano de investimentos elaborado para a rodovia, que é base para o leilão e que terá a
execução acompanhada pelo órgão regulador. O fluxo de caixa desse plano traz implícito uma
TIR que deverá ser garantida durante o prazo da concessão e faz parte de uma completa e
detalhada proposta que integra os editais, chamada normalmente de Plano de Exploração da
Rodovia (PER) ou Programa Básico de Exploração (PBE). Conhecido o projeto para a
rodovia, os concorrentes elaboram suas propostas, respeitando as exigências e o cronograma
de obras físicas, na qual propõem uma tarifa de pedágio básica e demonstram analiticamente
suas expectativas de receitas e desembolsos, e por consequência a respectiva TIR da proposta
comercial.
A partir da homologação do resultado do leilão e posterior contratação da
concessionária vencedora, cabe à agência de regulação acompanhar e fiscalizar o
cumprimento do programa de investimentos, agindo sempre que algum fator afete o equilíbrio
econômico-financeiro e altere a TIR prevista no PER.
As ações do órgão regulador visando à manutenção da TIR estável têm por objetivo
garantir o retorno financeiro da concessionária nos patamares contratados, bem como
assegurar o fluxo de investimentos e a qualidade da rodovia concedida. De modo geral, o
acompanhamento regular resume-se ao cumprimento dos cronogramas de obras e manutenção
das rodovias, porém, em relação ao equilíbrio, a ação do regulador é provocada pelas
concessionárias, uma vez que as receitas e despesas fazem parte dos riscos do negócio,
portanto não são acompanhados ou medidos, tornando vulnerável o modelo de regulação da
forma como vem sendo aplicado.
Essas e outras vulnerabilidades estão implícitas no próprio modelo de regulação,
porém a desconsideração das receitas pode significar taxas de retorno reais completamente
descompassadas das contratadas. Por outro lado, algumas ações das concessionárias afetam as
demonstrações contábeis, de forma que os resultados apresentados podem conter distorções
significativas em relação aos ganhos reais ou mais precisamente em relação à remuneração do
capital dos investidores.
Uma dessas possíveis distorções diz respeito às estratégias adotadas pelos
investidores nas composições societárias e nas transações com partes relacionadas. Um
negócio onde os controladores se confundem com seus principais fornecedores permite que
parcelas significativas do resultado sejam transferidas para esses por meio da
62
supervalorização dos serviços prestados, reduzindo o lucro da empresa controlada, sem
sacrificar o ganho dos investidores, que são os próprios fornecedores. Assim, a TIR real da
concessionária seria reduzida em virtude dos elevados custos, porém os ganhos reais
chegariam aos investidores através da complexa rede de holding encadeada que controla o
setor.
Cardoso (2007) comenta que o gerenciamento da informação contábil é uma prática
adotada pelos entes regulados para atender os seus interesses em função dos incentivos da
regulação econômica, e o gerenciamento de resultados visa reduzir custos políticos para
atender parâmetros exigidos pelos órgãos reguladores. No caso das concessionárias de
rodovias, a transferência de resultados para as partes relacionadas pode significar a
sustentação de argumentos visando demonstrar desequilíbrios em função de investimentos
superiores aos previstos nos programas de exploração das rodovias.
Outra forma que pode ser utilizada para transferir lucros indiretamente é a busca de
recursos externos para financiamento do projeto por meio do lançamento de debêntures no
mercado. Para que esses investimentos sejam atraentes, é indispensável que tenham uma
remuneração competitiva e ofereçam garantias que minimizem os riscos comparativamente às
alternativas do mercado financeiro e de capitais. Algumas concessionárias de rodovias, no
entanto, têm emitido debêntures com remunerações privilegiadas que superam tanto as taxas
mais comuns das aplicações financeiras quanto à própria TIR do seu projeto, conforme –e
demonstrado no gráfico a seguir:
Figura 7 - Comparativo de taxas de investimentos 21
21
As debêntures emitidas pela C 1 (1998) e pela C 2 (2002) prevêem remuneração de 3% da Receita
Operacional Bruta, além da atualização monetária e da taxa de juros. Os índices demonstrados no gráfico não
consideraram a remuneração adicional que tornaria ainda maior a diferença em relação à TIR e ao CDI.
63
Considerando que as debêntures são lançadas no mercado em oferta pública, o
acionista controlador pode adquirir esses papéis que ele mesmo decidiu emitir, e assim
conseguir uma remuneração superior à TIR da concessão. Nessas condições, o resultado da
concessionária poderia ser comprometido em função dos elevados custos de financiamento,
ao passo que o investidor estaria recebendo uma remuneração superior a do projeto, logo, se a
TIR é a taxa que remunera o capital dos investidores, esses estariam recebendo uma taxa
superior à pactuada.
Nas demonstrações contábeis da C 1, por exemplo, as despesas financeiras
representaram 25,79% e 34,08% da receita bruta dos anos de 2005 e 2006, respectivamente, o
que foi suficiente para reverter os lucros operacionais em ambos os exercícios conforme se
verifica nas Demonstrações do Resultado do Exercício (DRE) a seguir:
Figura 8 - Demonstração do resultado do exercício – C 1
64
A parcela mais representativa das despesas financeiras corresponde à remuneração
das debêntures, conforme comprovam as notas explicativas apresentadas a seguir, onde
podemos constatar que somente essas rubricas representaram 19,31% e 17,33% da receita
operacional, respectivamente nos exercícios de 2005 e 2006. Esse caso poderia ser um
exemplo concreto de transferência de resultados para uma empresa do grupo, caso uma delas
tenha sido adquirente dos títulos em questão.
Figura 9 - Notas explicativas – C 1
Essas e outras questões poderiam ser passíveis de análise para aperfeiçoamento da
regulação, desde que a independência e a isenção dos agentes reguladores possam ser
exercidas sem influências de grupos de interesse.
3.5 Os Grupos de Interesse nos Movimentos Regulatórios
A regulação tem entre seus objetivos mais nobres e tradicionais a tarefa salvaguardar
a concorrência, protegendo o mercado das ações monopolísticas, e para tanto utiliza de
instrumentos para intervir no sistema com a finalidade de corrigir as falhas de mercado, a fim
de manter ou restabelecer o equilíbrio e assim cumprir com sua missão de atender o interesse
público. Assim era vista a regulação até meados da década de 1960 na visão da teoria do
interesse público, até que a teoria econômica da regulação, formulada na Escola de Chicago,
passasse a contestar essa fundamentação, argumentando que as falhas de governo coexistem
com as falhas de mercado e que a regulação protege os interesses do regulado. Os
65
questionamentos que deram origem a essa teoria, basicamente nas formulações de Stigler,
Posner e Peltzman, deixaram um legado assentado na idéia de que o regulador age de acordo
com o poder de pressão dos grupos de interesse, sejam eles usuários ou empresas.
Foi visando proteger o poder público da ação dos grupos de interesse que a regulação
caminhou rumo ao modelo das agências regulatórias, as quais, dotadas de independência,
poderiam manter-se blindadas das influências que pudessem desviar o objetivo primordial de
manter o mercado equilibrado e regulado. Para garantir que esses requisitos sejam alcançados,
as agências foram dotadas de autonomia administrativa, com diretores nomeados por mandato
fixo sem possibilidade de demissão ad nutum, escalonamento dos mandatos não coincidente
com os períodos eleitorais e quarentena para os dirigentes afastados.
Todavia, mesmo com essa estrutura, a independência por vezes é questionada e a
presunção da influência de grupos surge em função de alguns sinais. Além disso, os grupos
podem agir diretamente no nível político que formula a legislação, antecipando-se, portanto, à
ação das agências independentes, sendo que essa perspectiva também se aplica aos usuários,
que por meio de entidades organizadas ou não, exercem seu poder de pressão junto ao nível
político. Assim, segundo Peltzman (1976), o regulador procura conquistar o máximo de apoio
político nos dois grupos, isto é, junto aos consumidores e junto à indústria regulada.
No caso específico das concessões rodoviárias no Brasil, alguns casos percebidos
podem ser relacionados a essa teoria, pois demonstram interferências nas regras regulatórias
visando beneficiar um ou outro grupo, inclusive, em alguns casos, colocando à prova a
independência das agências reguladoras.
No Rio Grande do Sul, por exemplo, possivelmente haja a maior incidência de
desequilíbrios nas concessões de rodovias, muitos deles oriundos de decisões governamentais
que são questionadas judicialmente como quebra de contratos. Os pedágios foram instituídos
no RS a partir de 1998, e desde o primeiro ano, segundo a AGERGS, já ocorreram
desequilíbrios em virtude de descumprimentos unilaterais dos contratos. Em virtude dessa
situação foi firmado um termo aditivo em dezembro de 2000, com significativas mudanças no
programa, como a implantação da bidirecionalidade no regime de cobrança, a prestação de
serviços adicionais aos usuários de ambulância, guincho, socorro médico e mecânico, redução
dos parâmetros de qualidade exigidos e elevação tarifária. Em 17/04/2000 foi promulgada a
11.460/2000, que estabeleceu isenção de pagamento de pedágio em rodovias do Estado, ou
sob jurisdição estadual, para veículos de transporte escolar e para os veículos emplacados nos
municípios onde estão instalados os respectivos postos de cobrança das tarifas, a qual foi
revogada em 13/07/2000, após a Assembléia Legislativa perceber a ilegalidade da medida.
66
Outras medidas unilaterais não previstas em contrato, como a isenção de tarifa para o terceiro
eixo de caminhões, também estão na pauta das discussões judiciais por causarem
desequilíbrio às concessionárias.
No Paraná, atendendo manifestações dos usuários, o governo promoveu alteração
unilateral dos contratos no período de vigência, aplicando redutores nas tarifas em paralelo à
redução no programa de investimentos, justamente no início da campanha eleitoral, sendo que
uma das plataformas do governo era a redução das tarifas de pedágio ou até mesmo a sua
extinção (KARAM, 2005).
Além da previsão de ajustes no caso de desequilíbrio econômico-financeiro, os
contratos de concessão de rodovias têm previsto um reajuste anual ordinário das tarifas de
pedágio. Nas concessões da primeira etapa tal reajuste tinha por base a variação ponderada
dos índices dos principais componentes de custos da tarifa básica, calculados pela Fundação
Getúlio Vargas (FGV) conforme relacionamos:
índice de Terraplenagem para Obras Rodoviárias – Peso 10%
índice de Pavimentação para Obras Rodoviárias – Peso 20%
índice de Obras-de-Arte Especiais para Obras Rodoviárias – Peso 20%
índice Nacional do Custo da Construção (INCC) – Peso 10%
índice de Serviços de Consultoria para Obras Rodoviárias – Peso 30%
índice Geral de Preços de Mercado (IGPM) – Peso 10%
A evolução comparativa da variação acumulada dessa cesta de índices com o IGPM
e o índice de pavimentação está demonstrada no gráfico a seguir:
Figura 10 - Variação do índice de reajuste dos pedágios
Fonte: AGERGS
67
Essa composição de índices vem reajustando os pedágios das concessões federais da
primeira etapa e de muitas concessões estaduais desde 1996, porém, a partir dos contratos da
segunda etapa, licitados em 2007, o índice de reajuste passou a ser o Índice de Preços ao
Consumidor Amplo (IPCA), cuja variação no mesmo período foi de 119,54%. Assim, se o
novo índice foi considerado o mais apropriado pelo concessor, e aceito pelas concessionárias
para reajustar as tarifas a partir de 2007, é de se considerar que também o seria quando da
contratação das antigas concessões, portanto, o ganho correspondente à diferença dos índices
pode ser considerado uma vantagem auferida pelas concessionárias no período.
Os estudos para a determinação da TIR que serviria de referência para os leilões de
2007 tiveram início em 2005 pela ANTT e culminaram na emissão na Nota Técnica nº
003/SUINF/SUREF/2005 que definiu a taxa em 14,72%. Em função de novos parâmetros
levados em consideração, como por exemplo, a adoção da taxa livre de risco em 8,25% tendo
o risco Brasil e o risco cambial já embutidos, uma nova taxa foi calculada e definida em
14,28%, conforme Nota Técnica nº 005/SUINF/SUREF/2005.
Ainda em 2005 o TCU apontou algumas incorreções no referido cálculo, conforme
demonstra-se:
9.2.9. incorreção nos procedimentos adotados para o estabelecimento da
Taxa Interna de Retorno quanto aos seguintes aspectos:
- adoção da taxa de juros nominal do título considerado livre de risco,
quando o correto seria considerar a taxa de desconto real praticada no lançamento do
mesmo título (yield);
- adoção de risco regulatório calculado a partir de metodologia
inconsistente e de dados do setor elétrico;
Apesar de procedidas as alterações pela agência de regulação, o TCU apresentou
novas contestações sobre a utilização do risco regulatório e do risco tamanho da empresa, o
que gerou uma nova revisão em todo o estudo e a emissão da Nota Técnica nº
030/SUREF/2006, de 30/05/2006, que apontou a taxa de 12,88% como Custo Médio
Ponderado de Capital (WACC), o qual foi sugerido para ser adotado como referência para a
TIR da segunda etapa das concessões de rodovias federais.
Não obstante os sucessivos estudos técnicos da ANTT, inclusive atendendo às
recomendações do TCU, a Casa Civil da Presidência de República decidiu organizar uma
força-tarefa em 2007, formada por técnicos dos Ministérios da Fazenda, do Planejamento e
dos Transportes, com apoio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
68
(BNDES) e participação22 da ANTT. Desse estudo resultou a Nota Técnica nº 64
STN/SEAE/MF, de 17 de maio de 2007, emitida pela Secretaria de Acompanhamento
Econômico da Secretaria do Tesouro Nacional, onde são propostas alteração no cálculo do
WACC, revendo o risco regulatório, o beta do setor, o prêmio pelo Risco Brasil, a estrutura de
capital e o spread associado ao custo do financiamento.
Em função do resultado desse estudo foi recomendado à ANTT que reduzisse a TIR
de referência para 8,95%, que foi efetivamente a taxa adotada para os leilões da segunda etapa
das concessões rodoviárias federais.
A interferência de órgãos estranhos à área de regulação, com características
essencialmente políticas, como é o caso da Casa Civil da Presidência de República, denotam a
fragilidade da independência das agências, especialmente nesse caso em que os cálculos
tecnicamente elaborados foram revisados e substituídos por uma TIR politicamente
encomendada.
A influência dos grupos de interesse também ocorre de forma explícita como é o
caso dos financiamentos de campanha política, onde o setor de infraestrutura contribui
substancialmente, segundo pesquisa da Transparência Brasil. O mapa do financiamento
político das eleições de 2004 aponta, por exemplo, que um grupo de empresas do setor de
construção civil foi o principal financiador do governador eleito de São Paulo, contribuindo
com 6,8% da campanha. Coincidentemente ou não, o grupo controla um conglomerado de
concessionárias de rodovias que em 2007 detinha 41% do mercado de concessões no Brasil.
Esses exemplos demonstram como poder público cede às pressões dos regulados e
dos usuários, alternando benefícios em busca dos votos de uns e das contribuições de outros,
confirmando aparentemente o que as teorias preconizam, inclusive em relação às formas de
organização dos grupos visando aumentar o seu poder de barganha.
22
Texto extraído da introdução da Nota Técnica nº 64 STN/SEAE/MF, em que estranhamente a ANTT é citada
como mera participante.
69
4 REGULAÇÃO PELA TIR REAL E APARENTE
A essência do modelo de regulação das concessões rodoviárias no Brasil converge
para o equilíbrio econômico-financeiro, que tem como elemento de referência a taxa de
retorno proposta num leilão. Mantidas as condições pactuadas inicialmente, essa taxa
permanecerá inalterada durante o prazo da concessão, o que é justamente uma das atribuições
do órgão regulador enquanto responsável por zelar pelo equilíbrio dos contratos. Na realidade,
a taxa será considerada inalterada se as obras previstas forem executadas e a manutenção da
rodovia for cumprida conforme o PER, independente das receitas auferidas, uma vez que elas
não são fiscalizadas.
Assim sendo, podemos deduzir que a TIR pactuada é uma taxa aparente, que pode
estar distante da realidade, seja pela variação das receitas, seja pela redução dos custos, que
podem estar sob o efeito da assimetria das informações entre regulador e regulado. Dessa
forma, eventuais ganhos extraordinários que se refletissem no fluxo de caixa poderiam ser
compartilhados com os usuários, atendendo os anseios de divisão de ganhos de produtividade,
tornando mais concreto o conceito de modicidade das tarifas.
Uma taxa mais realista, considerando o longo prazo dos contratos, também não
deveria permanecer fixa por um prazo tão longo, como ocorre no modelo atual, isto porque os
cenários econômicos são dinâmicos e as variáveis afetam os resultados dos projetos.
Vasconcelos (2004) ressalta que o equilíbrio econômico-financeiro é o ponto mais complexo
dos contratos celebrados entre as concessionárias e o poder público, isto porque as condições
pactuadas entre as partes persistirão por longo prazo, geralmente mais de 20 anos, sendo que
nesse período a economia pode se alterar profundamente.
Muitos dos componentes do custo de capital, que serve de parâmetro para a definição
da TIR, são incontestavelmente afetados pelo dinamismo da economia, o que por si só poderia
sustentar a justificativa para que a regulação considerasse essa realidade e as taxas de retorno
fossem reavaliadas periodicamente.
4.1 As Variáveis Dinâmicas do Custo de Capital
A definição da TIR de referência estipulada pelo poder concedente para os leilões
das rodovias a serem concedidas se dá a partir do cálculo do custo de capital, cujo método
utilizado vem sendo o modelo CAPM, para a obtenção do custo de capital próprio, já
70
apresentado neste trabalho. As concessões, assim como os demais empreendimentos,
envolvem uma série de riscos, todavia os negócios com o setor público contemplam algumas
peculiaridades específicas que devem ser consideradas no cálculo, por isso a ANTT, ao apurar
o custo do capital nas licitações da segunda etapa das concessões, adaptou a fórmula do
CAPM para contemplar os riscos específicos conforme segue:
Figura 11 - Fórmula do CAPM
Onde:
: prêmios adicionais de risco incorporados associados às especificidades do
mercado local.
Esses riscos adicionais foram assim definidos:
Figura 12 - Somatório dos riscos
Onde:
rB: risco Brasil
rC: risco cambial
rR: risco regulatório
Analisando a fórmula, podemos verificar que a maioria dos componentes tem
natureza variável, sendo influenciados pelo contexto econômico e institucional que o país está
vivendo. Exemplo dessas afirmações é o risco Brasil, que teve variações significativas desde a
estabilização da economia brasileira, assim como o risco cambial que pode apresentar
volatilidade significativa em virtude de instabilidades internas e externas, conforme se
observa no gráfico a seguir:
71
Figura 13 - Variação do risco Brasil e taxa de câmbio
Fonte: BACEN
Os estudos técnicos desenvolvidos pela ANTT para determinação do custo de capital
das concessões da segunda etapa foram concluídos em 2006, conforme Nota Técnica nº
030/SUREF/2006, de 30/05/2006, concluindo que a TIR deveria ser de 12,88%. A revisão
desses estudos, desenvolvidos na Secretaria do Tesouro Nacional, foram finalizados em 17 de
maio de 2007 e apontaram 8,95% como a TIR ideal para o processo. Todas as variáveis
utilizadas no cálculo foram alteradas na revisão, destacando-se o risco regulatório que foi
reduzido em três pontos percentuais, passando a ter índice zero, e o risco Brasil que foi
reduzido de 8,32% para 3,91%. O consenso ficou por conta do risco cambial que foi excluído
por já estar incluído na taxa livre de risco que utilizou como parâmetro o Global BR 34.
As justificativas apresentadas pela equipe técnica que revisou o cálculo da ANTT
tiveram como fundamentação questões ligadas à melhora das condições econômicas do país,
como a redução das taxas de juros, do risco Brasil e da perspectiva da taxa de câmbio, sendo
que para o risco regulatório a justificativa foi eminentemente de ordem política.
Com exceção do risco regulatório, que é afetado por componentes políticos e
institucionais, além de certo grau de subjetividade para sua determinação matemática, as
demais variáveis do custo de capital são suscetíveis às variações das condições econômicas,
tanto que apresentaram diferenças no curto período entre as duas avaliações discutidas,
conforme pode ser percebido na tabela a seguir, que apresenta o resultado dos dois estudos,
onde se pode verificar em quais as variáveis as alterações foram mais significativas:
72
Tabela 7 - Cálculo da TIR para as concessões da segunda etapa
Variáveis
ANTT
STN
CAPM
26,870
17,213
Taxa livre de risco
5,350
5,300
1,720
1,110
Risco de Mercado
5,930
7,210
Risco Brasil
8,320
3,910
Risco Cambial
0,000
0,000
Risco Regulatório
3,000
0,000
15,76
11,72
WACC
Capital Próprio
33,33
40,00
Capital de Terceiros
66,67
60,00
Custo do Capital
10,21
8,06
Inflação Americana
2,55
2,54
TIR
12,88
8,95
Fonte: ANTT - NT 030/SUREF/2006 e NT 64 STN/SEAE/MF
Portanto, se o custo de capital comporta-se de forma dinâmica num prazo curto,
muito maior seria a variação no longo prazo, como é o caso das concessões rodoviárias que
chegam a ter contratos de 25 anos, afetando o risco regulatório, uma vez que mais de seis
governos passam nesse período.
O custo de capital é uma referência técnica para o custo de oportunidade, que por sua
vez é o referencial para a decisão baseada na TIR dos projetos, logo, a sua variabilidade nos
empreendimentos de longo prazo seria plenamente justificada e permitiria uma regulação
mais adequada com a realidade.
4.2 A Relação entre TIR e os Custos de Oportunidade
A manutenção fixa da taxa de retorno estabelecida no leilão, independente das
alterações do custo de capital, significa que a variação dos custos de oportunidade não afeta o
empreendimento durante a sua vigência. Esse comportamento pode ser o visualizado no
gráfico a seguir, que demonstra a TIR média das concessões da primeira etapa,
comparativamente à variação da taxa Selic no período e sua tendência calculada pela base
histórica.
73
35,00
TIR B
TIR A
TIR C - D - E
30,00
Taxas
25,00
20,00
15,00
SELIC
10,00
5,00
TIR 2007
0,00
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
Período
Figura 14 - Comparação da TIR com a Selic
Fonte: Elaborado pelo autor
Esse quadro demonstra que as concessões contratadas no final da década de 90 estão
numa situação privilegiada, porque os custos de oportunidade foram caindo e se distanciando
da TIR contratada na época, o que implica apropriação de ganhos que não são passíveis de
questionamento na regulação do equilíbrio econômico-financeiro.
A TIR da segunda etapa das concessões, leiloadas em 2007, fixadas em 8,95%,
trouxeram à tona uma realidade que merece ser discutida, uma vez o Brasil terá concessões
vigentes por algum tempo com taxas extremamente diferentes.
Essa situação chamou a atenção do TCU, que instou a ANTT, por meio de uma
Representação, a realizar estudos para averiguar se os contratos da primeira etapa das
concessões federais estão em equilíbrio, bem como adotar medidas de re-equilíbrio, caso
necessário. Na citada Representação o TCU ressalta as diferenças das TIR contratadas em
ambas as etapas, alegando cenários econômicos diferentes vividos no país:
A conjuntura desfavorável, aliada a outros fatores, fizeram que os então
licitantes exigissem uma taxa de retorno do investimento (TIR) que refletisse as
mencionadas incertezas econômicas. Dessa forma, as rentabilidades pactuadas se
situaram em cerca de 17 a 24% (taxa não alavancada, ou seja, sem considerar os
financiamentos e juros).
O modelo de concessão da 1ª Etapa pode ser denominado como
“estático”, pois as rubricas que compõem o fluxo de caixa não se alteram ao longo
da execução contratual, nela incluída da taxa de desconto – rentabilidade dos
concessionários, ou seja, as concessionárias de rodovias federais da primeira etapa
continuam auferindo rentabilidade que variam de 17 a 24% ao ano, no atual cenário
de estabilidade econômica do país, em que a taxa de desconto para o setor é de no
máximo de 8,95%.
74
A questão levantada em relação à estabilidade da economia faz sentido se
considerarmos que em 1998, por exemplo, a taxa de juros dos títulos públicos atingiu 31,24%,
caindo para 19,03% em 1999 e 16,19% no ano de 2000. Em setembro de 2007 a mesma taxa,
pela média dos últimos 12 meses, se situava em 11,22%23.
O governo justifica a queda na taxa de retorno do último leilão de rodovias
afirmando que elas são mais condizentes com o cenário econômico vivido pelo país,
especialmente pelas taxas de juros mais baixas, assim como o risco Brasil e o risco regulatório
(NAKAGAWA, 2007).
4.3 A TIR Contratada e a Realizada
Ao divulgar o edital de licitação, o poder concessor coloca à disposição dos
interessados um plano com detalhes de todas as receitas, despesas e investimentos previstos
para todo o prazo de exploração da concessão, inclusive com o fluxo de caixa e a respectiva
TIR.
Com base em tais informações, os concorrentes entram na disputa, normalmente
definida pela menor tarifa, apresentando propostas que atendam às premissas do edital,
principalmente no que diz respeito ao cumprimento do respectivo cronograma de obras,
porém partindo da sua ótica em relação aos custos operacionais, investimentos, fluxo de
veículos e receitas.
A partir da contratação com a concessionária vencedora, o órgão regulador passa a
fiscalizar o cumprimento do cronograma físico de obras, sem considerar os recursos
financeiros despendidos pra tal. Dessa forma, a TIR contratada não passa de uma referência
inicial que ficará afastada da realidade na proporção da eficiência da concessionária na
administração dos custos, na imprevisibilidade do fluxo de veículos das rodovias ao longo do
tempo e até mesmo na ineficiência e na dificuldade do poder concedente em formular as
previsões.
Vasconcelos (2004) afirma que a utilização de receitas e de despesas operacionais
em valores fixos faz com que a TIR do acionista quase sempre aumente, o que só não ocorrerá
no caso improvável dos custos subirem mais em valores reais.
Um dos objetivos deste trabalho é justamente montar fluxos de caixa baseados nas
demonstrações contábeis das concessionárias e nas informações prestadas aos órgãos
23
Conjuntura Econômica. Rio de Janeiro: FGV, n. 01, ano 2008, v. 62. jan 2008.
75
reguladores e concessores, e calcular a TIR supostamente realizada, a fim de comparar com as
taxas previstas nos respectivos leilões.
4.3.1 Os Fluxos de Caixa das Concessões do RS
Para as análises das cinco concessionárias do RS selecionadas como amostra das
concessões da primeira etapa, foram elaborados fluxos de caixa a partir das demonstrações
contábeis de 1998 até 2008, e em seguida procurou-se identificar as respectivas TIR. Além
das demonstrações contábeis regularmente publicadas, também foram utilizados os relatórios
técnicos divulgados anualmente pelo DAER, que também contêm informações contábeis
suficientes para a montagem dos fluxos de caixa.
Nas concessões dos polos rodoviários gaúchos a TIR contratada leva em conta os
efeitos da alavancagem financeira, ou seja, os ingressos oriundos de financiamentos, assim
como as respectivas amortizações, devem fazer parte do fluxo de caixa. Esse componente
dificulta a montagem dos fluxos com a exatidão desejada, uma vez que as demonstrações
contábeis não especificam as parcelas de amortização e juros de cada exercício, pelo menos
até 2007, uma vez que as Demonstrações de Fluxos de Caixa (DFC) passaram a ser adotados
a partir de 2008. Esse problema foi parcialmente contornado com a utilização do Termo
Aditivo 01 (TA 01), assinado em 2001 entre o governo do Rio Grande do Sul e as
concessionárias, pelo qual os parâmetros das concessões contratadas em 1998 foram revistos
para sanar diversos casos de quebras de contrato. Pelo TA 01, um novo PER foi agregado aos
contratos, alterando, tanto as previsões das receitas quanto dos investimentos, sendo que tal
orçamento incorporou os dados realizados entre 1998 e 2001, inclusive os financiamentos e as
respectivas amortizações, logo, pelo menos os ingressos a título de financiamento desse
período e os desembolsos correspondentes, estão contemplados nos fluxos elaborados neste
trabalho.
Os contratos foram firmados em 1998, com prazo de 15 anos, portanto, ainda restam
aproximadamente quatro anos para que o fluxo previsto seja completado, o que poderá
acarretar pequenas alterações nas taxas encontradas bem como nos Valores Presentes
Líquidos (VPL), todavia essa situação já era prevista e não afetará significativamente nossas
conclusões.
Feitas essas ressalvas, demonstra-se a seguir as TIR contratadas para cada concessão,
bem como as apuradas a partir das demonstrações contábeis publicadas:
76
Tabela 8 - TIR com base nas demonstrações contábeis
TIR
TIR
TIR
Concessionárias
Contratada
Realizada
Modificada
Concessão A
26,10%
-13,62%
2,01%
Concessão B
27,69%
4,01%
20,67%
Concessão C
23,63%
12,58%
18,81%
Concessão D
23,63%
-6,29%
28,64%
Concessão E
23,63%
(1)
39,25%
Fonte: Tabela elaborada pelo autor
(1) Cálculo retornou duas taxas: -19,5531% e 4,4968%
As distorções que podem ocorrer no cálculo da TIR quando os fluxos de caixa
apresentam diversas inversões de sinal, como é o caso dos projetos estudados, são conhecidas
e constantemente debatidas, porém, sem uma solução unânime. A premissa de que os fluxos
de caixa intermediários são remunerados pela mesma taxa de juros da TIR pode significar
resultados falsos quando nos deparamos com taxas muito diferentes das de mercado (KASSAI
et al. 1999, apud BARBIERI, ÁLVARES e MACHLINE, 2007).
Nas concessões estudadas depara-se com um caso de múltiplas taxas para a
concessionária E, além de taxas negativas para a Concessionária A e para a D, por isso foi
calculada a Taxa Interna de Retorno Modificada (TIRM), para ampliar os recursos de análise.
O método da TIRM utiliza taxas diferentes para os fluxos de ingressos e desembolsos,
eliminando, portanto, um dos pontos mais críticos da TIR.
Utilizou-se como taxa de reinvestimento 98% da média das taxas dos Certificados de
Depósitos Interbancários (CDI) do período do fluxo de caixa, por ser esse um parâmetro
comum de captação do setor bancário, sendo que para financiamento foi utilizada a taxa dos
empréstimos de longo prazo das respectivas concessionárias, conforme divulgado nas notas
explicativas, as quais, na maioria dos casos, situaram-se em torno de seis por cento, mais a
Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP).
Pela TIRM, percebe-se que as taxas ficam num patamar mais realista em relação ao
mercado, apesar da grande amplitude entre as concessionárias, o que poderia indicar certo
grau de gerenciamento das informações contábeis publicadas. Cabe ressaltar, ainda, que as
três concessionárias que apresentaram taxas modificadas abaixo da TIR contratada, formam
um consórcio controlado pelo mesmo grupo.
Além da obrigatoriedade da publicação das demonstrações contábeis, para atender à
legislação contábil, as concessionárias devem enviar, por força dos contratos, informações
financeiras ao DAER, que publica anualmente relatórios técnicos com dados relativos aos
custos, investimentos e receitas, entre outros.
77
Com base nas informações de tais relatórios, também foram calculadas a TIR e a
TIRM, utilizando os mesmos critérios anteriores, a fim de refinar as análises em relação a
eventuais assimetrias entre as demonstrações contábeis e aquelas encaminhadas aos órgãos
reguladores.
Apesar do relatório técnico de 2008 não ter sido divulgado até o fechamento deste
trabalho, o que permitiu calcular as taxas apenas até 2007, foi possível identificar diferenças
significativas entre as fontes, exceto quanto às receitas, cujos dados se apresentaram
praticamente idênticos.
Na tabela a seguir, demonstra-se as TIR calculadas com base nos mencionados
relatórios:
Tabela 9 - TIR com base nos relatórios do DAER
TIR
Concessionárias
Realizada
TIR Modificada
Concessão A
(1)
-0,45%
Concessão B
-6,68%
23,23%
Concessão C
95,49%
24,15%
Concessão D
-5,19%
26,87%
Concessão E
4,50%
18,13%
Fonte: Tabela elaborada pelo autor
(1) Cálculo retornou duas taxas: -105,68% e 141,39%
Apesar das divergências significativas nos resultados terem origem nos itens de
custos e investimentos, também foram identificadas diferenças entre as informações relativas
ao fluxo de veículos, publicados pela agência reguladora e por algumas concessionárias nos
seus próprios sites.
Entre 2003 e 2008 as concessionárias A, B e C publicaram em seus respectivos sites
um fluxo total de veículos de 152.645.094, enquanto os relatórios da AGERGS apontam
154.878.764 para o mesmo período, portanto uma diferença superior a 2,2 milhões de
veículos.
Outros parâmetros também sugerem que as informações são gerenciadas de acordo
com a sua finalidade, a sua destinação e até mesmo em função do contexto societário das
empresas. Todas as cinco empresas analisadas têm seus capitais fechados, das quais três vêm
acumulando prejuízos sistematicamente ao longo de toda a concessão, e as demais apresentam
lucros pouco significativos em alguns exercícios.
É bem verdade que todas as concessões do RS apresentam desequilíbrios já
reconhecidos pelo concessor, cujo montante foi avaliado pela AGERGS em R$ 271,3
78
milhões. Esse valor, quando incorporado ao fluxo se caixa das concessionárias, trará um
impacto positivo aos seus resultados, todavia não o suficiente para modificar
substancialmente as taxas de retorno realizadas.
As concessionárias de capital aberto, por sua vez, apresentam resultados muito
superiores, pois 64% das empresas do segmento de exploração de rodovias, com ações na
BOVESPA, apresentaram lucro em 2008 num montante superior a R$ 1,0 bilhão, contra um
prejuízo de R$ 69,4 milhões das demais.
A estrutura de custos das concessionárias analisadas na amostra também
apresenta algumas peculiaridades que são determinantes para os fluxos de caixa e por
consequência para a TIR realizada. Tais peculiaridades ficam evidentes na comparação do
custo dos serviços prestados, das despesas administrativas, do resultado financeiro e das
receitas totais de diversas concessionárias, por meio da análise vertical da Demonstração do
Resultado do Exercício (DRE).
Como se pode observar na tabela a seguir, o custo dos serviços prestados das
concessionárias analisadas na amostra, por exemplo, é muito superior a qualquer uma das
demais concessionárias utilizadas para comparação, inclusive ao da construtora, que também
é acionista de três concessionárias com custo muito superior:
Tabela 10 - Análise vertical da DRE
Fornecedores e
Concessionárias
Concessão A
Concessão B
Concessão C
Concessão D
Concessão E
Concessão F
Concessão G
Concessão H
Concessão I
Concessão J
Construtora
Custo Serviços
2007
82,12%
68,06%
77,98%
70,72%
76,70%
59,54%
37,45%
33,32%
37,83%
44,15%
51,33%
2008
81,30%
59,68%
77,63%
72,16%
79,35%
67,32%
35,86%
26,02%
35,50%
39,00%
74,34%
Despesas Adm.
2007
2008
5,90% 9,60%
16,52% 20,69%
5,95% 8,98%
12,32% 10,79%
11,07% 9,89%
9,63% 8,21%
10,47% 9,46%
17,07% 24,64%
4,89% 5,76%
7,44% 8,35%
14,79% 5,06%
Res. Financeiro
Líquido
2007
2008
-3,50% -2,35%
-6,60% -6,81%
-6,82% -4,73%
-5,38% -3,21%
1,20% 0,49%
-22,99% -18,73%
-8,87% -8,57%
0,05% 0,01%
-10,52% -9,22%
4,63% 3,07%
2,72% 1,44%
Fonte: Elaborado pelo autor
Esses dados podem indicar o fundamento da abordagem deste trabalho em relação às
estratégias dos grupos de fornecedores constituídos em forma de holding para controlar as
79
concessionárias, permitindo remunerar o capital indiretamente por meio de transações com
partes relacionadas.
Os elevados percentuais negativos do resultado líquido financeiro da Concessão F,
por exemplo, são explicados pelas elevadas taxas de remuneração das debêntures, tema
também abordado neste trabalho, e que também pode se constituir numa forma indireta de
remunerar o capital dos acionistas, caso os debenturistas sejam os próprios acionistas dessa
entidade.
Com essas conclusões, longe da pretensão de sugerir qualquer irregularidade,
demonstra-se que a TIR realizada é de difícil mensuração, em virtude da ausência de
acompanhamento por parte dos órgãos reguladores pela opção legal de atribuir o risco de
tráfego e de custos às concessionárias.
Todavia, os cálculos realizados com a TIR modificada demonstraram que as taxas
realizadas estão muito acima dos patamares considerados razoáveis para as condições
econômicas atuais, apesar de serem um pouco inferiores à maioria das taxas contratadas.
Por outro lado, a TIR contratada é uma taxa aparente, que serve de referência inicial
para os leilões e, eventualmente, serve de parâmetro para repor o equilíbrio nos casos
previstos em contrato. Ainda que aparente, essa taxa permanece fixa por um período em que
diversos dos seus componentes se alteram, possibilitando ganhos aos monopólios naturais, os
quais são patrocinados pelos usuários e que são penalizados, tanto pela ausência de um
mecanismo de divisão de ganhos de produtividade, quanto pela condição de reféns de uma
taxa de remuneração do capital exorbitante para as condições econômicas atuais.
Vasconcelos (2007, p. 131) argumenta que o modelo de regulação econômico
financeiro estático desequilibra as concessões a favor das concessionárias, pois todos os
ganhos com redução de custos e insumos são apropriados exclusivamente por elas.
4.4 A Regulação com a TIR Flutuante
Depois de quase uma década sem novas concessões de rodovias no âmbito federal, o
Brasil concretizou a chamada segunda etapa do PROCROFE, por meio das sete concessões
contratadas em 2008, estabelecendo um novo paradigma tarifário para os pedágios, uma vez
que os preços ficaram significativamente inferiores aos que vinham sendo cobrados nas
demais concessões.
80
Para os usuários, esse novo patamar tarifário poderia estar ligado apenas a uma
decisão política, entretanto, apesar da influência desse ingrediente, os fatores determinantes
são técnicos e fundamentados no parâmetro de regulação econômico-financeira que é a TIR.
Como já abordado neste trabalho, a taxa máxima estabelecida para os últimos leilões
caiu para 8,95%, ou seja, menos da metade da média das concessões em andamento, e assim
permanecerá fixa por 25 anos, independente dos rumos macroeconômicos que o país possa
seguir.
Nas análises das demonstrações contábeis e dos relatórios dos órgãos concessores e
reguladores constatou-se, ainda, que não é possível determinar com segurança qual a TIR
efetivamente realizada, em função das várias formas que as concessionárias podem gerenciar
os seus resultados e os seus fluxos de caixa. Os resultados encontrados, contudo, indicam que
a TIR realizada pode ser muito superior à contratada, em algumas concessões, assim como
pode estar abaixo em outras, portanto, a taxa real é uma incógnita de difícil mensuração.
Mesmo que houvesse condições operacionais e técnicas para fiscalizar os fluxos de
caixa, e mecanismos legais para recompor o equilíbrio no caso de TIR superiores à
contratada, ainda assim o poder regulador poderia estar reconduzindo a taxa para patamares
incompatíveis com as condições econômicas atuais.
Tomando por exemplo uma concessão da primeira etapa, com TIR contratada de
20% e com fluxo de caixa real a uma taxa superior, o restabelecimento do equilíbrio
econômico-financeiro implicaria levar a TIR para um patamar muito acima dos custos de
oportunidade do momento. O inverso também seria verdadeiro, caso, dentro de alguns anos,
alguma crise elevasse os indicadores econômicos para níveis que apontassem custos de
oportunidade muito superiores à TIR de 8,95%. Nesse caso, uma regulação pela TIR real
implicaria recomposição do fluxo de caixa para uma taxa que não remuneraria
adequadamente o capital dos investidores, punindo-os pela sua eficiência.
O que se depreende dessa análise é que o acompanhamento ou a fiscalização do
regulador para manter a TIR real em simetria com a contratada, por si só não evitaria a
apropriação de ganhos pelos monopólios naturais, uma vez que esses já podem estar
estabelecidos na contratação, dependendo dos rumos da economia.
A esse respeito o TCU (2007) se manifestou em representação à ANTT alegando
haver fortes indícios de que as concessões de rodovias federais constantes da primeira etapa
do PROCROFE estejam desequilibradas, acarretando prejuízos aos usuários com tarifas
sobrevalorizadas, proporcionando lucros extraordinários aos concessionários.
81
A modelagem financeira e econômica para regulação de serviço público reconhece
que em longo prazo os operadores privados devem cobrir seus custos de oportunidade, além
dos diversos riscos. Entretanto, as variáveis nas quais tais modelos são baseados mudam ao
longo do tempo. Assim, é necessário revisar regularmente as taxas de retorno, sendo que a
cada revisão as mesmas regras do jogo são utilizadas pelos reguladores, visando descobrir as
mudanças no custo de capital, a fim de ajustar as variáveis para a determinação da taxa de
retorno (ESTACHE et al., 2003).
Sirtaine et al. (2005), ao analisarem as concessões de infraestrutura da América
Latina, concluíram que o desejável é o alinhamento mais próximo entre os retornos
financeiros e os custos de capital, o que pode ser alcançado por meio de ajustes de preços
frequentes, a fim de alcançar a melhor qualidade na regulação. Os autores demonstram que tal
qualidade está relacionada com a manutenção da menor diferença absoluta entre o WACC e a
IRR, pois assim estarão protegidos os usuários dos ganhos monopolistas e serão mantidos os
incentivos aos investimentos.
Na Argentina, o custo de capital é utilizado como um dos parâmetros para
estabelecer novos níveis de tarifas para a indústria do gás, e por consequência novas taxas de
retorno, cujas revisões são quinquenais, com o objetivo de consolidar o processo de
investimentos no mercado de gás natural. A metodologia utilizada é baseada em um dos
critérios mais utilizados em finanças para determinação do custo de capital que é o WACC.
Para determinação do custo do capital próprio é utilizado o CAPM adaptado à realidade da
indústria de gás na Argentina (VISINTINI, 1998).
No caso brasileiro, uma alternativa simples e passível de ser colocada em prática,
sem trazer para o poder público os riscos que, por definição legal e estratégica, são atribuídos
às concessionárias, seria recompor o cenário dos leilões a cada revisão quinquenal do
equilíbrio econômico-financeiro, com base no custo de capital atualizado.
Chamou-se isso de realinhamento da TIR aos custos de oportunidade atuais e, para
melhor entendimento da proposta e dos seus efeitos, simulou-se duas situações, sendo uma de
queda e outra de aumento dos custos de oportunidade, tomando por base uma das concessões
federais leiloadas em 2007.
4.4.1 Realinhamento da TIR aos Custos de Oportunidade
As sete concessões federais leiloadas em 2007 foram balizadas por uma TIR de
8,95%, definida a partir do custo de capital, que por sua vez é determinado com base em uma
82
série de fatores econômicos e financeiros, os quais são afetados diretamente pelo cenário
econômico interno e externo, bem como pelas condições de estabilidade institucional do país,
conforme já demonstrado neste trabalho. Isso explica porque as taxas desses leilões foram tão
inferiores àquelas praticadas nas concessões da primeira etapa, iniciadas no final da década de
1990 e que estão vigentes até hoje.
Na tabela a seguir, apresenta-se o resultado do leilão, com as tarifas máximas
estabelecidas nos editais e as respectivas tarifas vencedoras com os correspondentes deságios
alcançados:
Tabela 11 - Resultado do leilão da segunda etapa do PROCROFE
Tarifa
Tarifa
Concessionária
Lote
Máxima
Vencedora
Vencedora
Deságio
Lote 01
4,083
2,450
BRVias
40,00%
Lote 02
4,188
2,540
OHL Brasil
39,35%
Lote 03
4,037
2,940
Acciona
27,17%
Lote 04
3,824
2,258
OHL Brasil
40,95%
Lote 05
2,884
0,997
OHL Brasil
65,43%
Lote 06
2,685
1,364
OHL Brasil
49,20%
Lote 07
2,754
1,028
OHL Brasil
62,67%
Fonte: ANTT
Considerando as tarifas máximas estabelecidas e os fluxos de caixa propostos nos
leilões, a TIR atingiria os 8,95% em cada um dos projetos, entretanto, como os proponentes
apresentaram as suas propostas com um determinado deságio, baseados nas suas perspectivas
de custos e receitas, uma nova taxa passou a ser a referência das concessionárias.
As tarifas desses contratos são indexadas contratualmente pela variação anual do
Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), sem prejuízo de eventuais alterações
oriundas de revisão do equilíbrio econômico-financeiro, as quais podem ocorrer a qualquer
momento em virtude de um fato de força maior ou pelas revisões quinquenais que estão
previstas nos contratos, com o objetivo de compatibilizar o projeto às reais necessidades
advindas da dinâmica das rodovias.
Esse conjunto de regras contratuais é que garante a manutenção da TIR constante ao
longo da vigência das concessões, independentemente das variações do custo de capital e que,
segundo a ótica deste estudo, deveriam ser revistas de modo que a taxa pudesse flutuar de
acordo com as variações desse custo.
83
Imagine-se um cenário econômico semelhante ao que ocorre no Brasil nos últimos
anos, de estabilidade institucional e econômica, queda na taxa de juros e perspectiva de
crescimento e, por consequência, redução nos custos de capital. Para efeito da simulação,
considerou-se uma variação no IPCA nos próximos cinco anos idêntica à que ocorreu nos
cinco anos que antecederam a assinatura dos contratos, ou seja, 28,71%. Nessas condições,
dentro de cinco anos as tarifas seriam as seguintes, caso não houvesse nenhum evento que
provocasse alteração por desequilíbrios contratuais:
Tabela 12 - Tarifas reajustadas no sexto ano
Lote
Tarifa Inicial
Tarifa Reajustada
Lote 01
2,450
3,153
Lote 02
2,540
3,269
Lote 03
2,940
3,784
Lote 04
2,258
2,906
Lote 05
0,997
1,283
Lote 06
1,364
1,756
Lote 07
1,028
1,323
Fonte: Elaborado pelo autor
Também em função do cenário positivo, supõe-se que a TIR, baseada num custo de
capital atualizado pelos mesmos critérios adotados na origem das concessões, caia para
5,28%. Nessas circunstâncias, em tese, o capital das concessionárias estaria sendo remunerado
por uma TIR de 8,95%, enquanto o custo de oportunidade seria de 5,28%, o que poderia ser
corrigido na revisão quinquenal por meio da metodologia de realinhamento que estamos
propondo.
Essa metodologia consiste em reconstituir o fluxo de caixa do leilão com uma tarifa
máxima que produza a nova TIR atualizada, e sobre ela seriam aplicados os mesmos deságios
oferecidos pela concessionária, dando origem à tarifa contratada realinhada pelo custo de
oportunidade atual, a qual seria corrigida pelo IPCA do período a fim de repor a mesma perda
inflacionária embutida na tarifa vigente.
Para compreender e avaliar os efeitos práticos dessa proposta, tomou-se como
exemplo o Lote 6, cuja tarifa iniciou em R$ 1,364 em 2008 e, após cinco anos, atingiria R$
1,756, segundo o cenário proposto.
Segundo a metodologia proposta, tem-se que trazer a TIR para 5,28%, a fim de
adequar o projeto aos níveis do custo de capital atual e, para tanto, considerando o fluxo de
caixa do edital, a tarifa máxima que produziria tal resultado seria de R$ 2,15. Como o deságio
84
desse lote atingiu 49,20%, tem-se que aplicá-lo sobre a nova tarifa máxima, e assim chegar a
uma tarifa realinhada de R$ 1,092. Essa tarifa estaria posicionada na data de origem do leilão,
portanto, resta corrigi-la em 28,71%, recolocando-a nos níveis da data da revisão, ou seja, a
nova tarifa seria de R$ 1,406.
Na tabela a seguir demonstra-se resumidamente a sequência descrita:
Tabela 13 - Realinhamento em cenário de redução do custo de capital
Dados
2007
8,95%
2,685
49,20%
1,364
1,756
TIR
Tarifa Máxima
Deságio
Tarifa c/ deságio
IPCA 28,71%
2013
5,28%
2,150
49,20%
1,092
1,406
Fonte: elaborada pelo autor
A evolução temporal desse exemplo pode ser visualizada no gráfico a seguir, onde é
demonstrado o ponto de redução das tarifas, realinhando-as ao cenário de queda do custo de
capital:
9,00
8,00
Custo de capital decrescente
7,00
6,00
5,00
4,00
3,00
Realinhamento das tarifas ao
custo de capital
2,00
1,00
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Período
Figura 15 - Cenário de decréscimo do custo de capital
Fonte: Elaborado pelo autor
Numa situação inversa, de uma economia em crise, com deterioração dos indicadores
econômicos, supõe-se que, no mesmo período de cinco anos, o custo de capital aponte para
85
uma TIR de 12,80% e variação do IPCA de R$ 41,20%, o que faria com que a tarifa
reajustada do Lote 6 estivesse em R$ 1,926.
A tarifa máxima necessária para produzir a nova TIR, nesse caso, seria de R$ 3,28,
que descontada pelo respectivo deságio e corrigida pela variação do IPCA do período,
atingiria R$ 2,353, conforme resume a tabela a seguir:
Tabela 14 - Realinhamento em cenário de aumento do custo de capital
Dados
TIR
Tarifa Máxima
Deságio
Tarifa c/ deságio
IPCA 41,20%
Fonte: elaborada pelo autor
2007
8,95%
2,685
49,20%
1,364
1,756
2013
12,80%
3,280
49,20%
1,666
2,353
Da mesma forma como no cenário de redução do custo de capital, demonstra-se no
gráfico a seguir, a evolução das tarifas e o respectivo ponto de realinhamento:
13,00
11,00
Custo de capital crescente
9,00
7,00
Realinhamento das tarifas
ao custo de capital
5,00
3,00
1,00
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Período
Figura 16 -Cenário de crescimento do custo de capital
Fonte: Elaborado pelo autor
2014
2015
86
O método aplicado, em tese, ajustaria as tarifas aos custos de oportunidade atuais,
mantendo-as, porém, dentro das condições estabelecidas nos leilões, atenuando disparidades
como as que vêm ocorrendo atualmente com concessões apresentando TIR de até 25%, com
tarifas básicas de R$ 0,145 por km, como é o caso da rodovia Osório - Porto Alegre, tendo
por paradigma as últimas concessões federais com taxa de 8,95% e tarifas de R$ 0,022 por
km, como por exemplo, na Autopista Régis Bittencourt.
87
5 CONCLUSÕES
As grandes mudanças de paradigma na administração pública, ocorridas em vários
países, a partir dos anos 1980, também foram adotadas no Brasil, fazendo-se sentir fortemente
na política de financiamento da infraestrutura. A carência de recursos orçamentários, aliada à
política crescente em todo mundo de reduzir a participação do Estado na economia, fizeram
com que os governos buscassem alternativas no setor privado para financiar atividades que até
então eram de responsabilidade exclusiva ou majoritária do setor público.
A onda de privatizações e concessões de serviços públicos alcançou o Brasil numa
época em que o país recém havia saído de um longo processo inflacionário crônico, tendo
experimentado, nesse período, uma série de planos econômicos frustrados e choques
heterodoxos que quebraram contratos e não alcançaram os objetivos desejados.
A concessão à iniciativa privada da exploração de rodovias, mediante a cobrança de
pedágio, foi a alternativa utilizada pelo governo para recuperar e ampliar a malha rodoviária
que estava deteriorada pela falta de investimentos de longa data.
Para que as concessões fossem bem sucedidas, uma legislação específica foi editada,
prevendo a garantia do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos, com o objetivo de
atrair investidores, garantindo-lhes a estabilidade dos contratos e uma taxa de retorno ao
longo da vigência das concessões.
A política tarifária aplicada às concessões de rodovias, prevista no capítulo IV da Lei
8.987/95, restringe-se a estabelecer as condições de manutenção do equilíbrio econômicofinanceiro, cujo modelo apresenta distorções em virtude da já mencionada falta de sincronia
com o custo de capital ao longo da vigência dos contratos, bem como pela desconsideração
dos ganhos de eficiência. Essas distorções afetam as tarifas de forma significativa, inclusive
causando embaraços aos usuários que podem interpretar que as diferenças de preços são fruto
de políticas governamentais. Não são raras as críticas a determinados governos estaduais
pelos elevados preços dos pedágios, especialmente quando comparados aos das novas
concessões federais, todavia, muitos usuários ignoram que os preços elevados também
atingem diversas concessões federais da década de 1990.
Assim, não é compreensível ao usuário conviver com tais diferenças de tarifas,
especialmente se for levada em consideração a existência de uma agência nacional
encarregada de regular o setor. Não há dúvida que o papel das agências pode e deve ser
rediscutido. Saravia (2007) ressalta que as agências poderão desempenhar seus papéis de
88
executores de políticas públicas de forma mais eficaz, na medida em que os ministérios
assumam integralmente a sua função de formuladores dessas políticas.
Este trabalho buscou aprofundar a discussão sobre a regulação por meio da TIR
estática utilizada nesses projetos de longo prazo, tendo em vista que os fatores que
determinam o custo de capital, e por consequência a taxa de retorno, são afetados por
variáveis endógenas e exógenas à concessão, inclusive pela estabilidade institucional do país.
Demonstrou-se que as tarifas de pedágio dos contratos da primeira etapa das
concessões, contratadas com TIR média de 18,87%, apresentam preços significativamente
mais elevados que as estabelecidas nas concessões contratadas em 2008 com taxa de 8,95%.
A fixação da TIR no patamar 8,95%, atraindo concorrentes com ofertas de tarifas
ainda menores, demonstra que essa taxa não tem origem apenas numa mera decisão política,
mas que os custos de oportunidade caíram muito em relação às primeiras concessões.
O equilíbrio econômico-financeiro garante a manutenção das taxas contratadas fixas
ao longo da vigência dos contratos, provavelmente permitindo aos monopólios naturais uma
remuneração superior aos padrões atuais, a qual é compulsoriamente arcada pelos usuários.
A análise das demonstrações contábeis das concessionárias e dos relatórios dos
órgãos concessores e reguladores indicou que as taxas realizadas, ainda que inferiores às
contratadas, estão muito acima dos custos de oportunidade atuais e que a grande assimetria de
informações encontrada sugere que alguns projetos podem alcançar taxas até superiores às
contratadas. Também foi demonstrada a formação de consórcios e holding com a participação
de construtoras do setor rodoviário, que assumem a condição de fornecedores e acionistas, o
que pode indicar a remuneração indireta dos investidores.
O longo prazo de vigência dos contratos, normalmente superiores há 20 anos, exige
que a legislação seja aperfeiçoada com a inserção de mecanismos de proteção, tanto para os
usuários quanto para as concessionárias, com o objetivo de compatibilizar a remuneração do
capital aos custos de oportunidade atualizados. Dessa forma, os usuários teriam uma
compensação tarifária nas revisões quinquenais, uma vez que no setor rodoviário não é
previsto nenhum mecanismo de repartição de ganhos de produtividade com os usuários, como
ocorre, por exemplo, no setor de energia elétrica. Normalmente, tal mecanismo é representado
na equação da tarifa, presente nos contratos de concessão de distribuição de energia elétrica,
pelo fator X.
Considerando as dificuldades já mencionadas para identificar as taxas de retorno
efetivamente realizadas pelas concessionárias, desenvolveu-se uma metodologia alternativa de
89
realinhamento da TIR de referência, baseada da recomposição das condições estabelecidas
nos respectivos leilões.
Por essa metodologia, a TIR de referência é ajustada com base no custo de capital
atualizado, e a tarifa máxima é recalculada por meio do fluxo de caixa original do leilão. A
nova tarifa básica seria estabelecida pela aplicação dos mesmos percentuais de deságio
originais sobre a nova tarifa máxima encontrada, e corrigida pelo respectivo indexador
previsto no contrato.
As simulações realizadas, tanto em cenários de crescimento quanto de queda dos
custos de capital, demonstraram os efeitos práticos nas tarifas, as quais poderiam ser
reduzidas ou aumentadas, dependendo do comportamento dos indicadores econômicos que
afetam os custos de capital e do indexador contratual das tarifas.
Assim sendo, essa metodologia, com os devidos aperfeiçoamentos e ampliação dos
testes, poderia ser uma alternativa para tornar mais eficiente o modelo de regulação do
equilíbrio econômico-financeiro pela TIR.
Evidentemente que as alterações propostas só poderiam alcançar as concessões
vigentes por meio de negociações com as concessionárias, sob pena de caracterizar quebra
contratual e afetar o risco regulatório. Entretanto, muitos dos contratos estão no fim da
vigência, portanto, uma nova etapa de concessões deverá ocorrer em poucos anos, sem contar
eventuais novos projetos que deverão ser implantados, o que pode ser uma oportunidade para
aperfeiçoar a legislação, visando proteger os agentes das flutuações econômicas durante
longos períodos, como é o caso das concessões de rodovias.
5.1 Limitações e Insuficiências
Para o desenvolvimento deste trabalho, diversas limitações foram enfrentadas,
algumas previsíveis, como por exemplo, a constituição dos fluxos de caixa com base nas
demonstrações contábeis das concessionárias. Além das informações limitadas para tal
objetivo, os critérios de divulgação também se alteraram ao longo da vigência dos contratos
(i.e., as bases de dados econômico-financeiros das concessionárias não são consistentes ao
longo do período analisado). Além disso, o prazo total dos projetos ainda não está concluído,
portanto, o fluxo de caixa ainda terá mais alguns períodos de ingressos e saídas, podendo
alterar a TIR realizada, ainda que de forma pouco significativa.
A possibilidade de incrementar a amostra analisada com concessões federais ficou
prejudicada em função da impossibilidade de acesso às demonstrações contábeis completas,
90
uma vez que as concessionárias relacionadas na BOVESPA abriram o capital após o início
dos projetos, e outras estão constituídas em forma de grupo econômico. Neste último caso,
somente as demonstrações da holding (entidade que controla diversas concessionárias) é que
estão disponíveis, dificultando a seleção dos dados específicos de interesse à presente
pesquisa.
As fontes de informação junto aos órgãos reguladores e concessores também
sofreram alterações ao longo do tempo em função das várias mudanças nas gestões,
prejudicando a consistência na divulgação dos relatórios e a comparabilidade dos mesmos.
Essa situação foi particularmente percebida junto ao DAER, que até a conclusão deste
trabalho não havia publicado o relatório técnico de 2008.
5.2 Proposições de Estudos
No desenvolvimento deste trabalho, com o aprofundamento das pesquisas, diversas
possibilidades de estudos sobre o tema foram surgindo, os quais, devidamente analisados,
poderão contribuir para o aperfeiçoamento de um modelo de regulação econômica e
financeira que permita equilibrar a modicidade das tarifas com os resultados das
concessionárias.
Os recursos tecnológicos disponíveis atualmente permitiriam, por exemplo, um
monitoramento efetivo das receitas e dos investimentos das concessionárias, de modo que a
TIR efetiva poderia ser identificada. Nesse sentido, um estudo poderia ser desenvolvido
visando identificar o grau de resistência das concessionárias em ter suas informações
financeiras monitoradas pelo regulador, com o objetivo de balizar a taxa de retorno.
Diversos riscos são assumidos pelas concessionárias, como por exemplo, o risco de
tráfego e de investimentos, porém o impacto desses riscos nas tarifas não é conhecido. Avaliar
se o compartilhamento de alguns desses riscos com os órgãos públicos poderia trazer algum
efeito relevante nas tarifas também se constituiria numa pesquisa relevante.
91
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96
APÊNDICE A – FLUXOS DE CAIXA REALIZADOS – POLO A
Fluxo de Caixa Realizado - Dem. Fin.
Lucro Líquido
Depreciações e Amortizações (+)
Ativos oper - passivos oper (ano anterior)
Ativos oper - passivos oper (ano atual)
Var ativos e passivos operacionais
Financiamentos (+)
Investimentos (-)
Fluxo de Caixa Alavancado
TIR Realizada
Fluxo de Caixa – Relatórios DAER
Receita
Custos Operacionais
Depreciações e Amortizações (+)
Financiamentos (+)
Investimentos (-)
Fluxo de Caixa Alavancado
TIR
Interpolação da TIR 1
Interpolação da TIR 2
1998
1999
-3.290
-1.495
27
2.429
0
-5.379
-5.379
-523
-5.379
4.856
33.831
33.891
4.033
2.056
-7.955
-13,62% VPL
2000
2001
2002
2003
2004
-936
2.769
-523
-1.730
-1.207
-9.253
2.904
-9.117
-23.850,77
-283
3.395
-1.730
555
2.285
9.181
16.156
-6.148
-1.320
4.263
555
-2.751
-3.306
10.155
-3.906
-263
-126
-29
308
580 -3.592
9.923 14.627 13.080 17.187 16.582 11.150
-2.751
-726 -3.291 -4.104
-337
-5.836
-726 -3.291 -4.104
-337 -5.836 -20.425
2.025 -2.565
-813
3.767 -5.499 -14.589
-9.424 -10.373 -11.192 -11.561 -12.040
7.954
10.896
7.344
8.668
8.088
4.164 12.629
-12.685
-651 -5.996 -5.921
6.457 17.472
1998
9.405
1999
18.418
2000
24.692
2001
34.489
2002
2003
29.422 33.592
2004
47.122
20.557
33.831
32.409
-9.730
#DIV/0!
141,39%
-105,68%
16.091
2.809
-482
16.458
-9.253
10.406
-11.425
-19.079,38
0,00
-1,06
22.871
9.181
19.138
1.661
25.855 25.657
1.068 1.474
-9.424
2.678 6.574
1.956 -6.589
28.867
3.088
-10.373
7.214
3.756
VPL
2005
2005
50.185
2006
2007
2006
57.767
2007
69.670
38.439 38.033
1.051
1.131
-11.192 -11.561
7.824
8.020
-6.218
1.285
25.950
1.144
-12.040
27.574
5.250
2008
97
APÊNDICE B – FLUXOS DE CAIXA REALIZADOS – POLO B
Fluxo de Caixa Realizado - Dem. Finan.
Lucro Líquido
Depreciações e Amortizações (+)
Ativos oper - passivos oper (ano anterior)
Ativos oper - passivos oper (ano atual)
Var ativos e passivos operacionais
Financiamentos (+)
Investimentos (-)
Fluxo de Caixa Alavancado
TIR
Fluxo de Caixa – Relatórios DAER
Receita
Custos Operacionais
Depreciações e Amortizações (+)
Financiamentos (+)
Investimentos (-)
Fluxo de Caixa Alavancado
TIR
1998
-2.399
21
0
-1.399
-1.399
28.358
21.135
6.244
4,01%
1998
1999
2000
-3.977
-1.698
1.400
1.656
-1.399
-791
-791
95
608
886
28.138
997
1.366
-4.182 25.844
VPL
4.339,64
1999
2000
8.031
9.227
20.078
20.474
12.572
11.312
28.358
28.138
22.180
4.358
-6.265
-3.345
32.547
-6,68% VPL
6.806,64
2001
2002
2003
-2.283
1.823
95
4.639
4.544
3.324
3.803
-5.483
-7.226
2.068
4.639
-1.459
-6.098
4.726
-3.786
-84
-66
7.766
9.410
-1.459
-127
-127
-589
1.332
-462
-6.145 -6.764
8.492 13.516
-8.287 -10.474
2001
33.364
19.453
3.324
19.679
-2.444
2002
9.826
9.955
688
2.721
-2.161
2004
2005
2006
-453
118
9.533
7.189
-589
-9
-9
3.158
580
3.167
-7.298 -7.538
5.843
6.683
-4.641 -10.081
2003
2004
27.865
17.334
976
-6.145
8.411
-3.049
34.241
22.179
570
-6.764
13.417
-7.549
2005
38.712
25.283
603
-7.298
5.707
1.028
2007
2008
110
6.565
3.158
631
-2.527
-7.851
4.573
-3.222
631
10.366
631
-869
-1.500
7.954
5.305
15.146
2006
2007
40.391
29.657
591
-7.538
6.958
-3.171
43.758
33.115
593
-7.851
4.505
-1.119
98
APÊNDICE C – FLUXOS DE CAIXA REALIZADOS – POLO C
Fluxo de Caixa Realizado - Dem. Finan.
Lucro Líquido
Depreciações e Amortizações (+)
Ativos oper - passivos oper (ano anterior)
Ativos oper - passivos oper (ano atual)
Var ativos e passivos operacionais
Financiamentos (+)
Investimentos (-)
Fluxo de Caixa Alavancado
TIR
Fluxo de Caixa - Relatórios DAER
Receita
Custos Operacionais
Depreciações e Amortizações (+)
Financiamentos (+)
Investimentos (-)
Fluxo de Caixa Alavancado
TIR
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
-2.549 -1.259 -1.255 -196 -1.293
-242 -6.893 -7.101
152
290
30
35 2.757
2.958 3.429 3.655
7.533 10.652 16.293 15.194 24.190 15.460
0 -7.666 -1.489 -5.490
479 -3.122 -4.195 -13.614 -7.940
-228 -12.814
-7.666 -1.489 -5.490
479 -3.122 -4.195 -13.614 -7.940
-228 -12.814 -21.151
-7.666
6.177 -4.001 5.969 -3.601 -1.073 -9.419
5.674
7.712 -12.586 -8.337
44.212
34.366
-7.892 -8.687 -9.373 -9.682 -10.083 -10.216
41.686
-542
3.532 6.905 9.059 19.498 20.492 10.813 13.002
9.970
8.758
7.678 -4.137 36.538 -9.641 -3.096 -19.026 -16.001 -16.668 -15.050 17.013
4.853
-541,23
12,58% VPL
1998
1999
2000
2001
12.803 19.384
26.189 37.115
23.597 16.248
18.964 21.923
44.212
34.366
43.777
7.146 13.437
-10.359 3.136
34.445 1.756
95,49% VPL
12.935,45
2002
2003
35.867 39.725
24.882 34.274
948
1.235
-7.892
8.184 15.260
3.749 -16.465
2004
2005
55.586
41.768
777
-8.687
18.242
-12.334
59.025
37.698
861
-9.373
10.271
2.544
2006
65.727
47.242
846
-9.682
10.495
-846
2007
72.274
41.468
837
-10.083
9.953
11.606
99
APÊNDICE D – FLUXOS DE CAIXA REALIZADOS – POLO D
Fluxo de Caixa Realizado - Dem. Finan.
Lucro Líquido
Depreciações e Amortizações (+)
Ativos oper - passivos oper (ano anterior)
Ativos oper - passivos oper (ano atual)
Var ativos e passivos operacionais
Financiamentos (+)
Investimentos (-)
Fluxo de Caixa Alavancado
TIR
Fluxo de Caixa - Relatórios DAER
Receita
Custos Operacionais
Depreciações e Amortizações (+)
Financiamentos (+)
Investimentos (-)
Fluxo de Caixa Alavancado
TIR
1998
1999
2000
-929
-949
-40
1.356
4.548
4.923
0 -10.887
-8.376
-10.887
-8.376
-2.707
-10.887
2.511
5.669
18.372
11.787
889
18.372
1.184
1.908
11.314
11.691
-1.805
16.078,18
-6,29% VPL
1998
263
6.397
-2.707
-4.616
-1.909
14.246
8.390
14.425
-23
6.703
-4.616
-4.985
-369
-3.154
9.769
-5.874
2003
-82
6.209
-4.985
-4.338
647
-3.635
13.804
-11.959
2002
15.324
12.974
25.580
16.897
18.372 11.787
889
13.195
1.208
4.235
2.870 11.329
-996
-5,1942% VPL
10.786,16
14.246
3.961
18.968
19.364 23.992
19.440 26.371
6.705
6.210
-3.154 -3.635
7.283 14.085
-3.807 -13.889
12.423
11.673
2000
2002
2001
5.421
7.728
1999
2001
2003
2004
2005
2006
2007
151
7.112
-4.338
-2.416
1.922
-4.001
5.132
-3.792
740
8.501
-2.416
-5.961
-3.545
-4.317
8.681
-212
-1.005
11.069
-5.961
-7.146
-1.185
-4.459
11.007
-4.217
1.158 2.232
12.284 11.763
-7.146 -5.616
-5.616 -7.257
1.530 -1.641
-4.644 -4.705
5.848 11.698
1.420 -2.408
2004
2005
2006
2007
30.550
22.602
7.112
-4.001
15.104
-4.045
32.648
32.903
8.502
-4.317
10.370
-6.440
35.800
31.905
11.003
-4.459
11.162
-723
41.395
41.270
12.285
-4.644
5.966
1.800
2008
100
APÊNDICE E – FLUXOS DE CAIXA REALIZADOS – POLO E
Fluxo de Caixa Realizado - Dem. Finan.
Lucro Líquido
Depreciações e Amortizações (+)
Ativos oper - passivos oper (ano anterior)
Ativos oper - passivos oper (ano atual)
Var ativos e passivos operacionais
Financiamentos (+)
Investimentos (-)
Fluxo de Caixa Alavancado
TIR
Interpolação da TIR 1
Interpolação da TIR 2
Fluxo de Caixa - Relatórios DAER
Receita
Custos Operacionais
Depreciações e Amortizações (+)
Financiamentos (+)
Investimentos (-)
Fluxo de Caixa Alavancado
TIR
1998
-1.477
35
0
-4.237
-4.237
24.600
11.161
16.234
#DIV/0!
-19,55%
4,50%
1998
3.711
5.136
1999
2000
-369
1.018
-4.237
-6.687
-2.450
-557
1.385
-6.687
-674
6.013
8.188
947
-775
2.152
3.778
16.424,21
VPL
-0,01
2001
2002
2003
2004
-407
1.096
1.146
3.018
3.668
3.666
4.663
5.438
-674 -6.345 -10.787 -11.760
-6.345 -10.787 -11.760 -9.823
-5.671 -4.442
-973
1.937
-2.441 -2.687
3.931
7.940
4.752
4.126
5.001
1.264
-411
-294
2005
2006
2007
3.854
4.127
-9.823
-5.169
4.654
-2.899
3.256
-2.828
3.768
5.499
-5.169
-1.010
4.159
-2.994
243
1.871
817
934
3.911 3.606
-1.010 -1.646
-1.646 -719
-636
927
-3.118 -3.159
5.866 1.261
-3.620 -807
-0,01
1999
2000
2001
7.203
8.288
12.457
7.659
15.108 11.948 14.697 17.742
9.164 11.535 15.193 19.801
3.148 4.905 5.330
-2.441 -2.687
5.271 7.250 5.287 1.932
674 -3.688 -3.319 -1.348
24.600
8.188
12.999
290
3.131
10.176 -1.374
9.854
4,50% VPL
5.513,89
2002
2003
2004
2005
2006
21.261 24.590
27.135 32.666
4.447 5.412
-2.899 -2.994
2.501 1.770
-6.827 -7.428
2007
28.956
26.848
3.867
-3.118
4.999
-2.142
2008
101
ANEXO A – FLUXO DE CAIXA CONTRATADO – POLO A
102
ANEXO B – FLUXO DE CAIXA CONTRATADO – POLO B
103
ANEXO C – FLUXO DE CAIXA CONTRATADO – POLO C
104
ANEXO D – FLUXO DE CAIXA CONTRATADO – POLO D
105
ANEXO E – FLUXO DE CAIXA CONTRATADO – POLO E
106
ANEXO F – DETALHE 1 – FLUXO DE CAIXA LOTE 06
(Tarifa R$ 2,685 e TIR 8,95%)
PROGRAMA FEDERAL DE CONCESSÃO DE RODOVIAS
BR116/SP/PR
Trecho 06 - São Paulo - Curitiba
Quadro 9 - Fluxo de Caixa
FLUXO DE CAIXA DO PROJETO
RESULTADO LÍQUIDO
DEPRECIAÇÃO
FONTES
INVESTIMENTOS
USOS
SALDO DE CAIXA
VPL - 12%
TIR DO PROJETO
TARIFA
ANO 1
ANO 2
ANO 3
ANO 4
ANO 5
550.658,05
487.067,41
1.037.725
2.271.384,25
2.169.702,62
4.441.087
34.874,41
34.874
67.671,19
19.150,04
86.821
57.925,20
41.833,76
99.759
53.332,50
57.471,67
110.804
54.321,17
64.830,29
119.151
1.266.108,82
1.266.109
2.169.702,62
2.169.703
382.631,20
382.631
499.316,73
499.317
339.666,47
339.666
152.028,54
152.029
32.411,83
32.412
(228.383)
SALDO DE CAIXA ACUMULADO
PAYBACK
TOTAL
Valores em R$ mil
14
8,95%
2,685
2.271.384
(347.757)
(412.496)
(239.908)
(41.224)
2.271.384
(347.757)
(760.252)
(1.000.160)
(1.041.384)
86.740
(954.645)
107
ANEXO G – DETALHE 2 – FLUXO DE CAIXA LOTE 06
(Tarifa R$ 2,15 e TIR 5,28%)
PROGRAMA FEDERAL DE CONCESSÃO DE RODOVIAS
BR116/SP/PR
Trecho 06 - São Paulo - Curitiba
Quadro 9 - Fluxo de Caixa
FLUXO DE CAIXA DO PROJETO
RESULTADO LÍQUIDO
DEPRECIAÇÃO
FONTES
INVESTIMENTOS
USOS
SALDO DE CAIXA
VPL - 12%
TIR DO PROJETO
TARIFA
ANO 1
ANO 2
ANO 3
ANO 4
ANO 5
290.514,06
487.067,41
777.581
1.247.914,40
2.169.702,62
3.417.617
21.648,72
21.649
40.125,01
19.150,04
59.275
29.255,49
41.833,76
71.089
23.521,40
57.471,67
80.993
23.345,35
64.830,29
88.176
1.266.108,82
1.266.109
2.169.702,62
2.169.703
382.631,20
382.631
499.316,73
499.317
339.666,47
339.666
152.028,54
152.029
32.411,83
32.412
(488.527)
SALDO DE CAIXA ACUMULADO
PAYBACK
TOTAL
Valores em R$ mil
1.247.914
(360.982)
(440.042)
(268.577)
(71.035)
55.764
1.247.914
(360.982)
(801.024)
(1.069.601)
(1.140.637)
(1.084.873)
1
2
3
4
5
18
5,28%
2,150
108
ANEXO H – DETALHE 3 – FLUXO DE CAIXA LOTE 06
(Tarifa R$ 3,28 e TIR 12,80%)
PROGRAMA FEDERAL DE CONCESSÃO DE RODOVIAS
BR116/SP/PR
Trecho 06 - São Paulo - Curitiba
Quadro 9 - Fluxo de Caixa
FLUXO DE CAIXA DO PROJETO
RESULTADO LÍQUIDO
DEPRECIAÇÃO
FONTES
VPL - 12%
TOTAL
Valores em R$ mil
ANO 1
ANO 2
ANO 3
ANO 4
ANO 5
839.977,07
487.067,41
1.327.044
3.409.635,77
2.169.702,62
5.579.338
49.583,35
49.583
98.306,67
19.150,04
117.457
89.810,20
41.833,76
131.644
86.486,91
57.471,67
143.959
88.770,92
64.830,29
153.601
INVESTIMENTOS
USOS
1.266.108,82
1.266.109
2.169.702,62
2.169.703
382.631,20
382.631
499.316,73
499.317
339.666,47
339.666
152.028,54
152.029
32.411,83
32.412
SALDO DE CAIXA
60.936
3.409.636
(333.048)
(381.860)
(208.023)
(8.070)
3.409.636
(333.048)
(714.908)
(922.930)
(931.000)
SALDO DE CAIXA ACUMULADO
PAYBACK
TIR DO PROJETO
TARIFA
11
12,80%
3,280
121.189
(809.811)