UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO
FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO
Curso de Pós-graduação
FINANCEIRIZAÇÃO DA POLÍTICA HABITACIONAL:
LIMITES E PERSPECTIVAS
LUCIANA DE OLIVEIRA ROYER
SÃO PAULO | 2009
FINANCEIRIZAÇÃO DA POLÍTICA HABITACIONAL:
LIMITES E PERSPECTIVAS
Tese apresentada como requisito à obtenção do grau de Doutor em Arquitetura
e Urbanismo, no âmbito do programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo, Área de Concentração do Habitat da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo
da Universidade de São Paulo.
aluna
Arq. Ms. Luciana de Oliveira Royer
orientadora
Profª Drª Ermínia Terezinha Menon Maricato
São Paulo | 2009
AUTORIZO a reproduzir, e/ou disponibilizar na rede mundial de computadores
- Internet - e permito a reprodução por meio eletrônico dessa tese a partir da
data abaixo, desde que citada a fonte e o uso da reprodução e/ou disponibilização não seja para fins comerciais.
São Paulo, _____ de __________________ de 2009.
________________________________
Luciana de Oliveira Royer
ROYER, Luciana de O.
Financeirização da política habitacional: limites e perspectivas / Luciana de Oliveira Royer
– São Paulo: USP / Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, 2009.
194 f. ; 31 cm.
Orientador: Ermínia Terezinha Menon Maricato
Tese (doutorado) – USP / Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Programa de PósGraduação em Arquitetura e Urbanismo, Área de Concentração Habitat, 2009.
Referências bibliográficas: f. 166-193
1. Política habitacional. 2. Sistema Financeiro de Habitação. 3. Sistema Financeiro
Imobiliário. 4. FGTS. 5. SBPE. – Tese. I. MARICATO, Ermínia T.M. II. Universidade de São Paulo,
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo, Área de Concentração Habitat. III. Título.
II
Dedico esta tese a quem luta pela efetivação dos direitos sociais no Brasil, especialmente do direito à moradia digna.
Dedico também a tese à memória do Prof. Dr. Jorge Hajime Oseki, que, em conjunto com outros mestres, me inflamou com o desejo de conduzir uma pesquisa
acadêmica contribuindo para a construção do conhecimento coletivo, me fazendo
ver a importância e o valor de uma universidade pública em um país marcado pela
injustiça social.
Agradecimentos
Agradeço a todos que contribuíram direta ou indiretamente à pesquisa que resultou nessa
tese.
Em especial agradeço à minha orientadora Ermínia Terezinha Menon Maricato, pesquisadora acadêmica e profissional reconhecida, inspiradora de gerações de urbanistas e arquitetos
por sua seriedade, competência e compromisso, que nunca se furtou a desafios inglórios,
especialmente na sua passagem pelo governo federal, e que generosamente apoiou a continuidade dessa pesquisa e dessa tese em momentos que eu mesma já não acreditava tanto
que seria possível sua conclusão.
Agradeço ainda à Caixa Econômica Federal, que me concedeu a licença para a finalização
da tese, especialmente à equipe da Vice-Presidência de Governo e ao Vice-Presidente, Jorge
Fontes Hereda, à equipe da Gerência de Desenvolvimento Urbano do Estado de São Paulo
e à equipe da Supervisão de Parcerias e Supervisão de Assistência Técnica, que acompanharam o processo de construção da tese e apoiaram de forma inconteste sua finalização.
Ao professor doutor da Faculdade de Direito Luis Fernando Massonetto, por importantes
indicações bibliograficas e infindáveis discussões sobre direito economico, individualismo
metodológico e nova economia institucional.
Agradeço também aos professores participantes do exame de qualificação, Prof. Dr. Jorge
Mattoso e Prof. Dr. João Whitaker Ferreira, por observações fundamentais para o andamento
e conclusão da pesquisa.
Agradeço também aos competentes, extremamente pacientes e sempre companheiros assistentes de pesquisa, arquiteta Natália Gaspar e advogado Álvaro Luís dos Santos Pereira.
Aos colegas da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP, incluindo aí todos os funcionários da Pós-Graduação, bibliotecários e secretários, sempre solícitos e amigos.
À equipe do LABHAB, Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos da FAU-USP e
também às profícuas sessões de estudos do grupo de estudos de urbanização que se reune
na pós-graduação da FAU-USP.
Aos amigos queridos e companheiros, em especial às queridas amigas Bia Kara-José, Karina
Leitão, Mariana Fix, Roberta Asse e Roberta Menezes.
A minha familia pelo apoio e compreensão incondicionais, proporcionando as condições
para o estudo e a pesquisa desde sempre.
E agradeço ainda, e mais uma vez, e sempre, muito especialmente, ao Luís, à Maria Vitória e
ao Lourenço.
III
Resumo
A partir de análise de dados primários oriundos do Banco Central do Brasil e da Caixa
Econômica Federal, bem como da análise de literatura relacionada, o trabalho busca compreender alguns resultados da política de crédito habitacional sob o ponto de vista da universalização da habitação enquanto direito, analisando os principais fundings da política, o
SBPE e o FGTS, operando simultaneamente no Sistema Financeiro da Habitação, SFH, e no
Sistema Financeiro Imobiliário, SFI. Busca também compreender o funcionamento do SFI na
lógica de uma política pública de habitação.
A estrutura do SFH, ainda vigente, ganhou uma outra lógica com a aprovação em 1997 do
SFI. Os avanços recentes no marco regulatório, com mudanças legais importantes, teriam
contribuído para que o SFH chegasse a números recordes em anos recentes.
Apesar de todas as investidas para a montagem do SFI de forma completa, os fundos públicos e semi-públicos (ou paraestatais) ainda são o pilar da política habitacional exercida
no país. Nota-se nos números recentes a importância da ampliação do crédito como ampliação do acesso das classes de menor renda ao mercado de consumo e a importância da
regulação feita pelo estado para que esses números fossem alcançados.
A sofisticação financeira do SFI remete a uma discussão do modelo neoclássico de eficiência
financeira que se choca com o conceito da universalização da habitação enquanto direito.
Dessa forma o trabalho busca discorrer também sobre a esterilização do debate relativo a
políticas públicas sob esse diapasão, visto que o discurso do senso comum é que o modelo
financeiro quando bem feito é capaz de suportar qualquer política pública. A redução da
política pública ao discurso financeiro resulta numa financeirização da política habitacional,
com impactos negativos na universalização e no acesso ao bem habitação.
IV
Abstract
The current work interprets the results of the housing credit policy in terms of housing as a
universal right. The analysis is based on primary data from the Central Bank of Brazil, Caixa
Economica Federal, and related literature. The analysis is based on the main sources of funding: SBPE and FGTS. Both sources operate simultaneously in the Housing Financial System
(SFH) and Real State Financial System (SFI). The operation of the SFI in the framework of the
public housing policy is also assessed.
The current structure of the SFH acquired a new logic with the approval of the SFI in 1997.
The recent advancements in the regulatory framework, with important legal modifications,
have contributed to financing the SFH to achieve record numbers in recent years.
However, despite all the effort to fully assemble the SFI, public and semi-public funding
sources still constitute the pillars of the housing policy in effect. The recent numbers highlight the importance of the credit expansion as a mechanism to expand the access of lower
income classes to the consumer market. Also noteworthy is the importance of the government’s regulation in the achievement of those numbers.
The financial sophistication of the SFI prompts the discussion of the neoclassical model of
financial efficiency, which collides with the concept of housing as a universal right. In addition, the current consensus is that a financial model when well executed is able to promote
any public policy. The current work also analyzes the lack of debate of public policies from
this angle. The reduction of public policies to financial discourse results in the financialization of the housing policy, with negative impact in housing access and universalization.
V
Lista de Quadro e Tabelas
QUADRO 1
Estrutura básica de uma operação de securitização imobiliária, p. 110
TABELA 1
SFH / BNH: Financiamentos habitacionais concedidos - Unidades
Habitacionais e Valores - 1970 a 1986, p. 63
TABELA 2
SFH / BNH: Número de financiamentos habitacionais concedidos por ano
- 1980 a 1986, p. 64
TABELA 3
SFH / BNH: Número de financiamentos habitacionais concedidos
entre 1964 e julho de 1986, p. 65
TABELA 4
SFH: Evolução do número de moradias financiadas entre 1987 e 1994, p. 66
TABELA 5
SBPE: Financiamento para aquisição de Imóvel Novo, Aquisição de Imóvel
Usado e Construção de Unidades Habitacionais - 1994 a 2008, p. 74
TABELA 6A
Direcionamento dos recursos da poupança - Usos, p. 83
TABELA 6B
Direcionamento dos recursos da poupança - Fontes, p. 83
TABELA 7
Exigibilidade do direcionamento dos recursos - Aplicações em
financiamentos habitacionais efetivos, p. 84
TABELA 8A
FGTS: Evolução do financiamento - 1995 a 2008, p. 90
TABELA 8B
FGTS: Evolução do financiamento - 1995 a 2008, p. 91
TABELA 9
Déficit Habitacional (1) e percentual em relação aos domicílios
particulares permanentes, por situação do domicílio, segundo regiões
geográficas, Unidades da Federação e Regiões Metropolitanas (RMs)
- Brasil – 2007, p. 155
TABELA 10
Distribuição percentual do déficit habitacional urbano (1) por faixas de
renda média familiar mensal segundo regiões geográficas, Unidades
da Federação e Regiões Metropolitanas (RMs) - Brasil - 2007, p. 155
TABELA 11
Critérios de inadequação dos domicílios urbanos duráveis (1), segundo
regiões geográficas e Regiões Metropolitanas (RMs) - Brasil - 2007, p. 156
TABELA 12
Domicílios particulares permanentes e distribuição percentual por
situação do domicílio, segundo regiões geográficas, unidades da
federação e regiões metropolitanas (RMs) - Brasil -2007, p. 157
VI
Lista de Gráficos
GRÁFICO 1
SFH / BNH: Financiamentos habitacionais concedidos - Unidades
Habitacionais - 1970 a 1986, p. 63
GRÁFICO 2
SFH: Evolução do número de moradias financiadas entre 1987 e 1994, p. 67
GRÁFICO 3
SBPE: Evolução do número de financiamentos concedidos entre
1994 e 2008, p. 75
GRÁFICO 4
SBPE: Evolução dos valores financiados entre 1994 e 2008, p. 76
GRÁFICO 5
SBPE: Evolução do número de financiamentos concedidos para aquisição
de imóveis novos entre 1994 e 2008, p. 77
GRÁFICO 6
SBPE: Evolução do número de financiamentos concedidos para aquisição
de imóveis usados entre 1994 e 2008, p. 78
GRÁFICO 7
SBPE: Evolução do número de financiamentos concedidos para
construção de unidades novas entre 1994 e 2008, p. 80
GRÁFICO 8
FGTS: Evolução do número de operações – Programa Carta de Crédito
– 1997 a 2008, p. 86
GRÁFICO 9
Atendimento por faixa de renda – FGTS, FAR, FDS, OGU, FAT, CAIXA e
SBPE, p. 88
VII
Lista de Siglas
ABECIP – Associação Brasileira das Entidades de Crédito Imobiliário e Poupança
AMCHAM – Câmara Americana de Comércio de São Paulo
APE – Associação de Poupança e Empréstimo
BFRE – Brazil Finance and Real Estate
BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento
BNH – Banco Nacional de Habitação
CBIC – Câmara Brasileira da Indústria da Construção
CCB – Certificado de Crédito Bancário
CCI – Cédulas de Crédito Imobiliário
CCFGTS – Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço
CEF – Caixa Econômica Federal
CETIP – Câmara de Custódia e Liquidação
CIBRASEC – Companhia Brasileira de Securitização
CMN – Conselho Monetário Nacional
COHAB – Companhia de Habitação
CPMI – Comissão Parlamentar Mista de Inquérito
CRI – Certificado de Recebíveis Imobiliários
CVM – Comissão de Valores Mobiliários
FAHBRE – Fundo de Apoio à Produção de Habitação para População de Baixa Renda
FAR – Fundo de Arrendamento Residencial
FAT – Fundo de Amparo ao Trabalhador
FDS – Fundo de Desenvolvimento Social
FESTA – Fundo de Estabilização
FCVS – Fundo de Compensação de Variações Salariais
FGTS – Fundo de Garantia do Tempo de Serviço
FIDC – Fundo de Investimentos em Direitos Creditórios
FII – Fundo de Investimento Imobiliário
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IFC – International Finance Corporation
LCI – Letra de Crédito Imobiliário
VIII
LI – Letras Imobiliárias
LTV – Loan to Value
MBS – Mortgage Backed Securities
NEI – Nova Economia Institucional
OGU – Orçamento Geral da União
OPA – Oferta Primária de Ações
OTN – Obrigação do Tesouro Nacional
PAEG – Plano de Ação Econômica do Governo
PAIH – Plano de Ação Imediata para Habitação
PEP – Programa de Empréstimo Popular
PLANHAP – Plano Nacional de Habitação Popular
PLANHAB – Plano Nacional de Habitação
PNAD – Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio
PND – Plano Nacional de Desenvolvimento
PROER – Programa de Estímulo à Recuperação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro
Nacional
PROHAP – Programa de Habitação Popular
SBPE – Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo
SCI – Sociedades de Crédito Imobiliário
SELIC – Sistema Especial de Liquidação e Custódia
SEPURB – Secretaria Especial de Planejamento Urbano
SERFHAU – Serviço Federal de Habitação e Urbanismo
SESC – Serviço Social do Comércio
SESI – Serviço Social da Indústria
SFH – Sistema Financeiro de Habitação
SFI – Sistema Financeiro Imobiliário
SFS – Sistema Financeiro de Saneamento
SINDUSCON – Sindicato da Indústria da Construção Civil
SPE – Sociedade de Propósito Específico
SRB – Secretaria da Receita do Brasil
UDN – União Democrática Nacional
VGV – Valor Geral de Vendas
IX
XI
Sumário
INTRODUÇÃO, p. 12
CAPÍTULO 1
A Financeirização do Crédito Imobiliário e o Déficit
Habitacional, p. 20
1.1
A Financeirização do Crédito Imobiliário, p. 22
1.2
A Crise de 2008 nos Estados Unidos - o crédito imobiliário no
banco dos réus, p. 27
1.3
A Indistinção entre Financiamento Imobiliário e Financiamento
Habitacional, p. 39
CAPÍTULO 2
Estado e Mercado na Promoção da Política Habitacional:
quadro histórico da evolução do crédito habitacional no Brasil, p. 45
2.1
SFH, SBPE e FGTS até o Plano Real, p. 47
2.2
SFH, SBPE e FGTS após o Plano Real, p. 69
CAPÍTULO 3
SFI, o Sistema Financeiro Imobiliário, p. 94
3.1
O SFI e as características do setor imobiliário, p. 96
3.2
O SFI e suas principais características, p. 100
3.3
Lei n°. 10.931/2004 e Lei n°. 11.196/2005: o aperfeiçoamento
do ambiente regulatório, p. 117
3.4
Resoluções do CMN e Instruções Normativas da SRB: regras e
parâmetros para a operação do mercado de títulos de crédito
imobiliário, p. 121
3.5
SFI e o SFH, p. 127
CAPÍTULO 4
Tensões e Contradições do Sistema Financeiro Imobiliário
4.1
A Matriz Ideológica do Sistema Financeiro Imobiliário – SFI, p. 131
4.2
A Matriz Teórica do Sistema Financeiro Imobiliário - SFI, p. 134
4.3
O SFI e a agenda neoinstitucional, p. 138
4.4
Características da Urbanização Brasileira e o Déficit Habitacional, p. 150
CONCLUSÃO, p. 159
BIBLIOGRAFIA, p. 166
INTRODUÇÃO
As profundas transformações do padrão de acumulação capitalista nas últimas
décadas e a disseminação das finanças como matriz de organização da riqueza em
escala mundial impuseram uma nova racionalidade ao desenho institucional das
políticas públicas, tanto nos países do centro quanto nos países subdesenvolvidos.
A crise fiscal do Estado, associada à reestruturação da apropriação do excedente
no sistema mundial, implicou uma inflexão substantiva na trajetória de reconhecimento de direitos e na oferta estatal de bens e serviços públicos. A política habitacional, como política pública voltada à efetivação do direito à moradia, não escapou
deste movimento. Inicialmente compreendida como uma política de bem estar, a
provisão habitacional migrou paulatinamente do discurso universalista dos direitos
fundamentais para a lógica seletiva dos mercados, articulando-se de maneira inovadora com a arquitetura financeira dos novos padrões de acumulação do capital,
especialmente nos Estados Unidos da América. David Harvey aponta, como um dos
aspectos do novo regime de acumulação, uma predominância dos processos de
acumulação por espoliação sobre a acumulação via reprodução ampliada do capital.
Neste sentido, é possível afirmar que os padrões de financiamento da política habitacional traduzem o movimento de transformação dos padrões de acumulação
capitalista. Na fase de expansão material do sistema capitalista no século XX, o fundo público, nos países desenvolvidos, constituía a principal fonte de financiamento
da política habitacional. O direito à moradia, ao menos nos Estados de Bem-Estar
Social, compunha os custos da reprodução da força de trabalho e o fundo público
operava positivamente na organização política da acumulação através da atribuição
de salários indiretos. A partir da década de 70, já na fase de expansão financeira do
sistema mundial, a crise fiscal e a insuficiência dos fundos administrados pelo Estado
esvaziaram a sustentação estatal das políticas de bem-estar, deslocando para o mercado o atendimento das necessidades básicas da classe trabalhadora. O orçamento
público e os fundos financeiros do Estado deixaram de ser responsáveis pela universalização das políticas públicas, limitando-se ao atendimento de demandas focalizadas e ao fomento das economias de mercado. Alguns autores afirmam mesmo
que o orçamento fiscal do Estado passa a ser direcionado também para garantir a
13
rentabilidade de aplicações financeiras de investidores privados.
Na periferia do sistema mundial, observadas as peculiaridades do capitalismo tardio
e as dificuldades de formatação de um Estado de Bem-Estar auto-suficiente fora do
centro do sistema, tal inflexão fez-se sentir de maneira bastante profunda. No Brasil,
onde as insti-tuições que moldam a política habitacional refletem com muita consistência o padrão de modernização conservadora trilhado pelo país desde 1964, a
crise de financiamento do Estado serviu de pretexto para conter as aspirações transformadoras embutidas na efetivação dos direitos sociais, especialmente no âmbito
da Assembléia Nacional Constituinte, reduzindo o projeto nacional de desenvolvimento ao aperfeiçoamento das instituições de mercado e à inclusão seletiva de
cidadãos no sistema de crédito direcionado.
A estrutura de financiamento da habitação criada após o golpe militar de 1964
buscou criar condições para o desenvolvimento de um mercado imobiliário que
já se mostrava dinâmico. Do ponto de vista institucional, é inequívoco o êxito da
política empreendida a partir de 64. Quanto aos resultados, a literatura é bastante
contundente ao apontar o descasamento entre o desenvolvimento de um mercado
de unidades habitacionais, voltadas principalmente à demanda de classe média, e
a garantia da moradia como direito universal. Nesta perspectiva, o êxito daquela
política pode ser identificado com a criação do Sistema Financeiro de Habitação
(SFH), o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE) e o Fundo de Garantia
do Tempo de Serviço (FGTS), canalizando parte significativa dos recursos da poupança voluntária e compulsória à formação de um funding habitacional. Por outro
lado, é inegável o caráter concentrador de renda daquela política, com a destinação
de unidades subsidiadas a segmentos médios e altos da população e a apropriação
de parte dos recursos pelo setor empresarial ligado à construção civil e pelos grupos
rentistas.
O aprofundamento da crise do Estado e o entusiasmo neoliberal provocaram uma
mudança significativa no modelo do SFH durante a década de 90. Inspirado no
modelo norte-americano, centrado na captação de recursos privados via mercado
de capitais, foi lançado, em 1997, o Sistema de Financiamento Imobiliário (SFI), apor-
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tando a racionalidade das finanças na organização do financiamento da política
de crédito imobiliário, inclusive o ha-bitacional. Ao contrário do sistema anterior,
apoiado em um funding público, o SFI buscava deslanchar o crédito imobiliário
com o uso de instrumentos financeiros inovadores como o Certificado de Recebíveis Imobiliários (CRI), a Letra de Crédito Imobiliário (LCI) e a Cédula de Crédito
Imobiliário (CCI), buscando introduzir, ainda que em menor escala, um mercado de
financiamento habitacional semelhante ao modelo norte-americano, provendo as
condições necessárias ao desenvolvimento de um mercado secundário de hipotecas, que teria como função primordial transformar a concessão de crédito imobiliário num investimento dotado de segurança e liquidez.
Neste sentido, a evolução dos modelos de financiamento da política habitacional não pode ser compreendida sem levar em conta os processos históricos de
redefinição dos fluxos de riqueza na economia mundial, bem como o resgate do
pacto oligárquico que sustentou a expansão financeira do sistema a partir dos anos
70. No Brasil, em especial, a montagem do SFI teve como justificativa a necessidade
de construção de padrões alternativos para o financiamento das políticas públicas,
informadas pelas severas restrições da política fiscal e pelos limites do endividamento externo. Assim, ao mesmo tempo em que a Constitui-ção acenava para o reconhecimento de novos direitos e para a construção de estratégias de efetivação dos
direitos sociais, a conjuntura histórica direcionava os esforços da política econômica
para as reformas institucionais predicadas pelo discurso da ‘austeridade fiscal’ permanente.
Apesar de questionar em seus pressupostos o suporte público de financiamento
do SFH, o SFI não obteve o êxito imaginado por seus idealizadores nos seus primeiros anos de funcionamento. Mesmo com inúmeras tentativas, as condições macroeconômicas do país e, principalmente, a política de elevadíssimas taxas de juros
sustentada pelo Banco Central dificultaram a implementação do novo sistema. Afinal, como construir um mercado secundário de hipotecas diante do alto retorno
e pouco risco dos títulos do tesouro nacional? Como oferecer ao mercado taxas
atrativas diante da política monetária do governo federal?
15
Mas o insucesso da implantação do padrão norte-americano de financiamento imobiliário e habitacional não significou o esvaziamento do SFI. Ao contrário, em mais
de dez anos de operação, o SFI foi responsável pela disseminação de um ambiente
institucional tido como o mais seguro e eficiente na alocação dos recursos destinados à atividade imobiliária. A tal ponto que a política de crédito direcionado do
SFH passou a ser criticada como um excesso de intervenção do estado no domínio
econômico, responsável por travar o desenvolvi-mento do mercado privado de
crédito no país.
Nesta perspectiva, o êxito do SFI, como arquitetura de financiamento do crédito
imobiliário, deve ser analisado sob um duplo enfoque. De um lado, é importante
aferir o sucesso do SFI como instituição, isto é, como um novo ambiente de negócios imobiliários, fundado na captação de recursos no mercado e na afirmação do
protagonismo dos agentes privados na condução dos financiamentos. De outro, é
preciso avaliar a capacidade do SFI atacar, de modo efetivo, o problema do déficit
habitacional, dada as especificidades do processo de urbanização brasileiro e as necessidades habitacionais da nossa sociedade.
O âmago do presente trabalho é demonstrar a ineficiência do SFI como modelo
de financiamento apto a estruturar políticas habitacionais universalizantes e a sua
vocação para a captura do crédito imobiliário em favor dos grupos de maior poder
aquisitivo.
No primeiro capítulo do trabalho, buscamos trabalhar uma questão premente na
estruturação do crédito imobiliário – a função da habitação como ideologia justificadora da introdução de novos instrumentos financeiros para a manipulação do
sistema de crédito. Para tanto, partimos do processo histórico que alterou a natureza
do padrão de riqueza no capitalismo contemporâneo, dando destaque às formas
financeiras de acumulação do capital.
A partir da crise de 2008, que sinalizou a confusão entre o crédito habitacional, o
crédito imobiliário e a expansão do crédito ao consumo nos Estados Unidos, buscamos apontar as tendências do sistema de crédito imobiliário, bem como dos padrões regulatórios que sustentam a expansão financeira do capitalismo. Crise dos
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subprimes, bolha imobiliária, crise das hipotecas - diversas expressões para designar
uma mesma crise, que levou bancos tradicionais a encerrarem suas atividades e
fez a bolsa norteamericana protagonizar quedas espetaculares, comparáveis à crise
de 1929. O que faria o crédito imobiliário envolvido nessa crise? Por que a origem
da crise fora imputada à falta de capacidade de pagamento dos mutuários, com a
vei-culação pela televisão de imagens de pessoas e famílias perdendo suas casas?
Qual o real papel da habitação na expansão da bolha que deu origem à crise de
2008? Qual a relação entre crédito imobiliário, crédito habitacional e real estate? São
apenas estruturas vocacionadas para distintas funções ou teria algo a mais na operação desta semântica confusa? Neste sentido, buscamos trabalhar sobre os conceitos
de crédito imobiliário, crédito habitacional e real estate, tentando separar conceitos
tratados de maneira indistinta com o propósito de difundir globalmente o arranjo
institucional mais adequado à acumulação financeira do capital.
No capítulo 2, procuramos analisar a evolução do crédito habitacional no Brasil,
identificando o papel do Estado e do mercado na promoção de uma política habitacional baseada na concessão de crédito. De forma a tornar mais clara a análise
dos números envolvidos, dividimos o capítulo em duas partes: na primeira, analisamos a política até o Plano Real e, na segunda, suas inflexões após o Plano, verificando, neste último caso, com um pouco mais de detalhe, os resultados do SBPE
e do FGTS nos últimos seis anos. Além disso, apresentamos uma breve história do
crédito imobiliário para fins habitacionais nos últimos quarenta anos, destacando o
papel central dos fundos paraestatais como o FGTS e o SBPE.
No capítulo 3, aprofundamo-nos na questão específica do Sistema Financeiro Imobiliário (SFI), analisando suas principais características e sua relação com as principais
características do setor imobiliário. Neste contexto, demos enfoque aos dois principais pilares do novo sistema – as garantias, como a alienação fiduciária, e a captação
de recursos no mercado de capitais, como o processo de securitização. Também
analisamos os recentes marcos legais que impulsionaram inclusive a contratação no
âmbito do SFH, as leis n°. 10.931/2004 e n°. 11.196/2005, as resoluções do Conselho
Monetário Nacional (CMN) e outras normas que forneceram parâmetros regulatórios para a operação do mercado de títulos de crédito imobiliário. Por fim, iniciamos
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a análise do funcionamento simultâneo dos dois sistemas, mostrando que, na verdade, não se trata da substituição simples de um padrão de financiamento por outro,
como parece sugerir uma leitura dos documentos que advogam a adoção total e irrestrita do SFI em todas as modalidades de crédito imobiliário. Trata-se, na realidade,
do estabelecimento de uma relação de dependência na qual o desenvolvimento
do SFI parece só se concretizar com a utilização dos recursos do SFH, especialmente
para a emissão primária de hipotecas, ou seja, para a produção e ou financiamento
de empreendimentos que posteriormente terão seus créditos securitizados.
No capítulo 4, analisamos, a partir dos capítulos anteriores, as tensões e contradições
do SFI, procurando desvendar a sua matriz ideológica, bem como os motivos da
minimização do papel do Estado, ao menos no nível do discurso, visando reforçar
e solidificar o papel do mercado como o único capaz de prover recursos para um
sistema de financiamento imobiliário e habitacional de forma a atingir o enorme
desafio do déficit habitacional brasileiro.
Ao estudarmos também a matriz teórica do SFI destacamos sua filiação à nova
economia institucional, e à defesa da ‘construção’ de instituições específicas para
o desenvolvimento das economias de mercado, limitando o papel do Estado ao
fomento do mercado e das condições reais para o seu livre funcionamento. Não por
outro motivo, é este o lema do Banco Mundial que, desde 2000, vem propugnando
para todos os países emergentes uma agenda de crescimento voltada ao “building
institutions for markets”.
No entanto, é em um país caracterizado pela enorme desigualdade social, marcado
pela injustiça social visível na distribuição de renda, quase totalmente urbanizado,
com aproximadamente 90% de um déficit habitacional de 6 milhões de unidades
concentrado nas faixas de renda até 3 salários mínimos que essa agenda neoinstitucionalista visa se implementar. O enorme descompasso entre o discurso e a
prática dessa agenda torna-se evidente, já que para o Banco Mundial e para todas
as organizações “market-oriented”, o problema habitacional não é exatamente uma
questão de direito social, mas sim um problema de crédito, de renda, enfim, um
problema individual do cidadão consumidor. Neste modelo, inverte-se a relação
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de instrumentalidade anteriormente existente entre o financeiro e o produtivo, de
modo que o primeiro deixa de ser enfocado como um meio para a viabilização do
segundo, tornando-se o ponto de chegada da política habitacional.
Por fim, na Conclusão, procuramos fechar o ciclo deste trabalho, demonstrando que
não é possível vencer os desafios da universalização da moradia no Brasil mercadorizando uma função constitucional do estado, tal como preconizado pelos organismos internacionais de fomento. O direito à moradia não dialoga com a mercadorização da habitação, ainda que essa tenha cada vez mais características de mercadoria
no capitalismo contemporâneo. O modelo apresentado pelo SFI, tendo a habitação
como uma commodity, negociada em bolsa, e tendo como pretexto o desenvolvimento de instrumentos financeiros voltados à acumulação financeira, não parece
uma boa estratégia para alcançar uma cidadania social plena e para garantir a efetividade social do direito à moradia.
19
CAPÍTULO 1
A Financeirização do Crédito Imobiliário e
o Déficit Habitacional
A arquitetura do financiamento habitacional no Brasil, seja aquela articulada pelo
Sistema Financeiro da Habitação - SFH, seja aquela articulada pelo Sistema Financeiro Imobiliário - SFI, deveria ter como objetivo principal o atendimento às necessidades habitacionais do país1. No entanto, nos últimos anos, o enfrentamento dessas necessidades, ou mesmo do déficit de novas unidades habitacionais, parece ter
mudado de função. De meta objetiva das políticas do setor, o ‘combate ao déficit’,
expressão largamente utilizada na mídia impressa e televisiva, tem sido utilizado
como pretexto para a criação de novos instrumentos de crédito, mais vocacionados
à acumulação financeira de capital que à universalização do direito à moradia.
Este fenômeno, evidentemente, não é uma exclusividade brasileira. Reflete, na verdade, o movimento de financeirização do crédito imobiliário, dentro do qual a habitação figura, na maior parte das vezes, meramente como pretexto. A recente crise
econômica, que teve seu epicentro no mercado de hipotecas norte-americano, é
um exemplo do fenômeno. Em pouco tempo, ficou claro que a manipulação das
hipotecas pouco tinha a ver com uma política habitacional agressiva, de caráter includente, como poderia parecer aos menos desavisados. Ligava-se, objetivamente,
a um processo de acumulação de capital, que tinha no sistema de crédito a sua força
propulsora.
Compreender a utilização da habitação e do crédito habitacional a serviço da acumulação de capital é um grande desafio para os estudos críticos das políticas públicas do setor. De fato, é curioso observar que os instrumentos de crédito se transformaram no objetivo principal da política habitacional, independentemente de sua
adequação para atacar o problema. Nesta perspectiva, o estudo dos sistemas de
financiamento da habitação no Brasil não pode ignorar este desafio, oferecendo
ferramentas de análise que permitam separar a efetividade social das políticas – medida pelo atendimento às necessidades habitacionais da população, do êxito na
construção de um ambiente institucional favorável à acumulação de capital pelos
1
Conceito desenvolvido pela Fundação João Pinheiro a respeito da necessidade de construção de novas moradias e de melhorias nas unidades habitacionais existentes. O tema será desenvolvido no capítulo 4, mas
por ora é importante salientar que o conceito de necessidades habitacionais é mais abrangente que o conceito
econométrico de déficit habitacional. Em ‘necessidades habitacionais’ insere-se a questão urbana em muitas de
suas dimensões, procurando dessa forma tratar a habitação não como unidade habitacional, mas como moradia, tal como propugnado na Constituição Federal.
21
agentes privados.
É importante estabelecer, desde o início, que o trabalho não ignora a importância
do crédito e do fomento de mercados privados para o financiamento e promoção
da política habitacional. Os dados mais recentes do desenvolvimento da política
habitacional no Brasil deixam muito claro que estes são instrumentos fundamentais para atacar a falta de novas unidades. No entanto, uma coisa é a utilização do
crédito como mecanismo de provisão de um direito social. Outra, bem diferente, é
a sua destinação como mecanismo privilegiado de acumulação de capital e redistribuição de riqueza e renda aos grupos de maior poder aquisitivo, como parece
indicar a trajetória de financeirização do crédito imobiliário.
1.1
A financeirização do crédito imobiliário
David Harvey, ao dissertar sobre o neoliberalismo, ataca o uso distorcido do sistema
de crédito como o meio mais radical de acumulação de capital. De acordo com o
autor, a principal realização do neoliberalismo nos últimos trinta anos teria sido a redistribuição da riqueza e da renda para as altas esferas da classe capitalista, obra dos
mecanismos que comporiam a chamada “acumulação por espoliação”. A acumulação por espoliação seria a continuidade do processo denominado por Marx como
acumulação primitiva de capital e seria a responsável pelo padrão da apropriação
da riqueza na atual fase de organização do modo de produção capitalista. Várias
práticas fariam parte deste processo, como a privatização da terra, a conversão de
formas estatais e coletivas de propriedade em propriedade privada, a supressão de
direitos aos bens comuns, os processos neocoloniais de apropriação privada de ativos (como os recursos naturais) e, o mais devastador de todos, o uso do sistema de
crédito como meio radical de apropriação privada do excedente econômico (Harvey, 2005, p.171).
A acumulação por espoliação, assim como a acumulação primitiva de capital, teria
como característica a participação ativa do Estado na criação das condições históri-
22
cas para a acumulação do capital e para a apropriação privada do excedente. De
acordo com Harvey, a acumulação por espoliação teria quatro características principais:
(i) a privatização e a mercadificação: uma das marcas do projeto neoliberal
e da acumulação por espoliação seria a privatização e a mercadificação de
ativos até então considerados públicos, com o objetivo de abrir à acumulação
campos antes excluídos do cálculo da lucratividade. Nas palavras de Harvey,
“todo tipo de utilidade pública (água, telecomunicações, transporte), de benefícios
sociais (habitação social, educação, assistência à saúde, pensões), [...] foi privatizado em alguma medida por todo o mundo capitalista [...] a passagem de direitos
de propriedade comum, obtidos ao longo de anos de dura luta de classes (o direito
estatal à aposentadoria, ao bem-estar social, a um sistema nacional de saúde) ao
domínio privado tem sido uma das egrégias políticas de espoliação, com freqüência imposta contrariando a ampla vontade da população. Todos esses processos
equivalem à transferência de ativos do domínio público e popular aos domínios
privados e de privilegio de classe” (Harvey, 2005, p.172-173) [sem grifo no original].
(ii) financialização: por financialização, Harvey descreve uma forte onda instaurada a partir dos anos 80, marcada por um estilo especulativo e predatório
na gestão da riqueza. Por meio da criação de novos instrumentos de especulação, como os derivativos, este processo teria sido responsável pela produção
de uma imensa riqueza para poucos a expensas de muitos, com a produção
de bolhas especulativas, “operações fraudulentas com ações, esquemas Ponzi, a
destruição planejada de ativos por meio da inflação, a dilapidação de ativos por
meio de fusões e aquisições agressivas, a promoção de níveis de endividamento que reduziram populações inteiras à escravidão creditícia, para não falar das
fraudes corporativas e da espoliação de ativos (o assalto aos fundos de pensão e
sua dizimação pelo colapso do valor de títulos e ações e de corporações inteiras)”
(Harvey, 2005, p.173-174).
(iii) administração e manipulação das crises: ao lado das bolhas especula-
23
tivas, Harvey descreve também o processo de “lançar a rede da dívida” como
recurso primordial da acumulação por espoliação. Nas palavras do autor, “a criação, a administração e a manipulação das crises no cenário mundial evoluíram
para uma sofisticada arte de redistribuição deliberada de riqueza de países pobres
para países ricos [...] Uma das principais funções das intervenções do Estado e das
instituições internacionais é controlar as crises e desvalorizações de maneira que
permitam a acumulação por espoliação sem desencadear um colapso geral ou
uma revolta popular” (Harvey, 2005, p.175-176).
(iv) redistribuições via Estado: por fim, Harvey atribui ao Estado um papel
especial sob o neoliberalismo – o papel de agente de políticas redistributivas, que reverte o fluxo típico das economias de bem-estar (redistribuição de
cima para baixo). Nas palavras de Harvey, “ele o faz antes de tudo promovendo
esquemas de privatização e cortes de gastos públicos que sustentam o salário social. Mesmo quando a privatização parece favorável às classes baixas, seus efeitos
de longo prazo podem ser negativos. Por exemplo, numa primeira impressão, o
programa thatcheriano de privatização da habitação social na Inglaterra pareceu
uma benção para as classes baixas, cujos membros poderiam a partir de então
passar do aluguel à casa própria a custos relativamente baixos, obter o controle
de um valioso ativo e aumentar sua riqueza. Mas, uma vez feita a transferência, a
especulação com moradias assumiu o controle, particularmente em áreas nobres,
acabando por expulsar as populações de baixa renda, via propina ou pela força,
para a periferia de Londres, transformando propriedades antes destinadas à moradia da classe trabalhadora em centros de intensa gentrificação” 2 (Harvey, 2005,
p.176-177). Outros exemplos de redistribuição via Estado são a concessão de
subsídios a famílias com maior poder aquisitivo e a política de desoneração
dos impostos incidentes sobre atividades financeiras lideradas pelos grupos
mais bem posicionados na sociedade, promovendo-se um redirecionamento
da pressão tributária incidente sobre as classes mais abastadas em direção ao
contribuinte de menor poder aquisitivo.
2
Sobre Londres e seu status atual de megacidade é interessante ver reportagem “Só para os muito ricos:
bilioná-rios inflacionam o mercado imobiliário, comprando mansões por até R$ 207 milhões” no Caderno Especial
Grandes Reportagens – Megacidades, do Jornal O Estado de São Paulo, em 03 de agosto de 2008.
24
A racionalidade das novas arquiteturas de financiamento imobiliário no Brasil reproduz o quadro descrito por David Harvey, em especial as possibilidades de manipulação do sistema de crédito a serviço da acumulação de capital e da redistribuição da
riqueza e da renda aos grupos de maior poder aquisitivo. Neste sentido, uma grande
lacuna nas análises dos sistemas de financiamento imobiliário é a dificuldade de
compreendê-los a partir da sua sintonia com os padrões de acumulação expressos
no sistema mundial. Superar esta lacuna exige analisar o Sistema de Financiamento
Imobiliário (SFI) a partir dos pressupostos políticos implícitos na sua matriz teórica,
nos documentos do Banco Mundial e nos primeiros resultados da sua aplicação no
Brasil.
As novas arquiteturas de financiamento da habitação não se firmam, definitivamente, como sistemas de promoção de direitos sociais. Muito pelo contrario: reduzem o direito à moradia ao acesso privado a uma mercadoria livremente negociada
no mercado. Neste sentido, expressam claramente aquela tendência à mercadificação, típica do regime de acumulação dos últimos trinta anos, e elegem o mercado
como o grande protagonista na promoção das políticas do setor. Como bem notou
Harvey, “a mercadificação presume a existência de direitos de propriedade sobre processos, coisas e relações sociais, supõe que se pode atribuir um preço a eles e negociá-los nos
termos de um contrato legal. Há o pressuposto de que o mercado funciona como um
guia apropriado – uma ética – para todas as ações humanas” (Harvey, 2005, p.178).
A redução do direito à moradia à simples garantia do acesso privado a uma mercadoria faz do crédito o principal instrumento na execução das políticas habitacionais,
circunscrevendo a questão política à definição dos limites do subsídio estatal aos financiamentos tomados pelos mutuários. O cidadão beneficiário de um direito transforma-se em um cliente do sistema bancário, incluído ou excluído das modalidades
de financiamento. O risco do financiamento, as garantias pessoais e reais oferecidas,
o nome limpo na praça viram um problema de quem demanda a mercadoria. Como
nota Harvey, pensando no desmonte das políticas de bem-estar da Europa e dos
Estados Unidos, “um sistema de responsabilidade pessoal subs-titui as proteções sociais
(pensões, assistência à saúde, proteção contra acidentes) que foram antes responsabilidades dos empregadores e do Estado. Os indivíduos compram produtos nos mercados,
25
que passam a ser os novos fornecedores de proteções sociais. A segurança individual se
torna assim uma questão de escolha individual vinculada à capacidade de pagamento
por produtos financeiros inseridos em mercados financeiros arriscados” (Harvey, 2005,
p.181).
Outra marca da acumulação por espoliação que pode ser observada na estruturação da nova arquitetura do financiamento da habitação é a financialização. A expansão da base do financiamento do setor e a atração da liquidez antes canalizada
para outros mercados exigem a formatação de novos instrumentos de crédito e a
criação de mercados primários e secundários para a negociação dos novos produtos financeiros. A associação entre a crise dos mercados financeiros de 2008 e a expansão do crédito imobiliário nos Estados Unidos dá bem a medida deste processo.
No Brasil, o processo de financialização, inspirado nos modelos do Banco Mundial, é
defendido por muitos como a grande alternativa para a captação de recursos para
o setor imobiliário, inclusive para o setor habitacional. Veja, por exemplo, os comentários de uma publicação veiculada por respeitada instituição de ensino, pesquisa e
negócios:
é possível observar que as operações de mercado vêm ganhando terreno no conjunto das modalidades de créditos disponíveis nos diversos países. Somou-se ao
cenário econômico mais favorável um processo de liberalização e desregulamentação em muitos mercados nacionais, o que contribui, de forma decisiva, para
amenizar as restrições sobre o crédito. Essas tendências favoráveis [...] atuam como
elementos determinantes para uma boa precificação do risco nos empréstimos e
para uma melhor classificação do crédito. Com isso, este último fica mais eficiente
e pode ser mais bem alocado. Sensíveis melhoramentos na avaliação do risco dos
empréstimos e na sua classificação trouxeram mais eficiência para as operações de
crédito (FGV-Projetos, 2007, p.14).
Por fim, é inegável observar na arquitetura dos novos modelos de financiamento
da habitação a quarta característica apontada por Harvey - a redistribuição via Estado. O modelo de financiamento, lastreado na captação de recursos pelos mercados de capitais, seja nos mercados primários, seja nos mercados secundários, não
prescinde do fundo público, como pode parecer à primeira vista. Praticamente não
há experiência no mundo, em especial na periferia do capitalismo, de uma capta-
26
ção de recursos que não tenha contado com o apoio dos fundos estatais, seja pelo
aporte direto de recursos orçamentários, seja pela concessão de garantias, seja pela
concessão de isenções e vantagens tributárias que garantem competitividade aos
fundos de investimento. O próprio Banco Mundial, sempre um militante do protagonismo do mercado, é um defensor da participação ativa do Estado na criação
das condições efetivas para o desenvolvimento do financiamento imobiliário. Assim, mesmo os mais sofisticados sistemas de crédito tendem a depender do Estado
para impulsionar a acumulação de capital, de modo que a apropriação privada da
riqueza e da renda pelos agentes econômicos envolvidos nos sistemas ilustra com
bastante propriedade o processo de redistribuição de recursos descrito por Harvey.
A acumulação por espoliação não pode, neste sentido, ser ignorada nas análises das
novas arquiteturas do financiamento habitacional e imobiliário. Os estudos sobre o
Sistema Financeiro da Habitação - SFH e do Sistema Financeiro Imobiliário – SFI têm
de levar em conta a manifestação histórica deste processo para apreender os efeitos positivos e negativos da financeirização do crédito imobiliário e do crédito habitacional, por conseqüência. Como argumentado há pouco, o resultado da política
habitacional, em um quadro permanente de acumulação por espoliação, não pode
ser percebido somente pela efetividade social da produção de moradias, mas também por sua capacidade de construir um consenso em torno da efetivação de um
ambiente institucional favorável à acumulação de capital pelos agentes privados.
1.2
A crise de 2008 nos Estados Unidos - o crédito imobiliário
no banco dos réus
Em setembro de 2008, após sucessivos revezes e incontrolável processo de baixa,
a bolsa de valores de Nova Iorque apontava o que todos temiam – a maior crise
econômica em décadas, provavelmente a maior crise desde 1929. Muitas explicações, muitas incertezas, e um primeiro responsável: o sistema de crédito imobiliário
norte-americano, responsável pelo que muitos consideram o fato que deflagrou a
crise – o estouro de uma bolha imobiliária. A crise ganhava um sobrenome e passa-
27
va a ser discutida como a crise imobiliária americana ou a crise dos subprimes. Buscavam-se os responsáveis. Alguns sugeriam a prisão dos suspeitos de sempre – os tomadores do crédito, que irresponsavelmente teriam desencadeado a demanda por
um crédito que jamais teriam condição de tomar3 . Outros, a utilização desenfreada
de uma fórmula matemática, como se o termômetro fosse o culpado pela febre4. No
geral, havia percepção de que a especulação chegara a um nível intolerável, pondo
em risco todo o sistema de crédito imobiliário nos Estados Unidos da América.
Compreender as origens da bolha imobiliária norte-americana, mais do que apontar
os res-ponsáveis pela crise de 2008, permite-nos conhecer as entranhas do processo
de financeirização5 do crédito imobiliário e verificar a real dimensão do vínculo entre a crise e a extensão da política de acesso à moradia. O fato da crise de 2008 ter
sido desencadeada no mercado de hipotecas diz muito sobre este vínculo, mas não
conta boa parte da história, fazendo-nos perguntar o que de fato teria gerado uma
crise daquela proporção.
Como bem aponta Panitch e Konings (Panitch; Konings, 2009, p. 73), é difícil encontrar algum sentido para a crise sem compreender suas raízes domésticas, fundadas
nas redes financeiras que há décadas subordinam os trabalhadores e a classe média
americana a um regime de endividamento. Conforme os autores, “a era neoliberal
não levou a uma completa deterioração dos padrões de vida da maioria das famílias de
trabalhadores americanos: os altos níveis de consumo foram sustentados pelo acúmulo
de dívidas familiares e pela intensificação do trabalho – muitas pessoas trabalhando
durante mais horas, sob condições precárias, sujeitas à pressão dos compromissos financeiros” (Panitch; Konings, 2009, p. 74). Incentivados pelo governo, os norte-americanos se endividavam para financiar o seu alto nível de consumo, dando como
3
GREENSPAN, Alan. FED não tem culpa pela bolha imobiliária. Jornal Folha de S. Paulo, São Paulo, 10 de
abril de 2008, Caderno Dinheiro.
4
CRUZ, Renato. A fórmula que destruiu Wall Street – instituições financeiras calculavam risco de hipotecas de um jeito que só funcionava com mercado em alta. Jornal O Estado de S. Paulo, São Paulo, 15 de março de
2009, Caderno Economia B11.
5
Harvey utiliza largamente o termo financialização. Em nota, o tradutor do seu livro sobre o neoliberalismo observa que, no Brasil, adota-se também o termo financeirização. Justifica, porém, o termo financialização
por tratar-se de sujeição de toda a economia ao capital financeiro para fins especulativos de acumulação do
capital e não para outros fins, criando o chamado capital fictício. Ver Harvey, Op. Cit. pp. 41-42, NT. Neste trabalho, preferimos o termo financeirização, mais divulgado como referência ao fenômeno descrito por François
Chesnais, José Carlos Braga e pelo próprio David Harvey.
28
garantia a hipoteca de seus imóveis. Todas as decisões financeiras pessoais eram
baseadas na crença difundida de que a habitação era livre de riscos, o que proporcionava um aumento no valor da hipoteca sempre que houvesse necessidade
de ampliação do crédito pessoal. O mais importante: estabeleceu-se um vínculo
profundo entre o consumo das famílias americanas e o valor das propriedades que,
“combinado ao fetiche da casa própria criava um espiral de mútua alimentação entre o
crescimento da demanda do mercado e o valor crescente da habitação” (Panitch; Konings, 2009, p. 74).
Assim, a baixa taxa de juros (em torno de 1% ao ano) incentivava o consumo desenfreado e incentivava o endividamento. Os empréstimos pessoais eram concedidos,
na maioria das vezes, tendo o imóvel como garantia. Quanto mais crescia a demanda
por crédito, mais aumentava o valor dos imóveis. Neste contexto, o preço crescente
dos imóveis indicava uma ótima oportunidade de negócios, um investimento com
excelentes perspectivas de valorização. A produção imobiliária destinava-se, como
não podia deixar de ser, ao atendimento dos investidores, internos e externos, que
apostavam na oscilação positiva dos imóveis para especular.
Os empréstimos pessoais, lastreados nas hipotecas, eram feitos por diversos agentes,
especialmente por empresas de corretagem de crédito. A remuneração destes corretores era calculada em função da quantidade de crédito gerado e vendido. Assim,
não havia compromisso, por parte destes agentes, com a qualidade do tomador do
crédito, apenas com o volume de negócios que conseguiam viabilizar. O resultado,
ao que tudo indica, foi a ocorrência de fraudes generalizadas na apuração da renda
dos tomadores e, principalmente, na avaliação dos imóveis dados em garantia. Este
foi um fator preponderante para o crescimento da quantidade e do rápido declínio
da qualidade dos créditos classificados como subprime.
Bancos e investidores, ao adquirirem estes créditos ditos de baixa qualidade, compensavam o risco elevando as taxas de juros. Em grande parte, antecipavam seus
ganhos alienando estes créditos em um mercado secundário, transferindo o risco da
operação às empresas securitizadoras. Por sua vez, as empresas securitizadoras adquiriam créditos rentáveis, porém, de sem avaliação criteriosa do histórico de paga-
29
mentos, do risco do tomador. Grandes investidores institucionais, principalmente
fundos de pensão, viram neste mercado uma oportunidade única de melhorar a
performance de suas carteiras. Estava estruturada uma cadeia operacional e financeira altamente arriscada, sujeita ao chamado efeito dominó, com possibilidade de
‘contágio’ de todos os elos que a integravam.
Segundo Delfim Neto, em artigo publicado no jornal Valor Econômico em 28 de
agosto de 2007,
‘subprime’ é a hipoteca que garante um empréstimo feito a um comprador duvidoso e/ou, sem os cuidados de avaliação adequada dos seus rendimentos. Há suspeita de que gigantes financeiros criaram fundos que tomaram posição em papéis
lastreados em ‘subprimes’, sem registrar seus ‘riscos’. Com essa ‘fantasia’ contábil,
transformam, magicamente, papéis duvidosos em AAA, sem registrá-los nos seus
balanços [...]. A explicação fundamental para esse processo é o próprio aumento
dos preços da casa própria estimulado pela expansão da demanda que o próprio
sistema financeiro criava com novos e mais ágeis instrumentos de crédito. Tudo
caminhava maravilhosamente, até que a delinqüência no pagamento das hipotecas ‘subprime’ começou a aumentar cobrando sua parte no descuido com a melhor avaliação dos ‘riscos’.6
Em agosto de 2007, várias publicações explicavam a crise financeira mundial a partir
dos ‘subprimes’:
No mundo inteiro podemos ouvir ecos das dificuldades dos Estados Unidos [...]
Começamos com os tomadores ‘subprime’. Nos Estados Unidos essas pessoas, sem
surpresa, são mais pobres (e pouco provavelmente brancos) que as que podem
conseguir hipotecas a taxas inferiores, geralmente fixas. Sua tendência foi chegar
tarde ao grande mercado ha-bitacional, quando os preços já eram estratosféricos.
Muitos parecem ter sido encorajados a fazer empréstimos por corretores mais preocupados com as suas comissões que com a capacidade de seus clientes de pagar
as dívidas. E os emprestadores que desembolsaram o dinheiro – dúzias dos quais
tiveram que fechar as portas – subestimaram a taxa de ina-dimplência. De uma
maneira geral, pode-se atribuir isso à relativa juventude do mercado subprime. De
maneira menos generalizada, pode-se apontar o efeito da ‘securitização’ sobre os
incentivos dos emprestadores: sabendo que os empréstimos podem ser reunidos,
juntados e vendidos e depois picados, novamente empacotados e novamente ven6
DELFIM NETTO, Antonio. Os subprimes. Jornal Valor Econômico, São Paulo, 28 ago 2007, p. A3.
30
didos, levaram a julgamentos descuidados7.
O editorial do The Economist mostra com clareza a natureza do atual mercado financeiro, em que todas as funções estão profundamente imbrincadas. Os bancos,
de fato, não conseguiam determinar a dimensão dos prejuízos, pois a chamada ‘diluição dos riscos’ era de tal magnitude que não se sabia efetivamente o quanto das
suas carteiras estava ligado ao mercado imobiliário e sujeito a qualquer tipo de contaminação. Nas palavras de um executivo responsável pela administração de uma
carteira de investimentos,
surpreendentemente, os bancos ainda não foram capazes de determinar a dimensão completa de seus prejuízos com novos e complexos instrumentos de
crédito. Agora eles estão sofrendo uma segunda rodada de prejuízos causados
tanto pela alta nos índices de inadimplência quanto por uma ampla gama de empréstimos, à medida que os devedores sofrem o desgaste causado pela fraqueza da
economia [...]. As dificuldades do setor financeiro estão estreitamente relacionadas
à incerteza quanto às perspectivas econômicas e, acima de tudo, às expectativas
do setor de habitação. Os preços das casas têm poderoso efeito sobre o consumo, por meio de seu impacto sobre o patrimônio e o acesso ao crédito. Eles
também afetam as instituições financeiras ao influenciar o nível de inadimplência em hipotecas e o valor dos títulos lastreados por elas. [...] “A deflação
nos preços dos ativos de habitação torna muito difícil estabilizar os balanços do
sistema financeiro e também acentua os ventos contrários que a economia real
está enfrentando”, diz Mohamed El-Erian, co-presidente-executivo da administradora de fundos de investimento Pimco.8 [sem grifo no original]
A crise financeira levantou uma questão há muito discutida nos meios acadêmicos
avessos à ortodoxia econômica – a necessidade de aumentar os níveis de regulação da economia, em especial, o nível de controle das instituições responsáveis
pela concessão de crédito hipotecário. Conforme bem aponta Panitch e Konings,
se uma razão singular tem predominado nas explicações da crise global, esta razão
é a desregulação (“deregulation”): “A falta de supervisão estatal sobre o mercado financeiro é largamente criticada – não somente nas colunas de opinião dos jornais econômi7
THE TROUBLE with the housing market - editorial, The Economist, 22 de março de 2007. Disponível em
<http://www.economist.com>.
8
GUHA, Krishna. EUA se preparam para a 2ª dose recessiva. Jornal Folha de São Paulo (matéria originalmente publicada no Jornal Financial Times), São Paulo, 20 de julho de 2008, caderno Dinheiro.
31
cos como nos analistas da esquerda – por ter permitido a arriscada alavancagem das
instituições financeiras, baseadas em dívidas fracamente securitizadas, que acabaram
levando à débacle atual” (Panitch; Konings, 2009, p. 67).
O diagnóstico da crise da regulação e a prescrição de um novo movimento
regulatório, além do retorno das políticas econômicas keynesianas, iluminam uma
questão que precede a crise provocada pela bolha imobiliária norte-americana. De
fato, toda esta forma financeirizada do capitalismo mundial não surgiu com a inflação dos ativos imobiliários, nem com a especulação sobre os riscos das hipotecas
subprimes. Há uma moldura institucional que é pressuposta na crise, que está presente nas raízes mais profundas do crash de 2008.
De acordo com Massonetto, o desenvolvimento do modo de produção capitalista em escala mundial é mediado por padrões regulatórios que refletem os padrões de acumulação e os padrões de gestão sistêmica do sistema mundial. Neste
sentido, nas últimas décadas, é possível divisar: um padrão regulatório baseado na
flexibilidade, na tutela estatal dos processos de capitalização financeira e no deslocamento das decisões financeiras para fora do Estado Nacional (Massonetto, 2009, p. 4).
E mais,
o fundo público, cuja liquidez garantira a expansão material do sistema mundial
com promoção de bem-estar social, passou a garantir a renda financeira do capital, deslocando a matriz do Direito Financeiro [e da regulação] para os processos de capitalização. Neste sentido, a configuração de um novo padrão sistêmico
de riqueza conferiu uma função peculiar ao Direito Financeiro [e à regulação]:
a redução dos riscos inerentes à lógica financeira, garantindo, por meio de seus
instrumentos, a liquidez exigida pelo mercado e, acima de tudo, assegurando a
valorização patrimonial privada, por meio da sanção de ganhos financeiros (Massonetto, 2006, p. 95).
Este novo padrão regulatório, que permitiu acomodar as inovações financeiras que
redundaram na crise de 2008, é um padrão bastante distinto do padrão regulatório
do período anterior, baseado em uma participação ativa do Estado na estabilização
do sistema e na garantia da expansão material do capitalismo. Essa participação,
segundo Belluzzo, era destinada a não permitir que as atividades econômicas flutu-
32
assem em níveis que pudessem ser danosos para o seu desenvolvimento. O Estado
exercia então uma função regulatória dos mercados, procurando reduzir a
influência dos condicionantes externos sobre as políticas macroeconômicas domésticas. Os controles de capitais eram prática corrente e assim as políticas monetárias e os sistemas financeiros nacionais estavam voltados para a sustentação de
taxas elevadas de crescimento econômico. Comandados por políticas monetárias
acomodatícias, os sistemas financeiros – incluídos os bancos centrais – funcionavam como redutores de incertezas para o setor privado, que, por sua vez, sustentava elevadas taxas de investimento. O círculo virtuoso entre gasto público, oferta
de crédito barato, investimento privado e estabilidade financeira foi a marca registrada da economia da demanda efetiva. [...] Era a época de ouro do keynesianismo,
e essas políticas tinham o propósito declarado de estimular o acesso à riqueza
através do crédito dirigido à acumulação produtiva, com o desiderato de manter
o pleno emprego, elevando, em termos reais, os salários e demais remunerações do
trabalho. A regulamentação financeira foi a norma em todos os países. (Belluzo,
1999, p.100).
Com o acordo de Bretton Woods, assinado no segundo pós-guerra, e que continha
as premissas para o desenvolvimento com forte participação do estado, as economias européias e o Japão lograram se recuperar de forma espetacular. Esse crescimento ampliou a riqueza mundial e fez aumentar o volume de dólares em circulação na economia.
Segundo Chesnais, a acumulação industrial da idade de ouro fez com que famílias
com melhores disponibilidades financeiras começassem “a investir suas rendas excedentes líquidas em títulos de seguro de vida” (Chesnais, 2005, p.37). Esses e outros recursos líquidos oriundos de excedentes acumulados nas famílias e nas empresas no
segundo pós-guerra agora procuravam se valorizar em outros investimentos, visto
que os investimentos industriais pareciam não mais prover as taxas de juros que
ofereciam antes, durante a década de 50.
A Inglaterra criou, então, na city de Londres, uma espécie de offshore, um mercado
interbancário de capitais líquidos, conhecido como mercado de eurodólares. Lucros de empresas não reinvestidos na produção e também não repatriados pelas
multinacionais americanas alimentavam essa praça, constituindo o que Chesnais
33
vai apontar como a primeira base de operação internacional do capital portador de
juros (Chesnais, 2005, p. 38).
A próxima etapa, no desenvolvimento histórico do padrão regulatório da expansão
financeira do modo de produção capitalista, ficou marcada pelo choque do petróleo,
isto é, pela inserção nessa ciranda de “elevadas somas resultantes do aumento temporário do preço do petróleo, aplicadas em Londres pelos potentados do golfo pérsico”
(Chesnais, 2005, p. 39). Esses recursos foram a base de empréstimos para países do
terceiro mundo, que dessa forma alavancaram sua dívida externa. De acordo com
Belluzzo, esse “circuito financeiro internacionalizado e operado pelos grandes bancos
comerciais – à margem de qualquer regulamentação ou supervisão dos bancos centrais
– acentuou sua tendência à superexpansão do crédito concedido a empresas, bancos e
governos, alimentando, sobretudo um forte endividamento da periferia” (Belluzzo, 1999,
p. 102).
As dívidas dos países periféricos cresciam quase que exponencialmente e os juros
absorviam parcelas crescentes do orçamento estatal e de suas reservas, forçando
os devedores a tomarem novos empréstimos para honrar o serviço da dívida. Estes
novos empréstimos, destinados ao serviço da dívida, submetiam os agentes endividados as taxas de juros de ocasião, fundamentais para a rolagem e ampliação de
suas dívidas.
É nesse contexto que, em 1979, o governo americano resolve aumentar as taxas de
juros a um padrão sem precedentes, disparando a dívida dos países subdesenvolvidos e mos-trando para todo o mundo que o dólar ainda era a moeda forte. De acordo com Belluzzo, na obra já citada, na prática, a ampliação dos mercados de dívida
pública constituiu a base sobre a qual se assentou o desenvolvimento do processo
de securitização. Isto não apenas porque cresceu a participação dos títulos americanos na formação da riqueza financeira demanda pelos agentes privados americanos
e de outros países, mas também porque os papéis dos governos dos Estados Unidos
eram ativos dotados de grande liquidez.
Assim, “créditos desvalorizados dos países em desenvolvimento foram sendo substituídos por dívida emitida pelo Tesouro Nacional dos Estados Unidos. [...] Foi nesse ambiente
34
de reimposição da supremacia do dólar e de desestruturação do sistema monetário internacional que ocorreu ‘a grande fuga para a frente’, consubstanciada no aparecimento
dos novos processos de globalização, desregulamentação e securitização” (Belluzzo,
1999, p. 104).
Foi neste contexto que se deu o crescimento veloz da participação das formas financeiras de apropriação de riqueza. Nos países desenvolvidos, as classes médias
passaram a investir em títulos e ações, diretamente ou por meio de fundos de investimento ou de fundos de pensão. “O patrimônio típico de uma família de renda
média passou a incluir ativos financeiros em proporção crescente, além dos imóveis e
bens duráveis. [Assim] a ‘acumulação’ de ativos financeiros ganhou na maioria dos casos status permanente na gestão da riqueza capitalista.” (Belluzzo, 1999, p. 105).
Por fim, “essa impressionante escalada do volume de riqueza financeira [...] suplantou de
longe o crescimento da produção e da acumulação de ativos fixos. [Como conseqüência,] a ‘financeirização’ e a correspondente valorização fictícia da riqueza, como nunca,
vêm subordinando a dinâmica da economia” (Belluzzo, 1999, p. 105;115).
De onde conclui Belluzzo que
o capitalismo é o regime de produção em que a riqueza acumulada sob a forma
monetária está sempre disposta a dobrar-se sobre si mesma, na busca da autoreprodução. D-D’ e não D-M-D’ é o processo em estado puro, adequado a seu conceito, livre dos incômodos e empecilhos de suas formas materiais particulares. Não
se trata de uma deformação, mas do aperfeiçoamento de sua substância, na medida em que o dinheiro é o suposto e o resultado do processo de acumulação de
riqueza no capitalismo. É este processo fantasmagórico de auto-reprodução que o
capital está realizando sob os nossos olhos nos mercados financeiros contemporâneos9. (Belluzzo, 1999, p. 115-116)
9
É importante salientar que essa passagem do D-M-D’ para o D-D’ suscita importantes debates sobre a
relação entre a base produtiva e a esfera financeira da economia. Pode-se questionar, por exemplo, se o próprio
crash das bolsas de valores, ocorrido no mundo todo por conta das bolhas especulativas, não representaria um
limite das possibilidades de descolamento da esfera financeira da base produtiva real. Como foi mencionado
algumas páginas atrás, verifica-se no contexto da financeirização um aumento das horas de trabalho na economia global. Dessa forma, o debate sobre uma massa crescente de valor sendo produzida e apropriada em algum
lugar (ainda que de forma menos visível), por trás da valorização que aparece como financeira e, por outro lado,
a fantasmagoria de um processo que ‘produz’ dinheiro a partir do dinheiro, é relevante do ponto de vista dos
fundamentos da própria existência do capitalismo enquanto sistema econômico, que, no entanto, foge ao escopo dessa tese.
35
De acordo com Tavares e Belluzzo,
no primeiro trimestre de 2004 (depois do estouro da bolha dos anos 90), o valor dos
ativos financeiros detidos pelas famílias americanas – ações, cotas de fundos, títulos de dívida públicos e privados) era de US$ 34,8 trilhões contra US$ 20,1 trilhões
em ativos tangíveis (casa própria, bens duráveis). [...] Observadas do ponto de vista
das instituições e dos ins-trumentos financeiros, estas transformações na riqueza
espelham a maior importância da finança direta e ‘securitizada’ em relação ao
crédito bancário. [...] Esta mudança engendrou a ‘securitização’ de créditos e facilitou o envolvimento dos bancos com o financiamento de posições nos mercados
de capitais e em operações ‘fora do balanço’ que envolvem derivativos (Tavares;
Belluzzo, 2004, p. 127).
No Brasil, a transição do padrão regulatório pós-Bretton Woods para o padrão regulatório da expansão financeira do capitalismo também é perceptível.
Essa desarticulação entre grupos industriais e financeiros teve duas implicações
importantes para a configuração patrimonial da economia brasileira nos anos
posteriores. Em primeiro lugar, levou a um crescimento significativo dos conglomerados financeiros, cujo endividamento externo teve, como contrapartida, o crescimento da dívida pública interna, fonte dos lucros bancários na ‘ciranda financeira’
do open-market. Em segundo, levou, após a crise da dívida externa, à revisão das
restrições às participações acionárias cruzadas entre bancos e indústria, mas já em
um contexto de perda de dinamismo do investimento privado, configurando por
isso, para os bancos privados, mais uma oportunidade de diversificação de risco
para suas carteiras de títulos (Miranda; Tavares, 1999, p. 335)
A constituição de holdings, a criação ou compra de financeiras e bancos pelos principais grupos industriais nacionais originários constituíram base importante de suas
condutas patrimoniais defensivas imperantes na década de 80. Uma economia altamente inflacionária, com moeda indexada e com um sistema financeiro sofisticado
para operações de curtíssimo prazo, mas inoperante para o financiamento de longo
prazo, e sofrendo estagnação de seu mercado interno, tende a moldar estratégias
microeconômicas de caráter rentista. Em tais estratégias, o principal objetivo do investimento era diluir o risco e elevar as margens de lucro financeiro mediante a
ampliação e a diversificação das carteiras dos grupos. Conseqüentemente, a diversificação deu-se principalmente em função da busca de ativos seguros ou de elevada
36
liquidez, visando a proteção patrimonial dos grupos e a financeirização da riqueza
(Miranda; Tavares, 1999).
Belluzzo atenta para a característica essencial do capital portador de juros, fundamental para compreender o processo de securitização:
na lei geral da acumulação capitalista estão estruturalmente implícitas as necessidades de concentração e centralização dos capitais, comandada através da ampliação e da autonomização crescentes do capital a juros, ou seja, com o predomínio
cada vez maior do sistema de crédito sobre as órbitas mercantil e produtiva. O capital a juros nasce, portanto, da necessidade de perpétua expansão e valorização do
capital para além dos li-mites de seu processo mais geral e elementar de circulação
e reprodução. Para revolucionar periodicamente a base técnica, submeter massas
crescentes de força de trabalho a seu domínio, criar novos mercados, o capital precisa existir permanentemente de forma ‘livre’ e líquida e, ao mesmo tempo, crescentemente centralizada. Apenas dessa maneira pode fluir sem obstáculos para
colher novas oportunidades de lucro. [...] Na verdade, o que distingue essa forma de
capital financeiro das que a precederam historicamente é o caráter universal e permanente dos processos especulativos e de criação contábil de capital fictício [...]. A
natureza intrinsecamente especulativa da gestão empresarial, nessa modalidade
de ‘capitalismo moderno’, traduz-se pela importância crescente das práticas destinadas a ampliar ‘ficticiamente’ o valor do capital existente, tornando necessária a
constituição de um enorme e complexo aparato financeiro. Segundo Hobson [...] se
os ativos tangíveis podem ser avaliados pelo seu custo de produção ou reposição,
aqueles de natureza não-tangível só podem sê-lo através de sua capacidade líquida de ganho. Esta, por sua vez, só pode ser estimada como o valor capitalizado
da totalidade dos rendimentos futuros esperados, menos o custo de reposição dos
ativos tangíveis. É aqui, neste último elemento (ativos não tangíveis), que reside a
elasticidade do capital, comumente utilizada pela ‘classe financeira’ para ampliar
a capitalização para além dos limites da capacidade ‘real’ de valorização. Dessa
forma, a capacidade putativa de ganho de uma grande companhia, independentemente de como seja financiada, repousa fundamentalmente no controle
dos mercados, na força de suas armas de concorrência, e é, portanto, mesmo amparada em métodos avançados de produção, altamente especulativa em seu valor
presente (Belluzzo, 1999, p. 88;90-91).
Dessa forma, ao abrirem seu capital na bolsa de valores utilizando o Valor Geral de
Vendas (VGV) de um determinado empreendimento como um ativo, as empresas
37
imobiliárias participam dessa ciranda alimentando a especulação de seus papeis e
utilizando a cidade como fonte e objeto de sua atividade. Por essa lógica, já sabendo
que determinado empreendimento terá seus créditos - oriundos ou do aluguel de
seus espaços ou ainda do retorno de financiamentos – transformado em recebíveis
imobiliários cujos papeis circularão na esfera dos ativos não tangíveis, o que era apenas um negócio, uma atividade produtiva dita tradicional, vira então a parte visível, tangível de uma valorização do capital financeiro.
Um desdobramento importante desse processo é o papel do governo e das políticas públicas no capitalismo contemporâneo. O que se apresenta como conseqüência importante para quem estuda e se debruça sobre políticas publicas é o quanto
esse imperativo da riqueza financeirizada impacta nos orçamentos e no manejo de
uma política governamental. Há um déficit publico que é constantemente alimentado pelas finanças, o que diminui sobremaneira o uso dos recursos públicos no
desenvolvimento do país.
Pode-se afirmar que o estado de bem estar, que nunca existiu no Brasil da forma
clássica, assenta-se na produção, na expansão material e que implicava a conversão
de capital monetário em mercadorias, bens, serviços, enfim, havia a preponderância
dos processos de elevação de renda na acumulação. Atualmente, no entanto, o
que se verifica é que“ao estado, não basta mais assegurar a expansão do capital em
seu território [...]. É necessário reduzir o risco da expansão financeiro sob sua jurisdição,
além de garantir a valorização da riqueza privada. [...] o padrão normativo da expansão
financeira [...] é marcado, na forma, pela flexibilidade, e, no conteúdo, pela tutela jurídica
da renda financeira do capital” (Massonetto, 2006, p.104).
Dessa forma, se antes o orçamento público poderia ser utilizado para a inserção do
país em um outro patamar de desenvolvimento, atualmente,
o orçamento público deve estar voltado para a garantia do investimento
privado, para a garantia do capital privado, em detrimento dos direitos
sociais e serviços públicos voltados para a população mais desfavorecida.
Assim, nesta etapa, o direito financeiro, na organização do espaço políticoeconômico da acumulação, passa a servir a uma nova função do Estado
38
– a tutela jurídica da renda do capital e da sanção de ganhos financeiros
privados, a partir da alocação de garantias estatais ao processo sistêmico
de acumulação liderado pelo capital financeiro (Massonetto, 2006, p. 69).
1.3
A indistinção entre financiamento imobiliário e
financiamento habitacional
Ao se analisar as arquiteturas de financiamento da habitação no Brasil deparamonos com certa imprecisão na qualificação dos sistemas financeiros. A origem do
equívoco é o uso indistinto que é feito entre os termos “imobiliário” e “habitacional”
na imprensa e em documentos setoriais. Ainda que os sistemas financeiros atualmente existentes, o Sistema Financeiro de Habitação, SFH, e o Sistema Financeiro
Imobiliário, SFI, possuam denominações distintas, a confusão costuma ser freqüente.
Aparentemente, o erro poderia ser corrigido sem maiores problemas, se não fosse a
conveniência da manutenção desta imprecisão.
Na medida em que a crise mundial vinculou o crédito imobiliário (e habitacional) a
ou-tros mercados de crédito, como o crédito ao consumidor, é fundamental compreender as especificidades de cada negócio a partir de suas características particulares, e desvendar os vínculos que aproximam instrumentos tão distintos. A
propagação da suposta excelência do sistema americano de captação de recursos
no mercado, base da arquitetura de financiamento imobiliário e de habitação dos
Estados Unidos, obscureceu a distinção entre os modelos, como se as funções de
cada sistema não incidissem na sua estruturação. De acordo com o modelo na vitrine, o que importava era a liberdade dos agentes e o protagonismo do mercado
na captação dos recursos, independente da sua finalidade (imobiliária, em geral,
ou habitacional). Seria importante a condução de uma pesquisa empírica ainda a
ser elaborada que mostrasse a distinção dos diversos agentes que compõem esse
sistema (proprietários, incorporadores, construtores, agentes de crédito, setores do
estado), compreender o papel desempenhado por cada um deles e o tipo de apro-
39
priação consumado10. No entanto, já a análise do discurso aponta questões importantes que podem auxiliar na compreensão dos recentes desdobramentos e resultados do SFH e do SFI.
Basicamente, a expressão “mercado imobiliário” diz respeito a toda transação que envolva um bem imóvel, referindo-se à propriedade da terra e às edificações incorporadas, com seus diversos usos, e excluindo a infra-estrutura destinada a dar suporte
ao seu funcionamento. Por exemplo, engloba a edificação de um shopping center, a
terra em que ele se incorpora, mas não as estradas que lhe dão acesso, nem as obras
de saneamento básico que o viabilizam. “Imobiliário”, neste sentido, compreende
tudo o que é relativo a um imóvel, seja ele destinado à moradia, seja ele destinado a
um uso diverso, como uma escola, uma fazenda ou um centro comercial.
Nos últimos anos, com a internacionalização dos mercados e com a massificação do
sistema norte-americano pelas escolas de negócio, o termo “real estate” tem ocupado um lugar de destaque na descrição dos negócios imobiliários. Na origem, a
expressão, que não tem uma tradução exata para o português, referia-se à propriedade e aos bens incorporados. Posteriormente, passou a descrever uma atividade
negocial. Assim, o termo “real estate” significa atualmente tanto o bem imóvel como
a atividade imobiliária. De acordo com Downes e Goodman, “real estate” é um “pedaço de terra e todas as propriedades físicas relacionadas a ele, incluindo casas, cercas,
paisagismo e todos os direitos sobre o espaço aéreo e o subsolo. Ativos não associados
diretamente com a terra são considerados propriedade pessoal (móveis, veículos, seguros)”11. Já de acordo com Friedman, Harris e Lindeman, “no direito, é a terra e tudo
mais ou menos incorporado nela. Propriedade que vai do centro da terra (subsolo) até o
céu (above to the heavens)”12. Já no âmbito de negócios, de acordo com o mesmo
10
Devo essa importante reflexão à urbanista Mariana Fix, em dialógo sobre as conseqüências da distinção entre os termos ‘imobiliário’ e ‘habitacional’.
11
Downes, John. Dictionary of Finance and Investment Terms. Barrons, 2003 e Friedman, Jack P. Dictionary
of Real Estate Terms. Barrons, 2004.
12
O conceito de propriedade abrangendo o subsolo e o espaço aéreo é um conceito oriundo do direito
romano (quem é dono do solo é também dono até o céu e até o inferno), recebido pelo Código de Napoleão,
pelo BGB (Código Alemão) e pelo Código brasileiro de 1916. Ainda que obviamente tenha havido mudanças
relativas ao conceito, chama a atenção o seu caráter sagrado, vinculando o solo ao inferno e ao céu (heaven, que
em inglês tem uma conotação sagrada). Ver PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituições de Direito Civil – Volume
IV – Direitos Reais. Rio de Janeiro: Forense, 2009.
40
dicionário, “real estate” pode ser traduzido como “as atividades atinentes à posse, à
propriedade e à transferência de uso da propriedade” 13.
Nos Estados Unidos, o “real estate” como negócio tem uma longa tradição, desde
suas famosas “savings and loans companies” do início do século XX. No entanto, a
atividade de real estate adquiriu outra conotação após a desregulamentação dos
mercados financeiros iniciada na década de 70. Desde então, “real estate” traduz um
negócio financeiro, completamente imerso no mercado de capitais e dedicado à
promoção de ganhos específicos, da incorporação e administração de imóveis ao
agenciamento de crédito e administração de garantias. Neste sentido, podemos citar
várias atividades especializadas que se vinculam ao negócio do “real estate”: contadores (accountants), avaliadores de imóveis (appraisers), procuradores (attorneys),
corretores imobiliários (brokers); especialistas (counselors); agentes governamentais
(government regulators), corretores hipotecários (mortgage brokers), credores hipotecários (mortgage lenders), vendedores (salespersons); prospectadores (surveyors);
securitizadoras (title companies)14.
Nesta perspectiva, contaminado pelas múltiplas acepções de “real estate”, o negócio
imobiliário passou a representar muito mais do que simplesmente a transação de
bens imóveis. Passou a configurar um novo modo de ser da reprodução do capital
imobiliário, demandando a estruturação de um sistema de crédito a serviço da valorização imobiliária e da acumulação financeira do capital. Assim, imobiliário não é
mais apenas um gênero de negócio, dentre os quais se inclui o negócio da habitação. É uma nova forma de circulação e apropriação da riqueza. Nestas idas e vindas,
o termo imobiliário, ligado à arquitetura de financiamento de certos bens, não veicula mais somente uma tipologia dos bens financiados, designando um gênero do
qual a habitação é uma espécie, mas sim um modo de ser específico da acumulação
da riqueza no setor.
Já o conceito de ”habitação”, como fração do negócio imobiliário, compreende toda
edificação destinada ao uso residencial e que possa ser transacionada no merca-
13
Downes, J. e Friedman, J.P., op. cit.
14
Friedman, Jack P. Dictionary of Real Estate Terms. Barrons, 2004, termo Real Estate.
41
do. A possibilidade de transação do imóvel residencial no mercado é crucial para
o mercado de crédito, já que as operações de financiamento costumam utilizar o
próprio bem financiado como garantia. Visto que a propriedade é o principal lastro
de uma política de captação de recursos, como a emissão de títulos lastreados por
hipotecas, há uma enorme dificuldade de combinar os modelos de mercado com
certas políticas de regularização fundiária urbana calcadas em instrumentos distintos do direito de propriedade, como a concessão de direito real de uso ou de uso
especial para fins de moradia. Quanto menor o reconhecimento pelo mercado dos
títulos oferecidos como garantia, menor a probabilidade da liberação do crédito15.
De modo que quanto maior à informalidade, maior o risco da operação e menor a
possibilidade de acesso ao crédito. Enfim, propriedade é garantia e garantia é a base
do sistema de crédito operado pelo mercado.
Ainda que se deva compreender o conceito de habitação como moradia digna, que
engloba serviços, infra-estrutura, acessibilidade e transporte, segurança jurídica da
posse, habitabilidade, custos acessíveis16, reforçando o aspecto urbano e de inclusão
social contido no direito à moradia consignado na Constituição Federal, o termo
“habitacional’” no financiamento tende a considerar apenas e tão somente o bem
físico da ‘casa’. Talvez seja por isso que a quantificação do número de financiamentos concedidos no âmbito de determinada política habitacional seja um poderoso
indicador de atendimento dessa política, ainda que outros fatores devam ser considerados para indicar o sucesso de uma política habitacional.
O padrão de financiamento da política habitacional brasileira pós 1964 esteve
centrado no crédito lastreado na captação de poupança, tanto voluntária quanto
compulsória e muito pouco no repasse de recursos orçamentários de origem fiscal.
A constituição do SFH, nascido de uma conjuntura de intervenção do estado na
15
Informações obtidas junto a especialistas convidados para reuniões realizadas pelo Grupo de Estudos
de Mercado Imobiliário realizadas no LABHAB/FAUUSP no ano de 2008.
16
A conceituação de moradia digna remonta à década de 80 e à luta política instaurada na Assembléia
Nacional Constituinte por acadêmicos e movimentos sociais, entre outros atores, para inserir na nova Constituição Federal essa acepção da moradia como a que deveria ser considerada na Constituição como um direito
social e fundamental do cidadão que deveria receber a proteção constitucional. Para maior detalhamento ver
Plano Nacional de Habitação, PLANHAB, disponível em <http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/planhab/produtos/produtos>, e SAULE Jr., Nelson. A Proteção Jurídica da Moradia nos Assentamentos Irregulares. São Paulo: Sérgio Antonio Fabris Editor, 2004.
42
economia, regulação de mercados e direcionamento de recursos onerosos a partir
de critérios políticos é bastante distinta da formatação do SFI, criado em 1997 em
pleno período de consecução do ajuste neoliberal no Brasil, que pressupõe a livre
negociação entre as partes, limitando-se o estado a resolver as chamadas ‘falhas de
mercado’
O que requer atenção é o fato de que esse capital fictício que domina as finanças mundiais atuais está cada vez mais entranhado no mundo ‘real’ da cidade. Essa
forma de produção do ambiente construído17 está ganhando cada vez mais força no
desenho de um sistema de financiamento habitacional e de infra-estrutura no Brasil,
que seriam inicialmente destinados a dar conta das imensas necessidades do país. A
formatação e implantação do SFI parecem reforçar esse entendimento.
O SFI foi criado como uma possibilidade real de estabelecer um mercado importante no país para o financiamento a empreendimentos imobiliários. A ‘ausência do
sistema nervoso’ para ‘deslanchar’ o setor imobiliário no Brasil, como aponta Fix18 em
relação ao sistema de crédito para a produção de torres de escritório, um dos principais tipos de empreendimentos imobiliários pelo volume de produção e valores envolvidos, demonstra a importância dada pelo setor imobiliário na formatação de um
sistema financeiro próprio em meados da década de 90. Toda a argumentação de
que falta um sistema de crédito destinado ao setor imobiliário, de que o setor será
alavancado caso esse sistema funcione, vem ao encontro da edição da lei do SFI.
Apesar do foco mais expressivo no financiamento de imóveis não-residenciais, a
habitação acabou virando um excelente pretexto para o discurso da alocação de
recursos do SFH na promoção de produtos imobiliários em geral, por meio do ambiente financeiro do SFI. Na ocasião da criação deste sistema, não faltaram os que
17
Conceito trabalhado por Harvey: “sob essa expressão incluo a totalidade das estruturas físicas – casas,
ruas, fábricas, escritórios, sistemas de esgotos, parques, equipamentos culturais e educacionais etc [...] esse processo
de criação do espaço é cheio de contradições e tensões e que as relações de classes nas sociedades capitalistas geram
inevitavelmente fortes conflitos e correntes cruzadas” HARVEY, David. O trabalho, o capital e o conflito de classes em
torno do ambiente construído nas sociedades capitalistas avançadas. Espaço & Debates, São Paulo, n. 06, ano II,
1982, p. 06-35. Os urbanistas Mariana Fix e Joao S. W. Ferreira trabalham esse conceito ao tratar da constituição
de grandes empreendimentos imobiliários, do circuito financeiro do capital e do mito da cidade global. Ver FIX,
Mariana. São Paulo Cidade Global. Boitempo, 2007. FERREIRA, João S. W. São Paulo: O Mito da Cidade Global. São
Paulo, 2003. Tese (Doutorado) - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de São Paulo.
18
FIX, op. cit. P. 144.
43
criticassem o SFH como ultrapassado, defendendo a sua substituição para que finalmente a questão habitacional fosse resolvida. Mesmo que o SFH continue produzindo seus resultados, ainda resistem os que vêem no modelo do SFI a grande
oportunidade de combate ao déficit de moradias no Brasil.
O SFI não substituiu o SFH. O SFI também não se limitou a ampliar as condições
para o financiamento de imóveis não residenciais, não contemplados no modelo
anterior. No final das contas, o SFI tencionou criar um ambiente de negócios capaz
de atender todo tipo de demanda imobiliária, disseminando uma nova forma de
riqueza imobiliária. À sua forma, o SFI reforça a era do “real estate” como “business”
no Brasil.
No entanto, ainda que os números recentes do SFH demonstrem que ultrapassado
e falido são adjetivos que não caracterizam sua operacionalização, é sabido que o
equacionamento da questão habitacional não depende unicamente do crédito. A
questão fundiária é o outro ponto fundamental para o equacionamento do problema da habitação. Nossa tese, no entanto, não tratará da questão da terra, ainda
que ela seja de importância seminal para o urbano e para a própria compreensão da
sociedade brasileira. Deteremo-nos somente na questão do crédito, procurando entender sua evolução institucional nos últimos 40 anos e suas tendências recentes.
44
CAPÍTULO 2
Estado e Mercado na Promoção da
Política Habitacional: quadro histórico
da evolução do crédito habitacional e
imobiliário no Brasil
O Sistema Financeiro de Habitação, o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo
e o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço foram marcos fundamentais para o desenvolvimento do crédito habitacional e imobiliário no Brasil. A lei que criou o Banco
Nacional da Habitação (BNH), lei 4.380, de 21 de agosto de 1964, instituiu também
o Sistema Financeiro de Habitação (SFH), com a grande inovação da correção monetária nos contratos imobiliários, além das Sociedades de Crédito Imobiliário (SCI),
as Letras Imobiliárias (LI) e o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU).
O BNH era o órgão central, normativo e financiador do SFH e do Sistema Financeiro
de Saneamento (SFS)1.
No mesmo ano foi editada a Lei 4.591, de 16 de dezembro de 1964, conhecida
como a Lei das Incorporações Imobiliárias, considerada também fundamental para
a estruturação de um mercado imobiliário e habitacional, regulamentando e disciplinando a constituição de condomínios, forma cada vez mais utilizada na crescente ocupação dos espaços urbanos2. Em 1966 foi criado o Fundo de Garantia do
Tempo de Serviço (FGTS), por meio da lei 5.107 e, em 1968, houve a regulamentação
da caderneta de poupança, por meio de Resolução do Conselho Diretor do BNH.
Rapidamente, ambos os recursos, oriundos do FGTS e da caderneta de poupança,
tornaram-se os principais instrumentos de funding para o crédito habitacional e
imobiliário no país.
Para os objetivos dessa tese serão destacadas brevemente a constituição, operação e de-sempenho do FGTS e do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo
(SBPE), e não o desempenho e o histórico do BNH, ainda que em muitos momentos
a análise seja impossível de ser dissociada. Também não nos debruçaremos sobre
a análise dos recursos não onerosos destinados à execução de política habitacional
(Orçamento Geral da União) visto que o propósito da tese não é analisar a política
1
Lei nº. 4.380, de 21 de agosto de 1964. Institui a correção monetária nos contratos imobiliários de
interesse social, o sistema financeiro para aquisição da casa própria, cria o Banco Nacional da Habitação (BNH), e
Sociedades de Crédito Imobiliário, as Letras Imobiliárias, o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo e dá outras
providências.
2
A Lei 4.591, de 16 de dezembro de 1964, estabelece as bases para a organização da propriedade imobiliária sob a forma de condomínio: “Art. 1º. As edificações ou conjuntos de edificações, de um ou mais pavimentos,
construídos sob a forma de unidades isoladas entre si, destinadas a fins residenciais ou não-residenciais, poderão ser
alienados, no todo ou em parte, objetivamente considerados, e constituirá , cada unidade, propriedade autônoma
sujeita às limitações desta Lei”.
46
desenvolvida no país após a criação do BNH, mas sim analisar os sistemas de financiamento habitacional e imobiliário. É bom salientar que, no caso brasileiro, a política habitacional é executada tendo como fundo financeiro uma série de recursos,
onerosos e não onerosos, provenientes de diversas fontes. Uma análise completa da
execução da política habitacional requereria, portanto uma análise do desempenho
de todos esses fundos.
2.1
SFH, SBPE e FGTS até o Plano Real
Até pela distância histórico-temporal, tende-se a considerar o período de vigência
do BNH como um período homogêneo, constituído por uma única lógica, explicitando-se e analisando-se principalmente os grandes números gerados pelo BNH
e as principais causas de sua extinção. As distensões e os conflitos internos ficam
subsumidos dentro do quadro maior de sua produtividade numérica. No entanto,
uma análise, ainda que expedita, sobre os principais períodos do BNH e do SFH nos
auxilia na compreensão da atual estrutura do SFH, suas mudanças institucionais e as
principais características do funcionamento e da estrutura de um sistema de financiamento habitacional e imobiliário de grandes proporções. Vários autores se debruçaram sobre esse tema, analisando as condições políticas e sociais dos primeiros
anos do BNH, procurando identificar as motivações do regime militar e as principais
características do sistema3.
3
Trabalhos seminais sobre o assunto incorporam a dimensão política, social e econômica do BNH,
procurando analisar também as linhas programáticas e os resultados obtidos. Ver ANDRADE, Luis Aureliano.
Política urbana no Brasil: o paradigma, a organização e a política. Revista Estudos CEBRAP. v.18, p.117-148, out./
dez., 1976; ARRETCHE, Marta. Intervenção do Estado e setor privado: o modelo brasileiro de política habitacional.
Revista Espaço e Debates, São Paulo, v. 31, p. 21-36, 1990; AZEVEDO, Sérgio de. Vinte e dois anos de habitação
popular (1964-1986): criação, trajetória e extinção do BNH. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 4,
n.22, p.107-119, out./dez., 1988; BOLLAFI, Gabriel. Aspectos socioeconômicos do Plano Nacional de Habitação. Tese
(Doutorado), Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de São Paulo. São Paulo, 1972; MARICATO,
Ermínia. Política habitacional no regime militar. Petrópolis: Vozes, 1987; VALLADARES, Lícia (org.). Repensando a
Habitação no Brasil. Rio de Janeiro: IUPERJ/Zahar, 1982; AZEVEDO, Sérgio; ANDRADE, Luís Aureliano, G. Habitação
e Poder, da Fundação da Casa Popular ao BNH. Rio de Janeiro: Zahar, 1982; MARICATO, Ermínia. Autoconstrução,
a arquitetura possível. In MARICATO, Ermínia. A produção capitalista da casa (e da cidade) no Brasil Industrial. São
Paulo: Ed. Alfa-Ômega, 1979.
47
Quando da criação do BNH, logo após o golpe de estado conservador de março
de 1964, o grupo lacerdista4 que havia apoiado o golpe conseguiu participar ativamente do projeto de lei que criou o BNH e o SFH e conseguiu fazer o primeiro presidente do Banco, a professora Sandra Cavalcanti. A idéia básica de intervenção habitacional propugnada pelo grupo lacerdista - principalmente por conta de algumas
obras que a ‘Aliança para o Progresso’ havia realizado no Estado da Guanabara - era a
erradicação de favelas e a construção de grandes conjuntos nas distantes periferias
das cidades, que já mostravam sinais de ocupação acelerada. Sob a batuta de Cavalcanti, e seguindo o exemplo da COHAB Guanabara, que já havia sido constituída
em 1962, foram criadas de maio de 1964 a outubro de 1965, em aproximadamente
17 meses, 19 COHABs em todo o país.
No entanto, os interesses financistas que apoiaram o golpe de 1964 já haviam notado a importância crescente dos recursos que estavam e estariam mobilizados para
o fomento à construção civil. Segundo Aragão, último presidente do BNH, havia
uma “cisão exposta dos grupos que se tinham alinhado para a criação do BNH e uma
oposição explícita de parte do empresariado da construção civil com vinculações no
Ministério do Planejamento [então Roberto Campos] à atuação da presidenta Sandra
Cavalcanti” (Aragão, 1999, p. 89). Em 1965, a presidência do BNH foi substituída por
equipes ligadas ao Ministério da Fazenda e do Planejamento, que aceleraram as medidas necessárias para implementação do modelo americano de crédito imobiliário,
semelhante às savings and loans, mas de alcance nacional, ao contrário do sistema
americano à época.
Com a mudança na presidência do BNH e em sua linha de atuação, a concepção
financista se tornou hegemônica e a orientação a ser seguida no funcionamento do
sistema, cada vez mais nítida. A Lei no. 4.864, de 29 de novembro de 1965, que criou
4
A expressão “grupo lacerdista” designa uma articulação de forças políticas em torno da figura do jornalista Carlos Lacerda. Membro da União Democrática Nacional (UDN), grupo político conservador que se estabeleceu no país durante o curto período democrático vivenciado entre o fim do Estado Novo e o golpe de 1964,
Lacerda foi um dos principais expoentes da oposição a Getúlio Vargas e aos chamados governos populistas,
aglutinando setores insatisfeitos com as políticas intervencionistas implementadas durante o período mencionado e participando ativamente do movimento que resultou na derrubada do presidente João Goulart e na
tomada do poder político pelas forças armadas.
48
“medidas de estímulo à construção civil”5, é um exemplo do que o governo pretendia
com a instituição de um sistema financeiro destinado à habitação: incentivos tributários como a isenção de IPI para “preparações e blocos de concreto”, normatização
de índices e outros instrumentos para a correção monetária de prestações e saldos
devedores, independente se os financiamentos encontravam-se ou não no âmbito
do SFH, mudança nos limitadores para aplicação dos recursos: 60% dos recursos
aplicados em habitações de valor unitário inferior a 300 salários mínimos (na Lei
no. 4.380, de 21 de agosto de 1964, que havia instituído o BNH, esse limite era de
100 salários); 20% dos recursos aplicados em habitações de valor unitário superior a
400 salários mínimos (na lei do BNH esse limite era 250 salários). A lei 4.864 permitiu
também ao Banco Central autorizar as sociedades de crédito e financiamento a se
transformarem em sociedades de crédito imobiliário ou a manterem carteira especializada nas operações próprias das sociedades de crédito imobiliário, incentivando
dessa forma essas instituições a operar em um sistema integrado de associações de
poupanças e empréstimos.
É desse mesmo ano a lei que disciplinou o mercado de capitais, Lei 4.728, de 24 de
julho de 1965, que também impactou o SFH, introduzindo correções monetárias
trimestrais pela variação da ORTN para prestações, contratos e empréstimos, depósitos e letras imobiliárias.
Os recursos iniciais destinados ao SFH e previstos na lei de criação do BNH/SFH,
eram oriun-dos de uma contribuição de 1% incidente sobre salários, e também de
subscrição compulsória de letras imobiliárias emitidas pelo BNH por locadores de
imóveis com área superior a 160m2, por institutos de previdência, SESC, SESI, Caixas
Econômicas e promotores da construção de imóveis com valor entre 1000 e 2000
salários mínimos, além de recursos subscritos pela União. No entanto, mesmo depois de um ano de instituído o SFH os recursos ainda não haviam constituído um
caixa significativo que pudesse dar um mínimo de escala na produção de unidades
habitacionais e com isso fomentar a indústria da construção civil, um dos objetivos
prioritários do sistema.
5
Lei nº. 4.864, de 29 de novembro de 1965, que cria medidas de estímulo à Indústria de Construção
Civil. As citações entre aspas a seguir no texto são de excertos da referida lei.
49
Foi de fato a constituição de um fundo parafiscal como o FGTS, por meio da lei
5.107, de 13 de setembro de 19666, que deu outro impulso aos recursos antes restritos com os quais operava o Banco. O FGTS é um fundo financeiro formado pela
contribuição mensal de empregadores aos seus empregados mediante depósito
de 8% das remunerações em conta vinculada7, de natureza privada e sob gestão
pública, conformando uma poupança compulsória do trabalhador que o empregador recolhe na fonte. A magnitude dos recursos do FGTS alçou o BNH à condição de
segundo estabelecimento bancário do país de sua criação até o início dos anos 70
por conta da aplicação e liquidez de seus recursos8.
Os primeiros números do FGTS já demonstram que a constituição do fundo foi
de fato um marco na política habitacional brasileira, ainda que a intenção inicial e
primeira tenha sido uma compensação pela a substituição da estabilidade no emprego, fundamental para o início do processo de modernização conservadora dos
anos 60.
Pode-se situar a criação do FGTS em uma mudança nos rumos do PAEG, Plano de
Ação Econômica do Governo, implementado a partir de 1964. Segundo Oliveira
(Oliveira, 2003), logo nos primeiros anos após o golpe de estado, a política de enfrentamento à inflação resultou em uma forte recessão, estendendo-se até 1967,
muito em decorrência da contenção dos meios de pagamento. Essa perspectiva foi
abandonada em 1967, adotando-se então um aumento dos créditos e dos gastos
governamentais.
6
Atualmente o FGTS é regido pela Lei no. 8.036, de 11 de maio de 1990, e regulamentado pelo Decreto
no. 99.684, de 08 de novembro de 1990. Dados obtidos nos relatórios de gestão do FGTS de 1999 a 2008 disponíveis em <http://www.caixa.gov.br/fgts>.
7
Constituem, ainda, recursos do Fundo: - dotações orçamentárias específicas; - resultados das aplicações dos recursos do FGTS; - multas, correção monetária e juros moratórios devidos; - receitas oriundas da Lei
Complementar no. 110/01; - demais receitas patrimoniais e financeiras.
8
Sobre o FGTS é importante ainda salientar que o objetivo do Fundo, expresso na lei que atualmente o
regulamenta é: (i) assegurar ao trabalhador optante a formação de um pecúlio relativo ao tempo de serviço em
uma ou mais empresas, para ampará-lo em caso de demissão e a seus dependentes em caso de falecimento; e
(ii) fomentar políticas públicas por meio do financiamento de programas de habitação popular, de saneamento
básico e de infra-estrutura urbana. As normas e diretrizes do FGTS são estabelecidas por seu Conselho Curador,
órgão tripartite, composto atualmente por 08 integrantes de órgãos e entidades do Governo Federal, 04 representantes dos trabalhadores e 04 representantes dos empregadores. O agente gestor do FGTS é o Ministério
do Trabalho e Emprego, a gestão da aplicação dos recursos do FGTS é efetuada pelo Ministério das Cidades,
cabendo à Caixa Econômica Federal o papel de Agente Operador. A Caixa Econômica Federal é também Agente
Financeiro do FGTS, partilhando essa função com outras instituições (bancos).
50
O aumento dos recursos com os quais o BNH passou a trabalhar significou para alguns autores a mudança do seu perfil visto que
os novos recursos eram de caráter reembolsável, tinham um custo financeiro e administrativo não inferior a 5% ao ano para o FGTS e 8,5% para as cadernetas de
poupança e letras imobiliárias. [...] O cumprimento dessas novas obrigações exigiria, naturalmente, que as aplicações do BNH e SFH como conjunto tivessem uma
ren-tabilidade média suficiente para cobrir os custos financeiros e operacionais
e assegurar um mínimo de reservas técnicas destinadas a compensar o risco de
eventuais inadimplências dos tomadores dos empréstimos concedidos pelas entidades financiadoras. (Aragão, 1999, p. 98).
Essa mudança de perfil, portanto, se daria exclusivamente pela origem financeira
do di-nheiro que comporia a base dos recursos a serem utilizados na execução
da política, tal era a visão vigente à época do sistema, que prezava pelo equilíbrio
econômico-financeiro e pela constituição do sistema como um fim em si mesmo.
Dessa forma, ao mudar a origem do recurso que compunha o funding da política,
muda também seu caráter, o que, se por um lado atenta para a necessidade de liquidez e solvabilidade dos recursos, por outro demonstra a preocupação em utilizar
os fundos e seus recursos com quem tivesse capacidade financeira para isso, ou
seja, financiar quem podia pagar. Recursos orçamentários não eram utilizados para a
execução dos programas, nem a título de subsídio, o que ampliava o caráter regressivo da política. O BNH responderia a essa dificuldade desenhando programas que
continham subsídios internos bem como programas que tivessem juros mais altos,
como os programas de cooperativas e mercado de hipotecas. Além disso, alguns
progra-mas contavam também com subsídios cruzados nos quais famílias de renda
um pouco mais alta subsidiavam famílias de renda menor.
De fato, o desempenho do FGTS ao longo do período de funcionamento do BNH
assegurou, até 1980, excelentes resultados quantitativos, demonstrando que essa
fonte de recursos era de crucial importância tanto do ponto do vista do custo de
captação do recurso para a execução de política habitacional para renda média e
média baixa, quanto do fomento à indústria da construção civil.
Outro ponto importante no desenho do sistema foi a criação, em 1967, do Fundo
51
de Compensação das Variações Salariais (FCVS). O FCVS foi pensado para que a correção monetária instituída no SFH não gerasse um descasamento entre as prestações e o saldo devedor. Ou seja, se, ao final do contrato de financiamento pactuado
entre o mutuário e o agente financeiro, houvesse algum saldo devedor (resíduo,
na linguagem contábil) e o contrato estivesse coberto pelo FCVS, o fundo pagaria
ao agente financeiro essa diferença, sem ônus para o mutuário. Dessa forma, havia
a intenção de se constituir um sistema e um fundo que fossem auto-sustentáveis
ou que tivessem um equilíbrio econômico-financeiro. O FCVS daria segurança para
operações de longo prazo e era alimentado por contribuições dos próprios tomadores de financiamento imobiliário. Seria uma importante garantia para cobrir as
eventuais distorções ocorridas ao longo de uma operação de credito imobiliário de
10 a 15 anos, que era a média de tempo dos financiamentos à época. No entanto,
o que se viu ao longo dos anos seguintes à sua implementação foi a utilização do
FCVS para cobrir passivos contratuais criados por problemas dos índices de correção
de prestações e de saldo devedor que superavam e muito a sua condição e mesmo
o seu objetivo inicial. A inflação pós choque dos juros americanos de 1979 disparou
os valores das prestações e dos saldos devedores e fulminou o FCVS. Atualmente o
FCVS detém um passivo de mais de 60 bilhões de reais, cujo devedor final é a União,
e seus títulos são ainda utilizados por instituições financeiras para comprovar sua
atuação na área habitacional. Voltaremos a esse ponto mais adiante.
A implantação do SBPE também é oriunda desses primeiros anos de funcionamento
do BNH e do SFH. O Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo era composto
pelo próprio BNH, que exercia papel de órgão central do sistema, pelas carteiras
imobiliárias das caixas econômicas, federal e estaduais, sociedades de crédito imobiliário e associações de poupança e empréstimo. Sua implantação ocorreu paralelamente à estruturação do SFH e do próprio mercado de capitais no país. Até hoje se
pode considerar o SBPE como um subsistema ou um sistema auxiliar do SFH.
A incorporação, no entanto, das caixas econômicas ao SBPE foi o que deu mais fôlego ao sistema, especialmente quanto à captação de recursos, visto que as caixas
econômicas sempre tiveram tradição de depósitos individuais e grande capilaridade
junto ao público em todo o país.
52
O SBPE era regulamentado pelo Banco Central e pelo BNH, que expediam normas
que iam desde o controle sobre o funcionamento interno dos agentes integrantes
do sistema até as taxas de juros que deveriam ser praticadas. O BNH normatizava
e fiscalizava as carteiras imobiliárias das instituições, tratava de todos os assuntos
financeiros e também das questões urbanísticas e de tipologia arquitetônica, definindo tipologia de projetos para todo o país, centralizando a maioria das decisões
relativas a esse recurso.
Competia ao BNH regulamentar toda a condição de financiamento das operações
a cargo do SBPE, planos de reajustes das prestações e do saldo devedor, cobertura
eventual do FCVS entre outros temas similares. Também competia ao BNH regulamentar os programas de investimento com os recursos do SBPE, tais como o plano
empresário – financiamento da produção de habitações desenvolvido por incorporadores; o programa condomínio – financiamento da produção desenvolvido sem
a figura do incorporador; o programa de cons-trução individual da casa própria e o
financiamento da construção em terreno próprio.
O primeiro período do BNH e também do SFH correspondeu, portanto, a essa fase
de estruturação institucional, com a promulgação das leis do mercado de capitais,
da incorporação imobiliária, de medidas de estímulo à industria da construção, estruturação da poupança voluntária e também da formatação e início de operação
do FGTS. A estruturação, de um lado, das COHABs enquanto agentes promotores
públicos, atendendo a faixa de renda mais baixa, de 0 a 3 salários mínimos, e de
outro, de agentes financeiros privados, marcou esse primeiro período de funcionamento tanto do BNH quanto do SFH.
Foi desse período o programa mais paradigmático dessa fase do BNH, o programa
Mercado de Hipotecas (criado em novembro de 1966), que buscava implantar no
país o sistema bem sucedido das savings and loans americanas. Nesse programa,
a construtora e/ou incorporadora (figura do originador das hipotecas9 no sistema
9
A figura do que atualmente no mercado imobiliário se conhece como originador de hipotecas é
tratada pelo programa Mercado de Hipotecas do BNH como iniciador (a expressão originador, usada atualmente, talvez seja uma forma de anglicismo a posteriori, já que o termo em inglês para o iniciador do processo
de hipoteca é originator).
53
americano) assinava um contrato com o BNH no qual este se comprometia a adquirir os créditos hipotecários obtidos com a venda das unidades. Esses recursos
seriam o lastro de contrato de empréstimo entre o originador e uma instituição financeira (SCI ou banco). O BNH repassava os recursos destinados à construção para
essa instituição financeira. Finalizada a construção, as dívidas entre o originador e
a instituição financeira eram quitadas e o BNH ficava como credor hipotecário do
mutuário final, assumindo todo o risco da operação. O programa buscava a criação
de um mercado secundário para os títulos com lastro nos créditos hipotecários. O
BNH seria o grande investidor institucional, fornecendo recursos para a formação
das hipotecas originárias e também criando um fundo para garantir a recompra dos
títulos hipotecários caso houvesse problemas de liquidez (inadimplência de mutuários).
Sobre os resultados do programa, tanto do ponto de vista socioeconômico quanto
do ponto de vista urbanístico, devemos consultar a pesquisa do Prof. Dr. Gabriel
Bolaffi, concluída em 1972, feita a partir de três conjuntos habitacionais construídos
com recursos do FGTS entre 1967 e 1968.
Bolaffi faz uma crítica contundente ao desenho do programa, que permitia que “investimentos anuais da ordem quase de Cr$ 6 bilhões – ou Cr$ 4,1 bilhões se considerados
apenas os programas habitacionais” fossem deixados “ao critério de uma multiplicidade de ‘iniciadores’. Do ponto de vista urbanístico, por exemplo, os atuais critérios são
comparáveis aos de uma metrópole que decida confiar a condução do seu trânsito urbano aos moradores de cada quarteirão” (Bolaffi, 1972, p. 143). O trabalho apresenta
os dramáticos efeitos de uma política desenhada pensando prioritariamente no
desenho financeiro do reajuste do sistema de prestações e do saldo devedor e deixando, nesse programa específico, sob a responsabilidade da iniciativa privada, toda
a decisão sobre o tipo de habitação que seria produzida e sobre qual seria a demanda atendida efetivamente (visto que eram os ‘iniciadores’ que faziam o cadastro
da demanda), ainda que o BNH tivesse alguns instrumentos naquele momento para
fiscalizar e exercer seu controle.
O trabalho apresenta uma pesquisa de campo desenvolvida em 1971 visando res-
54
ponder inicialmente aos motivos de uma elevada inadimplência em conjuntos habitacionais cons-truídos em três cidades distintas.
Entre as causas do insucesso do programa pode-se indicar: a facilidade com que
foram aprovados determinados projetos, no afã de gerar aplicações rápidas para
os recursos do FGTS e de ampliar a oferta de novas habitações, a inexperiência do
próprio BNH [...] em um ramo de alta complexidade operacional, deficiências de
fiscalização no cumprimento das especificações dos projetos, desarticulação com
os órgãos estaduais e municipais que deveriam assegurar as obras de infra-estrutura e de equipamentos urbanos requeridas pelos empreendimentos, estudos
mercadológicos de confiabilidade duvidosa com a super avaliação da renda dos
candidatos à aquisição dos imóveis, descompasso entre os reajustes dos valores
das prestações dos financiamentos e dos salários dos adquirentes, etc. [Bolaffi observou assim] elevados índices de inadimplência em muitos dos conjuntos comercializados ou, ainda, o abandono dos imóveis, porta aberta para as ocupações
irregulares e a depredação ou deterioração das unidades habitacionais (Bolaffi,
1972, p. 101-102).
Em 1971, o BNH inicia uma importante mudança institucional culminando com a
sua formatação em empresa pública (e não mais em autarquia) em 1973. Começa
a operar como banco de segunda linha, ou seja, exerce o controle e a fiscalização
das operações sem o-perar diretamente com o público. Alguns autores identificam
nessa mudança uma busca pela eficácia no retorno dos investimentos bem como
uma resposta às críticas por conta do péssimo desempenho do programa Mercado
de Hipotecas (Maricato, 1987; Azevedo e Andrade, 1982).
Inicia-se então uma segunda fase do BNH com a criação de programas como o
CURA (1972), Fundos Regionais para o Desenvolvimento Urbano (1973), Financiamento para Urbanização (1974), Financiamento para Sistemas Ferroviários para
Transporte Urbano de Passageiros (1975), Financiamento para Planejamento Urbano (1975), Apoio ao Desenvolvimento de Pólos Econômicos (1976). Há nitidamente
uma mudança visando diversificar os programas para conseguir financiar obras urbanas, como coloca Maricato, tendo como tomadores de empréstimos os estados,
municípios e companhias de saneamento. Já os chamados Programas Complementares, criados por volta de 1975, tais como Financiamento para Urbanização de Con-
55
juntos Habitacionais, Financiamento de Equipamento Comunitário de Conjuntos
Habitacionais e Financiamento de Lotes Urbanizados diferenciam-se dos programas
de financiamento a grandes obras urbanas (que procurava atender e investir em
outro tipo de cliente) pois são destinados a dotar de infra-estrutura os próprios conjuntos financiados com recursos do BNH. Segundo Maricato, os programas destinados a financiar obras urbanas visavam injetar recursos na construção civil colaborando no pool de obras do ‘milagre brasileiro’, ou mesmo protagonizando algumas
dessas obras. Como exem-plo, podemos citar que o BNH investiu na “construção
de apoio urbano à usina hidrelétrica de Tucuruí, o que incluía um aeroporto para aeronaves de categoria do Boeing 727” (Maricato, 1987, p. 36). Parte dessa mudança pode
ser entendida como a necessidade do BNH de buscar clientes com capacidade de
pagamento, visto que o principal programa de habitação popular, o Mercado de
Hipotecas, tinha sido um fracasso, resultando em taxas altíssimas de inadimplência.
Em 1973, o BNH lança o Plano Nacional de Habitação Popular (PLANHAP), com
discursos e pronunciamentos oficiais [que] iriam repetir, ironicamente, os mesmos objetivos e intenções que fundamentaram a criação do BNH e do SFH [...] A
habitação popular e a erradicação do déficit habitacional brasileiro estão no
centro das justificativas para a criação do Plano Nacional de Habitação em 1964
e do Plano Nacional de Habitação Popular em 1973. Novamente são lembrados
os benefícios que o BNH trará ao desenvolvimento do país através do estímulo à
indústria da construção e através da geração de milhares de empregos diretos e
indiretos”. (Maricato, 1987, p. 42) [sem grifo no original]
O lançamento do PLANHAP é um reconhecimento público por parte do governo de
que o BNH e o SFH não haviam logrado atender ao público para o qual havia sido
criado, cons-tatando que a Carteira de Operação de Natureza Social representava
em 1974, 8,21% do total dos financiamentos concedidos pelo SFH, enquanto que a
carteira do SBPE representava nesse mesmo ano, 60,61% do total de financiamentos
do SFH (Maricato, 1987).
No entanto, é a partir de 1975 que alguns resultados dos programas destinados a
faixa de mais baixa renda começam a aparecer, especialmente nos resultados quantitativos dos programas vinculados às COHAB. Essa seria uma terceira etapa do BNH,
56
no qual a Carteira de Operações Sociais ganha alguma expressão no SFH. É bom
notar que, em 1976, as COHABs passam a atender também a faixa de renda de 3 a
5 salários mínimos, e que boa parte dos financiamento se situam nas faixas de 4 e 5
salários mínimos.
A quarta e última etapa do BNH, antes da grave crise que acomete o equilíbrio financeiro do sistema a partir de 1983, foi a criação dos programas ditos alternativos
como o Financiamento da Construção ou Melhoria de HIS (1977), a reformulação do
Programa de Lotes Urbanizados (1978), e o Programa de Erradicação da Sub Habitação (1979).
Esses programas alternativos podem ser compreendidos com mais clareza à luz
do 2º PND (Plano Nacional de Desenvolvimento), que procurava conduzir um reformismo conservador como renovação do projeto político do regime autoritário.
Buscava incorporar a estratégia reformista do Banco Mundial, presidido então por
McNamara, que propugnava a redistribution with growth (Melo, 1988). No entanto,
esse crescimento era focado não em uma política salarial descomprimida, buscando
uma efetiva redistribuição de renda, mas sim em políticas sociais que buscavam
intervenções que impactassem rapidamente sem, no entanto, reverter a condição
estrutural na qual se encontravam as famílias moradoras de favelas e outros tipos de
assentamento sub-normais.
Em relação à evolução do SBPE, pode-se notar uma mudança ao longo dos anos 70
que corresponde à maior concentração do sistema bancário. Nos primeiros anos
de funcionamento do SBPE os principais agentes eram as sociedades de crédito
imobiliário independentes e as associações de poupança e empréstimo. Por suas
características de captação de poupança voluntária e de empréstimos destinados
ao crédito imobiliário, ficavam sob a tutela do BNH, que determinava as normas e
regulamentos para seu funcionamento.
No entanto, com a maior concentração do sistema financeiro nacional, promovida
pelo Banco Central, muitas das sociedades de crédito imobiliário (SCI) independentes e das associações de poupança e empréstimo (APE) foram liquidadas ao longo
da década de 70, restando cada vez mais SCIs vinculadas a grandes bancos comer-
57
ciais e a bancos públicos. Essa concentração das SCIs fortaleceram-nas na medida
em que já não precisavam de recursos do BNH para o refinanciamento de suas
dívidas. No entanto, a destinação dessa captação de poupança voluntária para o
crédito habitacional foi sendo cada vez mais fonte de disputa entre o próprio BNH
e os grandes bancos comerciais que pressionavam o Banco Central visando ‘desregulamentar’ o mercado, “o que, na prática, equivalia a permitir um maior volume de
operações com recursos das cadernetas fora do setor habitacional, aumentar os limites
unitários de financiamento, eliminar as restrições ao financiamento de imóveis usados
e admitir maiores taxas efetivas de juros, através de aumento das comissões de abertura
de crédito” (Aragão, 1999, p. 204).
Mesmo alguns meses antes da extinção do BNH, em dezembro de 1986, todo o controle das cadernetas de poupança havia passado para o Banco Central, indicando
qual a direção deveria ser dada ao vultoso volume de recursos depositados nas cadernetas de poupança do país. Com a extinção do BNH toda a regulamentação do
crédito habitacional e imobi-liário passa para Banco Central e para o Conselho Monetário Nacional, reforçando o viés de política monetária nas concessões desse tipo
de crédito. O agente financeiro do SFH torna-se então a Caixa Econômica Federal.
Em 1983, com o recrudescimento da inflação, o reajuste das prestações foi feito
com 80% da variação do salário mínimo (uma das opções oferecidas aos mutuários), índice sem relação com o que foi aplicado aos saldos devedores, gerando um
descasamento importante entre o ativo e o passivo do financiamento. Em 1985, os
saldos devedores foram corrigidos em 246%, creditado aos detentores de contas de
poupança e do FGTS, enquanto as prestações foram reajustadas em 112% (Aragão,
1999). Em 1986, por conta do Plano Cruzado, as prestações foram convertidas para a
moeda então criada, o cruzado, pelas médias aritméticas das prestações dos seis ou
doze meses anteriores a março de 1986, atingindo a totalidade dos contratos.
Dessa forma, observa-se que o descasamento entre os indexadores das operações
e os encargos mensais foram fatores cruciais para o desmoronamento do sistema.
Também a queda acentuada dos salários, e a alta inadimplência daí decorrente, a
expressiva queda de arrecadação do FGTS, originada principalmente por redução
58
de salários, desemprego, saques elevados das contas do fundo e crescente informalização da economia, tiveram importância na derrocada do equilíbrio econômico-financeiro do BNH. Fatos que podem ser interpretados como conseqüências da crise
internacional na economia brasileira observadas no aumento do desemprego (e,
portanto dos saques do FGTS) no aumento da inadimplência e na queda da captação da poupança.
Alguns autores10 atribuem também o desequilíbrio do sistema, e mesmo sua extinção, a uma política indiscriminada de concessão de subsídios nas prestações.
Decisões do Ministério do Interior e do próprio BNH estenderam benefícios de correção das prestações muito abaixo da inflação a todos os mutuários, sem distinção.
Fragilizado pela crescente crise financeira, o sistema integrado, raiz da moderna
política habitacional brasileira, se desarticula. Seja pela extinção propriamente dita
do BNH (fragmentação institucional), seja pelo esgotamento do modelo de financiamento (fragmentação financeira), o modelo caminha para a desestruturação em
meados dos anos 80.
Além disso, o auge da crise financeira e institucional do sistema coincidiu com a
crise do regime militar, que levou à abertura gradual do país no final da década de
70. Assim como outras políticas públicas afetadas pela crise econômica do período
pós-milagre, a política habitacional foi duramente atingida no seu duplo aspecto de
constituição. De um lado, a crise econômica acarretava altas taxas de inadimplência
e diminuição do nível de empreendimento, pela escassez do financiamento público
e pela progressiva queda do poder aquisitivo da população. De outro, as políticas
do BNH, por estarem diretamente ligadas ao regime, uma das fontes de sua legitimação, passaram a ser questionadas juntamente com ele, tornando-se símbolo do
passado que se queria enterrar.
Importante também apontar que a grande massa de recursos do Sistema Financeiro
10
Ver ARRETCHE, Marta. Desarticulação do BNH e Autonomização da Política Habitacional. In: AFFONSO, Rui B. A.; SILVA, Pedro L. B. (Orgs.). Descentralização e Políticas Sociais. São Paulo: FUNDAP, 1996, p. 107-138;
ARAGÃO, José Maria. Sistema Financeiro da Habitação: uma Análise Sácio-Jurídica da Gênese, Desenvolvimento e
Crise do Sistema. Curitiba: Juruá,1999; MELO, Marcus André B. C. Anatomia do Fracasso: Intermmediação de Interesses e a Reforma das Políticas Sociais na Nova República. In Revista de Ciências Sociais, Vol. 36, no. 1. Rio de
Janeiro: IUPERJ, 1993.
59
da Habitação administrada pelo BNH impactava diretamente na política monetária
e fiscal do governo, especialmente após o choque do petróleo em 1979. Dessa forma, não se pode ignorar os efeitos desse volume de recursos no desenho da política
econômica do governo, por conta de sua especificidade enquanto política de crédito e de fomento à indústria da construção civil e de bens duráveis (Melo, 1988).
Após a extinção do BNH, o então Ministério de Desenvolvimento Urbano e Meio
Ambiente ficou com a incumbência de formular a política habitacional e de desenvolvimento urbano. O Conselho Monetário Nacional, CMN, e o Banco Central do Brasil, BACEN, tornaram-se os órgãos controladores do sistema, cabendo ao primeiro as
funções de orientar, disciplinar e controlar e ao segundo a fiscalização das instituições financeiras integrantes do sistema. À Caixa Econômica Federal coube a gestão
do FGTS e a administração dos contratos ativos e passivos, bem como dos bens
móveis e imóveis e do quadro de pessoal do BNH.
O Conselho Monetário Nacional (CMN), ao assumir o controle das cadernetas de
poupança e, portanto, do SBPE, baixou normas sobre os limites de aplicação e exigibilidades que demonstram o viés financeiro adotado. Já em janeiro de 1986, antes,
portanto, da extinção do BNH, o CMN determina que as SCIs e as APEs, bem como
as caixas econômicas, recolham ao Banco Central 25% dos saldos dos depósitos de
poupança, reduzindo dessa forma os recursos para aplicação em financiamentos
imobiliários (Resolução CMN nº 1.090 de 30 de janeiro de 1986). Importante recordar
que era o BNH que determinava aos participantes do SBPE (SCIs, APEs, carteiras de
poupança de Bancos Múltiplos) o percentual e a forma que os recursos aplicados
por poupadores na caderneta deveriam ser utilizados, o quanto deveria ser utilizado
para financiar habitação, para qual faixa de renda e o quanto deveria ser recolhido
ao Banco Central para compor as reservas monetárias do país. Às condições de aplicação dos recursos em financiamentos habitacionais se dá o nome de direcionamento dos recursos da poupança.
Mas foi após a extinção do BNH e, na esteira dos planos de estabilização econômica,
que o CMN moldou o SFH tal como ele se encontra nos anos 2000. A Resolução
CMN nº. 1.446, de 05 de janeiro de 1988, por exemplo, determinou que dos 65% de
60
recursos que deveriam obrigatoriamente ser investidos em financiamentos habitacionais (exigibilidade), 20% deveriam ser aplicados em financiamentos habitacionais,
a taxas de mercado, ou seja, livre dos controles e limites do SFH, 10% em operações
de financiamento do SFH com valor de até 2.500 OTN (o que equivaleria hoje a algo
em torno de R$ 40.000,0011 ) e 35% na faixa de 2.500 a 5.000 OTN (entre R$ 40 mil e
R$ 80 mil, aproximadamente). Para cumprir a exigibilidade, tanto na faixa até 2.500
OTN quanto na faixa subseqüente, as instituições financeiras poderiam apresentar
ao Banco Central créditos junto a fundos criados ainda no BNH destinados a dar
suporte a habitação popular tais como o Fundo de Apoio à Produção de Habitações para a População de Baixa Renda (FAHBRE) e ao Fundo de Estabilização (FESTA),
bem como créditos junto ao FCVS. Na prática, disso resultou a queda substancial de
operações no âmbito do SBPE destinadas às faixas de renda média e média baixa e
a utilização de seus recursos como instrumento da política monetária e da política
de estabilização econômica, em detrimento do aporte de recursos para a produção
habitacional.
Em 1989, por meio do Plano Verão, e em 1990, por meio do Plano Collor, com o bloqueio de todos os ativos financeiros do sistema financeiro nacional, 60% do saldo
das cadernetas, principal funding das operações de credito imobiliário, ficou bloqueado no Banco Central. Metade dos 40% restantes foi retirado pelos depositantes.
Dessa forma, de um saldo de 30 bilhões que lastreava o SBPE na época, caiu-se, em
um ano, a aproximadamente 7 bilhões (ABECIP, 2007). O bloqueio da poupança fez
com que o funding, que fornecia condições para que o sistema pudesse operar,
praticamente deixasse de existir. A partir daí a captação de recursos da poupança
foi crítica durante toda a década de 90 em comparação com os números da década
de 70.
Além disso, o Plano Cruzado, o Plano Verão e o Plano Collor, ao congelar prestações,
propor reajustes abaixo da inflação do período e usar índices distintos para prestações e saldos devedores também geraram defasagens significativas nos contratos,
11
O cálculo para encontrar o valor atual dos financiamentos foi feito com base no dólar. Em 04 de janeiro
de 1988, um dólar valia Cz$ 71,892 (cruzados) na compra, de modo que o valor desse financiamento corresponderia a 20.758,22 dólares à época. Em julho de 2008, o dólar vale aproximadamente R$ 2,00 (reais), perfazendo o
valor do teto de financiamento mais baixo, 2.500 OTNs, R$ 41.516,44.
61
explodindo o passivo do FCVS.
Porém, mais de 40 anos após sua criação, a avaliação do SFH quanto ao seu desempenho ainda divide analistas acadêmicos e é fonte de disputa ideológica. A análise
progressista vê no período de vigência do BNH toda a regressividade do investimento a despeito do reco-nhecimento da importância de sua arquitetura institucional e
financeira. A crítica de filiação neoclássica analisa o BNH e o SFH identificando uma
forte intervenção estatal no mercado imobiliário e habitacional, imputando a essa
intervenção boa parte da causa de seu fracasso no cumprimento de sua agenda
inicial.
No entanto, o saldo de unidades habitacionais construídas no período, tanto com
recursos do FGTS quanto com recursos do SBPE é muito significativo, como se nota
na tabela 1. Certamente o desempenho extremamente desigual ao longo desses
anos é uma prova factual de que é a disputa dos grupos de interesse em torno
do orçamento e da gestão das poupanças voluntária e compulsória que realmente
conforma a política pública.
Importante ressaltar a queda significativa de financiamentos que ocorreu a partir
de 1983. Como se trata de unidades financiadas, há um intervalo de tempo entre a
contratação e a finalização e entrega das unidades, o que explica porque o número
de unidades só apresenta uma queda no ano de 1983. No entanto, as contratações
diminuíram sensivelmente a partir de 1980, por conta das condições macroeconômicas internacionais e seu reflexo nos países subdesenvolvidos, especialmente no Brasil. O choque da taxa de juros americana em 1979 elevou os preços de tal forma que
fez a inflação já crescente no Brasil no final dos anos 70 chegar em patamares que
inviabilizavam políticas de longo prazo para o crédito. Como é sabido, toda a década
de 80 sofreu com a inflação que corroia o poder de compra de toda a população. Os
números do SFH expressam essa queda vertiginosa do crédito.
Em relação ao parque construído habitacional, no período de 1964 a 1986, segundo os PNADs e os censos realizados, 15,5 milhões de novas unidades habitacionais
foram erguidas, sendo financiadas pelo SFH, conforme visto na Tabela 1, aproximadamente 4,45 milhões de unidades. Pode-se afirmar, portanto, que aproximadamente
62
TABELA 1
SFH / BNH: Financiamentos habitacionais concedidos - Unidades Habitacionais e Valores - 1970 a 1986.
FGTS
SBPE*
TOTAL
Ano
No Período
Acumulado (1)
No Período
Acumulado (2)
No Período
Acumulado (1+2)
1970
73.144
R$ 363.358,00
84.086
R$ 222.192,00
157.230
R$ 585.550,00
1971
59.059
R$ 422.417,00
58.531
R$ 280.723,00
117.590
R$ 703.140,00
1972
47.804
R$ 470.221,00
76.685
R$ 357.408,00
124.489
R$ 827.629,00
1973
61.178
R$ 531.399,00
96.623
R$ 454.031,00
157.801
R$ 985.430,00
1974
35.937
R$ 567.336,00
60.268
R$ 514.299,00
96.205
R$ 1.081.635,00
1975
77.417
R$ 644.753,00
64.512
R$ 578.811,00
141.929
R$ 1.223.564,00
1976
164.353
R$ 809.106,00
109.410
R$ 688.221,00
273.763
R$ 1.497.327,00
1977
209.709
R$ 1.018.815,00
58.004
R$ 746.225,00
267.713
R$ 1.765.040,00
1978
279.516
R$ 1.298.331,00
58.133
R$ 804.358,00
337.649
R$ 2.102.689,00
1979
274.238
R$ 1.572.569,00
108.985
R$ 913.343,00
383.223
R$ 2.485.912,00
1980
366.808
R$ 1.939.377,00
260.534
R$ 1.173.877,00
627.342
R$ 3.113.254,00
1981
198.514
R$ 2.137.891,00
266.884
R$ 1.440.761,00
465.398
R$ 3.578.652,00
1982
282.384
R$ 2.420.275,00
258.745
R$ 1.699.506,00
541.129
R$ 4.119.781,00
1983
32.685
R$ 2.452.960,00
44.562
R$ 1.744.068,00
77.247
R$ 4.197.028,00
1984
43.551
R$ 2.496.511,00
42.807
R$ 1.786.875,00
86.358
R$ 4.283.386,00
1985
25.005
R$ 2.521.516,00
34.652
R$ 1.821.527,00
59.657
R$ 4.343.043,00
1986
44.350
R$ 2.565.866,00
62.312
R$ 1.883.839,00
106.662
R$ 4.449.705,00
Fonte: Banco Central, ABECIP e CAIXA. Extraído do livro: “História e Perspectivas do Crédito Imobiliário - ABECIP
36 anos”. Elaboração: Banco de Dados CBIC. (*) O número de moradias financiadas com recursos do SBPE de
imóveis (novos e usados) e para a construção é obtido pela soma dos financiamentos para a aquisição
Unidades Financiadas / Ano
Mil
GRÁFICO 1
SFH / BNH: Financiamentos habitacionais concedidos - Unidades Habitacionais - 1970 a 1986.
650
625
600
575
550
525
500
475
450
425
400
375
350
325
300
275
250
225
200
175
150
125
100
75
50
25
0
FGTS
1970
1971
SBPE*
1972
1973
TOTAL
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
Programa de Financiamento / Ano
1981
1982
1983
1984
1985
1986
63
25% do total de novas unidades do país contaram com financiamento nos moldes
do SFH12, sendo o restante construída com autofinanciamento e autoconstrução.
Voltaremos a esse ponto no capítulo 4.
Destas 4,45 milhões de unidades, no entanto, somente 33,1% foi destinada para
faixas de renda de 1 a 3 salários mínimos (ver Tabela 2).
Por esse motivo talvez seja mais interessante utilizarmos dados que balizam a análise
da produção do BNH contextualizando-a na produção destinada a determinadas
faixas de renda.
A Tabela 2 mostra que 231.963 financiamentos foram destinados para a faixa de
renda de 1 a 3 salários mínimos de 1980 a 1986, sendo que nesse mesmo período,
1.119.550 financiamentos foram concedidos para população com mais de 10 salários mínimos. Se considerarmos somadas, além da primeira faixa, de 1 a 3 salários,
a faixa subseqüente, de 3 a 5 salários, o número de financiamentos concedidos vai a
727.511. Ainda assim, esse número representa 64% do total de financiamentos concedidos à população com mais de 10 salários. Mesmo que sejam somados todos os
programas destinados a faixa de renda de 1 a 10 salários mínimos (agregação que
coloca no mesmo patamar faixas de renda muito diferentes), o valor alcançado ainda é menor do que o total financiado para mais de 10 salários mínimos no período
mostrado na tabela abaixo: 1.038.471 financiamentos concedidos para faixa de renda de 1 a 10 salários mínimos e 1.119.550 para população com mais de 10 salários.
TABELA 2
SFH / BNH: Número de financiamentos habitacionais concedidos por ano - 1980 a 1986.
1 a 3 S.M. (a)
Ano
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
João-de
Barro
Promorar
0,00
0,00
0,00
0,00
6.445,00
1.072,00
2.243,00
84.718,00
45.970,00
50.961,00
12.300,00
15.929,00
5.552,00
6.773,00
3 a 5 S.M. (b)
Total
COHAB's
FICAM
5 a 10 S.M. (c)
Total
Cooperativas
(1)
Total
84.718,00 115.212,00 5.378,00 120.590,00 68.212,00 68.212,00
45.970,00 80.024,00 10.290,00 90.314,00 70.203,00 70.203,00
50.961,00 127.002,00 23.249,00 150.251,00 86.772,00 86.772,00
12.300,00 16.469,00
148,00 16.617,00 25.045,00 25.045,00
22.374,00 61.190,00 3.835,00 65.025,00 27.236,00 27.236,00
6.624,00 28.143,00
0,00 28.143,00 22.470,00 22.470,00
9.016,00 17.053,00 7.555,00 24.608,00 11.022,00 11.022,00
Subtotal
(a+b+c)= (d) > 10 S.M. (2)(e) TOTAL (d+e)
1 a 10 S.M.
273.520,00
206.487,00
287.984,00
53.962,00
114.635,00
57.237,00
44.646,00
288.923,00
244.446,00
270.127,00
143.016,00
101.925,00
65.121,00
5.992,00
562.443,00
450.933,00
558.111,00
196.978,00
216.560,00
122.358,00
50.638,00
Fonte: NEPP, 1986 apud ROYER, 2003.
(1) Inclui Institutos, PHOASP, Hipotecas, Empresas e Sindicatos; (2) Inclui SBPE, RECON e PRODEPO.
12
Dados disponíveis na tabela “Nível de Intermediação financeira na construção habitacional do Brasil
(1964/1986)”, in Castro, 1999, p.96.
64
Ao considerarmos todo o período de vigência do BNH (Tabela 3), chega-se ao número já conhecido de aproximadamente 1,5 milhão de financiamentos concedidos no
âmbito do mercado popular, somando-se as unidades feitas via COHABs com os
programas alternativos do tipo João de Barro (apoio à autoconstrução) e programas
de lotes urbanizados. Comparando-se com outros resultados do SFH, esse número
representa aproximadamente 68% dos financiamentos destinados ao mercado médio, acima de 10 salários, e ainda 33,5% de toda a produção do SFH no período.
De 1987 a 1994 o volume de recursos e a quantidade de financiamento concedido
expressam a direção errática da política habitacional, tratada de forma clientelística
e assistencialista, segundo Castro (Castro, 1999), e a ausência de uma institucionalidade federal consistente na execução de uma política nacional de habitação. Apesar das inúmeras reuniões e grupos de trabalho, expediente largamente utilizado
nos primeiros anos do governo Sarney, a transição democrática na área habitacional
restou inconclusa, como sugere Melo (Melo, 1989), já que nenhum projeto envolvendo uma reestruturação do sistema foi implementado. Houve uma dissolução
das estruturas institucionais e uma dispersão das atribuições do SFH, o que parece
demonstrar um reforço da dimensão financeira da política habitacional13 .
TABELA 3
SFH / BNH: Número de financiamentos habitacionais concedidos entre 1964 e julho de 1986.
Mercado Popular
Mercado Econômico
Mercado Médio
Programas Tradicionais - COHABs
Programas Alternativos (1)
Total
Cooperativas
Outros Programas (2)
Total
SBPE
Outros Programas (3)
Total
1.235.409
264.397
1.499.806
488.659
299.471
788.130
1.898.975
280.418
2.179.393
27,7%
5,9%
33,6%
10,9%
6,7%
17,6%
42,5%
6,3%
48,8%
Total SFH
4.467.329
100%
Fonte: SACHS, 1999 apud Royer 2003.
(1) Promorar; João-de-Barro; FICAM; Profilurb; (2) Instituto, Hipoteca, Emp.P / Pron., Prosin; (3) Recon; Prodepo.
13
As análises de Melo e Arretche sobre a coalizão de interesses nas reformas sociais da Nova República
e a desarticulação institucional do setor habitacional são fundamentais para se compreender melhor o período.
Ver MELO, Marcus André B. C. Classe, burocracia e intermediação de interesses na formação da política de habitação. Revista Espaço e Debates, v. 24, 1988; ARRETCHE, Marta T. S. Desarticulação do BNH e autonomização da
política habitacional. In AFFONSO, Rui B.A; SILVA, Pedro Luiz B. (orgs.). Descentralização e Políticas Sociais. São
Paulo: FUNDAP, 1996. MELO, Marcus André B.C. Anatomia do Fracasso: Intermediação de Interesses e a Reforma
das Políticas Sociais na Nova República. DADOS-Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, vol. 36, nº1, 1993.
65
Com a extinção dos programas do BNH e com a assunção de novos programas que
tiveram curta duração, os dados apresentados a seguir mostram a queda do volume
de financiamentos concedidos.
No governo Collor, a criação do PAIH – Plano de Ação Imediata para Habitação,
demonstrou, por via da estrutura administrativa, marcada pela subordinação institucional da habitação como questão de assistência social, que as decantadas reformas
progressistas do começo da Nova República tinham sido um fracasso14 .
TABELA 4
SFH: Evolução do número de moradias financiadas entre 1987 ae1994.
FGTS
SBPE*
TOTAL
Ano
No Período
Acumulado (1)
No Período
Acumulado (2)
No Período
Acumulado (1+2)
1987
99.227
R$ 2.665.093,00
132.005
R$ 2.015.844,00
231.232
R$ 4.680.937,00
1988
98.249
R$ 2.763.342,00
181.834
R$ 2.197.678,00
280.083
R$ 4.961.020,00
1989
31.617
R$ 2.794.959,00
68.089
R$ 2.265.767,00
99.706
R$ 5.060.726,00
1990
165.617
R$ 2.960.576,00
74.993
R$ 2.340.760,00
240.610
R$ 5.301.336,00
1991
359.719
R$ 3.320.295,00
41.050
R$ 2.381.810,00
400.769
R$ 5.702.105,00
1992
43.801
R$ 3.364.096,00
64.869
R$ 2.446.679,00
108.670
R$ 5.810.775,00
1993
4.256
R$ 3.368.352,00
53.708
R$ 2.500.387,00
57.964
R$ 5.868.739,00
1994
-
R$ 3.368.352,00
61.384
R$ 2.561.771,00
61.384
R$ 5.930.123,00
Fonte: Banco Central, ABECIP e CAIXA. Extraído do livro: “História e Perspectivas do Crédito Imobiliário - ABECIP
36 anos”. Elaboração: Banco de Dados CBIC.
(-) Dado não disponível;
O Plano de Ação Imediata para a Habitação previa a construção, em caráter emergencial, de aproximadamente 245 mil unidades em 180 dias, por meio da contratação de empreiteiras privadas.
Os programas do governo Collor se dividem em três tipos ou modalidades: de urbanização de áreas de regularização fundiária (Produrb-Habitação); de habitação
14
As políticas da Nova República, suas características e seus impactos, especialmente na política habitacional podem ser melhor compreendidas por meio de trabalhos já clássicos sobre o tema. Ver NEPP/IE. Brasil
1985. Relatório sobre a situação social do país, vol. 2, Campinas: Ed. Unicamp, 1986; O’DONNELL, Guillermo. Transição Democrática e Políticas Sociais. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, v.21, n. 4, p. 9-16, out./dez.
1987; FERNADES, Florestan. Nova República? Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 3 ed., 1986, p. 74-75; NETO, Eleutério Rodriguez. O “Social” na Nova República, e também, SOUZA, Herbert de. A Nova República e as Políticas
Sociais. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, v.21, n. 4, p.24-30 e p.16-23, out./dez. 1987; ARRETCHE,
Marta. Política Habitacional entre 1986 e 1994. In ARRETCHE, Marta; RODRIGUEZ, Vicente (Orgs.) Descentralização
das Políticas Sociais no Estado de São Paulo. São Paulo: FUNDAP: FAPESP; Brasília: IPEA, 1998.
66
Unidade Financiadas / Ano
Mil
GRÁFICO 2
SFH: Evolução do número de moradias financiadas entre 1987 e 1994.
650
625
600
575
550
525
500
475
450
425
400
375
350
325
300
275
250
225
200
175
150
125
100
75
50
25
0
FGTS
1987
SBPE*
1988
67
TOTAL
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Programa de Financiamento / Ano
popular, que reuniu os programas de agentes promotores como COHABs e cooperativas (PROHAP), e o chamado Empresário Popular (PEP). Segundo Nahas, novas
denominações para velhos programas (Carvalho; Branco Sobrinho, 1992). “A aplicação dos recursos do FGTS, em 1991, aponta para sua concentração nos programas
produtores de unidades acabadas: PAIH, PEP, PROHAP (público e privado) e cooperativas
absorveram 94,76% do total de 432.142.924 UPF’s contratadas”15 .
A retomada das operações com recursos do FGTS em 1990 e 1991, depois de quase
três anos sem contratações de porte, marca também o governo Collor. Cerca de
95% do total de investimentos em habitação popular nesses dois anos foram feitos através do FGTS. No entanto, a maneira como foram efetuadas as liberações de
verba e as contratações acabou objeto de uma CPMI, destinada a apurar irregularidades. E não foram poucas, pois se contrataram 526 mil unidades, 360 mil somente
em 1991, volume que comprometeu o orçamento dos anos seguintes, impedindo
a realização de novas operações. Essas unidades destinavam-se a objetivos políticos, e até hoje são conhecidas na CEF como empreendimentos-problema. No final
de 1996, contabilizavam-se 75 empreendimentos, com 26.553 unidades com essas
15
BRASIL. Ministério da Ação Social/SNH/DAP. Relatório Gerencial de Acompanhamento e Controle dos Programas Habitacionais PAIH/PEP/PROHAP/Cooperativas. Brasília: MAS, 1992.
características (Souza, 1998). Havia uma discrepância entre a baixa qua-lidade das
habitações e a faixa de renda a quem se destinavam; muitas ficaram inacabadas e
foram invadidas, por exemplo. Outras foram abandonadas ou permaneceram muito tempo sem ocupação por não terem uma demanda caracterizada, destinada a
ocupá-las. Os motivos que levaram a isso foram vários, mas destacamos a má qualidade das habitações, a localização inadequada e os preços incompatíveis com a
demanda que supostamente seria atendida (Freitas, 2002).
Uma das diferenças básicas que marcaram o período imediatamente subseqüente
foi a instituição do financiamento direto à pessoa física e ao produtor. Além disso,
os comitês técnicos, ou Câmaras Técnicas de Habitação, como ficaram conhecidas,
foram vistos como um avanço, pois sua representação social era efetiva e constituíam um canal de diálogo importante com o governo federal. Houve uma retomada
do controle público institucional sobre os recursos com a concomitante suspensão
dos financiamentos do FGTS após o escandaloso episódio do governo Collor com o
FGTS nos anos de 1990 e 1991.
O governo Itamar criou o Ministério do Bem-Estar Social, instituindo conselhos com
participação comunitária e exigindo contrapartida financeira dos governos locais
aos investimentos da União, com a intenção de melhorar o controle social e dar
transparência à gestão administrativa. De qualquer forma, o investimento em valores e unidades habitacionais foi baixo em relação ao período anterior. Nesse mesmo propósito, em 1993, o CMN editou a Resolução CMN no. 1.980, que procurou
disciplinar o direcionamento dos recursos captados pelas entidades integrantes do
SBPE e as operações de financiamento efetuadas no âmbito do SFH, estabelecendo
quem fazia parte do sistema e determinando regras e normas visando tornar mais
clara as regras de funcionamento do mesmo.
Os principais programas do período foram Habitar-Brasil e Morar-Município, o primeiro para cidades de porte médio e grande e o último para pequenos municípios. Segundo o IPEA, serviram de base para a formulação de programas semelhantes, que
continuaram inclusive na gestão Fernando Henrique Cardoso.
68
2.2
SFH, SBPE e FGTS após o Plano Real
2.2.1 SFH
No primeiro governo FHC, iniciado em 1995, a política habitacional ficou subordinada à Secretaria de Política Urbana do Ministério do Planejamento e Orçamento. E foi
no âmbito dessa Secretaria que se iniciou uma revisão do uso dos recursos do SFH,
especificamente do FGTS e dos recursos da caderneta de poupança como recursos
fundamentais para subsidiar uma política nacional de habitação.
Em dois documentos oficiais, “Política Nacional de Habitação” (1996) e “Política de
Habitação: Ações do Governo Federal de jan/95 a jun/98” (1998) o governo trata o
SFH como “(i) esgotado – em virtude das crescentes dificuldades com a captação líquida
das suas fontes de recursos (notadamente o FGTS); (ii) regressivo – por ter beneficiado
principalmente as camadas de renda média e média alta com elevados subsídios implícitos pagos com recursos do erário; (iii) insuficiente – porque durante trinta anos produziu apenas 5,6 milhões do total de 31,6 milhões de novas moradias produzidas no
país”. Aponta ainda a excessiva centralização da gestão dos programas alternativos,
bem como a falta de controle social, pelo fracasso do SFH.
A partir desse diagnóstico, foram desenvolvidos programas pela SEPURB, no Ministério de Planejamento e Orçamento, que podem ser divididos segundo sua fonte
de recursos. O único programa financiado com o Orçamento Geral da União era o
Habitar Brasil, criado no governo anterior. A maior parte dos programas foi financiada com recursos do FGTS, e se divide quanto aos tomadores do financiamento:
Pró-Moradia e Pró-Saneamento para o setor público, Carta de Crédito Associativa e
Carta de Crédito Individual, para pessoas físicas e associações, e Apoio à Produção,
para o produtor.
O desenho institucional da política se mostrava atualizado com as análises técnicas
e críticas baseadas no diagnóstico do SFH. Incorporou alguns avanços propostos a
partir das câmaras setoriais e temáticas do final do governo Itamar que procurava
69
integrar políticas urbanas e habitacionais (Maricato, 1998). No entanto, a distância
entre os documentos oficiais e os resultados demonstram que a política de ajuste
fiscal feita a partir do Plano Real tornou a realização dos orçamentos iniciais do FGTS
e mesmo do Orçamento Geral da União, ape-nas boas intenções. Segundo Maricato, “os números [...] divulgados não escondem o fracasso enquanto política social. O
governo concentrou esforços no remanejo dos recursos onerosos e-xistentes, reduzindo a
política habitacional a uma questão financeira e de mercado” (Maricato, 1998, p.76).
É interessante notar que já em 1996 os programas para o setor público Habitar-Brasil e Pró-Moradia foram os que tiveram menor número de contratações. Algumas
das causas para esse mau desempenho podem ser atribuídas à baixa capacidade
de pagamento do setor público e à falta de capacitação de estados e municípios.
A principal delas, no entanto, foi o contingenciamento do setor público, que já se
manifestava como conseqüência da política econômica do governo. O Consenso
de Washington já causava estragos em outras áreas que demandavam investimento
estatal e não seria diferente com a política habitacional, ainda mais suscetível ao
ajuste fiscal conduzido pela política econômica do governo FHC.
A Resolução CMN nº. 2.458, de 18 de dezembro de 1997, já apresenta os reflexos da
política econômica no direcionamento dos recursos do SBPE. Dos 70% destinados
obrigatoriamente ao financiamento habitacional, apenas 30% deveriam ser aplicados em operações no âmbito do SFH. O restante deveria ser aplicado em operações
de faixa especial e faixa de mercado. Ainda assim, para a comprovação da exigibilidade, poderiam ser apresentadas pelas instituições integrantes do SBPE os créditos
junto ao FCVS, o que as eximia, na prática de investir em novos financiamentos no
montante exigido pela resolução.
Em relação ao desempenho do SFH para financiar a produção de novas unidades, a
crítica feita por construtores não era animadora:
o quadro da época [a partir do Plano Real] era de inflação baixa com taxa de juros
e-levada, o que penalizou o mutuário que passou a pagar uma prestação corrigida
pela TR derivada de juro elevado [...] o resultado desse descompasso foi a inadimplência, que alcançou não apenas os mutuários, mas também as incorporadoras,
70
amarradas a uma dívida atualizada por TR mais juros [...] as incorporadoras vendiam as unidades a longo prazo e recebiam as prestações corrigidas pelo IGPM
e bancavam um financiamento atualizado pela TR, engordada pelos juros altos,
uma situação insustentável16.
Essa descrição de reconhecido empresário do setor da construção civil expressa também o clima vigente nos anos 90 de desestímulo à atividade produtiva por conta da
questão macroeconômica: “em vez de emprestar ao mutuário que precisava financiar
a compra, os bancos passaram a financiar o governo pela compra de títulos públicos colocados no mercado com elevadas taxas de juro. Outra opção era o depósito de parcela
que excedesse os 65% de aplicação obrigatória em crédito imobiliário no Banco Central,
obtendo remuneração idêntica à que era paga ao aplicador”17. Nesse contexto, com
os recursos do SBPE sendo destinados a aplicações mais rentáveis, a promoção de
unidades pelo SFH não foi significativa nos anos 90.
Esse cenário foi mudando com a estabilidade macroeconômica alcançada no final
dos anos 90, ainda que sujeita a sérias crises, como a cambial em 1999. Com taxas
de juros um pouco mais baixas, tanto o interesse de investidores pelo mercado da
construção civil pareceu aumentar, como o interesse das instituições financeiras
pela concessão de crédito de longo prazo deu sinais de que essa concessão poderia
ser uma atividade lucrativa.
A partir de 2003, já com a estabilização econômica consolidada, o SFH passou por
mudanças que levaram seus resultados a patamares iguais ou superiores aos anos
de melhor desempenho quantitativo da época do BNH. Analisemos agora alguns
resultados alcançados pelo SFH no SBPE e no FGTS.
16
Entrevista de Romeu Chap-Chap concedida à Tom Morooka na Revista do SFI. Ver Revista do SFI, ano
8, No. 18. São Paulo: ABECIP, 2004, p. 10.
17
Idem.
71
2.2.2 SBPE
Já em 2003 nota-se uma mudança na curva de concessão dos financiamentos no
âmbito do SFH, visto que houve um acréscimo de 25,43% no valor nominal dos
financiamentos concedidos e de 26,43% no número de unidades financiadas em
relação ao ano anterior, 200218.
Em relação ao SBPE, o gráfico abaixo indica claramente a proporção que o crédito imobi-liário tomou a partir de 2005, que é quando os resultados das mudanças
institucionais puderam ser mensuradas. O gráfico apresenta os dados em quatro
grandes agregações:
• Aquisição de imóveis novos: modalidade de financiamento que permite a
aquisição de imóveis novos (com habite-se a no máximo 180 dias).
• Aquisição de imóveis usados: modalidade de financiamento que permite a
aquisição de imóveis usados.
• Construção empresário: modalidade de financiamento à construção de novas unidades.
• Total financiado.
Os dados são apresentados para as faixas A, B e Taxa de Mercado até os anos 1997
e depois disso, faixas SFH e Taxa de Mercado. As faixas A e B, bem como a faixa SFH
indicam imóveis financiados dentro das regras do SFH, ou seja, imóveis com limites pré-estabelecidos de valor total e financiamento, controlados por resoluções do
Conselho Monetário Nacional. A faixa Taxa de Mercado indica imóveis financiados
acima desses limites.
Em 2004 há a sinalização de que as mudanças no quadro normativo promovidas
pelo novo governo estavam levando as contratações no âmbito do SFH a patamares
que não eram vistos desde o período áureo do BNH, de 1979-82. Dessa forma, em
2004 os bancos fecharam 53.787 contratos de crédito imobiliário correspondentes
a aproximadamente R$ 3 bilhões. Comparados com 2003, esses números apontam
um aumento de 47,6% no número de unidades financiadas e de 35,3% no valor dos
18
BRASIL. Banco Central do Brasil. Sistema Financeiro da Habitação. Resumo Mensal do Setor -Dezembro
de 2003. Disponível em <http://www.bcb.gov.br/fis/SFH/port/est2003/12/Resumo.pdf>.
72
empréstimos. Comparados com 2002, há um aumento de 86,1% no número de unidades e de 69,6% no valor dos empréstimos.
Como podemos perceber, a partir de 2003 houve um aumento significativo de unidades financiadas, tanto no imóvel novo quanto no imóvel usado. No entanto, no
imóvel usado (faixa SFH) o aumento foi de aproximadamente 10 vezes em 6 anos
(2003-2008), o que nos leva a concluir que de fato havia uma demanda reprimida por crédito no segmento residencial para o estoque existente de habitação. A
construção de novas unidades, no âmbito do SFH, teve um aumento ainda mais
espetacular, saltando de 14.088 para 140.164 contratos em um período de 6 anos
(2003-2008).
Em 2007 e 2008 as contratações com recursos do SBPE atingiram um ápice que
ficou conhecido como o recente boom imobiliário, com números muito expressivos
que devem, de fato, boa parte de seu resultado a uma atuação do governo federal
principalmente em dois âmbitos:
•
Melhoria do ambiente regulatório resultando em uma maior segurança
jurídica para incorporadores, construtores, e investidores, o que impacta no
aumento do número de construções financiadas. A adoção em 2004 da garantia alienação fiduciária de bem imóvel pode ser considerada uma dessas
medidas.
•
Melhoria do crédito para a pessoa física com mudança de taxas de juros,
prazos e valor de entrada (menor poupança prévia): ampliação da quota de
financiamento de imóveis usados de 70% para 90% e prazos de até 30 anos.
Importante salientar que essa melhoria do crédito se deve também à queda da taxa
referencial de juros da economia, taxa Selic, reforçando o aspecto macroeconômico
do financiamento habitacional, financiamento de longo prazo, completamente influenciado pelos números gerais do desempenho econômico do país.
Em 2008, os dados do SBPE apontam para o ápice dos números do boom imobiliário. Um total de R$ 29.008.520.223,00 em financiamentos residenciais concedidos,
com 294.817 unidades habitacionais (o total de financiamentos imobiliários é de
298.496 unidades e R$ 29.996.176.774,00 concedidos, considerando-se os imóveis
comerciais) São quase 10 vezes mais unidades habitacionais financiadas do que no
73
TABELA 5
SBPE: Financiamento para aquisição de Imóvel Novo, Aquisição de Imóvel Usado e Construção de Unidades
Habitacionais - 1994 a 2008
Aquisição
Ano
Imóvel Novo
Renda
Imóvel Usado
Construção - Empresário
TOTAL
Unidades
Valores
Unidades
Valores
Unidades
Valores
Unidades
Valores
A
1994 B
TM
1.141
10.118
1.012
R$ 15.456.398,00
R$ 281.435.402,00
R$ 56.958.765,00
2.021
6.277
1.048
R$ 25.186.854,00
R$ 181.334.815,00
R$ 51.259.239,00
4.303
28.804
3.748
1995
A
B
TM
1.456
10.875
1.457
R$ 27.122.127,00
R$ 458.023.571,00
R$ 126.605.498,00
2.748
6.885
1.011
R$ 47.257.748,00
R$ 282.307.677,00
R$ 103.927.069,00
4.580
15.286
1.721
1996
A
B
TM
1.159
8.486
1.067
R$ 18.995.230,00
R$ 398.842.120,00
R$ 101.242.721,00
1.546
3.971
618
R$ 26.601.644,00
R$ 166.070.906,00
R$ 52.227.569,00
8.055
11.379
1.202
1997
A
B
TM
563
5.957
1.557
R$ 8.663.755,00
R$ 298.491.082,00
R$ 169.387.154,00
890
5.531
1.433
R$ 16.018.837,00
R$ 252.617.819,00
R$ 122.926.304,00
2.975
12.127
3.354
1998
SFH
TM
6.168
2.160
R$ 285.511.543,00
R$ 196.985.790,00
7.733
1.902
R$ 327.686.287,00
R$ 166.000.011,00
16.537
3.524
1999
SFH
TM
7.724
1.127
R$ 352.036.670,00
R$ 114.471.702,00
8.639
716
R$ 347.019.705,00
R$ 85.303.004,00
12.549
2.888
2000
SFH
TM
6.732
857
R$ 296.253.814,00
R$ 99.022.905,00
9.517
478
R$ 409.794.271,00
R$ 64.169.008,00
9.920
7.217
2001
SFH
TM
6.210
363
R$ 344.878.349,00
R$ 62.444.233,00
13.377
596
R$ 697.232.336,00
R$ 94.899.201,00
12.458
2.178
2002
SFH
TM
6.619
466
R$ 409.485.248,00
R$ 76.301.383,00
10.487
946
R$ 580.265.072,00
R$ 93.379.147,00
8.115
1.790
2003
SFH
TM
6.173
850
R$ 412.279.065,00
R$ 90.125.939,00
11.947
646
R$ 630.843.184,00
R$ 81.176.518,00
14.088
2.141
2004
SFH
TM
13.905
1.204
R$ 659.075.985
R$ 147.352.622
13.247
451
R$ 701.472.138
R$ 81.268.280
21.315
594
2005
SFH
TM
7.252
841
R$ 585.422.305,00
R$ 127.942.556,00
17.709 R$ 1.104.649.523,00 32.871
482
R$ 98.886.592,00
125
2006
SFH
TM
11.935
744
R$ 919.092.926,00
R$ 174.068.451,00
54.904 R$ 3.558.950.403,00 37.992
762
R$ 188.073.108,00
396
2007
SFH
TM
17.455 R$ 1.427.771.008,00 84.009 R$ 6.112.942.039,00 77.110
3.693 R$ 663.237.634,00 1.587 R$ 417.847.890,00 1.341
2008
SFH
TM
28.050 R$ 2.724.327.769,00 101.107 R$ 8.839.868.178,00 140.164
4.612 R$ 1.078.905.475,00 2.928 R$ 973.223.982,00 7.191
R$ 62.255.859,00
R$ 813.186.758,00
R$ 165.145.343,00
Total 1994
R$ 89.198.004,00
R$ 595.719.885,00
R$ 116.689.634,00
Total 1995
R$ 92.489.765,00
R$ 454.176.958,00
R$ 103.768.126,00
Total 1996
R$ 58.288.764,00
R$ 528.130.232,00
R$ 228.722.805,00
Total 1997
R$ 775.789.288,00
R$ 283.116.386,00
Total 1998
R$ 424.104.709,00
R$ 296.051.101,00
Total 1999
R$ 396.797.053,00
R$ 571.091.290,00
Total 2000
R$ 482.102.368,00
R$ 139.686.062,00
Total 2001
R$ 401.911.322,00
R$ 154.645.066,00
Total 2002
R$ 696.052.669,00
R$ 230.536.463,00
Total 2003
R$ 1.264.216.284
R$ 52.899.419
Total 2004
R$ 2.542.877.601,00
R$ 65.474.051,00
Total 2005
R$ 3.971.984.589,00
R$ 92.665.034,00
Total 2006
R$ 7.924.813.508,00
R$ 485.731.601,00
Total 2007
R$ 13.232.726.721,00
R$ 1.257.646.032,00
Total 2008
7.788
47.583
6.013
61.384
8.913
33.338
4.309
46.560
10.956
23.999
3.331
38.286
4.874
23.899
6.714
35.487
30.801
7.974
38.887
29.714
4.880
35.549
26.708
8.951
36.333
32.300
3.274
35.756
25.519
3.271
28.902
32.588
3.788
36.446
51.081
2.352
53.786
58.336
1.536
60.768
109.289
2.007
111.988
186.562
6.985
194.853
279.526
15.291
298.496
R$ 101.747.335,00
R$ 1.350.997.937,00
R$ 282.650.354,00
R$ 1.735.395.626,00
R$ 165.601.963,00
R$ 1.348.652.611,00
R$ 356.699.499,00
R$ 1.870.954.073,00
R$ 141.069.815,00
R$ 1.026.842.643,00
R$ 294.763.830,00
R$ 1.462.676.288,00
R$ 86.246.027,00
R$ 1.089.347.144,00
R$ 549.013.177,00
R$ 1.724.606.348,00
R$ 1.397.507.958,00
R$ 678.767.823,00
R$ 2.083.623.117,00
R$ 1.149.955.972,00
R$ 508.748.155,00
R$ 1.695.568.931,00
R$ 1.122.679.253,00
R$ 762.663.433,00
R$ 1.909.848.517,00
R$ 1.537.573.137,00
R$ 313.256.586,00
R$ 1.870.213.292,00
R$ 1.404.925.762,00
R$ 331.100.201,00
R$ 1.768.458.956,00
R$ 1.765.449.081,00
R$ 412.132.692,00
R$ 2.216.736.443,00
R$ 2.676.856.227,00
R$ 294.273.114,00
R$ 3.000.187.906,00
R$ 4.261.206.989,00
R$ 303.044.959,00
R$ 4.792.698.865,00
R$ 8.703.271.595,00
R$ 473.531.452,00
R$ 9.314.060.279,00
R$ 15.984.182.827,00
R$ 1.637.567.227,00
R$ 18.252.529.599,00
R$ 25.556.984.120,00
R$ 3.451.536.103,00
R$ 29.996.176.774,00
Fonte: BACEN, Estatísticas Básicas do SFH.
ano de 2002, ou ainda, em um único ano alcançou-se toda a produção de 1995
a 2002. Esse desempenho numérico justifica a designação de boom, pois se trata
de uma reversão significativa de tendência do SBPE durante os anos 90. É o maior
número anual de financiamentos do SBPE na história do SFH, superando inclusive o
número recorde de 1981.
74
250
240
230
220
Construção - Empresário
Aquisição Imóvel Usado
Aquisição Imóvel Novo
210
200
190
180
170
160
150
140
130
120
110
100
90
80
70
60
50
40
30
20
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
SFH
TM
SFH
TM
SFH
TM
SFH
TM
SFH
TM
SFH
TM
1997
SFH
TM
1996
SFH
TM
A
B
TM
1995
SFH
TM
A
B
TM
1994
SFH
TM
A
B
TM
10
0
A
B
TM
Unidades Financiadas / Faixa de Renda
75
270
260
SFH
TM
Mil
GRÁFICO 3
SBPE: Evolução do financiamento de unidades habitacionais entre 1994 e 2008.
2008
Faixa de Renda / Ano
Destes números de 2008 importa ressaltar que mais de 13 bilhões foram destinados
a financiar construção de imóveis novos no plano empresário, produzindo 140.164
unidades habitacionais dentro da faixa do SFH, a uma média de R$ 94.408,00 por
financiamento. Considerando-se que os financiamentos no âmbito do SFH atingem
aproximadamente 90% do valor do imóvel, temos que essa produção teve seu foco
em imóveis de R$ 100.000,00 a R$ 110.000,00. Como estamos trabalhando com valores médios mês a mês somados, com média tirada pela somatória anual, certamente há variação nesses valores, o que não invalida a análise de que essa produção
atingiu imóveis destinados a faixa de renda de aproximadamente 07 a 08 salários
mínimos.
Nessa mesma modalidade, mas no âmbito da Taxa de Mercado, a construção de
Bilhões
R$ 25,00
GRÁFICO 4
SBPE: Evolução dos valores financiados entre 1994 e 2008.
76
R$ 24,00
R$ 23,00
R$ 22,00
R$ 21,00
Construção - Empresário
R$ 19,00
Imóvel Usado
R$ 18,00
Imóvel Novo
R$ 17,00
R$ 16,00
R$ 15,00
R$ 14,00
R$ 13,00
R$ 12,00
R$ 11,00
R$ 10,00
R$ 9,00
R$ 8,00
R$ 7,00
R$ 6,00
R$ 5,00
R$ 4,00
R$ 3,00
R$ 2,00
R$ 1,00
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
SFH
TM
SFH
TM
SFH
TM
SFH
TM
SFH
TM
SFH
TM
SFH
TM
1997
SFH
TM
1996
SFH
TM
A
B
TM
1995
SFH
TM
A
B
TM
1994
SFH
TM
A
B
TM
R$ 0,00
A
B
TM
Valor Total de Financiamentos concedidos
R$ 20,00
2008
Faixa de Renda / Ano
imóveis novos no plano empresário, foram financiadas 7.191 unidades habitacionais
no ano de 2008, perfazendo R$ 1.257.646.032,00, uma média de R$ 174.891,67 por
unidade.
O volume de financiamentos destinados a aquisição de imóveis usados impressiona, visto que para essa modalidade foram utilizados quase 9 bilhões de reais no ano
de 2008, R$ 8.839.868.178,00, dentro do SFH, destinados a 101.107 unidades, perfazendo uma média de R$ 87.430,00 por unidade. Para aquisições de imóveis usados
dentro da faixa taxa de mercado, essa média vai a R$ 332.385,24, visto que foram
financiadas 2.928 unidades com um recurso de R$ 973.223.982,00.
A curva de aquisição de imóveis usados de fato indica uma demanda reprimida
por crédito para que esses imóveis pudessem fazer parte de uma oferta solvável.
R$ 2,70
R$ 2,60
R$ 2,50
R$ 2,40
R$ 2,30
R$ 2,20
R$ 2,10
R$ 2,00
R$ 1,90
R$ 1,80
R$ 1,70
R$ 1,60
R$ 1,50
R$ 1,40
R$ 1,30
R$ 1,20
R$ 1,10
R$ 1,00
R$ 0,90
R$ 0,80
R$ 0,70
R$ 0,60
R$ 0,50
R$ 0,40
R$ 0,30
R$ 0,20
R$ 0,10
R$ 0,00
SFH
TM
SFH
TM
SFH
TM
SFH
TM
SFH
TM
SFH
TM
SFH
TM
1997
SFH
TM
1996
SFH
TM
A
B
TM
1995
SFH
TM
A
B
TM
1994
SFH
TM
A
B
TM
Imóvel Novo
A
B
TM
Valor Total de Financiamentos Concedidos
Bilhões
GRÁFICO 5
SBPE: Evolução do número de financiamentos concedidos para aquisição de imóveis novos entre 1994 e
2008.
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Faixa de Renda / Ano
Do ponto de vista urbanístico, a aquisição de imóveis usados faz com que imóveis
localizados em áreas infra-estruturadas não restem vazios, otimizando a ocupação
do espaço urbano. No entanto, essa modalidade não tem a simpatia de setores da
construção civil, especialmente dos sindicatos patronais ligados a construção civil
com assento no Conselho Curador19 pois se argumenta que esses recursos não produzem os mesmos efeitos positivos na economia do país que seriam gerados pela
produção de novas unidades.
A evolução da aquisição de imóveis usados foi muito significativa entre 2003 e 2008:
mais de 746% em seis anos no âmbito do SFH. Sob qualquer aspecto analisado,
os números são muito expressivos, indicando um grande mercado reprimido que
teve seu equacionamento com a melhoria do ambiente macroeconômico e com
19
Esse posicionamento de reforço dos programas de construção de novas unidades é sabido dentro
do Conselho Curador e está explicitado nos documentos oficiais da CBIC, Câmara Brasileira da Indústria da Construção. Ver site <http://www.cbic.org.br>.
77
Bilhões
GRÁFICO 6
SBPE: Evolução do número de financiamentos concedidos para aquisição de imóveis usados entre 1994 e
2008.
R$ 9,00
R$ 8,50
R$ 8,00
R$ 7,00
R$ 6,50
R$ 6,00
Imóvel Usado
R$ 5,50
R$ 5,00
R$ 4,50
R$ 4,00
R$ 3,50
R$ 3,00
R$ 2,50
R$ 2,00
R$ 1,50
R$ 1,00
R$ 0,50
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
SFH
TM
SFH
TM
SFH
TM
SFH
TM
SFH
TM
SFH
TM
SFH
TM
1997
SFH
TM
1996
SFH
TM
A
B
TM
1995
SFH
TM
A
B
TM
1994
SFH
TM
A
B
TM
R$ 0,00
A
B
TM
Valor Total de Financiamentos Concedidos
R$ 7,50
2008
Faixa de Renda / Ano
a melhoria das condições do crédito para longo prazo, especialmente do crédito
habitacional.
Ainda que possamos atribuir à melhoria do ambiente regulatório as significativas
melhoras no desempenho do crédito imobiliário destinado à construção, a espetacular melhora no desempenho do crédito a imóveis usados se deve basicamente
à melhoria das condições objetivas na tomada desse crédito, ou seja, diminuição de
taxas de juros, aumento de prazo, melhoria na análise de risco de crédito. São medidas que, impulsionadas pelo ambiente de estabilidade macroeconômica, fizeram
do crédito imobiliário um produto de prateleira dos grandes bancos com o intuito
de fidelizar os clientes por longos períodos.
Já os valores de financiamento a imóveis novos corresponderam em 2008 a aproximadamente 30,8% dos valores destinados a aquisição de imóveis usados. Essa
78
mesma relação indicava um percentual de 65,4% em 2003. Desde 2000 o financiamento para aquisição de imóveis usados é bem maior do que o financiamento para
aquisição de imóveis novos. Isso aponta uma tendência de que o parque residencial
construído está movimentando o crédito do SBPE de forma significativa (ver Gráfico
6).
No entanto, no período de 2003 a 2008, houve um aumento de aproximadamente
354% no número de financiamentos para a aquisição de imóveis novos destinados a pessoas físicas sob as condições do SFH. É um aumento muito significativo,
considerando-se especialmente que durante o período de 1995 a 2002 verificou-se
uma redução da ordem de 46,3% no número de unidades financiadas. O número
tende a indicar a existência de um grande mercado de crédito destinado a financiar
esse tipo de demanda. Se considerarmos os imóveis financiados a taxa de mercado,
ou seja, com taxas de juros superiores a 12% ao ano, esse aumento vai a 442,6% no
mesmo período, indicando que mesmo para taxas de juros mais altas, o funding da
caderneta de poupança constitui um mercado importante para instituições financeiras. Ainda que em termos absolutos o número financiado em 6 anos sob essa
modalidade não pareça expressivo, 84.770 unidades no âmbito do SFH e 11.944 a
taxa de mercado, seu crescimento relativo indica uma tendência importante.
Também a construção de unidades novas por meio do plano empresário sofreu um
aumento expressivo ano a ano. De 2003 a 2004 houve um aumento de 65,5%; de
2004 a 2005, um aumento de 54,2%; de 2005 a 2006, aumento de 15,6%. Os anos de
2006 e 2007 foram os que registraram um enorme crescimento dessa modalidade:
neste intervalo, houve um crescimento de quase 103%, ou seja, mais do que dobrou o financiamento à construção de novas unidades no âmbito do SFH. Por fim,
de 2007 a 2008, houve um crescimento de quase 82%. Se considerarmos a série de
2003 a 2008, houve um aumento de aproximadamente 895% no financiamento à
construção de novas unidades. Esses números mostram um patamar diferenciado
e evidenciam com clareza o boom imobiliário para esse tipo de imóvel. Pode-se observar também pelo gráfico abaixo a elevação do número de financiamentos para
a faixa Taxa de Mercado. Mas o crescimento expressivo de construção de novas unidades no SBPE se deu mesmo na faixa de imóveis que se encontram dentro do SFH,
79
com limite de financiamento de até R$ 245 mil e valor do imóvel não superior a R$
350 mil20. O funding para essa transformação não foi outro que não o SBPE, ou seja,
a caderneta de poupança.
A Resolução CMN nº. 3.005, de 30 de julho de 2002, também contribuiu para a ampliação dos recursos da caderneta de poupança destinada para financiamento imobiliário, não por alterar as regras da exigibilidade, mas sim por diminuir a quantidade
de créditos do FCVS que poderiam ser computados na exigibilidade.
R$ 13,50
R$ 13,00
R$ 12,50
R$ 12,00
R$ 11,50
R$ 11,00
R$ 10,50
R$ 10,00
R$ 9,50
R$ 9,00
R$ 8,50
R$ 8,00
R$ 7,50
R$ 7,00
R$ 6,50
R$ 6,00
R$ 5,50
R$ 5,00
R$ 4,50
R$ 4,00
R$ 3,50
R$ 3,00
R$ 2,50
R$ 2,00
R$ 1,50
R$ 1,00
R$ 0,50
R$ 0,00
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
SFH
TM
SFH
TM
SFH
TM
SFH
TM
SFH
TM
SFH
TM
SFH
TM
1997
SFH
TM
1996
SFH
TM
A
B
TM
1995
SFH
TM
A
B
TM
1994
SFH
TM
A
B
TM
Construção - Empresário
A
B
TM
Valor Total de Financiamentos Concedidos
Bilhões
GRÁFICO 7
SBPE: Evolução do número de financiamentos concedidos para construção de unidades novas entre 1994
e 2008.
2008
Faixa / Ano
20
A partir de março de 2009, por meio da Resolução CMN nº 3.706, os valores limites do SFH foram alterados, subindo o limite de financiamento até R$ 450 mil e valor do imóvel até R$ 500 mil. No entanto, no auge
do boom imobiliário os valores eram os apontados no texto acima, R$ 245 mil para financiamento e R$ 350 mil
para valor do imóvel. Visto que o sistema funciona quase sempre atingindo os valores limite, fica a dúvida se
o boom teria acontecido no volume observado nos anos de 2007 e 2008 se os limites do SFH já tivessem sido
majorados.
80
Após sete anos da lei que permitiu por meio do PROER21 que houvesse emissão de
títulos a favor de bancos que detinham contratos cobertos pelo FCVS, a referida
Resolução iniciou a ‘retirada’ desses títulos da contabilização da exigibilidade. Esses
títulos emitidos pelo governo eram contabilizados na exigibilidade dos recursos da
poupança, reduzindo os recursos destinados à construção de novos empreendimentos.
2.2.2.1 Direcionamento dos recursos da poupança
Como já foi salientado anteriormente, é previsto pelo Conselho Monetário Nacional
um direcionamento dos recursos da poupança. Nesse direcionamento há uma exigência de que um percentual desses recursos seja destinado a financiamento imobiliário. Atualmente essa norma é exarada por meio da Resolução CMN nº3.347.
Especificamente na questão do direcionamento dos recursos da poupança e da
exigibilidade de aplicação desses recursos direcionados, é importante atentar para
algumas mudanças recentes que deram impulso no volume de crédito concedido
no âmbito do SFH.
A partir de 1995, com a edição do PROER, algumas instituições financeiras foram
autorizadas a vender seus créditos do FCVS junto à União, com um deságio de 50%,
para bancos em liquidação, que com isso conseguiram resultados financeiros melhores em seus balanços. Por terem aceitado vender seus créditos com esse deságio
de 50%, os bancos que participaram desse acordo tiveram autorização para continuar contabilizando integralmente os créditos do FCVS que detinham antes da
venda para fins de cálculo da exigibilidade da poupança. Dessa forma, essas instituições financeiras, que já tinham recebido 50% dos créditos do FCVS, puderam continuar contabilizando integralmente créditos pelos quais elas já ti-nham recebido.
Esse mecanismo contábil ficou conhecido como ‘FCVS Virtual’ e desde 1995 ocupa
espaço considerável no direcionamento de recursos da poupança.
A partir de 2002, com a Resolução CMN nº. 3.005, esses créditos virtuais foram paulatinamente sendo excluídos do cômputo da exigibilidade, em 100 meses, 1% ao mês.
21
PROER - Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional.
81
Dessa forma, as instituições financeiras deveriam aplicar efetivamente em financiamentos imobiliários esses recursos, o que injetou, à época, aproximadamente 200
milhões de reais por mês no mercado imobi-liário. Essa Resolução foi um dos desdobramentos da lei 10.150, de 21 de dezembro de 2000, que procurou disciplinar
e equacionar as dívidas do Fundo de Compensação de Variações Salariais - FCVS,
relativas a saldos devedores remanescentes da liquidação de contratos de financiamento, firmados com mutuários finais do SFH, junto às instituições financeiras.
A Tabela 6 apresenta os dados do direcionamento de recursos da poupança. Notase que os créditos destinados ao FCVS estavam consumindo os recursos que poderiam ir para o financiamento da produção de novas unidades ou mesmo à aquisição
de imóveis novos e usados. Os créditos junto ao FCVS representavam em 2000, por
exemplo, 30% a mais do que valor de financiamentos habitacionais, imobiliários e
à taxa de mercado somados. Representava, portanto, 52% do total de aplicações
imobiliárias do direcionamento dos recursos da poupança.
Em 2002, já sob a vigência da Resolução CMN nº. 3.005, fica clara a leitura dos créditos virtuais que são computados separadamente (ver coluna FCVS Art. 1 e 2 Resolucao 334722) dos créditos existentes, ‘reais’, do FCVS. Ainda assim, os créditos ‘reais’
do FCVS são muito significativos, representando sozinhos 24% a mais do que os
recursos destinados a financiamentos habitacionais.
O cômputo dos créditos ‘virtuais’ do FCVS está caindo ano a ano e já não tem representatividade na composição do direcionamento dos recursos. No entanto, os
créditos ‘reais’ do FCVS continuam compondo uma parcela significativa do direcionamento dos recursos da poupança sem, no entanto, representar percentual maior
do que os recursos aplicados em financiamento. Essa reversão na tendência do direcionamento dos recursos se deu a partir de 2005 e pode ser compreendida pelo
aumento do número de financiamentos imobi-liários que ocorreu a partir de 2004
(ver Tabela 6).
Os recursos oriundos da poupança que não são efetivamente aplicados no finan22
Como já foi colocado, a Resolução CMN no. 3.347 é a resolução atualmente vigente, que deu lugar à
Resolução CMN nº 3.005 nas regras referentes ao direcionamento dos recursos da poupança.
82
TABELA 6A
Direcionamento dos recursos da poupança - Usos.
83
USOS
Aplicações Imobiliárias
Letras e Céd.
Hipotecárias
adquiridas
CCI, LCI e DII
Fundos e
Outros(4)
Total
Compuls.
BACEN
Total de usos
-
504.831
2.341.626
47.901.826
7.173.941
55.075.767
-
842.745,000
2.770.705
63.399.091
7.346.885
70.745.976
-
1.085.417
2.721.890
67.496.810
8.597.233
76.094.043
-
3.182.872
4.078.323
77.867.105
12.014.244
89.881.349
26.370.670
-
3.313.866
1.749.641
86.556.217
13.294.387
99.850.604
297.699
33.483.814
-
2.555.527
3.485.692
89.757.846
13.144.363 102.902.209
36.839.220
307.215
48.195.469
-
3.004.123
3.595.408
91.941.435
12.753.891 104.695.326
30.745.688
333.474
43.996.992
-
2.692.957
5.679.235
83.448.346
14.035.476
dez | 2002
20.718.303
12.087.957
28.878.426
34.691.445
618.081
5.697.764
102.691.976
22.414.061 125.106.037
dez | 2003
24.909.766
12.874.151
30.996.278
33.669.531
794.737
2.144.976
105.389.439
22.938.069 128.327.508
dez | 2004
29.330.133
13.117.915
33.213.969
26.744.961
543.396
2.665.887
105.616.261
25.144.118 130.760.379
dez | 2005
36.686.380
14.677.203
34.642.990
17.138.740
476.370
3.994.320
107.616.003
26.720.350 134.336.353
dez | 2006
45.262.803
16.319.004
37.138.783
12.553.011
273.458
9.486.510
121.033.569
29.239.557 150.273.126
dez | 2007
56.802.181
17.211.202
38.369.169
6.965.609
406.970
16.486.767
136.241.898
36.871.705 173.113.603
dez | 2008
76.465.785
22.128.051
39.408.157
167.337
539.628
27.060.124
165.769.082
42.878.545 208.647.627
Financiam. Créditos Junto
ao FCVS e
Imobiliários a
Divida
T.M. (2)
Mês | Ano
Financiam.
Habitacionais (1)
dez | 1994
37.567.953
-
7.487.416
dez | 1995
48.319.634
-
11.466.007
dez | 1996
46.125.941
-
17.563.562
dez | 1997
50.392.367
-
20.213.543
dez | 1998
54.885.742
236.298
dez | 1999
49.935.114
dez | 2000
dez | 2001
FCVS (3)
Art. 1 e 2
Resolução
3347
TABELA 6B
Direcionamento dos recursos da poupança - Fontes.
FONTES
Mês |Ano
Recursos da
Poupança(5)
Repasses,
Refinanc.,
Fundos e
Prog.Sociais
Letras e Céd.
Hipot.
Emitidas, DII
Captados
Total
dez | 1994
36.883.878
2.971.695
3.328.011
43.183.584
dez | 1995
51.362.412
1.783.253
4.807.300
57.952.965
dez | 1996
57.418.697
863.377
7.216.317
65.498.391
dez | 1997
80.050.377
889.104
10.848.912
91.788.393
dez | 1998
89.537.350
863.967
9.060.379
99.461.696
dez | 1999
91.437.541
632.772
9.681.612
101.751.925
dez | 2000
91.443.150
262.065
11.134.841 102.840.056
dez | 2001
97.146.687
1.463.716
12.659.511 111.269.914
dez | 2002 112.423.442
4.471.805
10.623.320 127.518.567
dez | 2003 115.258.086
6.966.901
13.465.959 135.690.946
dez | 2004 126.870.740
9.306.415
12.863.730 149.040.885
dez | 2005 135.516.998
12.094.595
11.386.979 158.998.572
dez | 2006 150.713.838
15.715.553
9.858.822
176.288.213
dez | 2007 188.575.515
18.663.695
9.258.205
216.497.415
dez | 2008 215.400.282
24.530.026
10.530.546 250.460.854
97.483.822
Fonte: BACEN - Estatísticas Básicas do SFH – SBPE.
Valores em R$1000.
(1) Financiamentos habitacionais para aquisição, produção,
desemb. futuros, financ. compromissados, aquisição mat.
cons-trução e cartas de crédito formalizadas.
(2) Financiamentos para aquisição, constr. e reforma de
imóveis co-merciais e residenciais; produção de imóveis
comerciais e residenciais; desemb. futuros; financ.
Compromissados para imóv. comerciais e residenciais,
aquisição material para cons-trução e cartas de crédito
concedidas.
(3) Creditos do FCVS utilizados, permutados ou alienados
- saldos dos financiamentos negociados no âmbito do
PROER.
(4) Inclui imóveis Hab. SFH recebidos, FABRE, FESTA, Lei
8004, ope-rações faixa especial, direitos creditórios imóveis
resid., certificados de recebíveis imobiliários, títulos de
Cias. Hipotecárias e/ou Securitizadoras, imóveis recebidos
em liquidação de financiamentos habi-tacionais, Cartas de
Garantia - CRI - Res 3155, SFH Fin Hab. Empreg. Art.2 Res
3259, SFH acréscimo multiplic Art.14 Res 3347, SFH Proj.
Inv. San-incXX Art.2 Res 3347, SFH Est. Viab. San-incXXI
Art.2 Res.3347, SFH Fin. Aquis. C/Mult.Art. 13 Res.3347,SFH
Dif. Dez.2005 - Art.3 Res. 3347.
(5) Informações provenientes das instituições (Regime de
Caixa).
ciamento habitacional integram o rol de livre destinação de recursos. Muito provavelmente os recursos de fins dos anos 90 e início dos anos 2000 foram destinados
à compra de títulos públicos, com baixo risco, alta liquidez e que remuneravam o
investidor com base na taxa básica de juros, que em 2000 era aproximadamente
16% a.a. Ou seja, a poupança, inicialmente voltada para financiamento à produção
e à aquisição de habitação, estava contribuindo com o financiamento do déficit
público brasileiro e com o enriquecimento das instituições financeiras, visto que
captavam o recurso na poupança (6%) e o aplicavam com a remuneração da taxa
básica de juros da economia.
A tabela anterior, que trata da exigibilidade no âmbito do direcionamento dos recursos da poupança, sugere que ainda há espaço para que os financiamentos imobiliários cresçam dentro das regras atuais, em termos de disponibilização do crédito.
No entanto, o crescimento do percentual de 49,25% de atendimento à exigibilidade
em dezembro de 2002 para 78,95% em dezembro de 2003 demonstra que há uma
TABELA 7
EXIGIBILIDADE DO DIRECIONAMENTO DOS RECURSOS - Aplicações em financiamentos
habitacionais efetivos.
Financiamentos Imobiliários
Mês | Ano
dez | 1994
dez | 1995
dez | 1996
dez | 1997
dez | 1998
dez | 1999
dez | 2000
dez | 2001
dez | 2002
dez | 2003
dez | 2004
dez | 2005
dez | 2006
dez | 2007
dez | 2008
Exibilidades Fin.
Imobiliário1 (A)
TM2 (B)
12.052.597
15.749.912
18.331.405
21.843.761
27.426.416
24.414.785
26.444.102
26.514.431
31.752.912
34.686.862
37.460.531
41.498.876
45.124.930
54.134.115
65.595.339
1.763.935
2.168.725
1.900.358
2.972.088
2.017.398
1.175.365
1.110.822
6.283.937
6.153.192
6.022.842
5.679.875
6.176.662
5.855.597
5.481.172
7.079.349
No âmbito do
SFH
(Habitacionais)3
(C)
25.685.400
34.436.018
36.104.956
38.381.930
38.342.395
31.913.236
20.569.746
8.988.158
11.559.278
13.660.404
15.397.779
19.241.271
22.951.293
26.738.904
34.902.916
TOTAL
B/D %
C/D %
D/A %
6,43
5,92
5,00
7,19
5,00
3,55
5,12
41,15
34,74
30,60
26,95
24,30
20,33
17,01
16,86
93,57
94,08
95,00
92,81
95,00
96,45
94,88
58,85
65,26
69,40
73,05
75,70
79,67
82,99
83,14
227,75
232,41
207,32
189,32
147,16
135,53
81,99
57,60
55,78
56,75
56,27
61,25
63,84
59,52
64,00
D=B+C
27.449.335
36.604.743
38.005.314
41.354.018
40.359.793
33.088.601
21.680.568
15.272.095
17.712.470
19.683.246
21.077.654
25.417.933
28.806.890
32.220.076
41.982.265
Fonte: BACEN - Estatísticas Básicas do SFH – SBPE.
R$1000
(*) - Até dez/97 os saldos em operações de Financiamentos Habitacionais correspondem a todas as aplicações
legais previstas em operações do SFH (Efetivos + Aplicações Legais).
(1) Exigibilidades: 65% do menor dos dois: 1) Média aritmética dos saldos diários dos depósitos de poupança
do mês sob referência, ou, 2) a média aritmética dos saldos diários dos depósitos de poupança nos 12 meses
antecedentes ao mês sob referência.
(2) Financiamentos habit. a taxas de mercado inclui: Fin. Aquis., Constr e reforma de habitação, produção de
imóveis resid., desembolsos futuros, financ. compromissados, aquisição de mat. construção e cartas de crédito
formalizadas.
(3) Financ. efetivos no âmbito do SFH abrange: Financ. para aquisição, para produção, desembolsos futuros,
financiam. compromiss., aquisição de mat. const., cartas de crédito formalizadas.
84
tendência ascendente de aplicação dos recursos da poupança em financiamento
imobiliário e que, portanto, o percentual de recursos recolhidos ao Banco Central
por não atendimento à exigibilidade vem diminuindo.
2.2.3 FGTS
Após o período de paralisação das atividades do FGTS por conta dos problemas
ocorridos com as contratações do período 1990 -1992, as contratações com o FGTS
foram retomadas em 1995. No entanto, importantes mudanças foram feitas pelo
Conselho Curador visando coibir o tipo de contratações ocorridas no triênio 19901992. A principal delas foi certamente o financiamento direto à demanda, ao beneficiário final, e não à produção. A justificativa da mudança reside na convicção de
que, dessa forma, o fundo estaria mais seguro em relação às contratações visto que
o beneficiário final já estaria caracterizado desde o início da contratação.
Assim, em 1995 foi criado o programa ‘carro chefe’ das contratações do FGTS na
década de 90 e mesmo nos anos 2000, o Programa Carta de Crédito. O Programa
Carta de Crédito se subdivide em dois, o Carta de Crédito Individual e o Carta de
Crédito Associativa, que visa basicamente a concessão de crédito direto ao mutuário
final - pessoa física, integrante da população alvo do FGTS por meio das seguintes
modalidades:
• Aquisição de unidade habitacional ou lote urbanizado;
• Construção de unidade habitacional;
• Conclusão, ampliação, reforma e melhoria de unidade habitacional;
• Aquisição de material de construção.
Mesmo sob a forma associativa os recursos são destinados a pessoa física envolvida
na operação, que devem estar agrupadas em condomínio ou por sindicatos, cooperativas, associações, COHAB e/ou órgãos assemelhados ou entidades privadas
voltadas à produção habitacional, denominadas entidades organizadoras. É direcionado para dois executores distintos:
• Sindicatos, Cooperativas, Associações e Entidades privadas; e
• Companhias de Habitação – COHAB e Órgãos Assemelhados.
85
Milhares
GRÁFICO 8
FGTS: Evolução do número de operações – Programa Carta de Crédito – 1997 a 2008.
86
375
habitação
350
carta de credito individual
325
300
275
Número de operações financiadas
250
225
200
175
150
125
100
75
50
25
0
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Programa / Ano
Os números do período de 1997 a 2002 demonstram o crescimento das contratações do FGTS especialmente no programa Carta de Credito Individual.
As contratações destinadas ao poder público com recursos do FGTS, no entanto,
não puderam prosperar por conta do contingenciamento de crédito feito ao setor
público pelo Banco Central (Conselho Monetário Nacional) em 199723. O programa
destinado ao setor público, o Pro-Moradia, cujo objetivo descrito é o apoio ao poder
público no desenvolvimento de ações integradas e articuladas com outras políticas
setoriais, tem modalidades importantes no combate às necessidades habitacionais
tais como elas se apresentam hoje no país, como urbanização de áreas, infra-estrutura em conjuntos habitacionais, entre outras. No entanto, o desempenho do
programa nesse período foi realmente insatisfatório.
23
Castro (1999) identificou as resoluções do CMN e outras normas responsáveis pelo contingenciamento dos recursos públicos: a Resolução CMN No.2.461/1997 definiu regras para o contingenciamento de
crédito ao setor público e estabeleceu limites para a realização de novas operações. A Resolução Senado Federal
No.40/2001 definiu limites globais para o montante da dívida pública consolidada e mobiliária (Estados, DF e
Municípios). A Resolução Bacen No.2.827/2001 consolida e redefine regras de contingenciamento de crédito
para o setor público, limitando o montante de operações com o setor público também frente ao patrimônio da
instituição financeira.
A partir de 2003, houve mudanças importantes na condução da política feita com
os recursos do FGTS. A criação do Ministério das Cidades em 2003 mudou a constituição e a forma do Conselho Curador no que diz respeito à gestão da aplicação
dos recursos do FGTS. A partir dessa data o Ministério das Cidades passou a ser o
responsável pela gestão da aplicação dos recursos do Fundo, o que significa, entre
outras atribuições, a de estabelecer metas a serem alcançadas nos programas de
habitação popular, saneamento básico e infra-estrutura urbana.
Também a melhoria do ambiente creditício impactou os financiamentos pelo FGTS.
O Conselho Curador, em conjunto com o órgão operador do FGTS, a Caixa Econômica Federal, implementaram uma série de medidas visando a resolução de aspectos
legais, institucionais e técnico-operacionais, que dificultavam o processo de execução do orçamento operacional do FGTS. Assim, desde 2003, programas, processos e procedimentos foram aprimorados, incluindo melhorias na sempre temida
avaliação de risco de crédito para pessoas físicas e jurídicas.
A partir de dezembro de 2003 o contingenciamento de crédito ao setor público foi
excepcionado em diversas resoluções do CMN para programas específicos de aplicação de recursos do FGTS. Verifica-se então um aumento na utilização dos recursos
do FGTS nas áreas de saneamento ambiental e de habitação no programa específico destinado ao setor público, o Pró-Moradia.
Em 2004 uma mudança fundamental foi feita pelo Ministério das Cidades em conjunto com o Conselho Curador do FGTS no sentido de ampliar o acesso às faixas
de menor renda aos recursos do Fundo. Ao instituir um programa de aplicação de
recursos e elaboração de proposta orçamentária para o período de 2005 a 2008, foi
instituído também um novo modelo de concessão de subsídios. A Resolução CCFGTS nº 460, de 14 de dezembro de 2004, garantiu os 60% dos recursos de aplicação
do FGTS para a área de habitação popular, de acordo com a lei 8.036/90, 30% para
saneamento básico, 5% para infra-estrutura urbana e 5% para operações especiais
(percentual progressivamente reduzido até sua extinção a partir de 2008). Foram
revistos também os pesos e ponderações regionais considerando o déficit habitacional, população urbana e déficit dos serviços de água e esgoto.
87
GRÁFICO 9
Atendimento por faixa de renda – FGTS, FAR, FDS, OGU, FAT, CAIXA e SBPE.
88
700.000
678.876
650.000
61.486
600.000
Até 3 S.M.
Entre 3 e 5 S.M.
Acima de 5 S.M.
544.208
550.000
489.457
Valores Totais Concedidos
500.000
95.409
75.495
450.000
143.073
388.198
400.000
116.555
339.171
350.000
309.398
127.291
300.000
102.815
119.963
521.981
250.000
134.047
200.000
160.014
150.000
87.327
352.158
76.408
226.421
100.000
68.175
149.029
50.000
98.943
22.959
21.334
23.882
100.893
0
2002
2003
175.351
Até 5 S.M.
260.907
Até 5 S.M.
2004
2005
236.356
Até 5 S.M.
346.384
.Até 5 S.M
2006
468.713
Até 5 S.M
2007
2008
17.390
Até 5 S.M.
45.216
Até 5 S.M.
Faixa de Renda / Ano
Fontes de Recursos: FGTS, FAR, FDS, OGU, FAT, CAIXA, SBPE. Estão somadas todas as fontes de recursos
Fonte de Informação: Ministério das Cidades e Relatório CEF. Informações atualizadas até 30/04/2008.
Mas o mais importante da Resolução nº 460, cuja vigência iniciou em maio de 2005,
foi mesmo
o novo modelo de concessão dos descontos dirigidos a financiamentos a pessoas
físicas com renda familiar mensal bruta de até R$ 1.500,00. Essas diretrizes e a nova
forma de concessão dos descontos, com vigência prevista para o período de 01 de
janeiro de 2005 a 31 de dezembro de 2008, permitiram que os recursos do Fundo
alcançassem efetivamente a população de mais baixa renda, até um salário mínimo, e ampliaram as aplicações globais dos recursos, que atingiram o montante
de R$ 4.447.337 mil, em 2005, na área de Habitação, excluindo-se as operações no
âmbito do PAR24.
Esse desconto é na verdade um subsídio destinado diretamente à pessoa física que
contrata um financiamento com recursos do FGTS e cuja renda familiar bruta atenda
o limite de renda (em 2004, R$ 1.500,00). Esse subsídio tem sua origem em recursos
oriundos de parte do rendimento auferido pelos recursos do FGTS em aplicações
financeiras (“diferencial entre as aplicações financeiras do Fundo (à taxas de juros
24
Relatório de Gestão do FGTS do ano de 2006. Disponível em <http://www.caixa.gov.br/fgts>.
praticadas pelo mercado) e as taxas de remuneração pagas às contas vinculadas ao
Fundo”). Dessa forma, esses recursos não têm obrigatoriedade de retorno e podem
ser utilizados ‘a fundo perdido’, ampliando sobremaneira a capacidade de atendimento do FGTS às faixas de menor renda25.
O aumento de recursos às faixas de renda até 3 salários mínimos é notável, sendo
possível identificar um aumento de mais de 5 vezes do valor concedido a essa faixa
de renda no ano de 2002. No ano de 2007, por exemplo, do total dos atendimentos
habitacionais realizados com os recursos do FGTS, FAR, FDS, OGU, FAT, CAIXA, SBPE,
76,8% foram destinados à faixa de renda até 3 salários mínimos.
Ainda que não seja nosso objetivo a análise da aplicação dos recursos do FGTS no
período, a questão que pode ser colocada nesse inegável aumento do acesso das
famílias de menor renda a um atendimento habitacional é qual tipo de atendimento
encontra-se acessível, visto que os financiamentos concedidos à pessoa física se dão
sob o programa Carta de Crédito Individual que, como se sabe, incorpora modalidades distintas como aquisição de imóvel novo ou usado até aquisição de material
de construção, por exemplo. Os dados agregados não permitem uma leitura fidedigna de qual é o número exato de financiamentos e repasse de recursos que são
feitos nas modalidades aquisição ou construção de imóveis e qual é o número destinado simplesmente a material de construção. Ainda que essa diferenciação não
seja importante para a contabilização do número de atendimentos habitacionais e
inclusão das faixas de renda mais baixas no financiamento do FGTS, é importante
para a mensuração da mitigação do déficit habitacional qualitativo e do impacto
urbanístico dos recursos alocados.
Em 2006, a Resolução nº. 518 do Conselho Curador do FGTS promoveu mudanças
na distribuição do subsidio do FGTS. Segundo o Relatório de Gestão daquele ano, foi
feito um “ajuste da curva relativa à concessão de desconto aos beneficiários dos financiamentos residentes em municípios integrantes das regiões metropolitanas, capitais
25
Segundo o Relatório de Gestão do FGTS do ano de 2006, “A referência para definição do orçamento
anual de recursos destinados aos descontos é: até 50% do resultado das aplicações financeiras, apurado no exercício
anterior, que vier a exceder a remuneração do Fundo (TR + 6%); o equilíbrio financeiro do FGTS; e, a necessidade de
formação de reservas para saldar compromissos futuros”.
89
TABELA 8A
FGTS: Evolução do financiamento - 1995 a 2008.
Ano
1995
1996
1999
2000
2001
90
Programa
Valores
Orçamentarios
Finais (A)
Orçamento
Realizado (B)
B/A
Valores Contratados
habitação
saneamento infra-estrutura
total
habitação
saneamento infra-estrutura
total
habitação
carta de credito individual
carta de credito associativa entidades
carta de credito associativa cohab
apoio a producao
pro-moradia
par
saneamento infra-estrutura
total
habitação
carta de credito individual
carta de credito associativa entidades
carta de credito associativa cohab
apoio a producao
pro-moradia
par
saneamento infra-estrutura
total
habitação
carta de credito individual
carta de credito associativa entidades
carta de credito associativa cohab
apoio a producao
pro-moradia
par
saneamento infra-estrutura
total
R$ 1.478.893
R$ 895.547
R$ 2.374.440
R$ 2.512.236
R$ 1.603.938
R$ 4.116.174
R$ 2.742.409
R$ 1.378.240
R$ 913.454
R$ 39.601
R$ 76.705
R$ 334.409
R$ 2.435.000
R$ 1.257.591
R$ 6.435.000
R$ 4.095.472
R$ 2.626.871
R$ 1.327.455
R$ 59.704
R$ 10.645
R$ 70.797
R$ 0
R$ 204.528
R$ 4.300.000
R$ 3.215.587
R$ 2.069.784
R$ 1.046.369
R$ 65.000
R$ 0
R$ 34.434
R$ 0
R$ 584.413
R$ 3.800.000
424.875
80.647
505.522
2.033.396
1.005.401
3.038.797
R$ 2.043.024
R$ 1.242.183
R$ 763.264
R$ 28.531
R$ 9.046
R$ 0
R$ 2.400.000
R$ 2.376
R$ 4.445.400
R$ 3.282.081
R$ 2.201.936
R$ 997.261
R$ 22.735
R$ 506
R$ 59.643
R$ 0
R$ 16.800
R$ 3.298.881
R$ 2.650.603
R$ 1.877.167
R$ 762.500
R$ 10.936
R$ 0
R$ 0
R$ 0
R$ 35
R$ 2.650.638
29%
9%
21%
81%
63%
74%
74%
90%
84%
72%
12%
0%
99%
0%
69%
80%
84%
75%
38%
5%
84%
0%
8%
77%
82%
91%
73%
17%
0%
0%
0%
0,01%
70%
R$ 424.875
R$ 80.647
R$ 505.522
R$ 2.033.396
R$ 1.005.401
R$ 3.038.797
R$ 2.043.024
R$ 1.242.183
R$ 763.264
R$ 28.531
R$ 9.046
R$ 0
R$ 131.725
R$ 2.376
R$ 2.177.125
R$ 3.282.081
R$ 2.201.936
R$ 997.261
R$ 22.735
R$ 506
R$ 59.643
R$ 607.654
R$ 16.800
R$ 3.906.535
R$ 2.650.603
R$ 1.877.167
R$ 762.500
R$ 10.936
R$ 0
R$ 0
R$ 418.998
R$ 35
R$ 3.069.636
Numero de
Operações e UH
Financiadas
190.879
143.284
43.823
2.725
1.047
0
6.958
305.576
235.628
67.781
2.107
60
0
30.992
247.990
215.626
32.364
0
0
20.253
Fonte: relatórios de gestão do FGTS publicados no Diário Oficial da União nos anos respectivos.
estaduais e municípios com população urbana igual ou superior a 100 mil habitantes
e a ampliação do valor do desconto para as modalidades de produção e aquisição de
imóveis novos”. Além disso, sob a justificativa da criação de novos empregos na construção civil, a resolução também determinou que os subsídios tivessem “a aplicação de, no mínimo, 50% dos recursos para a produção ou aquisição de imóveis novos”.
No exercício de 2006 foram concedidos descontos no montante de R$ 1.825.805
mil, 103,29% superior ao registrado em 2005, quando alcançou R$ 898.117 mil. Ainda segundo o Relatório de Gestão, “foram aproximadamente 82 mil famílias com
renda de até 1 salário mínimo que obtiveram financiamentos médios de R$ 1.764,54 e
conquistaram descontos médios de R$ 8.284,15”. Esses descontos abrangeram 84,46%
do total dos financiamentos habitacionais concedidos (361 mil), considerando as
modalidades dos Programas Carta de Crédito Associativo e Individual. Do total dos
descontos, 60,67% foram no âmbito do Programa Carta de Crédito Individual.
TABELA 8B
FGTS: Evolução do financiamento - 1995 a 2008.
Ano
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Programa
habitação
carta de credito individual
carta de credito associativa entidades
carta de credito associativa cohab
operações especiais
pro-moradia
par
saneamento infra-estrutura
aquisição de cri
total
habitação
carta de credito individual
carta de crédito associativa entidades
carta de crédito associativa cohab
operações especiais ccindividual
operações especiais ccassociativa
pro-moradia
par
saneamento infra-estrutura
aquisição de cri
total
habitação
carta de credito individual
carta de crédito associativa entidades
carta de crédito associativa cohab
operações especiais ccindividual
operações especiais ccassociativa
apoio à produção
pro-moradia
par
saneamento infra-estrutura
aquisição de cri
total
habitação
carta de credito individual
carta de crédito associativa entidades
carta de crédito associativa cohab
operações especiais ccindividual
operações especiais ccassociativa
apoio à produção
pro-moradia
par
saneamento infra-estrutura
aquisição de cri
total
habitação
carta de credito individual
carta de crédito associativa entidades
carta de crédito associativa cohab
operações especiais ccindividual
operações especiais ccassociativa
apoio à produção
pro-moradia
par
saneamento infra-estrutura
total
habitação
carta de credito individual
carta de crédito associativo
apoio à produção
pro-moradia
par
saneamento infra-estrutura
aquisição de cri
total
habitação
carta de credito individual
carta de crédito associativo
apoio à produção
pro-moradia
par
saneamento infra-estrutura
total
91
Valores
Orçamentarios Finais
(A)
Orçamento
Realizado (B)
B/A
Valores Contratados
R$ 3.074.520
R$ 2.335.683
R$ 554.140
R$ 56.799
R$ 77.001
R$ 50.897
R$ 0
R$ 752.779
R$ 100.000
R$ 3.927.299
R$ 3.250.000
R$ 2.131.302
R$ 386.675
R$ 84.473
R$ 242.467
R$ 107.533
R$ 97.550
R$ 200.000
R$ 1.350.000
R$ 10.000
R$ 4.610.000
R$ 5.034.000
R$ 2.335.544
R$ 955.565
R$ 63.000
R$ 185.200
R$ 134.800
R$ 110.000
R$ 249.891
R$ 1.000.000
R$ 2.280.988
R$ 6.800
R$ 7.321.788
R$ 6.521.450
R$ 3.961.260
R$ 760.691
R$ 132.895
R$ 215.200
R$ 134.800
R$ 70.000
R$ 246.604
R$ 1.000.000
R$ 1.675.799
R$ 100.000
R$ 8.297.249
R$ 7.396.944
R$ 5.180.343
R$ 831.104
R$ 167.176
R$ 90.000
R$ 90.000
R$ 29.171
R$ 9.150
R$ 1.000.000
R$ 2.314.746
R$ 9.711.690
R$ 10.650.000
R$ 4.778.681
R$ 1.011.945
R$ 309.374
R$ 650.000
R$ 650.000
R$ 3.150.000
R$ 100.000
R$ 13.800.000
R$ 13.450.000
R$ 6.666.253
R$ 1.189.260
R$ 544.487
R$ 2.050.000
R$ 3.000.000
R$ 6.950.000
R$ 20.400.000
R$ 2.914.992
R$ 2.222.317
R$ 530.931
R$ 34.435
R$ 76.412
R$ 50.897
R$ 0
R$ 254.265
R$ 57.900
R$ 3.227.157
R$ 2.672.391
R$ 2.047.513
R$ 283.852
R$ 37.604
R$ 209.439
R$ 93.983
R$ 0
R$ 0
R$ 1.233.694
R$ 0
R$ 3.906.085
R$ 3.584.913
R$ 2.114.787
R$ 319.112
R$ 56.701
R$ 151.487
R$ 80.781
R$ 0
R$ 176.980
R$ 685.065
R$ 1.941.075
R$ 0
R$ 5.525.988
R$ 5.185.611
R$ 3.762.760
R$ 364.122
R$ 59.415
R$ 175.948
R$ 88.917
R$ 18.000
R$ 0
R$ 716.449
R$ 0
R$ 8.175
R$ 5.193.786
R$ 6.476.830
R$ 4.699.392
R$ 511.222
R$ 96.564
R$ 88.405
R$ 72.834
R$ 21.842
R$ 9.149
R$ 977.422
R$ 538.785
R$ 7.015.615
R$ 9.267.222
R$ 4.567.371
R$ 923.323
R$ 268.234
R$ 510.916
R$ 630.397
R$ 2.366.981
R$ 0
R$ 11.634.203
R$ 9.684.195
R$ 6.582.183
R$ 1.105.960
R$ 504.221
R$ 1.053.956
R$ 437.875
R$ 3.162.908
R$ 12.847.103
95%
95%
96%
61%
99%
100%
0%
34%
58%
82%
82%
96%
73%
45%
86%
87%
0%
0%
91%
0%
85%
71%
91%
33%
90%
82%
60%
0%
71%
69%
85%
0%
75%
80%
95%
48%
45%
82%
66%
26%
0%
72%
0%
8%
63%
88%
91%
62%
58%
98%
81%
75%
100%
98%
23%
72%
87%
96%
91%
87%
79%
97%
75%
0%
84%
72%
99%
93%
93%
51%
15%
46%
63%
R$ 2.914.992
R$ 2.222.317
R$ 530.931
R$ 34.435
R$ 76.412
R$ 50.897
R$ 0
R$ 254.265
R$ 57.900
R$ 3.227.157
R$ 2.462.952
R$ 2.047.513
R$ 283.852
R$ 37.604
R$ 0
R$ 93.983
R$ 0
R$ 0
R$ 1.233.694
R$ 0
R$ 3.696.646
R$ 3.584.913
R$ 2.114.787
R$ 319.112
R$ 56.701
R$ 151.487
R$ 80.781
R$ 0
R$ 176.980
R$ 685.065
R$ 1.941.075
R$ 0
R$ 5.525.988
R$ 5.185.611
R$ 3.762.760
R$ 364.122
R$ 59.415
R$ 175.948
R$ 88.917
R$ 18.000
R$ 0
R$ 716.449
R$ 0
R$ 0
R$ 5.185.611
R$ 6.476.830
R$ 4.699.392
R$ 511.222
R$ 96.564
R$ 88.405
R$ 72.834
R$ 21.842
R$ 9.149
R$ 977.422
R$ 538.785
R$ 7.015.615
R$ 9.267.222
R$ 4.567.371
R$ 923.323
R$ 268.234
R$ 510.916
R$ 630.397
R$ 2.366.981
R$ 0
R$ 11.634.203
R$ 9.684.195
R$ 6.582.183
R$ 1.105.960
R$ 504.221
R$ 1.053.956
R$ 437.875
R$ 3.162.908
R$ 12.847.103
Fonte: Relatórios de Gestão do FGTS publicados no Diário Oficial da União nos anos respectivos
Numero de
Operações e UH
Financiadas
229.061
180.890
29.568
12.288
1.383
4.932
0
208.396
167.641
12.868
15.034
4.915
7.938
0
0
230.825
186.081
8.766
19.654
3.231
1.662
0
11.431
26.561
298.075
268.662
13.624
10.104
5.184
501
0
22.704
367.392
304.967
26.258
29.326
1.603
4.665
535
38
31.113
308.072
216.624
69.839
7.615
13.994
20.128
243.706
188.750
29.714
11.366
13.876
13.051
A robustez financeira do FGTS, como é chamado o equilíbrio econômico-financeiro
do FGTS, tem permitido a utilização dos recursos auferidos com rendimentos na
ampliação do acesso a famílias de baixa renda. No entanto, segundo documento do
PLANHAB, Plano Nacional de Habitação desenvolvido no âmbito da Secretaria Nacional de Habitação do Ministério das Cidades, esse montante destinado ao subsídio
poderia ser ainda maior: “O total aplicado entre 2005 e 2007 foi de R$4,034 bilhões. Com
base nos resultados líquidos auferidos nesse período e com base na alíquota máxima de
50%, poderiam ter sido concedidos aproximadamente R$6,5 bilhões em descontos”26.
De fato, os valores aplicados pelo FGTS ao longo dos últimos anos apresentam uma
curva crescente, contribuindo para o boom imobiliário de 2007 e 2008.
Verifica-se que o orçamento final do ano de 2008 é aproximadamente 8,5 vezes o
orçamento de 1995, o que demonstra a capacidade financeira do Fundo e também
a disposição política e possibilidade da inversão desses recursos nas áreas de habitação e saneamento e infra-estrutura.
No entanto, a execução do orçamento ainda é muito diferenciada entre os diversos
programas de aplicação do FGTS. No ano de 2008, quase a totalidade de recursos
do programa Carta de Crédito Individual, que agrega diversas modalidades como
foi descrito anteriormente, foi executado, enquanto que o programa Pró-Moradia
conseguiu executar apenas metade do orçamento disponibilizado ao agente operador.
A execução dos programas de aplicação em saneamento e mesmo o Pró-Moradia,
voltado ao poder público ou que tenham a participação ativa do poder público,
tendem mesmo a ter uma execução mais lenta se comparada com a execução dos
programas ditos de ‘balcão’, já que esses dependem unicamente da negociação
contratual entre o agente financeiro e o mutuário/consumidor, ao contrário dos
programas com o poder público, que dependem de articulações políticas para a
26
Ainda segundo o Planhab, “Já para o próximo quadriênio, o orçamento do CCFGTS estabeleceu a concessão de R$1.200 milhões em 2008; R$1.188 milhões em 2009; R$1.148 milhões em 2010 e R$1.153 milhões em 2011,
totalizando R$4.688 milhões nos 4 anos. Observa-se, portanto, uma tendência de queda na concessão desses subsídios.
Como o volume disponível para aplicação em subsídios é função dos resultados das receitas financeiras, a tendência
de queda é de fato esperada, em função do declínio das taxas Selic, porém no médio prazo e em ritmo bem mais suave
que o já apresentado”.
92
aprovação de leis, destinação de terrenos públicos, aprovações urbanísticas entre
outras documentações. No caso do financiamento ‘de balcão’, o controle feito sobre a localização da unidade a ser adquirida e/ou reformada é feita analisando-se
a documentação expedida pelos órgãos de fiscalização do uso e ocupação do solo
das prefeituras municipais, quando é o caso.
Por conta do custo de captação do recurso (TR+3%, que é o valor pago aos detentores das contas vinculadas) e das normas exaradas pelo Conselho Curador, os
financiamentos com base nos recursos do FGTS tendem a atingir faixas de mais
baixa renda do que os financiamentos do SBPE. Daí a importância dos recursos do
FGTS para a execução de uma política habitacional comprometida com a solução
do déficit habitacional.
Percebemos ao longo deste capítulo a importância do Estado na montagem e articulação de um sistema nacional de crédito destinado à habitação. Os números, a
evolução institucional, a arquitetura financeira, todos os aspectos demonstram o
papel fundamental que o Estado tem na estruturação da política de crédito visando
conformar uma política pública. Dessa forma, a defesa de um estado ‘mínimo’ no
fomento à produção habitacional para renda média e baixa parece não se sustentar quando olhamos para o desenvolvimento do SFH no Brasil. Analisemos agora a
proposta do SFI.
93
CAPÍTULO 3
SFI: o Sistema Financeiro Imobiliário
A extinção do BNH em 1986, como se sabe, não extingüiu o Sistema Financeiro de
Habitação, que continua operando com os recursos inicialmente a ele destinados
por meio do SBPE e FGTS. Os passivos e ativos do Sistema foram transferidos para
a Caixa Econômica Federal após a extinção do BNH, que vem, desde então, participando da operacionalização do SFH como agente financeiro, no caso do SBPE e
como agente financeiro e agente o-perador, no caso do FGTS1.
A desarticulação institucional pela qual passou o setor desde a extinção do BNH já
foi objeto de estudo de pesquisadores que trataram o tema de forma a demonstrar
que a questão habitacional percorreu uma verdadeira ‘via-crúcis institucional’ desde
1986 (Arretche, 1998). Inúmeros ministérios e secretárias foram criados e extintos
objetivando o equacionamento da questão habitacional, linhas de financiamento
e programas e foram criados e extintos também com o mesmo fim. O que nos interessa aqui, no entanto, não é repassar essas questões, mas sim procurar analisar
o contexto e o debate travado entre sindicatos patronais vinculados à construção
civil, entidades de crédito imobiliário e poupança, universidades e entidades governamentais visando a construção de um novo marco regulatório para o setor do
crédito imobiliário (e não apenas crédito habitacional, note-se) após a extinção do
BNH, assim como a relação entre esse novo marco e o ‘antigo’ SFH.
Esse novo marco regulatório foi a Lei nº. 9.514 que instituiu o SFI em 1997 e que tem
por finalidade, segundo seu art. 1º, promover o financiamento imobiliário em geral,
segundo condições compatíveis com as da formação dos fundos respectivos. Ou
seja, o próprio artigo da lei afirma que o fundo financeiro do qual será oriundo o
financiamento é um aspecto fundamental do novo sistema de financiamento imobiliário. O SFI não estabelece limites de financiamento, taxas, valor de imóvel ou
qualquer tipo de ‘trava’ nas operações dentro do sistema. Apenas estabelece algumas condições, visto que, segundo a lei, as operações devem ser “livremente pactuadas pelas partes”. Essas condições, segundo o art. 5º da referida lei, são relativas ao
equilíbrio econômico financeiro contratual:
“I - reposição integral do valor emprestado e respectivo reajuste;
1
1990.
As figuras do agente financeiro e operador do FGTS estão descritas na Lei no. 8.036, de 11 de maio de
95
II - remuneração do capital emprestado às taxas convencionadas no contrato;
III - capitalização dos juros;
IV - contratação, pelos tomadores de financiamento, de seguros contra os riscos de
morte e invalidez permanente.”
O SFI procura construir, dessa forma, um sistema financeiro que dê segurança aos
agentes envolvidos no processo do crédito imobiliário, especialmente aos investidores, ponto central da lógica do funcionamento do sistema, procurando fomentar
um mercado de crédito imobiliário baseado, a princípio, na lei da oferta e da procura.
Para compreender melhor o contexto, os interesses e a importância do SFI vamos
estudar as características do setor imobiliário, a necessidade do crédito ao setor imobiliário, o instituto da alienação fiduciária e as características básicas da securitização
imobiliária. Duas leis promulgadas em 2004 e 2005 e diversas resoluções do Conselho Monetário Nacional e instruções normativas da Secretaria da Receita Federal,
que contribuíram para o fortalecimento do SFI, também serão estudadas.
3.1
O SFI e as características do setor imobiliário
O sistema financeiro imobiliário busca, basicamente, construir um sistema para o
desenvolvimento de empreendimentos imobiliários. Dessa maneira, é difícil compreender o SFI sem compreender, ainda que de forma sucinta, o que são empreendimentos imobiliários.
Como é sabido, o crédito é de fato um componente essencial no desenho de
qualquer política habitacional. Assim também se dá com setor imobiliário, que necessita imobilizar capital por um prazo relativamente longo e, por isso, demanda
financiamento específico. Por isso o debate sobre o crédito imobiliário especificamente sob o ponto de vista do empreendedor se dá sobre essas bases, de que é
preciso encontrar soluções que dêem velocidade e ritmo à produção de empreendimentos imobiliários e empreendimentos de base imobiliária. É importante ressal-
96
tar a diferença existente entre os empreendimentos: quando se produz para vender,
esse empreendimento é conhecido no mercado como empreendimento imobiliário, e quando se produz para explorar o uso, é conhecido como empreendimento
de base imobiliária (Lima Jr., 1994).
Em estudo sobre o mercado de edifícios de escritórios para locação em São Paulo,
Lima Jr. e Alencar afirmam que “não há no mercado oferta de financiamentos de longo
prazo a taxas sustentáveis pela capacidade de geração de renda dos EBI [...] [e] como
resultado a demanda deve ser respondida com empreendimentos produzidos utilizando
exclusivamente recursos de investimento de capital próprio de investidores”. (Lima Jr;
Alencar, 2004, p. 03). Além disso, a
adequação de fluxos financeiros exigiria uma vantagem na qual investimentos
de longo prazo sustentassem o processo até que ele entrasse em giro e se pudesse
admitir um regime de crescimento continuado da captação, capaz de suportar o
sistema até seu ponto de equilíbrio, em termos de capacidade de resgatar as aplicações. Pensar assim no Brasil é, praticamente, tratar de recursos públicos. (Lima
Jr., 1990, p.02) [sem grifo no original].
Ou seja, para empreendimentos imobiliários que se destinam ou para exploração de
seu uso, como escritórios para locação, ou mesmo para venda imediata, os recursos
viriam dos próprios investidores interessados naqueles empreendimentos.
Uma das soluções para essa citada falta de recursos é encontrada na autopromoção
ou autofinanciamento.
A eficiência [é] objetivada quando os empreendedores vendem os imóveis em
construção. O objetivo dos empreendedores é usar recursos dos poupadores mais
cedo para diminuir o impacto dos seus investimentos na implantação e o dos poupadores é pagar melhores preços [...] isso indica que o mercado encontrou meios
de superar a falta de financiamentos apropriados para implantação dos edifícios
de escritório para locação, fazendo dos empreendimentos não um meio de investimento, mas um produto de poupança (Lima Jr.; Alencar, 2004, p.05).
Por conta dessas características estruturais, o crédito é um requisito básico para o desenvolvimento do setor imobiliário, tanto de empreendimentos imobiliários quanto
dos de base imobiliária. Ou seja, visando o retorno de seus investimentos com o
97
lucro estimado, empreendedores imobiliários não podem prescindir de um sistema
de crédito que fomente essa indústria.
E é nesse contexto que se insere o Sistema Financeiro Imobiliário e não na solução
ou no equacionamento do déficit habitacional brasileiro, ainda que esse argumento
seja utilizado à exaustão em muitos dos documentos sobre o SFI, sejam eles oriundos da cadeia produtiva (SINDUSCON/CBIC) ou mesmo de associações de empresas
que trabalham com crédito imobiliário (ABECIP)2.
Em apresentação realizada no Seminário Internacional de Crédito Imobiliário promovida pelo Banco Central do Brasil em 2007, a Accenture, empresa de consultoria,
apresentou dados de 2005 nos quais afirmava que o volume de crédito imobiliário
representava globalmente cerca de 70% do volume de crédito concedido a pessoa
física, ou seja, 12 trilhões de dólares do mercado de crédito destinado à pessoa física
em 2005 (Standard & Poors 2006 GE Consumer Finance, análise Accenture). O percentual crédito imobiliário/PIB ainda é baixo no Brasil, como também é baixo o percentual de crédito em geral em relação ao PIB, se comparado a países desenvolvidos
e mesmo a outros países emergentes. A questão do baixo nível de crédito em relação ao PIB no Brasil parece ser, ao que tudo indica, uma questão macroeconômica,
e não específica de setores da economia.
Esse debate, iniciado nos anos 903, trouxe a expectativa por parte destes agentes de
que poderiam ocorrer mudanças na parte regulatória do setor imobiliário, visando
restabe-lecer a confiança por parte de investidores e promotores no sistema de
crédito imobiliário brasileiro. Após rápida tramitação na Câmara, em 1997 foi editada
a Lei 9.514, um importante marco legal do setor imobiliário, pois criou formalmente
o Sistema de Financiamento Imobiliário, o SFI.
Nota-se em alguns textos acadêmicos e de sindicatos ligados aos setores imobiliários a relação praticamente direta entre o ‘fracasso’ do SFH e a criação do SFI, como
se o estabelecimento de um novo sistema financeiro fosse a solução, ou ainda a
2
Ver Revista do SFI, publicada pela ABECIP, nº. 19, ano 9, nº. 17, ano 8, nº. 24 ano 11, nº. 18 ano 8 bem
como relatórios, balanços anuais e comunicados da Comissão de Economia e Estatística da CBIC dos anos de
1994, 1995, 1996 e 1997.
3
Neste sentido, ver Lima Jr, 1990.
98
saída para a reformulação do financiamento habitacional no país. Para isso seria
necessária a busca de “mecanismos para contornar a crise, reformando o modelo de
financiamento habitacional no Brasil. A principal medida nesse sentido foi a criação do
Sistema de Financiamento Imobiliário” (FGV Projetos, 2007, p. 9).
É inegável a análise de que o SFH, mesmo nos anos em que o número de financiamentos bateu recorde, não logrou atender suficientemente a população de baixa
renda, como podemos ver no capítulo anterior e como diversos autores também
já citados no capítulo 2 analisaram criticamente. No entanto, a ligação direta feita
entre o atendimento às camadas de renda mais baixa e a estrutura financeira de
um sistema de financiamento baseado na captação livre de recursos no mercado
de capitais tende a ocultar as principais caracte-rísticas do SFI e levar a conclusões
precipitadas sobre sua função no fomento ao crédito imobiliário.
As críticas feitas por esses autores4 ao SFH é de que o SFH tem falhas “que contribuíram para o baixo ritmo de desenvolvimento habitacional”. Essas falhas dizem respeito especialmente à sua arquitetura financeira, tais como “(i) a taxa de juros fixa;
(ii) a falta de canais de comunicação entre o SFH e os demais segmentos do mercado de
capitais; (iii) a instabilidade congênita do sistema, ocasionada pelo prazo de permanência incerto dos depósitos nos fundos de financiamento do crédito habitacional e (iv) seu
caráter pró-cíclico (FGV Projetos, 2007, p. 7)”. No entanto, as características principais
do SFH permanecem mesmo após o período mais dramático do sistema que teve
na extinção do BNH seu ponto culminante e, como vimos também no capítulo anterior, os números recentes do SFH chegaram a níveis em muito semelhantes aos
dos ‘gloriosos’ anos de 79 a 82.
Voltaremos ao estudo do papel do SFI no equacionamento do déficit habitacional.
Por ora, interessa saber que o SFI foi considerado um avanço em relação ao SFH
pelas características de livre mercado que continha sua formulação, como se verá a
seguir.
4
A este respeito, ver CARNEIRO, Dionísio D.; GOLDFAJN, Ilan. A Securitização de Hipotecas no Brasil. Texto
para discussão nº426. Rio de Janeiro: Departamento de Economia da PUC, junho de 2000; FUNDAÇÃO GETÚLIO
VARGAS. O Crédito Imobiliário no Brasil – Caracterização e Desafios. São Paulo: FGV-Projetos, 2007; CARNEIRO, Dionísio D.; VALPASSOS, Marcus Vinicius F. Financiamento à Habitação e Instabilidade Econômica - Experiências Passadas, Desafios e Propostas para a Ação Futura. Rio de Janeiro: FGV, 2003.
99
3.2
O SFI e suas principais características
O modelo contido no SFI não tem dependência de funding direto ou de direcionamento obrigatório, como o SFH, e procura captar fundos junto ao mercado de
capitais. O SFI prevê, em seu modelo teórico, que o coração do sistema seja a captação de recursos em um mercado secundário de títulos de créditos e recebíveis
imobiliários. Para isso conta com instrumentos financeiros destinados a fazer essa
ponte entre o mercado de capitais e o mercado imobiliário.
Alguns instrumentos financeiros foram desenhados especialmente para esse tipo
de operação, como os Certificados de Recebíveis Imobiliários – CRI (criado na Lei do
SFI, lei nº. 9.514/1997), as Cédulas de Crédito Imobiliário – CCI e as Letras de Crédito
Imobiliário – LCI5. Outros já existiam, mas sofreram algum tipo de reformulação com
a criação do SFI, tais como as Debêntures, as Letras Hipotecárias e as Cédulas de
Crédito Bancário. Segue abaixo um breve resumo das principais características de
cada instrumento. Importante ressaltar, no entanto que essas diferenças são relativas ao tipo de crédito, garantia, agente emissor, entre outros, não se diferenciando
enquanto instrumentos de captação e intermediação de recursos no âmbito do
mercado financeiro de títulos6.
Certificado de Recebíveis Imobiliários – titulo de crédito nominativo de livre
negociação (valor mobiliário, pode ser negociado no mercado de capitais),
lastreado em créditos imobiliários e que constitui promessa de pagamento
em dinheiro. É de emissão exclusiva de companhia securitizadora de crédito
imobiliário. Importante salientar que o crédito lastro do CRI pode ser originado
pela própria securitizadora ou pode ser cedido pela instituição originadora dos
créditos para a securitizadora.
Cédula de Crédito Imobiliário – titulo executivo extrajudicial que representa
5
As Cédulas de Crédito Imobiliário – CCI e as Letras de Crédito Imobiliário – LCI foram instituídas com
a Lei 10.931/2004, conhecida como Lei do Patrimônio de Afetação. Trataremos dessa lei no tópico 3.3 - Lei
10.931/2004 e Lei 11.196/2005: o aperfeiçoamento do ambiente regulatório. O instrumento criado por meio da
Lei 9.514/1997 foi o Certificado de Recebíveis Imobiliários - CRI.
6
As definições dos instrumentos financeiros foram feitas a partir das informações de FORTUNA, Eduardo. Mercado Financeiro: produtos e serviços. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2005; FERNANDES, Antônio A. G. O
Sistema Financeiro Nacional Comentado: Instituições Supervisoras e Operadoras do SFN, Políticas Econômicas,
Operações Financeiras e Administração de Risco. São Paulo: Saraiva, 2006.
100
direitos de créditos imobiliários com fluxo de pagamentos parcelados. Estão
autorizadas a emitir as CCI os credores dos créditos imobiliários. Podem representar a totalidade do crédito ou uma fração do mesmo. Não são valores mobiliários, mas títulos emitidos para ‘facilitar’ a transação dos valores relacionados
ao crédito imobiliário. As companhias securitizadoras, por exemplo, compram
CCI e as utilizam como lastro para a emissão, no mercado secundário, de CRI,
estes sim valores mobiliários.
Letra de Credito Imobiliário - título de crédito que pode ser lastreado por
créditos imobiliários ligados ao instituto jurídico tanto da hipoteca quanto da
alienação fiduciária de um imóvel. Pode ser garantida por um ou mais créditos
imobiliários desde que seu prazo de vencimento não seja superior ao prazo de
quaisquer dos créditos imobiliários que lhe sirvam de base.
Debênture - tradicional instrumento de captação de recursos no mercado financeiro. Segundo Fortuna, é um “título emitido apenas por sociedades anônimas não financeiras, de capital aberto, com garantia de seu ativo [...] que as
lança no mercado para obter recursos de médio e longo prazos, destinados
normalmente a financiamento de projetos de investimentos ou alongamento
do perfil do passivo. [...] Garantem ao comprador uma remuneração certa num
prazo certo não dando [...] direito de participação nos bens ou lucros da empresa. Correspondem a um empréstimo que o comprador do titulo faz à empresa emissora. É uma forma de financiamento através de empréstimo a longo
prazo (Fortuna, 2005, p. 310).”
Letra Hipotecária - títulos emitidos por instituições financeiras autorizadas a
conceder créditos hipotecários, mais especificamente as Sociedades de Crédito Imobiliário, os bancos múltiplos com carteira de crédito imobiliário e a Caixa
Econômica Federal. A garantia é a caução de créditos hipotecários de que as
letras sejam titulares, garantidos por primeira hipoteca. São emitidos vinculados a uma hipoteca.
Cédula de Crédito Bancário – titulo de crédito emitido representando uma
promessa de pagamento em espécie decorrente de operação de credito de
qualquer modalidade. Pode ser emitida com ou sem garantia real e pode ter
pactuado todas as suas características tais como juros, critérios de sua incidência, capitalização, entre outros.
Para operacionalizar a securitização desses recebíveis imobiliários por meio do instrumento Certificado de Recebíveis Imobiliários, CRI, a lei do SFI criou para esse fim
101
companhias securitizadoras de créditos imobiliários, e reabilitou para o mercado
imobiliário o instituto jurídico da alienação fiduciária.
Como se pode depreender dos principais instrumentos e da forma como foi estruturado, o SFI constitui na verdade um marco regulatório da participação e da
operação de instituições financeiras e correlatas no financiamento imobiliário e no
mercado de capitais, diferente do SFH, que buscava constituir um aparato estatal
para o financiamento de habitação (ainda que, como vimos no capítulo 2, os resultados possam ser questionados).
Após a edição da lei, em 1997, o debate sobre o assunto continuou, visando uma
completa implantação do modelo. Em um fórum ocorrido em 1999 organizado pela
Câmara Americana de Comércio de São Paulo (AmCham) e pela Universidade de
Colorado, o debate apontava claramente qual era o caminho a ser seguido pelo
governo brasileiro se quisesse realmente fomentar um robusto mercado de crédito
imobiliário:
o Brasil deve fazer da constituição de mercados secundários eficazes o elemento
central de suas políticas, estratégias e programas habitacionais. [...] Deve considerar um leque de opções implícitas e explícitas com relação ao apoio do governo.
Elas incluem [...] programas de seguro total ou parcial e garantia com respeito à
securitização; fornecimento de empréstimos a instituições do mercado secundário;
envolvimento patrimonial. [...] Deve-se considerar, no mínimo, a criação de uma
instituição de propriedade do governo para segurar diferentes tipos de empréstimos hipotecários 7 (Kaplan; Mein, 1999, p.36).
Essa instituição de propriedade do governo, citada por esse Fórum, deveria também funcionar como um ‘colchão’ de liquidez aos recebíveis imobiliários, e assim,
de acordo com esse modelo, aumentar a oferta de financiamentos imobiliários em
geral e habitacionais em particular. Ou seja, o governo deveria dispor de uma es7
On April 8 to April 11, 1999, over eighty respected Brazilian and U.S. business, government, non profit, and
academic lea-ders participated in the second Brazil-U.S. Aspen Global Forum on Expanding Primary and Secondary
Mortgage Markets and Housing Opportunity, in Sao Roque, Brazil. They included investors, rating agencies, mortgage
bankers, originators and servicers, government, quasi government and private sector secondary market participants,
and housing policy analysts. Their discussions were vigorous and intense. They cared deeply about finding a way to respond to Brazil’s housing priorities in an economically sound and socially conscious manner. While they did not always
agree on particulars, they did reach consensus on a broad framework to reform Brazil’s housing markets. They also
concurred on many immediate strategies and next steps to further Brazil’s current efforts to establish effective primary
and secondary mortgage markets.
102
pécie de fundo governamental com recursos prontos a socorrer o mercado de títulos securitizados caso este apresentasse qualquer problema, minimizando quase
totalmente o risco do negócio em nome de um aumento da oferta de financiamento imobiliário. O governo brasileiro também deveria, nesse sentido, buscar a
adesão do mercado de capitais para, em princípio, prover recursos em condições e
estruturas pré-definidas junto a fundos de pensão e posteriormente a investidores
estrangeiros, sempre com o objetivo de fomentar esse mercado. Outros tópicos
importantes nesse sentido que foram objeto de recomendação do Fórum foram a
padronização dos instrumentos hipotecários e dos critérios de subscrição de hipotecas e a criação de sistemas computadorizados de informações eficientes para fácil
acesso por instituições financeiras.
A explosão do mercado de derivativos nos anos 90, o surgimento dos investidores
institucionais como participantes fundamentais do mercado de capitais e o crescente uso mundial do instrumento da securitização em quase todos os processos
de crédito dão o contexto mundial no qual a adoção de sistemas mais ‘sofisticados’
para o financiamento habitacional parece a todos os envolvidos um processo de
evolução quase natural, longe da excessiva e antiquada regulamentação do estado
nas questões de domínio econômico.
Não há como não reconhecer, mesmo em urbanistas pouco acostumados com o
discurso econômico, a filiação à nova economia institucional (NEI) nos debates, textos e mesmo na peça legal do SFI. De fato nota-se em alguns estudos acadêmicos a
reprodução do discurso da nova economia institucional, que é dominante no âmbito do mercado e do jornalismo econômico, criando uma espécie de senso comum
sobre economia e finanças de que “o desenvolvimento de um mercado secundário de
letras hipotecárias no Brasil é essencial para atrair capitais para a construção civil e gerar
eficiência alocativa de recursos ao setor” (Carneiro; Valpassos, 2003, p. 35).
Sob essa discussão, sob essa base temática é que se formou o debate que formatou
a lei do SFI e na qual se processou o debate posterior para sua regulamentação. A
afirmação de que o SFH não é capaz de atender o mercado imobiliário, em conjunto
com a crença de que o mercado de capitais seria a grande solução para a provisão
103
de fundos para o setor imobi-liário foram as bases conceituais do Sistema. O SFI teria
então como grande força motriz “o mercado investidor, sendo, portanto, fundamental
que o mesmo se sinta atraído pelas operações do SFI, sem o qual sua capacidade de expansão é praticamente nula” (Vedrossi, 2002, p. 18). Dessa forma, o governo brasileiro
deveria flexibilizar ao máximo as regras do financiamento imobiliário para que o
próprio mercado defina o equilíbrio da oferta e da demanda, já que as decisões
dos agentes econômicos no mercado tendem a gerar o equilíbrio, segundo o viés
neoclássico.
Ainda sobre o posicionamento do mercado financeiro sobre o papel do crédito
imobiliário no desenvolvimento brasileiro, há por parte principalmente dos setores
financeiros a construção do argumento de que o desenvolvimento do mercado
de financiamento imobiliário na economia deve alcançar o patamar do Chile, do
México e também da Espanha8. Para tanto, é necessário que o governo brasileiro,
segundo essa agenda, execute medidas que atraiam investimentos do setor privado
para o setor de financiamento imobiliário. Note-se que não é uma discussão sobre a
melhoria das condições habitacionais nem mesmo uma discussão sobre o aumento
do parque residencial, mas sim uma plataforma que objetiva o desenvolvimento do
setor de financiamento imobiliário.
Essas medidas se dividem em três grupos:
• melhoria do ambiente institucional, que requer (i) preservação do direito
dos investidores (ii) criação de centrais de crédito positivo (iii) padronização
de contratos e mecanismos de avaliação de imóveis;
• fortalecimento do mercado secundário por meio da criação de um fundo de
liquidez e garantia;
• desburocratização do processo de registro de imóveis por meio da criação
de uma base única de registro de imóveis.
A questão que nos interessa aqui é a criação de um fundo de garantia aos financiamentos, que garantiria uma carteira de créditos transacionável no mercado
8
ACCENTURE. Crédito Imobiliário: Propostas para Torná-lo um Efetivo Instrumento Promotor do Desenvolvimento
Econômico e Social do País. In: BANCO CENTRAL DO BRASIL. Conferência Internacional de Crédito Imobiliário; nov. 2007, Salvador, Brasil.
104
secundário, dando proteção aos investidores. Um fundo de liquidez e garantia
poderia ter alguns papéis possíveis, ainda segundo o estudo da Accenture, muito
semelhante a estudos do Banco Mundial (ver capítulo 4):
• armazenamento temporário (warehousing): “promover liquidez ao mercado
primário através da compra e armazenamento temporário de quantidades elevadas de financiamentos padronizados”;
• cobertura por contrato: “assegurar maior acesso à população de mais baixa
renda”;
• cobertura por carteira: “assegurar mecanismos de garantia dos títulos securitizados através da adoção de seguros de crédito, precificados a mercado”.
Ou seja, esse fundo de liquidez daria, na verdade, suporte ao funcionamento do
mercado primário de hipotecas, eventualmente comprando e armazenando títulos,
financiando seguros com preço de mercado e financiando os contratos de baixa
renda, visto que estes contratos, por seu baixo retorno, não interessariam aos investidores. Esse fundo de liquidez e garantia funcionaria, portanto, para que o mercado
secundário ‘acontecesse’ no Brasil, como um fim em si mesmo.
Ainda segundo a Accenture, os recursos necessários para um desenvolvimento
expressivo do setor têm que, obrigatoriamente, ter origem no mercado. O estudo
então apresenta o valor investido no mercado brasileiro no ano de 2005 a partir das
seguintes fontes: ativos dos bancos, investidores institucionais e fundos de investimento. Supondo que todo o potencial dos investidores institucionais e dos fundos
de investimento, bem como todo o potencial dos títulos privados e públicos dos
bancos fosse investido em títulos de base hipotecária, o estudo chega a um potencial de investimento de 1,8 bilhão, concluindo que o desafio na verdade é “conseguir
capturar parte da capacidade de investimento do mercado” (ACCENTURE, 2007, slide
16).
O estudo aponta ainda que “para alcançar daqui a 10 anos a participação do setor
na economia comparável ao Chile (329 bilhões em 2005) e considerando todos os recursos disponíveis no SBPE (136 bilhões em 2005)” (ACCENTURE, 2007, slide 17), seria
necessário captar no mercado 193 bilhões de reais em investimento, o que, para o
105
ano de 2005 – base das informações selecionadas – equivaleria a 9,7% de todo o PIB
nacional9.
Não é o caso de questionar a origem dos números e dados e analisar se essa estratégia é ou não adequada para o desenvolvimento do setor imobiliário, especialmente
o destinado a imóveis comerciais. Essa análise foge ao escopo dessa tese. O que nos
interessa aqui é demonstrar a inadequação dessa arquitetura financeira no equacionamento das grandes necessidades habitacionais do país, tal como é propugnado
em fóruns das entidades de classe do setor.
O SFI, portanto, se baseia no conceito da captação de recursos junto ao mercado de
capitais por meio da securitização, e busca garantir a segurança jurídica das transações, especialmente quanto à rápida execução da garantia real, por meio da alienação fiduciária. Analisaremos melhor esses dois instrumentos nos tópicos 3.2.1 e
3.2.2.
3.2.1 Securitização
Pollock apresenta dados contundentes sobre a riqueza mundial, demonstrando que
aproximadamente metade dessa riqueza ou é vinculada ou é oriunda do real estate,
ou seja, do mercado imobiliário (Pollock, 1994). Sabe-se também que grande parte
da mesma riqueza mundial está alocada em títulos (bonds). O que a securitização
imobiliária faz é justamente ligar o mercado de títulos ao mercado imobiliário. A
complexidade dessas operações pressupõe, no entanto, um mercado de capitais
extremamente bem desenvolvido e tecnologicamente preparado para operações
complexas, e também um mercado imobiliário voltado e preparado para operar
com esse mercado de capitais.
A securitização em si é feita por meio de inúmeras formas no mercado financeiro
atual, sendo a securitização de recebíveis (ou créditos) imobiliários apenas uma delas.
9
O PIB do Brasil em 2005 foi de 1,937 trilhões de reais. Em 2008, o PIB ficou em 2,9 trilhões de reais.
106
As securitizações de créditos correspondem à transformação do crédito concedido
em títulos negociáveis de renda fixa. Em busca de recursos para novos negócios,
para reduzir riscos de inadimplência ou adequar aos limites de Basiléia, a instituição
financeira pode optar por contratar uma securitizadora ou constituir FIDC (Fundo
de Investimento de Direitos Creditórios) para negociar seus recebíveis securitizados.
[...] Os investidores finais cumprem o papel de financiadores do capital, adiantando
ao emissor o valor dos títulos securitizados, recebendo juros e a promessa de liquidação pelo valor de face quando do seu vencimento [...] A securitização de recebíveis é alternativa ao financiamento bancário para empresas não financeiras. [...]
O perfil dos recebíveis que dão lastro às securitizações brasileiras ainda é predominantemente relacionado às faturas de vendas (duplicatas) respondendo por 40%
das emissões realizadas no 1º semestre de 2004, seguido dos recebíveis vinculados
a financiamentos de automóveis (24%) e dos recebíveis imobiliários (14%), que
vem aumentando sua participação no mercado de securitizados. (Fernandes,
2006, p. 258) [sem grifo no original].
A lei do SFI, por sua vez, em seu artigo 8º, define a securitização de créditos imobiliários como a “operação pela qual tais créditos são expressamente vinculados à
emissão de uma série de títulos de crédito, mediante Termo de Securitização de
Créditos, lavrado por uma companhia securitizadora”. Neste Termo devem estar
identificados o devedor e o valor nominal de cada crédito que lastreia a emissão, a
identificação dos títulos e a constituição de outras garantias, se for o caso.
Esse processo de estruturação de operações financeiras visa basicamente a alavancagem de ‘novos’ recursos e à dispersão de riscos.
Para reduzir o risco associado à transformação de prazos de suas obrigações de
curto prazo em aplicações com prazos de vencimento mais longos, os bancos passam a privilegiar a aquisição de ativos negociáveis, cujo valor de mercado flutua
em resposta às oscilações nas taxas de juros [...] essa etapa iniciada no caso inglês
na década de 1980 caracteriza-se também pela proliferação das transações não
registradas nos balanços (off-balance-sheet)10, as quais, no primeiro momento,
forneceram aos bancos meios de escapar das diretivas regulatórias ao nível e à
qualidade do capital próprio. (Penido de Freitas, 2005, p.25)
10
Operações off-balance são operações financeiras que, embora não sejam registradas nos balanços das
empresas, como a própria expressão denota, carregam consigo o compromisso de pagamento futuro, o que
implica em risco para as instituições envolvidas. Essas operações são constituídas especialmente por derivativos,
garantias a empréstimos, cartas de crédito entre outras.
107
Braga conceitua a securitização como o
processo pelo qual empresas produtivas, bancos, demais empresas financeiras, e
governos emitem títulos de dívida, com inúmeras finalidades, envolvendo e interligando, desta foram, os chamados mercados creditício, de capitais, de derivativos
(swaps, opções e futuro). Ela é uma modalidade financeira que torna os títulos negociáveis, flexibiliza prazos e taxas de rendimento, adaptável a múltiplos agentes,
funcional à administração de riscos, substituta dos empréstimos bancários e, ao
mesmo tempo, propícia aos bancos na captação de fundos. Como tal, é peçachave do padrão de riqueza em questão, disseminando-se nas operações nacionais e transnacionais, nos regimes monetário-financeiro e cambial (Braga, 1997, p.
198). [sem grifo no original]
Interessante observar que essa forma de operar, por meio de securitizações de ativos, permitiu que os bancos “escapassem das restrições prudenciais e supervisões de
órgãos reguladores e controladores” (Braga, 1997, p. 198), conforme também aponta
Penido de Freitas na citação feita acima. A idéia era escapar das restrições, juntando
no mesmo ‘pacote’ dívidas de qualidade duvidosa e devedores de primeira linha.
Voltaremos a esse ponto mais adiante.
No entanto, em relação à securitização de ativos imobiliários, o instrumento da securitização é visto por alguns autores e pelo próprio mercado como uma grande
inovação, com enorme potencial para injetar liquidez no mercado imobiliário. Alguns estudos desenvolvidos no Núcleo de Real Estate da Escola Politécnica da USP
procuram apresentar as principais características desse processo e desses ativos.
Kothari apud Vedrossi descreve o termo securitização como “conversão de ativos de
pouca liquidez em títulos mobiliários de grande liquidez, passíveis de serem absorvidos
pelo mercado investidor. Esses títulos possuem como lastro os ativos que foram securitizados, tendo suas receitas baseadas no fluxo de caixa proveniente, seja de juros sobre
empréstimos, seja de outros recebíveis” (Vedrossi, 2002, p.21). Rocha Lima Jr. apud Vedrossi salienta que a palavra vem do inglês securitization que, por sua vez, vem da
palavra securities, que tem o significado de títulos mobiliários. Já Vedrossi apresenta
o significado do termo como “emissão de títulos mobiliários com vínculo em um determinado ativo, o ativo passível de securitzação” (Vedrossi, 2002, p.21).
108
A possibilidade de captar recursos a custos mais baixos no mercado em comparação com os custos de financiamentos bancários ou outras formas mais tradicionais
de captação é apontada como sendo uma das principais características de atratividade da securitização para originadores. É citado que o alargamento da base
de investidores, ou seja, um maior número de investidores injetando recursos na
compra de um papel, geraria um menor custo de captação desse dinheiro. Segundo
Vedrossi, para o originador, uma “das vantagens da securitização é a possibilidade de
captação de recursos a custos mais reduzidos podendo gerar um ganho efetivo por parte
do originador dos créditos em relação a alternativas de captação existentes” (Vedrossi,
2002, p.21).
A argumentação da captação de recursos no mercado via compra de títulos com
lastro imobiliário parece pressupor, a princípio, a impossibilidade de captação de
recursos da poupança ou mesmo do FGTS. Pode-se concluir, portanto, que se está
tratando de empreendimentos imobiliários que excedem os limites do SFH e que,
portanto, estariam fora das ca-racterísticas e do atendimento a essas faixas de renda.
Para ilustrar esse aparente paradoxo, no qual a captação de recursos via mercado de
títulos e mercado de capitais seria a melhor alternativa em comparação aos fundings
da poupança e do FGTS, pode-se utilizar o caso da construtora Klabin Segall, que
recentemente foi posta à venda por não conseguir honrar com seus compromissos
financeiros. Em matéria do jornal Valor Econômico de 27 de abril de 2009, o jornalista afirma que “segundo fontes do mercado, a empresa sempre foi muito bem como
incorporadora, mas faltou experiência financeira. Um dos erros foi usar debêntures
para financiar a produção – as empresas do setor costumam usar o dinheiro do SFH,
dinheiro proveniente da poupança com custo mais baixo” 11 [sem grifo no original]. Ou
seja, o discurso de que os recursos oriundos do mercado de capitais seriam os mais
adequados para financiar o mercado imobiliário apresenta alguns pontos cegos que
merecem maior análise.
O que se apresenta, no entanto, como um desdobramento mais adequado para
compreender o processo de securitização, especialmente após a crise que eclodiu
11
ENDIVIDADA, Klabin Segall está à venda e já têm interessados. Jornal Valor Econômico, São Paulo, 27 de
abril de 2009, p. B6.
109
em setembro de 2008, é que “a partir da securitização é criada uma estrutura de captação de recursos inequivocamente associada à qualidade dos ativos, ou melhor, à qualidade das receitas vinculadas a esses ativos e não à qualidade do tomador dos recursos.
A qualidade do tomador de recursos pode ser agregada à operação, mas não de forma
obrigatória ou necessária” (Vedrossi, 2002, p. 22).
A estrutura básica de uma operação de securitização pode ser entendida por meio
do quadro a seguir.
QUADRO 1
Estrutura básica de uma operação de securitização imobiliária.
ADQUIRENTES
Financiamento
($)
(1)
compradores de imóveis
Crédito
Imobiliário
ORIGINADOR
empresa
empreendedora
imobiliária
Aquisição dos
recebíveis ($)
(2)
(5)
2 Instituição Financeira ou
companhia autorizada pelo Banco
Central
Transferência
dos recebíveis
SPE
Pagamento de
juros e principal
($)
1 Distribuidora de Títulos e Valores
Mobiliários
companhia
securitizadora
COLOCADOR
DOS TÍTULOS
($)
(3)
banco distribuidor
ou DTMV1
Emissão dos
títulos
Investimento
(4)
($)
GESTOR
empresa de
gestão de créditos
(6)
AGENTE
FIDUCIÁRIO
(7)
Recursos aos
investidores ($)
instituição financeira2
Verificação do
fluxo de
recursos ($)
INVESTIDORES
investidores do
mercado de capitais
Fonte: Vedrossi, 2002
Todas as peças nesse desenho desempenham papel fundamental no propósito de
alavancar recursos. Quem injeta recurso ‘novo’ na cadeia são os adquirentes por meio
dos pagamentos mensais (fluxo de pagamentos) visando quitar o financiamento
do bem imóvel adquirido ou ainda pagando o aluguel pelo uso de um imóvel.
O originador, habitualmente uma empresa empreendedora imobiliária, transfere
110
os direitos sobre os recebíveis a uma companhia securitizadora. Essa companhia é
quem ‘empacota’ os créditos/recebíveis e emite títulos que tem como lastro, como
base real, os recebíveis oriundos de um empreendimento imobiliário. Os títulos são
‘colocados’ no mercado por um banco ou distribuidor, devidamente autorizado pela
CVM. Nesse ambiente estão os investidores do mercado de capitais que, finalmente,
compram os títulos, esperando receber um fluxo de pagamentos de médio a longo
prazo, constante, com uma taxa atrativa e com isenção de imposto de renda. Outras
peças fundamentais da cadeia são a empresa de gestão de créditos, que recebe o
pagamento do principal e dos juros dos contratos de financiamento firmados com
os adquirentes, e a instituição financeira que faz o papel de agente fiduciário, que
verifica a consistência e distribui o fluxo de recursos aos investidores, fechando assim o ciclo básico da securitização imobiliária.
O instrumento básico da securitização imobiliária no âmbito do SFI são os CRI, Certificados de Recebíveis Imobiliários, títulos que têm vinculação direta a créditos
imobiliários e que têm formulação equivalente aos MBS, Mortgage-Backed Securities,
título mais conhecido do mercado americano de hipotecas. São títulos de crédito,
reunindo “condições de mobilidade e facilidade de negociação típicas do mercado de
capitais, possibilitando a criação efetiva de um mercado secundário de negociação desses créditos” (Vedrossi, 2002, p.90).
As características básicas e necessárias à constituição desse processo podem ser
descritas então como:
• A identificação do fluxo de caixa futuro esperado desses recebíveis;
• Sua consolidação em pacotes;
• A separação destes de seu originador;
• E sua fragmentação em títulos de investimento a serem oferecidos a investidores.
E para a criação dos títulos há também características básicas que remetem a prérequisitos necessários para que os créditos que estarão na base desses títulos sejam
passíveis de se tornarem lastro de operações de securitização.
Dessa forma, para que o mercado brasileiro consiga atender a essas exigências é
111
necessário preencher esses requisitos, visto que “o grande objetivo dessas operações
é atrair os investidores, através da oferta de meios de investimento que possuam uma
relação atrativa de risco x retorno” (Sando apud Vedrossi, 2002, p.69).
O mecanismo de operação e a lógica que perpassa a arquitetura da securitização,
base do sistema de captação de recursos do SFI, é, portanto, a lógica dos produtos financeiros, produtos sofisticados do ponto de vista da formatação, englobando
uma série de pré-re-quisitos que devem existir para que sejam atrativos do ponto
de vista do investidor:
• geração de fluxo de caixa, sem a qual não há recebível, ou seja, não há crédito passível de ser distribuído;
• qualidade dos recebíveis (qualidade da originação dos créditos, que se divide em: análise do risco de crédito do adquirente, estrutura jurídica da transação original e constituição da garantia imobiliária);
• diversificação do portfólio (dispersão geográfica dos imóveis / não concentração de volume num único crédito / dispersão dos segmentos de mercado
em que atuam os adquirentes);
• periodicidade dos pagamentos (fluxo de caixa regular);
• homogeneidade (taxa juros, prazo de amortização, forma de amortização
etc.);
• possibilidade de transferência;
• independência em relação ao originador;
• facilidade de comercialização dos títulos.
Dessa forma, todos esses atributos devem ser levados em conta ao se produzir um
bem imobiliário que terá como finalidade a captação de recursos junto a investidores. Certamente a produção de uma unidade habitacional, um hotel, qualquer
empreendimento imobiliário que for construído tendo como objetivo ser o lastro, a
garantia real de uma operação financeira complexa dessa natureza, deve ser estruturada desde o início para atender a esses critérios de enquadramento.
Dentre os critérios de enquadramento mais citados estão o tipo de imóvel, o valor
máximo de cada crédito, a relação dívida/valor do imóvel e a capacidade de paga-
112
mento do adquirente. O tipo de imóvel está relacionado com o uso, com a qualidade do bem e com a localização do imóvel. Tendo em vista que o bem é um imóvel,
todas essas características podem depreciar ou apreciar seu valor, sendo todas elas
fundamentais para a determinação do fluxo de renda futuro.
O valor máximo de cada crédito é um critério relevante para a originação pois, segundo os critérios de risco mais utilizados, não é possível que um crédito seja muito
diferente dos demais no mesmo pacote de securitização para não comprometer a
homogeneidade desse ‘lote’, o que aumentaria os riscos.
A relação dívida/valor do imóvel ou loan to value, LTV como é conhecido no meio
financeiro, é outra característica muito importante, pois
quanto menor essa relação e, portanto, quanto menor o valor da dívida em relação ao bem em garantia, maior é a segurança do detentor do crédito. [Da mesma
forma essa relação] está ligada ao risco de inadimplência do crédito, já que quanto maior a dívida em relação ao valor do bem, maiores as chances de ocorrerem
problemas de pagamento com este crédito [...] Em mercados mais desenvolvidos,
como o mercado americano, através de programas específicos, o crédito pode ser
originado com um valor de dívida equivalente a até 125% do valor do bem (Vedrossi, 2002, p. 49).
Esses critérios12 influenciam obviamente os originadores dos títulos, que ao produzirem recebíveis com essas características repassam para as Sociedades de Propósitos Específicos esses direitos creditórios com muito mais facilidade. Portanto, pela
característica de serem absorvidos pelas companhias securitizadoras com mais facilidade, essa arquitetura financeira influencia de maneira decisiva as decisões sobre
o que, como e para quem produzir. E, em última instância, quem determina o que é
melhor ou não é o investidor, que busca, por sua própria característica, rentabilidade
acima ou equivalente a outros investimentos no mercado financeiro.
12
Os critérios utilizados por Vedrossi como sendo os mais importantes são os utilizados e já consagrados
pela Fannie-Mae (Federal National Mortgage Association) e pelo Freddie Mac (Federal Home Loan Mortgage Association) empresas privadas regulamentadas pelo governo norte-americano, ambas fazendo parte das Government
Sponsored Enterprises, empresas patrocinadas pelo governo. Para um detalhamento do funcionamento do
sistema americano de financiamento imobiliário ver ROSSBACH, Anaclaudia C.M. Financiamento Habitacional no
Brasil. Dissertação (Mestrado), curso de Pós-Graduação em Economia Política, Pontifícia Universidade Católica,
São Paulo, 2005.
113
O discurso apresentado por entidades de classe e os estudos acadêmicos do setor,
anteriormente citados, levam a conclusão de que sem um forte incentivo por parte
do estado, não há como o mercado agir livremente. Os ‘anseios’ e ‘necessidades’ dos
investidores demonstram que só é possível contar com seus recursos se as operações puderem oferecer a segurança que eles já detêm em seus atuais investimentos.
A securitização promoveu mudanças consideráveis no sistema financeiro mundial,
especialmente quanto à dispersão dos riscos dos ativos financeiros. A certeza de
que esse mecanismo financeiro era uma saída inteligente na dispersão dos riscos do
mercado transforma-se em uma crença quase inabalável:
Pode-se afirmar que a securitização das hipotecas reduz o risco de ocorrência de
crises sistêmicas no mercado financeiro. A quebra do risco total envolvido em cada
operação de financiamento de longo prazo, em três ou quatro grupos de riscos
parciais, e sua alocação entre distintas instituições, faz com que o sistema privado,
em especial o setor financeiro, esteja mais apto a suportar, sem a necessidade de
aporte de recursos públicos, movimentos adversos nos valores de seus ativos (Carneiro; Goldfajn, 2000, p. 17).
Mas, felizmente, essa visão sobre o risco de crises sistêmicas não é consenso. Segundo Belluzzo,
esse fenômeno [crise sistêmica] foi impulsionado pelos hedge funds, que são conhecidos como fundos de proteção, ao permitir que os bancos promovam a diversificação do risco. Cresceram enormemente de 1999 até 2006, contando aproximadamente com 10 mil instituições que oferecem proteção contra os riscos de mercado
e de liquidez. Esse enxame de fundos de alto risco (não se perca o leitor na palavra
hedge, proteção) colocou sob seu controle um volume assustador de ativos e derivativos, o que elevou substancialmente o grau de alavancagem dos mercados
financeiros globais. Os bancos comerciais – os moneys banks – são instituições
submetidas a restrições prudenciais e à supervisão dos órgãos reguladores. Desde
o primeiro acordo da Basiléia, em 1988, os requerimentos de capital ajustado ao
risco de crédito vêm sendo aperfeiçoados e adotados pelos órgãos reguladores da
maioria dos países. Ironicamente, as regras da Basiléia empurraram os bancos,
sobretudo nos países desenvolvidos, para a ‘securitização’ de créditos. A idéia era
escapar das restrições, juntando no mesmo ‘pacote’ dívidas de péssima qualidade,
como os subprime da vida, e devedores de primeira linha. Em seu zelo prudencial,
114
os reguladores jogaram os bancos no colo dos hedge funds, instituições imunes
à regulamentação e à supervisão das autoridades. Esse processo, culminou na
erosão da relação risco/capital para o conjunto do sistema financeiro.13
A crise atual é um forte indício da correção desses argumentos, conforme vimos no
capítulo 1, e desmonta por meio de fatos o edifício teórico dos mercados auto-regulados, especialmente o argumento da não necessidade dos recursos públicos para
regular os mercados financeiros.
3.2.2 Alienação fiduciária
O instrumento considerado pelo mercado de crédito imobiliário o mais inovador foi
mesmo a alienação fiduciária. De fato, se a intenção do governo brasileiro à época
era criar um sistema que captasse recursos para sua utilização no próprio mercado,
o modelo do mercado secundário de hipotecas, a hipoteca - base do sistema americano e considerada uma das melhores garantias no mundo inteiro - deveria ser considerada como a garantia real por excelência. No entanto a alienação fiduciária foi
reinventada como forma de contrapor a lenta execução das operações feitas com
hipoteca no Brasil, especialmente na sua execução judicial. Na hipoteca é transferido o direito de posse e o domínio ao mutuário. Mesmo este tendo pago apenas 20
ou 30% do valor total do financiamento, o tomador do empréstimo já tem a posse
e o domínio, ainda que esse domínio seja entregue ao agente financeiro. Na alienação transfere-se apenas a posse e não o domínio. O domínio só é transferido com
a liquidação da dívida. Segundo a ABECIP, isso “gera resultados altamente positivos:
sustentabilidade jurídica ao processo, maior garantia ao credor e velocidade às operações de crédito imobiliário, além de mais segurança aos agentes financeiros” (ABECIP,
2007). Foi considerada uma importante adequação do arcabouço jurídico visando
fornecer ao investidor os instrumentos para uma demanda exeqüível sobre o imóvel
que constitui garantia para o empréstimo no caso do devedor deixar de cumprir
com suas obrigações.
13
2007.
BELLUZO, Luiz Gonzaga. As armadilhas da liquidez. Jornal Valor Econômico, São Paulo, 21 de agosto de
115
Isso porque a alienação fiduciária, sendo considerada uma garantia real do bem que
está sendo adquirido, transfere para o banco a propriedade do imóvel, tendo o mutuário somente a posse e não a propriedade. Segundo o Art. 22 da Lei do SFI, a alienação fiduciária “é o negócio jurídico pelo qual o devedor, ou fiduciante, com o escopo
de garantia, contrata a transferência ao credor, ou fiduciário, da propriedade resolúvel
de coisa imóvel”. Ao registrar o contrato no cartório de registro de imóveis, constituise automaticamente a propriedade fiduciária. E com a constituição da propriedade
fiduciária, há um desdobramento da posse, com duas figuras, a do fiduciante possuidor direto e a do fiduciário possuidor indireto. Ainda segundo a Lei 9.514/1997,
Art. 25, “com o pagamento da dívida e seus encargos, resolve-se, nos termos deste artigo,
a propriedade fiduciária do imóvel.” Porém, se “vencida e não paga, no todo ou em parte,
a dívida e constituído em mora o fiduciante, consolidar-se-á, nos termos deste artigo, a
propriedade do imóvel em nome do fiduciário” (Art. 26).
O fato da legislação brasileira não permitir a execução de um bem dado em garantia
quando esse bem é bem de família, ou seja, é o único imóvel da família, constitui
um sério entrave para o desenvolvimento de um mercado de hipotecas no país,
segundo os especialistas. Em um curso promovido para países ‘emergentes’ na sede
do Banco Mundial em Washington14, em 2003, destinado a traçar as características
básicas necessárias para o desenvolvimento de mercados primários e secundários
de hipotecas nos países em desenvolvimento, os organizadores apontaram essa
questão do bem de família no Brasil como um exemplo negativo, como um dos
fatores que retardam, ou mesmo impedem, o florescimento do mercado de hipotecas, visto que a recuperação do crédito se torna muito difícil, muitas vezes mesmo
impossível. Além disso, o processo judicial, por conta das características do poder
judiciário no país, é moroso para os fins de recuperação do crédito investido.
As principais comparações apresentam prazos de retomada que opõem um imóvel
com garantia hipotecária a um imóvel com garantia fiduciária: o primeiro podendo
levar 10 anos para sua conclusão enquanto que a alienação fiduciária, já que não
exige processo judicial e pode ser feita por meio de processo administrativo, pode
14
Housing Finance in Emerging Markets: Policy and Regulatory Challenges, curso promovido pelo Departamento de Operações e Políticas do Setor Financeiro do Banco Mundial de 10 a 13 de março de 2003.
116
durar aproximadamente 6 meses para que o imóvel seja retomado. Para o investidor,
essa diferença de prazo na recuperação do crédito em caso de inadimplência (default) é a diferença entre investir ou não seus recursos no mercado imobiliário.
O próprio cartório de registro de imóveis e o cartório de títulos e documentos conduzem, em conjunto com o banco ou agente financeiro, o processo de retomada
do imóvel, por meio de intimações ao devedor para a quitação da dívida e, no caso
de não ser quitado, o imóvel é leiloado, e o recurso retorna ao credor.
Mais uma vez, a lógica é toda financeira, visto que o beneficiário adquiriu, não um
bem imóvel, mas sim um ‘dinheiro’, um recurso, um crédito para comprar um bem
imóvel.
3.3
Lei n°. 10.931/2004 e Lei n°. 11.196/2005:
o aperfeiçoamento do ambiente regulatório
Apesar da boa repercussão no âmbito do mercado de crédito imobiliário da lei que
instituiu o SFI, havia ainda, segundo as entidades que representam o setor, requisitos
imprescindíveis para o pleno desenvolvimento do coração do sistema, a securitização. Entre outras mudanças, era necessária uma base legal que garantisse o pleno
cumprimento das leis, normas operacionais e contratos, que pudessem enquadrar
o risco jurídico como mínimo e previamente mensurável, especialmente no caso da
retomada das garantias reais. Isso significava a introdução da alienação fiduciária de
bem imóvel no Código Civil, disciplinando inclusive a execução da garantia. Além
disso, a desoneração tributária ainda era uma solicitação não contemplada na lei do
SFI.
Visando suprir lacunas para o pleno funcionamento do SFI, em 2004 foi editada a
Lei no. 10.931, conhecida como a Lei do Patrimônio de Afetação, mas que continha,
além desse instituto, o instituto do Valor do Incontroverso, bem como novos títulos de crédito, tais como as Cédulas de Crédito Imobiliário, CCI, Letras de Crédito
Imobiliário, LCI e Cédulas de Crédito Bancário, CCB. Na lei consta o aperfeiçoamento
117
de vários mecanismos que estavam em vigor, especialmente na Medida Provisória
n°. 2.221/2001, que tratava do patrimônio de afetação e na Medida Provisória n°.
2.223/2001, que instituiu os títulos de credito de ativos imobiliários, a CCI e a LCI15.
A lei consolidou a base legal do setor imobiliário-financeiro e reforçou as garantias a
financiadores e compradores, reforçando o arcabouço jurídico necessário à expansão do setor imobiliário no modelo do SFI.
O instituto do Patrimônio de Afetação segrega os ativos de um empreendimento
dos outros ativos da empresa promotora, de forma que os recursos financeiros de
um determinado empreendimento ficam apartados do resto dos ativos da empresa
construtora e incorporadora, com escrituração contábil também apartada, evitando
que o comprador de um determinado empreendimento venha a ser prejudicado
pela falência total da empresa, como no caso da empresa Encol, que quebrou nos
anos 90 e deixou muitos empreendimentos sem finalização mesmo com apartamentos já vendidos. O caso da Encol foi paradigmático no setor, pois em 1994 havia
mais de 600 obras inacabadas e, a partir de 1995, a derrocada financeira da empresa
levou-a a decretar a concordata em 1999. Mais de 42 mil clientes que já haviam
pagado total ou parcialmente seu imóvel ficaram sem a entrega dos apartamentos.
O episódio abalou a confiança do mercado, tanto do lado da oferta quanto do lado
da demanda. O que o patrimônio de afetação trouxe de inovação foi justamente
apartar a contabilidade da empresa construtora e incorporadora da contabilidade
do empreendimento.
Já o Valor do Incontroverso procura viabilizar o pagamento das prestações cujos
contratos estão sendo questionados judicialmente. Trata-se de suspensão de pagamento do financiamento imobiliário restrito ao que está sendo questionado judicialmente e não em relação a todo o contrato. Buscou-se acabar com a chamada
‘indústria das liminares’: “o mutuário utiliza a justiça para não pagar os encargos, entrando com pedido de liminar, com a alegação de algum tipo de irregularidade no contrato. Mesmo sem qualquer fundamento, os adquirentes obtinham a liminar e, com isso,
15
ceiros.
No tópico 3.2 O SFI e suas principais características tratamos de cada um desses instrumentos finan-
118
suspendiam o pagamento dos encargos daquele contrato” (ABECIP, 2007, p.28).
A consolidação da lei deu maior segurança aos investidores e facilitou as operações de venda de carteiras e transferência de ativos para securitizadoras. Também
incentivou a redução de custos na emissão de títulos de crédito ao criar a Cédula
de Credito Imobiliário (CCI) porque a transação passou a não exigir a transferência
da titularidade nos títulos de crédito. Anteriormente, qualquer compra de crédito
exigia o registro em cartório de cada contrato, com todos os custos decorrentes. A
utilização da CCI facilita as transações, por ser um ativo que pode ser registrado em
um sistema de liquidação, facilitando as negociações no mercado secundário.
Após a edição da Lei n°. 10.931, a Medida Provisória n°. 255, posteriormente convertida na Lei n°. 11.196/2005, consolidou outros pontos fundamentais para o setor
imobiliário. Constituiu-se um regime especial de tributação do patrimônio de afetação, uma antiga reivindicação do setor, e foi instituído também um regime especial
com alíquota única de 7%16 para incorporações. Consolidou-se também o emprego
de índices de preço ou índices financeiros nos contratos de compra e venda imóveis
desde que tenham prazo acima de 36 meses. As mesmas condições foram estendidas às operações dos agentes financeiros, o que abriria caminho para a padronização
de contratos e títulos, condição para facilitar a securitização dos títulos, conforme a
agenda de organismos multilaterais de fomento, tal como o Banco Mundial.
Vários pontos relativos a ajustes financeiros merecem olhar especial do ponto de
vista da modelagem financeira, especialmente em relação à tributação, redução nos
impostos, sistema de incentivo à compra de imóveis por meio de dedução do valor
pago em juros do imposto de renda (rebate no IR) e redução da Cofins. Importante
salientar que o setor de construção civil strictu sensu sempre defendeu a bandeira de
redução, e até isenção, de impostos relativos à produção.
16
A Medida Provisória nº460/2009, que, trata, entre outros assuntos, do patrimônio de afetação de incorporações imobiliárias, dispõe sobre o tratamento tributário a ser dado às receitas mensais auferidas pelas
empresas construtoras nos contratos de construção de moradias firmados dentro do Programa Minha Casa,
Minha Vida – PMCMV, apresenta, em seu art. 1º, uma nova redação para os arts. 4o e 8o da Lei no 10.931/2004,
diminuindo essa alíquota única para 6%: “Para cada incorporação submetida ao regime especial de tributação,
a incorporadora ficará sujeita ao pagamento equivalente a seis por cento da receita mensal recebida” (MPV nº
460/2009, Art. 1º).
119
Além disso, a Medida Provisória n°. 255 abriu a possibilidade de se adotar a previdência privada como instrumento colateral de garantia nos financiamentos imobiliários. Dessa forma, os ativos não se misturam com os ativos da seguradora, podendo ser oferecidos como garantia de financiamentos imobiliários. No texto da lei n°.
11.196/2005, art. 78, §1º: “No caso de falência ou liquidação extrajudicial da entidade
aberta de previdência complementar ou da sociedade seguradora, o patrimônio dos
fundos não integrará a respectiva massa falida ou liquidanda”.
Outra medida foi a permissão da utilização de cotas de fundo de investimento como
garantia em contrato de locação. A intenção do legislador era, de acordo com a
exposição de motivos da peça legislativa, minimizar o problema do déficit habitacional por meio da viabilização do mercado de locação17.
A MP alterou ainda a tributação dos ganhos de capital auferidos na venda de imóveis.
A faixa até 35 mil tornou-se totalmente isenta. E se, na venda de um imóvel, dentro
do prazo de 180 dias, o valor do negócio for novamente aplicado na aquisição de
um outro imóvel residencial, o ganho de capital estará isento do Imposto de Renda.
Há ainda uma tabela prevendo redução gradativa da parte do valor tributado. No
texto da Lei n°. 11.196/2005, art. 39: “Fica isento do imposto de renda o ganho auferido
por pessoa física residente no País na venda de imóveis residenciais, desde que o alienante, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias contado da celebração do contrato, aplique
o produto da venda na aquisição de imóveis residenciais localizados no País”.
Também instituiu a isenção do Imposto de Renda das pessoas físicas adquirentes
de cotas de fundos imobiliários, igualando o tratamento tributário das Letras Hipotecárias, dos Certificados de Recebíveis Imobiliários, das Letras de Crédito Imobiliário, o que seria também um incentivo do lado da demanda, buscando fomentar
o mercado imobiliário, tornando os títulos mais atrativos para o público investidor,
fomentando a procura e incentivando a sua emissão.
17
Art. 88. As instituições autorizadas pela Comissão de Valores Mobiliários – CVM para o exercício da
administração de carteira de títulos e valores mobiliários ficam autorizadas a constituir fundos de investimento
que permitam a cessão de suas quotas em garantia de locação imobiliária. As entidades abertas de previdência
complementar e as sociedades seguradoras poderão, a partir de 1o de janeiro de 2006, constituir fundos de
investimento, com patrimônio segregado, vinculados exclusivamente a planos de previdência complementar
ou a seguros de vida com cláusula de cobertura por sobrevivência, estruturados na modalidade de contribuição
variável, por elas comercializados e administrados.
120
Também a aprovação da nova lei de falências em 2005 contribuiu para aumentar a
segurança do setor imobiliário-financeiro, pois os créditos com garantia real ficaram
no segundo posto na escala de prioridades por ocasião da falência.
Segundo a ABECIP “o sistema financeiro imobiliário ganha espaço, enfim, para decolar, sustentado por um arcabouço jurídico seguro apoiado em três pilares, definidos pela
Lei no. 10.931. Estes pilares são o patrimônio de afetação, a alienação fiduciária de bem
imóvel e a regra do incontroverso. Sem estas garantias, temia-se que o SFI, criado no final
da década passada pela Lei no. 9.514, de novembro de 1997, continuasse relativamente
travado, em especial por causa da insegurança jurídica que afastava agentes financeiros,
incorporadoras e mutuários” (ABECIP, 2004-B, p. 03). Essa insegurança refere-se especialmente à segurança jurídica do retorno do crédito concedido, caso que a alienação fiduciária consegue equacionar, visto que a retomada do imóvel é muito mais
rápida e simples em comparação ao processo de retomada de imóvel hipotecado.
Além disso, ainda que a alienação fiduciária constasse da lei de criação do SFI, o fato
de não constar no Código Civil, tal como foi instituída na Lei no. 10.931, trazia uma
insegurança jurídica quanto à sua aplicabilidade. As mudanças no instrumento da
alienação fiduciária incluíram ainda aplicação da fidúcia em terrenos da marinha e
em terrenos sem construção.
3.4
Resoluções do CMN e Instruções Normativas da SRB: regras
e parâmetros para a operação do mercado de títulos de
crédito imobiliário
O Conselho Monetário Nacional, como é sabido, é um órgão colegiado normativo
do sistema financeiro nacional, “responsável por expedir normas gerais de contabilidade e estatística [..] coordenar as políticas monetária, de crédito, orçamentária e fiscal,
a dívida pública interna e externa” (Fernandes, 2006, p.25). Dessa forma, todos os instrumentos criados pelas leis no. 9.514 e no. 10.931, ao operar como instrumentos de
investimento no âmbito do mercado financeiro, devem ser regulamentados pelo
CMN.
121
O CMN regulamenta também as operações do SBPE, baixando as normas necessárias
para a operacionalização do SFH. Atualmente, o CMN considera operações de financiamento habitacional no âmbito do SFH as operações de financiamento para
aquisição de imóveis novos e usados, para produção de imóveis e para aquisição de
material de construção.
Atualmente as condições básicas do SFH, dadas pela Resolução CMN nº 3.347 são
as seguintes:
• Valor dos financiamentos não superior a 245 mil;
• Limite máximo de avaliação do imóvel financiado em 350 mil;
• Custo efetivo máximo em 12%, excluindo-se seguros e tarifa mensal do contrato18.
Mas, alem dessa definição, também considera como operações de financiamento
habitacional no âmbito do SFH:
• Cédulas de crédito imobiliário;
• Cédulas hipotecárias representativas de operações de financiamento;
• Letras de crédito imobiliário;
• Letras hipotecárias e os depósitos interfinanceiros imobiliários, garantidos
ou las-treados por operações de financiamento habitacional;
• Certificados de recebíveis imobiliários de emissão de companhias securitizadoras de créditos imobiliários;
• Cotas de fundos de investimento imobiliário e de fundos de investimento
em direitos creditórios, cujas carteiras sejam constituídas por financiamentos
habitacionais ou por direitos creditórios;
• Financiamentos na chamada ‘faixa especial’ 19;
• Créditos de fundos do extinto BNH (FAHBRE e FESTA);
• Créditos do FCVS;
• Créditos das dívidas novadas do FCVS;
18
No contexto do Programa Minha Casa Minha Vida, a Resolução CMN nº. 3.706 alterou a Resolução
CMN nº. 3.347 elevando o valor máximo do imóvel para R$ 500 mil e o valor financiável para R$ 450 mil.
19
Faixa especial era a designação encontrada pela CMN para operações que estavam acima da faixa
inicial de exigibilidade durante a vigência da Resolução CMN nº. 2.458, de 18 de dezembro de 1997.
122
• Projetos de investimento de concessionárias privadas do setor de saneamento; e
• Estudos técnicos para estruturação de modelos de parceria entre setor público e setor privado.
A Resolução CMN nº. 3347 é a que atualmente regulamenta o SBPE, ditando quais
são as normas de exigibilidade da poupança, criando as regras necessárias à operacionalização do SFH. Portanto, quem normatiza as condições da operacionalização do SFH, determinando o que está incluído ou não no sistema, o que pode ser
considerado uma operação de financiamento habitacional do SFH, é o Conselho
Monetário Nacional.
Em relação especificamente à regulamentação do CRI e de outros instrumentos do
SFI, em junho de 1998, por meio da Resolução n°. 2.517, o CMN reconheceu os CRI,
tal como apresentados na lei do SFI, como valores mobiliários, ou seja, títulos que
poderiam ser então transacionados no mercado de títulos como qualquer outro título financeiro. Na seqüência, a Resolução nº. 2.518 facultou a aplicação de recursos
das entidades abertas e fechadas de previdência privada, sociedades seguradoras e
sociedades de capitalização em CRI. E ainda a Resolução nº. 2519, consolidando as
normas sobre o direcionamento de recursos captados via depósito de poupança
pelas entidades integrantes do SBPE, autorizou o cômputo de títulos de companhias de securitização no cálculo da exigibilidade, ainda que com um limite para
essa aplicação.
Um ano depois, a Resolução nº 2.623 incluiu textualmente os CRI no cômputo do
percentual exigido de financiamentos habitacionais com o recurso da poupança,
com um limite de 10%. Já em 2001, a Resolução nº 2.967 permitiu às sociedades seguradoras, sociedades de capitalização e entidades abertas de previdência complementar aplicarem até 80% dos recursos das reservas, das provisões e de seus fundos
em CRI.
Em 2002, o CMN, por meio da Resolução nº. 2.922, permitiu às entidades fechadas
de previdência complementar, um dos principais investidores institucionais do país,
a aquisição de até 100% de uma mesma série de CRI, desde que classificada como
123
baixo risco de crédito por pelo menos duas agências classificadoras de risco em
funcionamento no país.
Ainda em 2002, as emissões de CRI ganham um outro ‘cliente’ fundamental para seu
crescimento, o FGTS. O Conselho Curador do FGTS aprovou a Resolução nº. 390, permitindo ao FGTS adquirir CRIs, desde que lastreados em financiamentos para empreendimentos habitacionais em fase de produção ou na planta. O CCFGTS aprovou
ainda a aplicação de recursos do FGTS na aquisição de CRIs que estivessem vinculados a operações de saneamento.
Essa série de resoluções do CMN e do CCFGTS, editadas praticamente ano a ano
desde 1998, mostram que os CRI e outros títulos da mesma natureza foram ganhando espaço no mercado de capitais, ampliando sua participação e ampliando
a participação na captação de recursos que seriam destinados inicialmente para o
atendimento a baixa renda, como o FGTS.
Pelas recentes notícias, o objetivo de fazer dos CRI um instrumento de captação de
recursos para o mercado parece estar sendo conquistado:
As emissões de títulos securitizados de crédito imobiliário voltaram a apresentar
forte crescimento neste ano. O volume de operações registradas na Comissão de
Valores Mobiliários (CVM) até o fim de julho é de R$ 2,77 bilhões, superior ao patamar atingido em 2005, até então o melhor ano do setor (R$ 2,34 bilhões). Somente
a Cibrasec, uma das maiores securitizadoras, emitiu R$ 1,23 bilhão em Certificados
de Recebíveis Imobiliários (CRI), quase o triplo do total lançado pela companhia ao
longo de todo o ano passado (R$ 457 milhões). O montante equivale a mais de 60%
dos títulos lançados por todo o mercado de CRI. [...] O grande comprador desses
papéis ainda são os grandes bancos, que precisam de CRI para cumprimento da
exigibilidade de crédito imobiliário do Banco Central.20 [sem grifo no original]
E ainda,
Os ativos financeiros com lastro imobiliário, que já atraíam pela isenção fiscal sobre o retorno, tornaram-se ainda mais interessantes aos olhos do investidor private como alternativa à menor remuneração das tradicionais aplicações de renda
20
TRAVAGLINI, Fernando. Emissões de CRI batem recorde. Jornal Valor Econômico, São Paulo, 31 de julho
de 2008.
124
fixa, como títulos públicos ou fundos DI, na esteira da redução do juro básico. [...]
O Itaú Unibanco partiu para a oferta agressiva de ativos imobiliários, afirma Celso
Scaramuzza, diretor-executivo do banco responsável pelo private. “Esse mercado
de ativos imobiliários vai crescer muito até porque os instrumentos tradicionais de renda fixa sofreram com a redução da Selic”, diz. No banco, o segmento
cresce 20% ao ano, conta o diretor, sem, contudo, detalhar os volumes. [...] Fabio
Nogueira, diretor da Brazilian Finance & Real Estate (BFRE), ressalta que o momento hoje é bastante propício para o crescimento do mercado imobiliário. Ele cita a
redução do juro - que, na sua visão, não tem nada de artificial -, a forte necessidade de recursos do setor para projetos bons - “vivemos a grande oportunidade
dos últimos 40 anos de acabar com o déficit habitacional” - e a estabilidade de
preços dos imóveis. [...] O CRI é outro papel que chama a atenção do investidor de
alta renda pela boa remuneração. No entanto, de acordo com o advogado Carlos
Eduardo Ferrari, sócio do escritório Lobo & de Rizzo, o grosso das emissões não vai a
mercado. Em 2008, informa, mais de 60% das colocações foram privadas, ou seja,
não passaram pelo crivo da Comissão de Valores Mobiliários (CVM). E os grandes
compradores são os bancos, que usam o instrumento para cumprir a exigibilidade
do financiamento habitacional.21[sem grifo no original]
A nota técnica que acompanha a Resolução no. 3155, de 17 de dezembro de 2003,
apresenta o CRI como um instrumento “cujo sucesso de colocação junto ao público
investidor já foi comprovado no exterior”, visto que “como são títulos emitidos por securitizadoras, assemelhar-se-iam aos ’mortgage backed securities’ (MBS) americanos, emitidos por empresas como Fannie Mae e Freddie Mac, que contam com liquidez e volume
de negócios bastante elevados, comparáveis aos dos títulos do tesouro dos EUA”.
O esforço do BACEN e do CMN para viabilizar a emissão dos CRI após a sanção da
lei do SFI pode ser melhor compreendido no mecanismo criado para garantir a
aquisição dos CRI:
Ele pode ser melhor entendido por meio do exemplo a seguir, que parte da situação
em que o incorporador obtém financiamento, junto a uma instituição do Sistema
Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE), para a produção de unidades habitacionais. Tais unidades são ofertadas ao público, que, em sua maior parte, adquire o
imóvel parceladamente. Esses pagamentos parcelados, ou recebíveis imobiliários,
são então vendidos para uma companhia securitizadora de créditos imobiliários,
que, por sua vez, oferta em mercado CRI lastreados nos créditos assim adquiridos.
21
BELLOTTO, Alessandra. Tijolo de papel. Jornal Valor Econômico, São Paulo, 30 de junho de 2009.
125
Uma instituição financeira também integrante do SBPE garante a aquisição dos
CRI, que, dessa forma, conta com instrumento de liquidez que facilita sua colocação junto a investidores, em particular, os assim chamados institucionais, como
entidades abertas e fechadas de previdência complementar e companhias seguradoras. A garantia de aquisição se dará em datas e a preços pré-estabelecidos, desde
que respeitado o prazo mínimo correspondente a 20% do prazo total do certificado, e somente poderá ser exercida após os certificados terem sido ofertados junto
ao público, por intermédio de bolsa de valores ou mercado de balcão. Em contrapartida à garantia de aquisição, as instituições financeiras poderão computar, no
direcionamento dos depósitos de poupança de que trata a Resolução 3.005, de 30
de julho de 2002, até 35% do valor das cartas de garantia de aquisição.22
Ou seja, a liquidez necessária para o funcionamento dos CRI se daria tendo como
base o SBPE, com recursos captados na poupança a baixo custo para os investidores.
Dessa forma, a aposta de que o sucesso do instrumento significaria a entrada de
novas fontes de recursos para um setor atrasado ou ainda totalmente dependente
da captação da poupança e do FGTS parece contraditória, visto que são justamente
esses os recursos que se mostram fundamentais para que o investimento seja atrativo e faça girar o ciclo dos investimentos.
A Instrução Normativa n°.487 da Secretaria da Receita Federal (atualmente Secretaria da Receita do Brasil – SRB) e a Instrução Normativa n°. 414 da Comissão de
Valores Mobiliários (CVM) regulamentaram os investimentos de pessoas físicas nos
CRI, reduzindo o valor mínimo, até então de 300 mil, para aplicação nesses papéis. A
intenção foi estimular o interesse dos investidores pelos papéis com garantia imobiliária, desenvolvendo o mercado desses títulos e assim aumentando o volume de
recursos destinados ao financiamento imobiliário.
Os títulos bancários tais como CRI, Letras e outros são introduzidos pela norma
como elegíveis para o cumprimento da exigibilidade dos recursos de poupança,
com alguns li-mites para sua utilização. No entanto, ainda assim, o que se verifica é
que aproximadamente 39% dos recursos captados em poupança podem ser aplicados nesses títulos, que são a base de um processo de securitização. Se aproxima-
22
Ver Nota Técnica BACEN relativa à Resolução CMN no. 3.005.
126
damente 26% das operações podem ser23 aplicadas em títulos creditícios, somadas
a 20% que podem ser aplicadas em operações a taxas de mercado, chega-se a um
percentual de quase 40% dos recursos captados em poupança que podem ser utilizados na montagem e operação de securitizações em um mercado secundário.
Ainda que as operações do SFH preencham as condições da le-gislação em vigor
(valores unitários de financiamento não superiores a R$ 245.000,00, limite máximo
de avaliação do imóvel não ultrapassando R$ 350.000,00, bem como custo efetivo
máximo de 12% ao ano24 ), o custo de captação desse recurso é muito baixo, o que
propicia ganhos significativos nas operações, desde a captação até a movimentação
no mercado secundário.
3.5
SFI e o SFH
Ainda que o SFI tenha sofrido todo esse aprimoramento, recebendo suporte legislativo, e com um ambiente macroeconômico mais propício, para a ABECIP, o modelo brasileiro é ‘simplório’ pois ainda tem a caderneta de poupança como grande
funding das operações de credito imobiliário. A intenção do mercado de crédito
imobiliário seria, segundo seus documentos oficiais, ter um modelo de crédito imobiliário integrado com o mercado de capitais, que reunisse além de bancos e compradores, grandes investidores, como é o caso dos fundos de pensão e seguradoras,
que poderiam adquirir CRI para compor suas reservas técnicas.
O argumento é, mais uma vez, de que o estado está falido, não há mais como contar
com o estado para investir em crédito, de que é preciso buscar recursos em outras
fontes para a construção, encontrando eco em vários discursos oficiais de entidades
de classe e mesmo em trabalhos acadêmicos.
23
Resolução CMN n°. 3347 - Art.5º. O valor total das Letras de Crédito Imobiliário, das Letras Hipotecárias,
dos Depósitos Interfinanceiros Imobiliários, dos Certificados de Recebíveis Imobiliários, das Cotas de Fundos de
Investimento Imobiliário e de Fundos de Investimento em Direitos Creditórios, de 35% dos recursos das cartas
de garantia de aquisição de CRI, não pode exceder 50% do limite previsto na alínea ‘a’ do inciso I do artigo 1º.
24
Não incluso nesse valor os custos de seguro e valor de tarifa mensal cobrada pelos agentes financeiros
a titulo de custo de administração.
127
O documento da CBIC que trata do balanço do ano de 1996, baseado no documento “Diretrizes para a Reformulação do Sistema de Financiamento da Habitação”, elaborado pelo Sinduscon de São Paulo, Minas Gerais e Goiás e pelo Secovi SP, afirma
que “com a falência do estado, que há muito tempo perdeu sua capacidade de investir,
recai sobre o sistema financeiro privado a responsabilidade de prover, alternativamente
os recursos necessários para viabilizar financiamentos de longo prazo ao setor” (CBIC,
1996, p. 20).
No entanto, não é o que o vertiginoso aumento do número de financiamentos,
tanto no SBPE quanto no FGTS demonstra. Toda a mudança institucional promovida
por meio da Lei no. 10.931 e pelas Resoluções do CMN fizeram com que o SFH
tivesse um desempenho excepcional para os padrões dos anos 90 e mesmo de
grande parte dos anos 80.
Mas a captação de recursos de grandes investidores, investidores institucionais, entre
outros, para serem funding de novos empreendimentos habitacionais parece não se
confirmar. O Núcleo de Real Estate da POLI-USP, que acompanha sistematicamente o
desempenho das empresas de real estate que têm capital aberto na bolsa, analisou,
no final do ano de 2007, quinze ofertas primárias de ações (OPA) dessas empresas:
“selecionando as quinze OPAs que aconteceram entre set05 e abril07, as empresas objeto
multiplicaram seu capital de giro, na media, por quatro. [...] O próprio volume de capital
obtido na bolsa, com as oscilações sofridas após o período, parecem mostrar que os recursos advindos das aberturas não são tão sustentáveis quanto poderiam ser” (Lima Jr.,
2007).
Nem mesmo quando o país atinge o cobiçado investment grade ampliou-se sobremaneira os investimentos em real estate:
o impacto positivo que se atribuiria ao setor se desvanece, caindo os preços das
ações muito mais acentuadamente que o Ibovespa, refletindo um descrédito do
mercado de que as ações das corporações de real estate listadas possam se sustentar nos valores que vinham sendo praticados. É sempre bom ressaltar que preço
de transação de uma ação, fora movimentos especulativos, reflete a percepção de
valor prevalente do mercado (Lima Jr.; Alencar, 2008, p. 4).
128
Essa instabilidade inerente ao mercado de capitais obviamente acompanha as empresas imobiliárias e influencia sobremaneira investidores em geral, esses que seriam o foco dos títulos creditícios de base imobiliária. Dessa forma, a crítica de que
o FGTS e o SBPE seriam fundos instáveis, dependentes do cenário macroeconômico
do país, não consegue se sustentar, visto que a alternativa de captação de recursos
junto ao mercado de capitais, ao contrário de resolver o problema, consegue aprofundar essa característica de instabilidade de fluxo de recursos.
Especialmente quanto ao mercado de real estate conhecido como novo mercado,
resultado das OPA de 2005 a 2007,
é possível que haja ainda um caminho difícil a percorrer, até que as empresas se
ajustem à sua nova escala [...] desencaixando os terrenos internados nos land bank
que rendem zero. Ainda há escuridão adiante sobre como os empreendedores redesenharão a oferta para encaixar os custos de produção que sobem num gradiente maior do que a renda do público alvo. [Dessa forma] é fácil reconhecer a
fragilidade dos documentos de análise da qualidade de investimentos nos quais se
apóiam as ofertas de negócios produzidas por empresas brasileiras, o que, certamente, não serve de estímulo a que capitais conservadores [até mesmo de investidores institucionais brasileiros] promovam a aventura de aqui se ancorar (Lima
Jr; Alencar, 2008, p. 9).
Investidores institucionais dessa forma, apesar da melhoria no volume de emissão
de LCI e CRI, oriunda principalmente da queda na taxa de juros, tendem a preferir
investimentos mais simples e de risco mais facilmente mensurável. Nesse sentido
existe a análise de que “essa característica comportamental dos investidores em CRI’s
[foi o] que determinou um menor desenvolvimento dos CRI’s lastreados em recebíveis
residenciais (ou habitacionais) pulverizados, de forma contrária àquela almejada na Exposição de Motivos da Lei do SFI, se comparados aos CRI’s lastreados em créditos corporativos (ou comerciais)” (Alves, 2005, p. 62).
Os prospectos de CRI que estão publicados para consulta na CETIP, balcão eletrônico
de transação de títulos mobiliários, demonstram que boa parte das ofertas públicas
de CRI se dão sobre empreendimentos imobiliários comerciais. Além disso, segundo
análise de monografia do Instituto de Economia da UFRJ “os CRI’s financiam, em sua
129
quase totalidade, a construção de centros de distribuições e unidades fabris, terminais
logísticos, prédios de escritó-rios comerciais, shopping-centers e hospitais – ou seja, financiam a componente imobiliária puramente comercial e industrial de projetos de investimento de qualquer espécie” (Alves, 2005, p. 29).
A idéia de que se é bom para os bancos e para os mercados é bom para quem vai tomar o crédito nem sempre corresponde aos fatos, visto que a lógica financeira que
perpassa a atividade bancária e financeira é a lógica de valorização do capital e não a
lógica do acesso a um bem, e muito menos a lógica de universalização de direitos.
Não é possível se pensar uma política habitacional e mesmo um plano de execução
dessa política que baseie sua captação de recursos em recursos oriundos do mercado secundário, como querem alguns autores, pela própria natureza desse mercado.
O próprio PLANHAB, ao estudar a captação de recursos para a implementação da
Política Nacional de Habitação, apresenta as limitações da captação de recursos
junto ao mercado de capitais: “Embora venha ganhando fôlego nos últimos 2 anos,
contabilizando a emissão primária de recebíveis imobiliários em montante de R$ 2,1 bilhões em 2005 e R$ 1,1 bilhão em 2006, esses volumes têm correspondido, basicamente, a
títulos de financiamentos de edificações comerciais. Até o momento o SFI não avançou
muito no crédito habitacional, com inexpressiva injeção de recursos nessa área. A utilização dos recursos do SBPE e FGTS – principais fontes de funding para o financiamento
habitacional – precisa também ser avaliada pelo fato de não promover, ao menos em
um primeiro momento, acréscimo de recursos ao sistema – lógica que permeia a defesa
do mercado secundário. Pelo contrário, os recursos alocados na aquisição de títulos concorrem com as aplicações em novos financiamentos. Para efeito do Planhab nesta etapa
do projeto, não estimaremos os possíveis recursos adicionais a serem aplicados por este
mercado na área habitacional” (PLANHAB, 2008, item 2.6, p.84).
130
CAPÍTULO 4
Tensões e Contradições do Sistema
Financeiro Imobiliário
4.1
A matriz ideológica do Sistema Financeiro Imobiliário – SFI
Como todo marco regulatório, o Sistema Financeiro Imobiliário – SFI é um arranjo
institucional complexo, unificado por princípios que buscam lhe emprestar coerência e sentido. Assim, falar em SFI é falar, de um lado, de uma nova arquitetura do financiamento imobiliário, composta por um emaranhado de leis, decretos, portarias,
instruções normativas e resoluções. Mas falar em SFI é falar também da dinâmica dos
agentes regulados, dos riscos envolvidos nas operações, da estruturação de novos
mercados e, sobretudo, da natureza de suas metas e dos resultados alcançados.
Neste sentido, o SFI veicula valores que dão inteligibilidade à arquitetura do financiamento imobiliário, tendo como referência a eficiência na distribuição dos riscos
entre os agentes envolvidos nas operações e a eficiência na alocação dos recursos financeiros destinados ao setor imobiliário. O protagonismo do mercado nas
operações de financiamento, a criação de novos instrumentos de crédito, como o
Certificado de Recebíveis Imobiliários (CRI), e de novas formas de garantia, como
a alienação fiduciária de coisa imóvel, criaram um ambiente de negócios supostamente mais seguro e mais propício à acumulação de capital e ao financiamento
imobiliário em geral.
Neste contexto, não foram poucos os que passaram a defender o uso dos recursos
do SFH no ambiente de negócios do SFI1. Para estes, os recursos do SFH poderiam
ser um importante instrumento de fomento ao desenvolvimento de um mercado
imobiliário moderno, organizado institucionalmente por diretrizes seguras e por
uma arquitetura de financiamento baseada no livre acesso ao mercado de capitais.
O SFI forneceria o arranjo institucional capaz de estruturar de fato um mercado imobiliário no Brasil, livre das amarras do setor público e do direcionamento do crédito
por critérios de natureza política. Os recursos do SFH, neste sentido, poderiam ser
1
Por exemplo, o estudo da Fundação Getúlio Vargas intitulado “O Crédito Imobiliário no Brasil: Caracterização e Desafios”, de 2007. Dentre as propostas para a expansão do crédito imobiliário no Brasil, o texto defende
medidas de estímulo às operações dos mercados hipotecários e a securitização de recebíveis, assegurando que
“a criação do SFI, em 1997, foi um marco institucional. Os instrumentos disponíveis no sistema, no entanto, ainda devem ser testados por uma intensificação das operações. [...] A ampliação das atividades pode acontecer pelo aumento
das operações até mesmo com créditos emitidos originalmente no âmbito do SFH” (FGV-Projetos, 2007, p. 45).
132
uma espécie de mola propulsora do SFI, que organizaria o financiamento imobiliário
em geral, incluindo o financiamento habitacional.
De acordo com estudo realizado pela Fundação Getúlio Vargas, além das iniciativas
para a desregulamentação e flexibilização do mercado, o processo de ampliação do
crédito passava por
iniciar um amplo debate sobre a elaboração de um modelo de transição que venha
a eliminar as restrições sobre o livre funcionamento do mercado, sem, no entanto,
deixar desatendidos os diversos segmentos que o compõem. Esse debate deve contemplar medidas que encaminhem o atual sistema na direção de um modelo de
financiamento habitacional que funcione de forma mais integrada com o sistema
financeiro como um todo, com menores restrições quanto à alocação de crédito.
Para tanto, cabe refletir sobre as formas alternativas para o cumprimento das exigibilidades de aplicação durante a vigência de um modelo de transição e rediscutir
as atividades de securitização de títulos imobiliários e os critérios de cumprimento
de exigibilidades na aplicação dos recursos das cadernetas de poupança (FGV-Projetos, 2007, p.45).
Como examinado no capítulo I, o financiamento habitacional tem sido pretexto para
o fomento do crédito imobiliário em geral, propiciando condições para uma captura
do sistema de crédito teoricamente direcionado para habitação de interesse social
pelos grupos de maior poder aquisitivo, como é exemplo o modelo norte-americano de crédito imobiliário. A propalada superioridade do SFI em relação à operacionalização e capacidade de captação de recursos e a confusão entre os objetos de
financiamento do SFI e do SFH vão, aos poucos, rompendo a barreira distintiva entre
um modelo estruturado pelo crédito dirigido e pela alocação política dos recursos
no sistema e um modelo supostamente estruturado pela livre captação de recursos
no mercado financeiro. E, assim como já ocorrera com o SFH nos tempos do BNH,
tal confusão permite que os recursos do SBPE e do FGTS sejam canalizado para o
financiamento de unidades de maior valor, por famílias de maior poder aquisitivo,
em um processo concentrador de renda e de riqueza.
O SFI, por suas características intrínsecas, é incapaz de operar um efeito redistributivo. Em outras palavras, o SFI, sem o apoio do crédito dirigido e da concessão de
recursos por parte do Poder Público por meio da alocação das poupanças do FGTS
133
e do SBPE, não se mostra capaz de combater o déficit habitacional, especialmente
por conta da necessidade de responder aos investidores em primeiro lugar e não
à demanda por moradia das famílias de menor renda. A qualificação do SFI como
sistema apto a financiar a política habitacional é, neste sentido, um processo ideológico que visa, justamente, a operação do seu contrário – a captura do sistema de
crédito subvencionado e a concentração dos recursos do sistema em detrimento
dos grupos de menos poder aquisitivo.
A confusão entre o SFH e o SFI expõe, neste sentido, uma contradição da própria matriz teórica do SFI quando aplicada em um país periférico, extremamente desigual,
onde o desafio das políticas econômicas sempre foi mais a criação de condições para
a existência dos mercados do que a correção de falhas de um mercado imperfeito.
Ora, se por estes lados o fundo público sempre foi condição indispensável para a
formação dos mercados, se a acumulação de capital sempre teve a atividade estatal
como alavanca, como apostar no protagonismo do mercado para a solução do déficit habitacional? Como recorrer à racionalidade econômica das instituições como
antídoto à ineficiência da política? Como acreditar na universalização do direito à
moradia a partir da criação de um ambiente de negócios seguro e favorável à acumulação de capital? Como compatibilizar o atendimento a uma demanda incapaz
de arcar com os custos de aquisição de uma unidade habitacional nas condições de
mercado com a necessidade de proporcionar aos investidores do setor imobiliário
uma remuneração não inferior à taxa de lucro média do mercado financeiro?
4.2
A matriz teórica do Sistema Financeiro Imobiliário - SFI
Compreender os limites e as possibilidades de um arranjo institucional complexo
como o SFI exige investigar a matriz teórica que fundamenta suas origens e consolida os princípios que lhe garantiriam coesão. Indubitavelmente, a matriz teórica que
funda o SFI tem origem nos pressupostos da chamada nova economia institucional,
elaborada, principalmente, a partir das obras de Ronald Coase, Douglass North e
134
Oliver Williamson (Nee, 2001, p. 49-74).
Conforme explicação de Medeiros,
o programa teórico da assim chamada nova economia institucional (NEI) objetiva
cons-truir uma teoria sobre a formação e evolução das instituições que seja incorporável e compatível com a economia neoclássica, cujas propriedades e hipóteses
são consideradas um caso particular. [...] A fundamentação teórica das instituições
baseia-se na existência de custos de transação que, por sua vez, existem porque as
informações possuem custo e são assimetricamente apropriadas pelos atores participantes da troca. Nesta concepção, as instituições – o conjunto de regras formais
(como leis e regulamentos), os constrangimentos informais (como convenções, códigos de conduta) bem como mecanismos de promoção e coerção das leis – são
formadas para reduzir as incertezas nas interações humanas (Medeiros, 2001, p.
50-51).
O coração da nova economia institucional é o conceito de custo de transação, isto
é, a percepção de que em qualquer negócio há custos incorporados pelos agentes
relativos à própria negociação. Como conseqüência, as instituições são relevantes
aos agentes econômicos porque são elas que moldam a estrutura de incentivos de
uma economia, reduzem os custos das transações e propiciam a geração de eficiência. O SFI, dentro desta concepção teórica e, enquanto instituição, deveria incidir
sobre os custos de transação do mercado imobiliário, isto é, deveria organizar um
ambiente de negócios seguro ao investimento privado, que mitigasse as chamadas falhas de mercado2 e reduzisse substancialmente a ineficiência econômica dos
negócios imobiliários.
A filiação do Sistema Financeiro Imobiliário à nova economia institucional pode ser
comprovada nas manifestações da equipe econômica do governo justificando a sua
criação3, nas análises técnicas das entidades de classe que sempre apoiaram a me-
2
De acordo com NUSDEO, “as falhas de mercado correspondem a situações nas quais os seus pressupostos
de funcionamento não se fazem presentes, tornando-o inoperacional”. São exemplos de falhas de mercado: os
efeitos externos (falha de sinal), a concentração econômica (falha estrutural), a assimetria de informações (falha
legal), a imobilidade de fatores (falha de origem física ou cultural) e a deficiência no suprimento de bens coletivos (falha de incentivo). NUSDEO, Fábio. Curso de Economia – Introdução ao Direito Econômico. São Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2005, p. 169.
3
Nota técnica do BACEN relativa à Resolução CMN n°. 3.005 e Exposição de Motivos da Lei n°.
9.514/1997.
135
dida4 , nos textos acadêmicos5 e, principalmente, nos documentos do Banco Mundial6, todos partindo do pressuposto de que o problema do mercado imobiliário
no Brasil é um problema institucional, isto é, da ausência de instituições capazes de
garantir a lucratividade e a sugurança dos investimentos alocados no setor.
De acordo com o texto da Fundação Getúlio Vargas, já referenciado, a sustentabilidade do sistema de financiamento imobiliário depende dos seguintes aspectos:
• aperfeiçoamento do ambiente institucional, com destaque para o respeito
aos contratos e prevalência das regras de mercado;
• fortalecimento do arcabouço regulatório;
• gradativa redução das restrições à alocação de crédito (repressão financeira);
• rápida desburocratização das operações de concessão de crédito;
• redução de custos e impostos incidentes sobre as operações.
Assim, a par dos trabalhos laudatórios ao novo sistema, as análises sobre o SFI partem quase sempre da mesma constatação – a necessidade de estabelecer regras
do jogo favoráveis ao desenvolvimento do mercado imobiliário, ao estímulo das operações nos mercados hipotecários, ao fortalecimento da regulação e da proteção
dos contratos e da propriedade. Em síntese, a necessidade de dotar as instituições
de uma racionalidade típica da economia de mercado, criando um ambiente de
negócios seguro ao investimento privado.
Ainda de acordo com Medeiros, a nova economia institucional parte do argumento
4
Os editoriais da Revista do SFI, editada pela ABECIP, reforçam esse argumento. Ver, como exemplo,
Revista do SFI, ano 8, nº17, 2004.
5
Ver, como exemplo, BROLLO, Fernanda. Crédito Imobiliário e Déficit de Moradias: Uma Investigação
dos Fatores Econômicos e Institucionais do Desenvolvimento Habitacional no Chile e no Brasil. São Paulo, 2004.
Dissertação (Mestrado) - Escola de Economia de São Paulo, Fundação Getúlio Vargas. CARNEIRO, Dionísio D.;
GOLDFAJN, Ilan. A Securitização de Hipotecas no Brasil. Texto para discussão nº426. Rio de Janeiro: Departamento de Economia da PUC, jun/2000. CARNEIRO, Dionísio D.;VALPASSOS, Marcus V.F. Financiamento à habitação e
instabilidade econômica: experiências passadas, desafios e propostas para a ação futura. Rio de Janeiro: Editora
FGV, 2003. FGV. O Crédito Imobiliário no Brasil – Caracterização e Desafios. São Paulo: FGV-Projetos, 2007. LIMA
JR. Recursos para Empreendimentos Imobiliários no Brasil – Debêntures e Fundos. Boletim Técnico do Departamento de Engenharia de Construção Civil - Escola Politécnica da Universidade de São Paulo BT – 28/90. São
Paulo: EPUSP, 1990.
6
WORLD BANK. Building Institutions for Markets. Nova Iorque: Oxford University Press, 2002. Os cursos
promovidos pela instituição destinados a mercados emergentes também estão eivados da concepção do BM
quanto ao papel do estado e das instituições no fomento ao mercado.
136
de que o “subdesenvolvimento decorre da existência de instituições que inibem as relações econômicas; estas instituições persistem porque obedecem a uma racionalidade
política de grupos não competitivos encastelados no Estado” (Medeiros, 2001, p. 53).
E mais, constata que
a evolução das relações mercantis demanda instituições que, através da diminuição dos riscos e da proteção dos contratos privados, impulsionem estas relações num movimento cumulativo e favorável ao desenvolvimento econômico.
As inovações institucionais orientadas segundo as necessidades de proteção, garantias e informação dos mercados constituem, a seu ver, o processo essencial do
desenvolvimento econômico. Por oposição, o não-desenvolvimento é o resultado
também de uma causação circular e cumulativa em que as instituições tolhem o
funcionamento dos mercados instabilizando os contratos, atropelando os direitos
de propriedade e criando outros, inibidores das trocas (Medeiros, 2001, p. 54).
Nesta linha, para induzir o desenvolvimento, é fundamental promover instituições
eficientes, dinâmicas e subordinadas à racionalidade dos mercados. Ao mesmo tempo, é fundamental restringir as iniciativas apoiadas em racionalidades não-econômicas, principalmente as estruturadas a partir da política e das decisões governamentais.
Os adeptos da nova economia institucional, a partir deste diagnóstico “anti-cepalino”7 sobre as causas do subdesenvolvimento, fundamentam teoricamente uma
ampla agenda de reformas na América Latina. A reforma do Sistema Financeiro de
Habitação – SFH e a promoção do novo Sistema de Financiamento Imobiliário - SFI
devem ser compreendidas neste contexto. Não se trata simplesmente de novas disposições normativas sobre o financiamento da habitação e do crédito imobiliário no
Brasil. Trata-se, na verdade, da tentativa de substituir um modelo de financiamento
baseado na intensiva participação estatal para um modelo de financiamento “market-oriented”, que busca elevar o mercado à condição de protagonista do sistema.
A diminuição do controle estatal sobre o crédito dirigido, o fortalecimento do mercado de capitais como fonte privilegiada de financiamento, a introdução de novos
7
Sobre a oposição entre os marcos teóricos da nova economia institucional e a teoria cepalina do
desenvolvimento ver MACEDO, Bernardo Gouthier. Desenvolvimento Econômico: a atualidade da economia
política cepalina. 2007. Tese (Doutorado). Instituto de Economia, Universidade Estadual de Campinas. Campinas,
2007.
137
instrumentos de captação de recursos, além da certeza da inviolabilidade da propriedade e dos contratos, constituem, no campo imobiliário, o passaporte para mais
uma rodada do processo de modernização do capitalismo periférico.
O processo de imitação do centro do sistema, típico da modernização na periferia, atingiu desta forma o âmbito das instituições. O Consenso de Washington, de
modo particular, foi uma grande reverberação dos arranjos normativos do núcleo
orgânico do capitalismo na América Latina. Mais de uma década depois, já é possível avaliar os resultados desta empreitada, separando os resultados concretos das
políticas liberalizantes dos discursos neoliberais mais inflamados. Em relação ao SFI,
é preciso avaliar os seus resultados tendo em vista os parâmetros políticos inscritos
na Constituição, em especial, o dever do Estado garantir o acesso à moradia como
direito fundamental. Além disso, é fundamental identificar os avanços e os recuos na
implementação deste modelo de financiamento, buscando compreender as razões
de cada um destes movimentos. Por fim, não é possível ignorar como o SFI propicia
a alteração da apropriação do excedente pelos agentes envolvidos no sistema, mudando a correlação das forças que disputam os recursos disponíveis para o financiamento imobiliário no Brasil.
4.3
O SFI e a agenda neoinstitucional
Em 2002, o Banco Mundial publicou um relatório cujo título não poderia ser mais
revelador – “Construindo Instituições para o Mercado”8. De acordo com o texto, é
incontestável que os mercados são centrais na vida da população mais pobre, que
afetam positivamente o padrão de vida das pessoas e que ajudam a proteger os
seus direitos. Portanto, na esteira das políticas do Banco da década anterior, era fundamental promover instituições que impulsionassem o crescimento econômico e
reduzissem a pobreza, tendo como premissa o protagonismo do mercado na condução do desenvolvimento econômico.
8
WORLD BANK. Building Institutions for Markets. Nova Iorque: Oxford University Press, 2002.
138
Para construir instituições eficientes, isto é, instituições subordinadas à racionalidade
do mercado, era preciso seguir quatro orientações: complementar as instituições
já existentes, incorporando recursos humanos e tecnologias disponíveis; inovar
na criação de instituições mais fortes, expandindo as experiências públicas bem
sucedidas e adotando as inovações do setor privado; conectar todos os agentes
econômicos por meio da liberdade de empresa e, por fim, promover a concorrência
como condição de bom funcionamento das instituições (World Bank, 2002, parte
IV). Em síntese, o núcleo do processo de desenvolvimento preconizado pelo Banco
Mundial passava pela disseminação de economias de mercado, pela disseminação
de instituições “market oriented”.
De acordo com o Banco Mundial, instituições são
as regras, os mecanismos de coerção e as organizações [que] sustentam as transações no mercado. [...] Diferentemente das políticas, que são constituídas por metas
e resultados desejados, as instituições são as regras, inclusive comportamentais,
por meio das quais os agentes interagem. [...] [Basicamente,] as instituições têm
três propósitos: canalizar informação sobre as condições de mercado, mercadorias
e agentes; [...] definir e reforçar os direitos de propriedade e os contratos, determinando quem ganha o que e quando; [...] e aumentar ou diminuir a competitividade9 (World Bank, 2002, p. 6; 8).
Construir instituições para o mercado, nestes termos, é construir arranjos normativos
e organizacionais voltados à livre circulação de mercadorias, que permitam a realização destas três vocações. É por isso que, de acordo com o relatório, os governos
nacionais devem responder às pressões do setor privado e dos agentes externos e
dar impulso às reformas, sempre que demandado. Não haveria outra forma possível
de desenvolvimento que não a orientada pelos mercados.
No caso do setor imobiliário, em pleno auge do neoliberalismo na América Latina,
construir instituições para o mercado significava reorientar as instituições existentes
9
Rules, enforcement mechanisms and organizations [...] that support markets transactions. Distinct from
policies, which are the goals and desired outcomes, institutions are the rules, including behavioral norms, by which
agents interact […] Institutions do three main things: they channel information about market conditions, goods, and
participants. […] they define and enforce property rights and contracts, determining who gets what and when. […]
They increase competition in markets – or decrease it.
139
e constituir novos arranjos que permitissem o protagonismo do setor privado na
articulação do setor, realizando aquelas três funções essenciais – canalizar as informações sobre as condições de mercado, mercadorias e agentes do setor; definir
e reforçar os direitos de propriedade e os contratos; e, por fim, aumentar a competitividade entre os vários agentes envolvidos. O SFI, em grande medida, traduz
normativamente os objetivos desta agenda do Banco Mundial. A história da sua
implantação, no mesmo sentido, reflete os avanços e os recuos da agenda institucionalista na remodelagem do setor imobiliário no Brasil.
Na perspectiva do Banco Mundial, a construção dos novos arranjos financeiros do
sistema deveria começar por uma nova fonte de captação de recursos. Por este motivo, prescrevia aos países emergentes a estruturação do mercado de capitais como
o locus privilegiado da captação de recursos para o financiamento imobiliário, aliando a eficiência das bolsas de valores com a liquidez dos mercados financeiros,
principalmente dos grandes investidores institucionais, como os fundos de pensão.
O processo de globalização, que conectara os mercados financeiros em tempo real,
seria a grande mola de impulsão do setor imobiliário.
Neste contexto, vários instrumentos financeiros foram desenvolvidos, notadamente
os voltados à captação de recursos para o setor imobiliário. Como exemplo, podemos mencionar a criação do mercado secundário de hipotecas e o processo de securitização de grandes ativos, que possibilitava uma melhor distribuição dos riscos e
a captação de recursos alavancados. Segundo o Banco Mundial, a redução do risco
implicava a redução dos juros, em uma relação direta, o que permitia aumentar a liquidez e, conseqüentemente, a captação de novos recursos. Essa seria, então, a principal razão para se promover o desenvolvimeento dos mercados secundários e da
securitização de hipotecas: a minimização do custo do financiamento pela redução
dos juros da operação (Chiquier; Hassler; Lea, 2004).
No entanto, nos países emergentes, uma série de barreiras institucionais dificultava
a introdução destes novos arranjos financeiros, entre eles o processo de securitização. Como exemplo, podemos citar a ausência de marcos regulatórios estáveis,
capazes de oferecer garantias mínimas aos investidores privados, e a pouca atra-
140
tividade dos papéis tradicionais para realizar a captação primária dos recursos. Além
disso, o mercado de hipotecas sempre foi muito limitado nestes países, com pouca
segmentação em função dos riscos e pouca atratividade em face de investimentos
mais seguros e com rentabilidade muito maior, como os títulos da dívida pública e
os chamados fundos de renda fixa.
De acordo com o Banco Mundial, a construção de um mercado secundário de hipotecas depende da constituição de um mercado de capitais forte e atuante, com
produtos financeiros voltados ao financiamento de longo prazo. Além disso, depende da oferta de taxas de retorno atraentes, autorização legal para o investimento
de certos fundos em títulos hipotecários, além da própria disposição do investidor
em apostar em um mercado de risco como é o mercado de securitização hipotecária. Como não poderia deixar de ser, para que estas condições de oferta e demanda fossem atendidas, era preciso uma intervenção do Estado sobre o domínio
econômico capaz de assegurar os investimentos neste mercado. Em outras palavras, nos países emergentes, não bastaria ao Estado regular o mercado a partir da
correção das desigualdades sociais. Era fundamental que o Estado estruturasse os
mercados, criando regras de investimento, estimulando a demanda dos agentes
públicos e privados e, acima de tudo, implementando um ambiente institucional
capaz de transmitir confiança aos investidores.
Nesta perspectiva, ainda de acordo com o Banco Mundial, era preciso que os governos garantissem condições para o surgimento dos mercados primários e secundários de hipoteca e que incluíssem o financiamento habitacional no processo de liberalização dos mercados financeiros. Inegavelmente, o governo exerceria, neste caso,
um papel fundamental para reduzir a percepção de risco por parte dos investidores.
Mas não era só isso. Era preciso que o governo planejasse sua participação para que
sua intervenção não ultrapassasse o mínimo necessário ao desenvolvimento das
instituições que conformam o mercado, retirando-se tão logo o objetivo fosse alcançado. A intervenção estatal, dizia o Banco, deveria se limitar ao patrocínio de instituições, ao fornecimento de garantias para os títulos emitidos por agentes privados, à promoção da liquidez por meio de compras governamentais e à concessão
de incentivos à emissão de títulos hipotecários (especialmente com a desoneração
141
142
tributária).
Estabelecer uma estrutura de mercado adequada, reduzir o risco da securitização de
hipotecas por meio de garantias explícitas ou implícitas (vg, detendo participações
em fundos hipotecários), desonerar os investimentos de tributos e qualquer tipo de
ônus fiscal... Para o Banco Mundial, o governo pode e deve desempenhar o papel de
catalisador do processo de formação de novos mercados financeiros, proporcionando a redução de incertezas para os agentes privados. Por isso, apesar da imaturidade
do mercado de capitais nos países periféricos, todos os esforços na construção de
um modelo de financiamento imobiliário alternativo devem ser considerados, em
função dos efeitos positivos que ele teria sobre o conjunto de toda a economia.
De acordo com um grande executivo do Freddie Mac, Federal Home Loan Mortgage
Association, é extremamente positivo para os países emergentes apostar na criação
de um mercado secundário de hipotecas, uma vez que a existência deste tipo de
investimento pode contribuir para que o país amplie seu acesso ao mercado financeiro internacional, em particular o seu acesso a financiamentos de longo prazo,
contribuindo para a redução de sua volatilidade e alavancando o próprio mercado
primário:
Muitos países não dispõem atualmente de mecanismos efetivos para conectar o
mercado de hipotecas com o mercado de capitais. Mercados secundários são uma
forma de aproveitar os mercados de capital internacionais, particularmante para
empréstimos de longo prazo [...] A habitação é, potencialmente, uma ótima garantia, podendo-se esperar que ela seja um caminho para se obter mais investimentos
externos de longo prazo, reduzindo a dependência de hot money, se ela realmente
puder ser uma efetiva garantia10 (Van Order, 2003, p. 29).
Segundo o mesmo autor, a experiência americana mostra, em linhas gerais, que
os pontos fundamentais para integrar o mercado hipotecário ao mercado de capitais são a existência de uma estrutura legal e regulatória que permita a rescisão de
contratos, o atrelamento dos imóveis às obrigações financeiras e a possibilidade de
10
Many countries do not currently have effective ways of linking mortgage markets with capital markets. Secondary markets are a way of tapping international capital markets, particularly for long-term loans. [...] Housing is
potentially very good collateral and can be expected to be a way of getting more long-term foreign money, decreasing
the dependence on hot money, if it really can be effective collateral.
despejo, além de condições macroeconômicas estáveis, o que pode ser alcançado
com poucos subsídios.
Não há em seus argumentos menção ao aumento do acesso à moradia, muito menos à erradicação dos déficits habitacionais dos países emergentes. A questão primordial, quase exclusiva, é a integração do mercado hipotecário ao mercado de
capitais, como um fim em si mesmo.
Segundo o Banco Mundial, outro problema institucional que inibe o desenvolvimento dos mercados secundários de hipoteca nos países periféricos é a centralização dos recursos voltados ao financiamento imobiliário em um número reduzido
de instituições, o que desestimula a securitização como forma de acesso à liquidez,
tornando desnecessário o mercado secundário:
A estrutura dos mercados hipotecários também é um obstáculo em alguns países.
Se um mercado é dominado por um pequeno número de instituições de depósito
com grande porte e liquidez, será difícil criar um mercado de securitizição hipotecária bem sucedido. Os grandes emprestadores, que podem racionar os fundos
hipotecários, não necessitam do financiamento e podem determinar o preço de
novos competidores usando linhas de financiamento no varejo fora do mercado.
Estes emprestadores também não precisam de títulos hipotecários para administrar riscos de fluxo de caixa, já que seus principais instrumentos hipotecários são
ARM que podem conectar fundos com depósitos11. (Chiquier; Hassler; Lea, 2004,
p. 34-35)
Impossível não relacionar esse tópico com críticas feitas à Caixa Econômica Federal
por parte de algumas missões de técnicos ou profissionais ligados ao Banco Mundial12. Alguns textos são peremptórios em afirmar que enquanto a Caixa dominar os
11
The structure of mortgage markets is also an obstacle in some countries. If a market is dominated by a
few large, liquid depository institutions, it will be difficult to create a successful mortgage securities market. The large
lenders, who may ration mortgage funds, do not need the funding and can price new competitors using wholesale
funding out of the market. These lenders do not need mortgage securities to manage cash flow risk either as their main
mortgage instrument is an ARM that can match fund with deposits.
12
Curso “Subsídios e Financiamentos Habitacionais como Instrumentos de Política de Habitação Popular”
Marja Hoek-Smith, Wharton School University of Pensilvania. Banco Mundial/Caixa Econômica Federal, Brasília,
agosto/2002. No curso foram discutidas as condições e as agendas que deveriam ser implementadas para fomentar a habitação popular. Um dos principais argumentos, de acordo com a apresentação feita, foi de que o
fomento governamental ao mercado de financiamento privado seria fundamental: “Two main reasons for limited
access to housing finance: incomplete credit markets and market and policy failure – government housing finance
institutions have excessive market power and they are price makers”. Ou seja, dentre as duas principais razões para
143
financiamentos habitacionais não será possível uma ampliação do acesso ao crédito
no país, argumento que, em face dos números recentes dos financiamentos concedidos em todo o sistema financeiro com recursos do FGTS e do SBPE, fica difícil de
sustentar.
É inegável o acento privatista das recomendações do Banco Mundial e o total desincentivo para a criação ou fortalecimento de instituições estatais que controlem um
segmento de mercado de modo permanente e não apenas até o seu ‘fortalecimento’.
Os desenhos institucionais mais bem sucedidos têm sido centrados mais na garantia de liquidez do que em conduits. Pode-se observar que talvez esteja havendo
um foco excessivo na criação de instituições antes de outros fundamentos. Apenas
criar uma institução relacionada ao mercado secundário não criará um mercado.
Os esforços de desenvolvimento em vários países emergentes têm focado no desenvolvimento institucional, particularmente conduits com envolvimento do governo.
Em muitos casos, eles podem estar à frente do seu tempo (ou ser soluções à procura
de um problema). Governos e consultores técnicos talvez precisem empregar mais
tempo e recursos no desenvolvimento de infraestruturas que permitam emissões
particulares de papéis e títulos antes de se investir em instituições13 (Chiquier; Hassler; Lea, 2004, p.35-36).
Ou seja, o principal papel do Estado é a garantia de liquidez no desenvolvimento dos
mercados secundários. Para lembrar uma clássica classificação de importante autor
no campo do direito, o Estado pode intervir no domínio econômico, desenvolvendo
ações como agente econômico, ou sobre o domínio econômico, desenvolvendo
ações como regulador das atividades econômicas (Grau, 2008, p. 174-175). No caso
o limitado acesso ao financiamento habitacional estaria o excessivo poder de mercado que tem as instituições
governamentais de financiamento habitacional, afinal elas seriam formadoras de preço e não deixariam que o
mercado se autoregulasse. Nos debates ocorridos ao final do curso, representantes do Banco Mundial disseram
que pelo desenho do mercado brasileiro, ‘onde houver CEF não virão bancos privados’ afinal, os subsídios para
essas instituições reduzem o interesse do mercado para o empréstimo a renda média e baixa (subsidies to state
housing finance institutions reduce private lenders interest in low-moderate income lending).
13
The more successful institution designs have been liquidity facilities rather than conduits [...]. It can be observed that there may be an excessive focus on institutional creation in advance of other fundamentals. Simply creating a secondary market institution will not create a market […].Development efforts in many emerging countries have
focused on institution development, particularly conduits with government involvement. In many cases they may be
ahead of their time (or solutions in search of a problem). Governments and technical assistance providers may need to
spend more time and resources spent in infrastructure development to allow individual issues of mortgage bonds and
securities before investing in institutions.
144
do financiamento imobiliário, é muito clara a defesa pelo Banco Mundial de uma
intervenção exclusivamente sobre o mercado de crédito, garantindo as condições
de oferta e demanda. É muito claro também o desincentivo à intervenção do Estado
no domínio econômico por meio de instituições bancária estatais.
Além do Banco Mundial, outros atores vêm propondo a adoção de agendas institucionais para a expansão do crédito imobiliário no Brasil. Exemplo disso é o documento já referido, publicado pela Fundação Getúlio Vargas, expondo algumas diretrizes para “dinamizar o mercado financeiro, e com isso, o crédito como propulsor do
desenvolvimento, e estabelecer uma política social de habitação continuada, que possa
aos poucos zerar nosso déficit habitacional” (FGV-Projetos, 2007, p.3).
Basicamente, o documento da Fundação Getúlio Vargas apresenta quatro grupos
de propostas, tendo em vista o desafio de expansão do crédito imobiliário no Brasil
(FGV-Projetos, 2007, p.43-45).
(i) Medidas voltadas à habitação social: subsídios às famílias de renda mais
baixa para aquisição da casa própria, concessão direta de recursos por parte
do Poder Público nas três esferas de governo e direcionamento de certa parte
dos recursos do SBPE, em condições especiais;
(ii) Medidas fiscais: iniciativas de desoneração tributária como estímulo adicional à constituição de capital habitacional no país. O estímulo fiscal poderia ser
direto, incidindo sobre os custos do crédito imobiliário, ou indireto, incidindo
sobre os custos da construção civil.
(iii) Medidas referentes ao mercado de crédito imobiliário: ampliação das formas de captação de recursos, com a entrada de novos agentes no mercado,
com a desregulação gradativa do mercado e com a flexibilização das regras
de direcionamento de crédito. Além disso, “deve-se procurar reduzir o custo da
intermediação financeira e também minimizar as imperfeições nos mercados. [...]
reduzir o grau de rigidez sobre os juros [...] aumentar o grau de certeza das transações de crédito [...] dar maior flexibilidade para captação de recursos para o sistema
[...] desburocratizar a originação dos contratos [...] modelo de transição que venha
145
a eliminar as restrições sobre o livre funcionamento do mercado [...] modelo de
financiamento habitacional que funcione de forma mais integrada com o sistema
financeiro como um todo, com menores restrições quanto à alocação de crédito.”
Afinal, “o bom funcionamento do mercado de crédito imobiliário [...] pressupõe
também uma queda dos custos regulatórios e uma eliminação das falhas de mercado, pela ação pontual das políticas públicas” (FGV-Projetos, 2007, p.41).
(iv) Medidas de estímulo às operações nos mercados hipotecários – securitização: dado o potencial de desenvolvimento dos mercados hipotecários, é
possível atrair capitais de diferentes origens, além de investidores que tradicionalmente não atuam em operações imobiliárias. Além disso, é fundamental a
ampliação deste mercado para novos participantes, como fundos de pensão,
seguradoras e companhias hipotecárias.
Conclui ainda o estudo que o modelo de financiamento deve se apoiar em dois pilares – o atendimento das carências habitacionais da população menos favorecida e a
expansão das atividades de mercado, ampliando as fontes e modalidades de crédito
de longo prazo. (FGV-Projetos, 2007, p.46).
Mais uma vez, assim como propõe o Banco Mundial, o atendimento dos mais pobres aparece na agenda política, ao lado da expansão da economia de mercado
como o centro da política de crédito. Resta saber até que ponto é possível aproximar
estes pontos como política social efetiva e não apenas como retórica justificadora
da apropriação dos recursos pelos grupos de maior poder aquisitivo.
Essa introdução da agenda do Banco Mundial no Brasil por meio do SFI não foi feita
sem estudos e análises por parte do governo e das entidades ligadas ao crédito
imobiliário. De acordo com a ABECIP:
em 1995, foi iniciado um intenso trabalho de análise dos sistemas mundiais, com a
finalidade de se buscar a melhor alternativa para ser adaptada à realidade brasileira. Dentre os trabalhos desenvolvidos, merece ser destacada a comitiva formada
por representantes do sistema financeiro privado e público, do Banco Central, do
Ministério da Fazenda e de vários empresários que, em março de 1995, foi aos Estados Unidos para conhecer o mode-lo de financiamento imobiliário americano,
146
centrado na securitização. [...] Foram ainda realizados, no mesmo ano, vários encontros. O principal deles foi o VII Encontro Nacional, também promovido pela
ABECIP, em novembro de 1995. Nesse evento, foram apresentadas as premissas de
um novo modelo de crédito imobiliário, que resultou na Lei 9.514 de 1997 [...] modelo que estudos revelaram como o mais apropriado para o Brasil, por não ter nenhuma dependência de funding direto ou de direcionamento obrigatório (ABECIP,
2005, p. 26).
É curioso notar que essa tão decantada independência de funding ou de direcionamento de recursos não significou, em nenhum momento, um repúdio aos recursos
que tradicionalmente compuseram o funding da política habitacional brasileira. Assim, ao mesmo tempo em que alguns agentes proclamam a necessidade de uma
agenda institucional voltada a um novo modelo de crédito imobiliário, mantém-se
a defesa dos recursos da poupança como a base da arquitetura de financiamento.
Nesta perspectiva, os recursos do SBPE e do FGTS seguem como os fundos mais importantes para sustentar a produção de novas unidades, não necessariamente por
meio do financiamento direto a construtoras ou a empreendimentos, mas também
– e talvez, segundo o modelo do SFI, prioritariamente – por meio da aquisição de
títulos com lastro imobiliário.
Como reconhece o estudo da Fundação Getúlio Vargas, o mercado de crédito imobiliário está interessado na entrada de novos agentes no mercado de crédito, tais
como as seguradoras e os fundos de pensão. Por isso é necessário flexibilizar o direcionamento do crédito imobiliário, de modo que os ‘recursos baratos’ da poupança,
e mesmo do FGTS, possam viabilizar o mercado secundário de títulos imobiliários.
Em relação ao desenvolvimento do mercado secundário, o apoio do Banco Mundial
e de outras agências de fomento não foi apenas por meio de seu capacity building
junto aos go-vernos locais e federal. Desde o início de suas operações, empresas
que operam nesse mercado receberam recursos diretamente do próprio BID, como
atesta uma entrevista de Fábio Nogueira, diretor executivo da Brazilian Finance &
Real Estate, holding que agrupa a Brazilian Securities, Brazilian Capital, Brazilian Mortgages e BM Sua Casa, braço de varejo: “Desde o início a Brazilian Securities conta com
o apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Hoje a empresa tem uma
147
linha de US$ 75 milhões do BID”14.
A CIBRASEC, Companhia Brasileira de Securitização também conta com o apoio do
Banco Mundial: “A Cibrasec - primeira companhia de securitização do Brasil – oferece
CRIs com taxas de rentabilidade atrativas [...] Há uma razão a mais para atrair os investidores para os CRIs, pois, a partir de 28 de setembro de 2004, a Cibrasec passou a ter como
associada a International Finance Corporation (IFC), subsidiária do Banco Mundial, cuja
participação será de 9,09% no capital da Cibrasec”15.
A dinâmica dos investimentos em CRI e a quantidade de recursos envolvidos nesse
mercado são retratadas na mesma entrevista de Fábio Nogueira citada acima:
A (Brazilian) Capital é o nosso, digamos, banco de investimentos. Ela cuida dos investidores locais e internacionais sempre com enfoque de otimizar o investimento
deles no mercado imobiliário. Nosso objetivo todo é instrumentos financeiros de
liquidez. Aqui quando se fala em fundo imobiliário, se fala em uma gestão passiva,
gestão fiduciária. Então, se a pessoa comprou uma cota do shopping Higienópolis, que foi o primeiro que a gente fez, fica com aquilo estanque. A Brazilian Capital
faz a gestão ativa - compra, vende. É o único caso dos fundos de varejo. A gente
é muito fiduciário. Então, evita conflito. Aqui tem incorporação, investimento em
imóveis. A gente atende os clientes da Hedging Griffo, estrangeiros - tem até um
fundo de pensões canadense, que é dono das lojas C&A no Brasil - e fundo de CRIs.
O legal da (Brazilian) Capital é que não tem no Brasil uma empresa que atue como
ela. Há gestores de investidores estrangeiros. A Tyshman Speyer Properties, por
exemplo, é isso, então, só investe em produtos Tyshman. Nós temos vários fundos,
são oito fundos. Hoje ela administra R$ 2,3 bilhões em ativos imobiliários16.
A captação de novos recursos propugnada pelos modelos institucionais “market oriented” tem ocorrido, prioritariamente, por meio desse tipo de fundo.
Os operadores do mercado sustentam que os recursos captados pelos fundos junto
ao mercado de capitais não deveriam ser alocados na produção de empreendimentos (ver capítulo 3), e sim no financiamento de longo prazo: “a captação de recursos
de curto prazo para a concessão de empréstimos de duração mais longa é um fator de
14
FLACH, Natalia. Governo precisa incentivar securitização. Jornal Gazeta Mercantil, 09 abr 2009, p. 2.
15
Anúncio publicitário veiculado na contracapa da Revista do SFI Ano 8, nº18, 2004.
16
FLACH, Natalia. Op. cit.
148
instabilidade. Além disso, o modelo fundado na segmentação do mercado de crédito
tende a ter sua capacidade de financiamento restrita ao tamanho desse funding que é a
poupança” (FGV-Projetos, 2007, p.11).
O SFI, sob esse ponto de vista, seria, então, o ambiente ideal para a comercialização
do imóvel, e não tanto para a produção. O spread entre a baixa taxa de juros que
remuneraria a captação de recursos destinados à construção – obtidos via poupança, por exemplo – e a taxa de juros cobrada do tomador do financiamento de um
imóvel com recursos captados no mercado de capitais, por exemplo, seria suportado, neste caso, pelo próprio tomador. E para investidores do nível da reportagem
citada acima, tal spread não seria meramente simbólico, mas sim uma remuneração
bastante atrativa. Se esse desenho for aplicado a um imóvel habitacional, essa taxa
de juros do financiamento tende a deixar de fora mesmo boa parte da demanda
solvável, afinal, trata-se de mercado, de negócio, e não da efetivação de direito social.
Tal modelo não nos parece sustentável quando analisamos a realidade das necessidades habitacionais do país. Na construção imobiliária, especialmente de empreendimentos comerciais, escritórios e outros, é possível que o modelo preconizado seja
de fato uma saída para a captação de recursos. No entanto, para o mercado habitacional, especialmente para as faixas de renda nas quais o déficit é muito alto, não
há estudo que demonstre efetivamente como esta conta fecha. O próprio estudo
da Fundação Getúlio Vargas reconhece que “em seus nove anos de existência, o maior
êxito do SFI está associado ao financiamento de edificações comerciais. Na área habitacional, o sistema não logrou expressivos avanços” (FGV-Projetos, 2007, p.10).
149
4.4
Características da urbanização brasileira e o déficit
habitacional
A urbanização brasileira, marcada por profundas desigualdades, é um fenômeno
relativamente recente, que teve seu impulso principal a partir dos anos 40 do século XX. Entretanto, foi só na década de 70, em pleno “milagre brasileiro”, que as
cidades e metrópoles assumiram a feição que vemos hoje. De acordo com Maricato, “o processo de urbanização, acelerado e concentrado, marcado pelo ‘desenvolvimento moderno do atraso’, cobrou, a partir dos anos 80, após poucas décadas de intenso
crescimento econômico do país, um alto preço, mediante a predação ao meio ambiente,
baixa qualidade de vida, gigantesca miséria social e seu corolário, a violência” (Maricato,
1996, p. 31). O trecho citado salienta o caráter da miséria social e da violência que
marca nossa urbanização. A industrialização com baixos salários, independente da
formalidade das relações de trabalho e emprego, gerou como “subproduto” as cidades ilegais e precárias que vivemos.
Os números absolutos do processo de urbanização nos auxiliam a compreender
sua dimensão: em 1940, o Brasil tinha 18,8 milhões de habitantes residindo em cidades, enquanto que em 2000 esse número era de 138 milhões. Em um curto espaço de tempo para o desenvolvimento de uma cidade, a população cresceu mais
de sete vezes, sem que esse crescimento fosse acompanhado da infra-estrutura e
dos serviços que fazem da cidade o signo da superação do arcaico e do atraso nas
sociedades ocidentais. Ao invés de vir acompanhado dos ares livres da cidade, “a
urbanização recria o atraso através de novas formas, como contraponto à dinâmica de
modernização” (Maricato, 2001, p. 15).
Em período semelhante, de 1940 a 1980, registra-se um crescimento médio do
Produto Interno Bruto do país de 7% ao ano, índice que denota um aumento de
riqueza de grandes proporções, um dos maiores crescimentos comparados do PIB
mundial no período.
Considerando estas duas informações apenas, o aumento da população urbana no
país e do PIB, no período de 1940 a 1980, poderíamos chegar à conclusão de que o
Brasil ingressaria no século XXI como um país rico, moderno e urbanizado, além de
150
deter recursos naturais privilegiados. O retrato, porém, do que se vê e se vive no país
está distante dessa suposição, ainda que algumas dessas características ajudem a
montá-lo fidedignamente.
A distribuição de renda no Brasil auxilia-nos a compreender o que a industrialização
com baixos salários significou. Em 1960, segundo o censo demográfico, os 20% mais
pobres detinham 3,5% da renda nacional, enquanto que os 10% mais ricos, detinham 39,7% dessa renda. Em 1990, essa relação mudou para 2,3% da renda para os
20% mais pobres e 49,7% para os 10% mais ricos (IPEA, 1993).
Nota-se, assim, que a despeito dos números do PIB no período, sua distribuição não
logrou elevar o país a uma categoria de distribuição de riquezas compatível com os
países desenvolvidos. A entrada do Brasil na industrialização, proporcionando um inegável crescimento de sua riqueza interna, deu-se em uma base já profundamente
desigual da sociedade, e o que o processo de modernização fez foi, na verdade,
aprofundar essa desigualdade, fato espelhado nas cidades brasileiras: “como parte integrante das características que assume o processo de acumulação capitalista no Brasil,
o urbano se institui como pólo moderno ao mesmo tempo em que é objeto e sujeito da
reprodução ou criação de novas formas arcaicas no seu interior, como contrapartidas de
uma mesma dinâmica” (Maricato, 2001, p. 15).
Moradias improvisadas embaixo de pontes e viadutos, ocupação de morros, várzeas,
mangues, igarapés, encostas, fundos de vale, beira de córregos, rios e represas, poluição de recursos hídricos, poluição do ar, impermeabilização da superfície do solo,
desmatamento de áreas, enchentes, desmoronamentos, incêndios em edificações
deterioradas, alta densidade habitacional, doenças de veiculação hídrica, doenças
respiratórias, violência urbana, compõem o que Maricato classifica como a “tragédia
urbana brasileira”.
Mesmo quando é criada uma política que busca a solução do problema habitacional
evitando seu agravamento, esse desenvolvimento moderno do atraso mostra sua
face: “A análise do SFH e o BNH fornece um exemplo muito adequado da modernização
excludente [...] essa política foi fundamental para a estruturação de um mercado imobiliário de corte capitalista. [...] Combinando investimento público com ação reguladora, o
151
Estado garante a estruturação de um mercado imobiliário capitalista para uma parcela
restrita da população, ao passo que para a maioria restam as opções das favelas, dos
cortiços ou do loteamento ilegal, na periferia sem urbanização, de todas as metrópoles”
(Maricato, 2001, p. 46).
Neste cenário, o conceito de déficit habitacional ainda é extremamente relevante. É
difícil imaginar um critério de mais fácil compreensão para medir resultados de uma
política ha-bitacional que a oscilação do déficit de moradias. Porém, assim como a
habitação virou ideologia a serviço da captura do sistema de crédito, o déficit habitacional tem servido como peça retórica deste processo de mistificação.
Há muitas críticas ao conceito de déficit habitacional. A principal delas é a simplificação que o conceito econômico de déficit transmite do objeto da política habitacional. Ao reduzir o direito à moradia a um número, o conceito dá a idéia de que o
objeto da política é um produto de prateleira, similar a qualquer outra mercadoria
produzida pelo sistema. A Fundação João Pinheiro, em documento recente, aponta
que o termo déficit “induz equivocadamente à expectativa de enfrentar o problema
da moradia de forma setorial. Além disso, camufla uma complexa realidade, por meio
de uma quantificação padronizada, atemporal e neutra”17 . Já o conceito de necessidades habitacionais, desenvolvido pela Fundação no começo dos anos 90 e consubstanciado em documento de 199518, parece-nos mais adequado para analisar a
parte mais visível da urbanização brasileira. O dimensionamento das Necessidades
Habitacionais engloba não apenas a necessidade de produção de novas unidades,
mas também a adequação, a melhoria, a qualificação das unidades existentes, incorporando dessa forma uma dimensão urbana, ainda que restrita, à moradia, como
veremos abaixo.
O documento Déficit Habitacional no Brasil 2007, elaborado pela Fundação João
Pinheiro para o Ministério das Cidades, analisa as necessidades habitacionais do país
a partir dos dois ‘segmentos de análise’: o déficit habitacional e as inadequações dos
domicílios.
17
BRASIL. Ministério das Cidades. Secretaria Nacional de Habitação. Déficit habitacional no Brasil 2007.
Brasília: Ministério das Cidades/Secretaria Nacional de Habitação, 2009.
18
Ver documento “Déficit Habitacional no Brasil – 1995”, editado pela Fundação João Pinheiro.
152
A metodologia da FJP conceitua então déficit como a “noção mais imediata e intuitiva de necessidade de construção de novas moradias para a solução de problemas
sociais e específicos de habitação detectados em certo momento”. A inadequação de
moradias, por sua vez, considera no âmbito de necessidades habitacionais o parque
já construído de milhares de unidades habitacionais, que devem na verdade sofrer
outro tipo de intervenção que não sua pura e simples reposição. “O conceito de inadequação de moradias reflete problemas na qualidade de vida dos moradores: não estão relacionados ao dimensionamento do estoque de habitações e sim a especificidades
internas do mesmo. Seu dimensionamento visa ao delineamento de políticas complementares à construção de moradias, voltadas para a melhoria dos domicílios existentes”
(Brasil, 2009, p.15).
A necessidade de construção de novas unidades advém de uma série de fatores:
• Coabitação familiar forçada (Famílias conviventes secundárias com intenção
de constituir domicílio exclusivo) ;
• Moradores de baixa renda sem condições de suportar o pagamento de aluguel (ônus excessivo com aluguel);
• Moradores de baixa renda que vivem em casas e apartamentos alugados
com grande densidade de pessoas (Domicílios alugados com adensamento
excessivo de moradores por dormitório);
• Moradia em imóveis e locais com fins não residenciais (domicílios improvisados)
• Cômodos alugados e cedidos (domicílios improvisados);
• Domicílios rústicos.
Os quatro primeiros itens são conceituados pela FJP como “déficit por incremento do
estoque” e o último por “déficit por reposição de estoque”.
De acordo com a pesquisa efetuada, tendo por base a PNAD 2007, “o déficit habitacional estimado em 2007 é de 6,273 milhões de domicílios, dos quais 5,180 milhões,
ou 82,6%, estão localizados nas áreas urbanas. Relativamente, corresponde a 11,1% do
estoque de domicílios particulares permanentes do país, sendo 10,8% nas áreas urbanas
e 12,9% nas rurais”. (Brasil, 2009, p.24).
153
Portanto, aproximadamente, mais de 10% do estoque de domicílios do país deve
ser construído para que a necessidade de novas habitações seja atendida. No entanto, conforme foi apresentado anteriormente, essas novas unidades habitacionais
vêm de diferentes realidades urbanas e sociais, o que demanda diferentes tipologias habitacionais e arquiteturas financeiras para que o problema possa de fato ser
resolvido. Afinal a política pública que visa construir uma unidade para repor um
domicílio rústico que muito provavelmente se encontra em um “aglomerado subnormal”, como discrimina o IBGE, é muito distinta da política pública destinada a
promover o incremento de estoque habitacional para uma família oriunda de uma
TABELA 9
Déficit Habitacional (1) e percentual em relação aos domicílios particulares permanentes, por situação do
domicílio, segundo regiões geográficas, Unidades da Federação e Regiões Metropolitanas (RMs) - Brasil
– 2007.
PERCENTUAL DOS DOMICÍLIOS
PARTICULARES PERMANENTES
DÉFICIT HABITACIONAL
rural
rural
total
rural de
extensão
urbana
10,8
12,9
7,1
10,5
10,5
8,9
5,7
11,4
11
13,1
8,4
rural de
extensão
urbana
total
urbana
Brasil
6.272.645 5.179.763 1.092.882 20.613
11,1
Total RMs
1.855.399 1.810.662 44.737
7.774
Demais áreas 4.417.246 3.369.101 1.048.145 12.839
Total
urbana
total
Extraído de: BRASIL. Ministério das Cidades. Secretaria Nacional de Habitação. Déficit habitacional no Brasil 2007.
Ministério das Cidades. Secretaria Nacional de Habitação. Brasília,2009.
Fonte: Dádos básicos: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Pesquisa Nacional por Amostra de
Domicílios (Pnad), 2007.
TABELA 10
Distribuição percentual do déficit habitacional urbano (1) por faixas de renda média familiar mensal,
segundo regiões geográficas, Unidades da Federação e Regiões Metropolitanas (RMs) - Brasil - 2007.
FAIXAS DE RENDA MÉDIA FAMILIAR MENSAL
até 2 S.M.
>2a3
S.M.
>3a6
S.M.
>6a8
S.M.
> 8 a 10
S.M.
> 10 S.M.
Total (2)
Brasil
73,4
16
8,1
1,1
0,4
1
100
Total das RMs
69,2
18,1
9,2
1,6
0,7
1,2
100
Extraído de: BRASIL. Ministério das Cidades. Secretaria Nacional de Habitação. Déficit habitacional no Brasil 2007.
Ministério das Cidades: Secretaria Nacional de Habitação: Brasília, 2009.
Fonte: Dádos básicos: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Pesquisa Nacional por Amostra de
Domicílios (Pnad), 2007. Nota: no cálculo do déficit habitacional o componente coabitação familiar inclui apenas
as famílias conviventes que declararam intenção de constituir novo domicílio; (1) Inclusive Rura de extensão
urbana; (2) Exclusive sem declaração de renda.
154
coabitação familiar forçada. São distintas realidades sociais que demandam distintas
tipologias habitacionais e, no caso específico dessa tese, distintas políticas de acesso
à moradia.
Dos critérios que compõem o déficit, a coabitação familiar é “o fator que mais contribui em números absolutos para o cálculo do déficit habitacional, exceto na região Sudeste” (BRASIL, 2009, p.42). Na região Sudeste o que contribui para o déficit é o ônus
excessivo com aluguel: “são mais de 1,133 milhão de famílias urbanas, ou 51,1% do
total das que comprometem grande parcela da renda com aluguel. A maioria delas está
localizada em São Paulo e sua região metropolitana” (Brasil, 2009, p.42). O próprio documento comenta a especificidade desse indicador para São Paulo, relacionando-o
com outras regiões metropolitanas: “Por ser um indicador que reflete a dificuldade do
mercado imobiliário em se adequar ao perfil de demanda da população, espera-se que
tenha maior peso nos grandes centros urbanos” (Brasil, 2009, p.42).
Observando-se que o déficit habitacional está concentrado na faixa de 0 a 3 salários
e que, especialmente na região sudeste, 51,1% das famílias compromete parcela
expressiva de sua renda com aluguel e que esse número vem aumentando (3%
percentual em relação aos domicílios particulares permanentes em 2000 e 4,8% em
2007), pode-se inferir que o acesso à moradia digna a essa faixa de renda merece
de fato um tratamento diferenciado, e não parece factível nem razoável esperar que
do desenvolvimento de um mercado de recebíveis imobiliários advenha recursos
financeiros para fazer frente a essa situação.
TABELA 11
Critérios de inadequação dos domicílios urbanos duráveis (1), segundo regiões geográficas e Regiões Metropolitanas (RMs) - Brasil - 2007.
Inadequação
Fundiária
Domicílio sem
banheiro
Carência de Infraestrutura
Adensamento
Excessivo
Brasil
1.879.907
928.777
10.454.947
1.500.709
543.066
Total das RMs
1.031.059
183.968
2.383.349
669.223
148.589
ESPECIFICAÇÃO
Cobertura
Inadequada
Extraído de: BRASIL. Ministério das Cidades. Secretaria Nacional de Habitação. Déficit habitacional no Brasil 2007.
Ministério das Cidades. Secretaria Nacional de Habitação. Brasília,2009.
Fonte: Dádos básicos: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad), 2007. Nota: (1) Apenas domicílios duráveis, ou seja, não são considerados os improvisados e os
rústicos, sendo excluídos também os cômodos, por se constituirem parcela do déficit habitacional. Inclui, além
dos domicílios urbanos, os rurais de extensão urbana.
155
TABELA 12
Domicílios particulares permanentes e distribuição percentual por situação do domicílio, segundo regiões
geográficas, unidades da federação e regiões metropolitanas (RMs) - Brasil -2007.
Domicilios Particulares Permanentes
Rural
Total
urbana
rural de
extensão
urbana
Distribuição percentual
demais
areas rurais
total
urbana
rural
Brasil
56.344.188 47.855.551 8.488.637 290.119 8.198.518
100
100
100
Total das RMs
17.709.465 17.209.206 500.259
31,4
36
5,9
Demais áreas
38.634.723 30.646.345 7.988.378 152.761 7.835.617
68,6
64
94,1
total
137.358
362.901
Extraído de: BRASIL. Ministério das Cidades. Secretaria Nacional de Habitação. Déficit habitacional no Brasil 2007.
Ministério das Cidades. Secretaria Nacional de Habitação. Brasília,2009.
Fonte: Dádos básicos: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Pesquisa Nacional por Amostra de
Domicílios (Pnad), 2007.
A inadequação dos domicílios também corrobora essa tese. Os domicílios considerados inadequados pela pesquisa da FJP são 21,7% dos domicílios urbanos em
2007. Ou seja, mais de um quinto dos domicílios urbanos apresentam problemas
tais como carência de infra-estrutura, adensamento excessivo de moradores, problemas de natureza fundiária, cobertura inadequada, falta de unidade sanitária domiciliar exclusiva ou alto grau de depreciação.
São nessas cidades, com esse grau de desigualdade e com essa distribuição de renda
que serão feitos os investimentos em crédito imobiliário visando o retorno ao investidor,
como vimos no capítulo anterior. Como é possível, portanto, com esse padrão de
necessidades habitacionais, decorrentes do padrão de urbanização brasileira, que o
modelo preconizado no SFI venha a atender à demanda habitacional tal como ela
se apresenta no Brasil?
Os investimentos imobiliários, por sua natureza intrínseca, devem dar o retorno esperado pelo investidor, ainda que essa taxa de retorno seja considerada ‘conservadora’ para os parâmetros do mercado de capitais. “Desse modo, a feição da cidade
e o modo como é produzida alteram-se visivelmente quando esses empreendimentos
constituem-se como atrativas aplicações financeiras. A lógica de sua produção passa a
ser regida pelos interesses de rentabilidade dos investidores, sejam eles fundos de pensão
sejam fundos de investimentos imobiliários“ (Fix, 2001, 113), aponta Fix na obra em
que nos apresenta como essa lógica dos investimentos imobiliários vem junto com
156
o aumento das ocupações irregulares e aumento das necessidades habitacionais e
não o inverso.
Resta a questão - o que significaria implementar o building institutions for markets
no setor habitacional em um país com essas características urbanas e habitacionais? O que a experiência demonstra é que o modelo, com suas agendas objetivas
e enxutas, devidamente traduzidas para a linguagem das instituições brasileiras por
universidades e setores empresariais, quando se depara com uma sociedade urbana
complexa, profundamente desigual, tende a aprofundar ainda mais este quadro desalentador, visto que as necessidades habitacionais, que essa agenda em princípio
deveria resolver, passam bem longe do desejo dos investidores.
Neste sentido, é possível concluir que este modelo não é capaz de atingir o ‘coração’ do déficit habitacional brasileiro, por conta de suas características estruturais.
Mesmo assim, a disputa pelos recursos públicos promovida por agentes financeiros
é cada vez mais acirrada.
De acordo com o diretor da holding Brazilian Finance & Real Estate, discorrendo
sobre os próximos passos da estruturação de um potente mercado secundário de
títulos imobiliá-rios:
Ficamos sete anos discutindo com a CVM a possibilidade de termos um fundo imobiliário de CRI, de LH e LCI, que vai dar um dinamismo enorme. Pode até criar um
mercado secundário de CRI, e é o que a gente sempre apostou. Daqui a um tempinho você vai ver esse produto sendo lançado. É a nossa maior aposta a partir de
agora. Aliado à redução da taxa de juros, vai ser o grande e novo boom19.
Esse fundo consta das agendas tanto do Banco Mundial quanto dos representantes
do capital imobiliário. Mas não é só.
Em 2008, por meio da Resolução nº 578, o CCFGTS aprovou uma linha de crédito
destinada a aquisição de CRI no valor total de 3 bilhões de reais. O Relatório de Administração do Exercício de 2008 do FGTS aponta essa linha de crédito como mais
19
FLACH, Natalia. Governo precisa incentivar securitização. Jornal Gazeta Mercantil, 09 abr 2009, p. 2.
157
uma iniciativa para “contribuir para o combate ao déficit habitacional no país” 20. Essa
autorização de gastos é para o ano de 2009, destinada a adquirir cotas de Fundos
de Investimento Imobiliário – FII, de Fundos de Investimentos Creditórios – FIDC,
debêntures e Certificados de Recebíveis Imobiliários – CRI, que tenham como lastro operações de habitação lançadas por incorporadoras, empresas da construção
civil, Sociedades de Propósitos Específicos – SPE, cooperativas habitacionais ou entidades afins21.
Enfim, a despeito da inadequação do modelo para zerar o déficit habitacional por
conta das características estruturais do processo de urbanização no Brasil, o SFI e os
novos instrumentos de crédito continuam a ser defendidos como o arranjo mais
a-dequado para enfrentar as necessidades habitacionais da sociedade brasileira.
Neste processo geral de falsificação, não é possível ignorar a maior de todas elas,
que se soma ao poder retórico do déficit habitacional e à força ideológica da habitação como pretexto de captura do sistema de crédito – a universalização do direito à
moradia como um direito social... para inglês ver.
Afinal, para o Banco Mundial e para todas as organizações “market-oriented” o problema habitacional não é exatamente uma questão de direito social, mas sim um
problema de crédito, de renda, enfim, um problema individual do cidadão consumidor.
20
Ver Demonstrações Contábeis do FGTS - Relatório de Administração – Exercício. Disponível em
<http://www.caixa.gov.br/fgts>.
21
Resolução CCFGTS nº 578 dezembro de 2008. Disponível em <http://www.mte.gov.br>.
158
CONCLUSÃO
Ao longo de todo trabalho, procuramos realçar a íntima vinculação entre os modelos de
financiamento imobiliário no Brasil e os distintos padrões de intervenção do Estado no
domínio econômico. Assim, de um lado, analisamos a estrutura e a operação do Sistema
Financeiro de Habitação, calcado no crédito dirigido e na formatação de um funding composto por recursos públicos, recursos privados e recursos paraestatais. De outro, examinamos a construção do Sistema Financeiro Imobiliário, calcado na captação de recursos no
mercado de capitais e no protagonismo do mercado na alocação dos recursos destinados
ao setor. Em um e outro caso, buscamos compreender, a partir dos resultados apresentados,
a vocação da política estruturada sob seus fundamentos.
Além disso, buscamos compreender também, na análise dos modelos, a participação do
Estado e do mercado na organização dos sistemas. A criação do SFH, bem como a sua operacionalização em mais de quarenta anos, demonstra com muita propriedade a importância do Estado na instituição e na articulação nacional do sistema de crédito habitacional.
Os números, as estatísticas, a evolução institucional, a arquitetura financeira – são vários
os fatores que demonstram a magnitude do sistema e o papel fundamental do Estado na
dinamização do setor imobiliário e das políticas públicas de habitação no Brasil. O SFI, por
sua vez, apesar de aparentemente renegar a importância do Estado na formatação do setor,
também evidencia, a seu modo, a importância do Poder Público na estruturação dos mercados, especialmente nos países periféricos, em que o processo de acumulação sempre
dependeu do impulso estatal e da oferta de garantias institucionais ao seu pleno funcionamento. Assim, pudemos observar que, apesar da ambigüidade retórica, a política elaborada
a partir da lei nº 9.514/1997 não ousou propor o fim do SFH ou negar o crédito dirigido
como um importante agente de acumulação do setor imobiliário no Brasil.
A intervenção do Estado em prol da acumulação de capital e da apropriação privada do
excedente, no entanto, não é um traço inovador dos sistemas de financiamento da habitação no Brasil. A modernização conservadora consolidada após o golpe de 1964 escancarou
o papel do fundo público na formação do capital industrial e mesmo de serviços no Brasil.
A acumulação de capital na periferia sempre teve o Estado como alavanca. Desta forma,
o discurso do protagonismo do mercado para a solução do déficit habitacional brasileiro
não pode ser compreendido senão como um processo de falsificação. Falsificação pelo que
critica – um Estado de Bem Estar que nunca existiu. Falsificação pelo que predica – a capacidade deste mercado habitacional ávido por recursos públicos resolver um problema
crônico como o déficit habitacional.
A ideologia individualista, embutida neste processo de falsificação e emaranhada no rescaldo do processo de reestruturação produtiva e no processo de globalização dos mercados,
teve um impacto muito forte no desenho das políticas públicas. A suposta eficiência dos
mercados na solução de conflitos, ou como forma de acesso a bens e serviços nunca univer-
160
salizados no país, interditou o debate político com a defesa de um Estado mínimo e com a
defesa inconteste da exuberância da economia de mercado. Na periferia do capitalismo, em
que o processo de acumulação sempre teve uma face visível na atuação do Estado sobre o
domínio econômico, este discurso anti-estatal gerou efeitos contraditórios. Afinal, seria possível prescindir, do dia para a noite, do ente público responsável pela organização da acumulação de capital até então? E mais: seria possível apostar na superioridade do mercado
para a universalização de um direito e para atacar um problema social crônico, cujas raízes
remontam a um processo histórico de formação nacional excludente e anti-social? Ou, em
outra chave, seria possível delegar ao mercado decisões fundamentais como as atinentes
ao padrão de urbanização do país e do acesso à moradia pela população?
Após analisar o desenho e o desempenho do SFH e do SFI a elegia do “mais mercado, menos
Estado” acaba soando ora como cinismo, ora como mistificação. Cinismo por reconhecer
que, de fato, é insustentável universalizar o direito à moradia e que alguns permanecerão
excluídos, independentemente do êxito da política. Mistificação por ignorar a insuficiência
histórica do mercado habitacional brasileiro, inerte sem aportes substantivos de recursos
estatais. Neste sentido, apostar na eficiência dos mercados como antídoto à ineficiência
da política não só obscurece os sentidos da política habitacional brasileira dos últimos
cinqüenta anos como reduz a solução de um problema extremamente complexo à simples
criação de um ambiente de negócios favorável à acumulação de capital.
Para atenuar os riscos no ambiente de negócios do SFI, é sempre apresentada a proposta
de criação de fundos de fomento e liquidez, fundos garantidores, ou fundos estatais, conforme apresentado no capítulo 3. A criação desses fundos, cuja função seria a ampliação da
segurança e a atração de investidores na securitização, continua fazendo parte de agendas
setoriais e é defendida veementemente. De acordo com a FGV, a “ampliação das atividades
pode acontecer pelo aumento das operações até mesmo com créditos emitidos originalmente
no âmbito do SFH” (FGV Projetos, 2007, p. 45) A questão preocupante é a origem, o volume, a abrangência e a destinação desses fundos. O desenvolvimento econômico brasileiro
demonstra que a constituição e fortalecimentos dos mercados se dão na captura do orçamento público. Dessa forma, a criação de fundos destinados a dar suporte ao funcionamento de um mercado secundário de hipotecas sob o argumento de que o SFI tem como
um de seus princípios básicos “a desoneração dos cofres públicos” (CIBRASEC, 2005), deve
ser avaliada e acompanhada para que a disputa sobre os recursos não retire dos fundos
justamente o recurso que é necessário para o atendimento às necessidades habitacionais
brasileiras, das quais aproximadamente 90%, setores importantes do próprio mercado imobiliário dizem que não tem como atender.
De fato “não se obtém sucesso na redução do déficit habitacional para a população de baixa renda sem a participação do governo no setor de financiamento imobiliário” (Carneiro;Valpassos,
161
2003, p.68). Mas mesmo assim, alguns autores ainda insistem em retirar exemplos modelares de outros países nos quais “observam-se [...] amplas linhas de subsídios públicos que
permitem a captação pelo mercado dos recebíveis referentes aos financiamentos feitos para a
aquisição de imóveis por parte da população de baixa renda”. O objetivo do SFI então seria
o de “ligar os maiores poupadores da nossa economia, que são os fundos de pensão, seguradoras e outras instituições que demandam ativos de longo prazo aos indivíduos demandantes
de créditos imobiliários, que se apresentam em grande número em todo território nacional”
(Carneiro;Valpassos, 2003, p.68). Dessa forma, poderíamos entender que então os recursos
oriundos do mercado secundário seriam carreados para quem pode pagar as taxas de juros
atrativas para esses investidores. Só que então, mais uma vez, surge o argumento da baixa
renda e do déficit, visto que o Estado é chamado a participar com o que tem de melhor,
o fundo público, no subsídio à taxa de juros e também na criação de seguros de crédito
visto que ”o resultado da ineficiência atual é o fechamento do mercado privado para financiamentos de baixo valor, excluindo a população carente de qualquer possibilidade de adquirir um
imóvel” (Carneiro;Valpassos, 2003, p.69). O embaralhamento dos argumentos, misturando o
déficit habitacional, o acesso das faixas de renda mais baixas à moradia digna, o fomento
ao mercado imobiliário, a implantação de um mercado de capitais forte com instrumentos
sofisticados de títulos de recebíveis de crédito imobiliário buscam confundir e fortalecer o
argumento da participação do governo no estabelecimento do mercado secundário de
recebíveis como um fim em si mesmo e demonstram o caráter ideológico do discurso.
Neste processo, a tentativa de substituir um modelo de financiamento baseado na intensiva
participação estatal para um modelo de financiamento “market-oriented” abusa da retórica,
como, por exemplo, quando critica o caráter simplório do modelo de crédito habitacional
brasileiro, assentado na poupança como grande funding das operações. Todavia, no lugar
de abandonar esta fonte privilegiada de recursos, como o argumento poderia sugerir, o
que se observa nos últimos anos é a resistência desta base de financiamento. O desempenho recente do SFH, tanto do SBPE quanto do FGTS ilustra bem a questão. As mudanças
nas condições de acesso ao crédito, bem como a inegável melhoria nas condições macroeconômicas para o crédito de longo prazo, conseguiram ampliar o acesso ao crédito habitacional. Desta forma, é sintomática a pressão exercida por setores imobiliários visando a
diminuição do controle estatal sobre o crédito dirigido (do direcionamento da poupança
à flexibilização do uso do FGTS), condição necessária ao fortalecimento do mercado de
capitais como fonte privilegiada de financiamento, com isenções de impostos e atração de
investidores.
Por ocasião da criação do SFI, não faltaram os que criticassem o SFH como ultrapassado, defendendo a sua substituição para que finalmente o problema habitacional fosse resolvido.
E as críticas mais aguçadas ao SFH, que apontava os problemas e a regressividade no seu
162
modelo de subsídios, demonstrando suas inegáveis limitações no equacionamento das necessidades habitacionais brasileiras, passaram a ser utilizadas para justificar a transição para
o modelo do SFI. Passados dez anos da sua aprovação, é possível perceber que, mais do
que substituir o SFH, que os defensores do novo modelo vislumbram é acessar os recursos
que historicamente financiaram a política de habitação no Brasil. Só assim podemos compreender a fala da presidência da ABECIP em 2005: “Os recursos serão mobilizados, principalmente, com a colocação de Certificados de Recebíveis Imobiliários (CRIs) emitidos pelas companhias securitizadoras. Estas empresas adquirirão os créditos gerados no Sistema Financeiro da
Habitação (SFH). O papel do SFH estará, então, limitado à produção e geração de CRIs para o
mercado secundário, que será o verdadeiro propulsor do crédito imobiliário” (ABECIP, 2005,
p. 48).
Neste sentido, apesar do foco mais expressivo do SFI no financiamento de imóveis não-residenciais, a habitação acabou virando um excelente pretexto para o discurso da alocação
de recursos do SFH na promoção de produtos imobiliários em geral, por meio do ambiente
de negócios do SFI. Entre vários argumentos, o mais importante diz respeito à natureza dos
recursos do SBPE e do FGTS, que, por serem pró-cíclicos, seriam instáveis, dependentes do
cenário macroeconômico do país e das políticas de emprego e renda. Ora, a instabilidade
inerente do mercado de capitais obviamente acompanha as empresas imobiliárias e influencia sobremaneira os investidores focados nos títulos creditícios de base imobiliária. Desta
forma, a alternativa de captação de recursos junto ao mercado parece não resolver, mas sim
aprofundar essa característica de instabilidade de fluxo de recursos.
Este processo de requalificação do papel Estado e do mercado na promoção de políticas
públicas envolveu, no caso da habitação, uma transformação do direito universal de acesso
à moradia em uma possibilidade individual de acesso ao crédito habitacional. Neste contexto, o discurso financeiro emerge como um discurso neutro, sustentando que o modelo
veiculado, quando estruturado em bases equilibradas, é capaz de suportar qualquer política
pública No caso da habitação, por conta dos imensos desequilíbrios financeiros ocorridos
na década de 80 no SFH e por causa do passivo que a União herdou no FCVS, conforme
visto no capítulo 2, a organização de um sistema equilibrado parecia a panacéia contra as
iniqüidades do período anterior. Não se defende aqui, obviamente, a irresponsabilidade
quanto à sustentação material das políticas de bem estar. No entanto, não é possível ignorar que, apesar da incontestável necessidade de sustentabilidade financeira, a principal
questão na formulação de um sistema de provisão de direitos, como a habitação, deve ser
a universalização e não somente o equilíbrio. Acentuando a ótica da equação renda x consumo e não a ótica do direito, o discurso financeiro catalisa o processo de mercadorização
da habitação, nos termos apresentados por David Harvey, discutidos no capítulo 1.
A transformação de uma questão social – a universalização de um direito – em um pro-
163
blema individual é fruto da matriz teórica dos novos modelos de financiamento da política
de habitação. Nesta perspectiva, a afirmação do discurso neoclássico no Brasil expõe sua
própria fragilidade metodológica. Ao reduzir a importância da participação ativa do Estado
na constituição e manutenção das economias de mercado, o referido discurso limita as
análises econômicas à alocação eficiente dos recursos no mercado, cedendo pouco espaço
às variáveis históricas e políticas. Consequentemente, o cidadão beneficiário de direitos
passa a ser encarado como um consumidor e a questão habitacional, como uma questão
individual de quem pode ou não pode tomar crédito, de quem pode ou não oferecer garantia contra os riscos temidos pelos agentes financeiros. O Estado, a quem deveria competir
organizar o desenvolvimento social, garantindo o acesso universal à moradia, limita-se a
corrigir as decantadas falhas de mercado, sustentando a suposta excelência da racionalidade econômica.
Uma conseqüência grave da recepção hegemônica do pensamento neoclássico é a simplificação do problema habitacional à questão individual, ignorando a perspectiva do conflito
e o fato da apropriação do excedente refletir um sistema social estratificado e hierarquizado.
As políticas públicas são manejadas por agentes econômicos, que fazem escolhas racionais
diante da possibilidade de usos alternativos de bens escassos. Ora, será possível reduzir o
problema habitacional a uma relação entre um agente racional e um bem escasso, desconsiderando o conflito como categoria essencial da política? Será possível pensar a habitação
no Brasil em um contexto neutro?
Celso Furtado, ao apontar as vicissitudes do processo de acumulação no Brasil, sublinhava
a insuficiência dos nossos mercados, fragilizados pelo deslocamento dos centros decisórios para fora do território nacional. Em um país com as características de ‘mercado travado’
como o brasileiro, com a dimensão da ‘tragédia urbana brasileira’, segundo Maricato, ignorar a natureza conflituosa do direito à moradia e reduzir o Estado a um simples agente
econômico que corrige ‘eventuais’ falhas de mercado é desconhecer o processo histórico de
formação da sociedade brasileira e apostar na falsificação como base de disseminação de
um discurso econômico que só se sustenta como ideologia.
Neste contexto, a política habitacional deve, longe de se limitar ao papel regulatório do
mercado de crédito, re-incorporar o conflito na estruturação do sistema de crédito, reconhecer os conflitos distributivos e socorrer de maneira desigual os grupos de menor renda.
Certamente a alocação eficiente de recursos tem parcela de importância na implementação
e operação cotidiana dos programas, mas é estéril enquanto centro (core) de uma formulação de política que pretenda universalizar direitos. Todo o processo urbano, a questão locacional da moradia, a questão fundiária, a urbanização de áreas degradadas, a diversidade
do atendimento habitacional e do acesso à moradia digna devem ser tratados de forma
integrada, reconhecendo os interesses em disputa e arbitrando os ‘ganhadores’ da política
164
nos termos da Constituição.
Por fim, do nosso ponto de vista, um dos efeitos mais graves da esterilização da política
habitacional foi o rebaixamento do horizonte utópico da política. No Brasil nunca houve Estado de Bem Estar Social propriamente dito. No entanto, a Constituição brasileira, considerada de fato avançada em relação às Cartas Magnas de muitos países, consagrou a moradia
como direito fundamental, estabelecendo uma meta a ser atingida pela sociedade brasileira: a universalização do direito à moradia digna. Ousou elevar a meta da política, retirando
a conotação individual da habitação como um problema exclusivo dos sem-teto. A razão
cínica que motiva este processo de falsificação, no entanto, tratou de desfazer esta ilusão
em detrimento da constatação pura e simples de que os direitos são distribuídos a quem
esteja devidamente qualificado pelo mercado para recebê-lo. Reconhecer a insuficiência
do SFI para atacar o déficit habitacional, desvendando as mistificações que coalham a suas
justificativas, deve, por isso, sustentar o processo de ressignificação da política habitacional
e do sentido do direito à moradia como direito fundamental.
165
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e Meio Ambiente e dá outras providências.
_____. Casa Civil da Presidência da República – Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei nº.
4.380, de 21 de agosto de 1964, Brasília. Institui a correção monetária nos contratos imobiliários de interesse social, o sistema financeiro para aquisição da casa própria, cria o Banco
Nacional da Habitação (BNH), e Sociedades de crédito Imobiliário, as Letras Imobiliárias, o
Serviço Federal de Habitação e Urbanismo e dá outras providências.
_____. Casa Civil da Presidência da República – Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei nº.
4.591, de 16 de dezembro de 1964, Brasília. Dispõe sobre o condomínio em edificações e as
incorporações imobiliárias.
_____. Casa Civil da Presidência da República – Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei nº.
4.728, de 14 de junho de 1965. Disciplina o mercado de capitais e estabelece medidas para
o seu desenvolvimento.
_____. Casa Civil da Presidência da República – Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei nº.
4.864, de 29 de novembro de 1965. Cria Medidas de estímulo à Indústria de Construção
Civil.
_____. Casa Civil da Presidência da República – Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei nº.
5.107, de 13 de setembro de 1966, Brasília. Cria o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço,
e dá outras providências.
_____. Casa Civil da Presidência da República – Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei nº.
6.385, de 7 de dezembro de 1976, Brasília. Dispõe sobre o mercado de valores mobiliários e
cria a Comissão de Valores Mobiliários.
_____. Casa Civil da Presidência da República – Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei nº.
6.404, de 15 de dezembro de 1976, Brasília. Dispõe sobre as Sociedades por ações.
_____. Casa Civil da Presidência da República – Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei nº.
8.036, de 11 de maio de 1990. Dispõe sobre o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, e dá
outras providências.
_____. Casa Civil da Presidência da República – Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei nº.
8.100, de 5 de dezembro de 1990. Dispõe sobre medidas de fortalecimento do Sistema
171
Financeiro Nacional e dá outras providências.
_____. Casa Civil da Presidência da República – Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei nº.
9.514, de 20 de novembro de 1997, Brasília. Dispõe sobre o Sistema de Financiamento Imobiliário, institui a alienação fiduciária de coisa imóvel e dá outras providências.
_____. Casa Civil da Presidência da República – Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei nº.
9.710, de 19 de novembro de 1998. Dispõe sobre o reajuste das prestações pactuadas nos
contratos de financiamento firmados no âmbito do Sistema Financeiro da Habitação, vinculados ao Plano de Equivalência Salarial e dá outras providências.
_____. Casa Civil da Presidência da República – Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei n°.
10.150, de 21 de dezembro de 2000. Dispõe sobre medidas de fortalecimento do Sistema
Financeiro Nacional e dá outras providências. Dispõe sobre a novação de dívidas e responsabilidades do Fundo de Compensação de Variações Salariais – FCVS, e dá outras providências.
_____. Casa Civil da Presidência da República – Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei nº.
10.931, de 02 de agosto de 2004. Dispõe sobre o patrimônio de afetação de incorporações
imobiliárias, Letra de Crédito Imobiliário, Cédula de Crédito Imobiliário, Cédula de Crédito
Bancário, altera o Decreto-Lei no 911, de 1o de outubro de 1969, as Leis no 4.591, de 16 de
dezembro de 1964, no 4.728, de 14 de julho de 1965, e no 10.406, de 10 de janeiro de 2002,
e dá outras providências.
_____. Casa Civil da Presidência da República – Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei nº.
11.196, de 21 de novembro de 2005. Institui o Regime Especial de Tributação para a Plataforma de Exportação de Serviços de Tecnologia da Informação - REPES, o Regime Especial
de Aquisição de Bens de Capital para Empresas Exportadoras - RECAP e o Programa de
Inclusão Digital; dispõe sobre incentivos fiscais para a inovação tecnológica; e dá outras
providências.
_____. Casa Civil da Presidência da República – Subchefia para Assuntos Jurídicos. Medida
Provisória nº 460, de 30 de março de 2009. Dá nova redação aos arts. 4º e 8º da Lei nº
10.931, de 2 de agosto de 2004, que tratam de patrimônio de afetação de incorporações
imobiliárias, dispõe sobre o tratamento tributário a ser dado às receitas mensais auferidas
pelas empresas construtoras nos contratos de construção de moradias firmados dentro do
Programa Minha Casa, Minha Vida - PMCMV, atribui à Agência Nacional de Telecomunicações - ANATEL as atribuições de apurar, constituir, fiscalizar e arrecadar a Contribuição para
o Fomento da Radiodifusão Pública, e dá outras providências. Prorrogação de Vigência pelo
Ato do Pres. da Mesa do CN nº 14, de 19 de maio de 2009.
172
_____. Casa Civil da Presidência da República – Subchefia para Assuntos Jurídicos. Medida
Provisória nº. 1.635-16, de 12 de dezembro de 1997. Dispõe sobre a novação de dívidas e
responsabilidades do Fundo de Compensação de Variações Salariais – FCVS, e dá outras
providências.
_____. Casa Civil da Presidência da República – Subchefia para Assuntos Jurídicos. Medida
Provisória nº. 1.635-17, de 13 de dezembro de 1998. Dispõe sobre a novação de dívidas e
responsabilidades do Fundo de Compensação de Variações Salariais – FCVS, e dá outras
providências.
_____. Câmara da Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Brasília: Câmara da Reforma do Estado, 1995.
_____. FGTS. CCFGTS. Resolução n°. 460, de 14 de dezembro de 2004. Estabelece diretrizes para a aplicação dos recursos e a elaboração das propostas orçamentárias do FGTS, no
período de 2005 a 2008.
_____. FGTS. CCFGTS. Resolução n° 518, de 7 de novembro de 2006. Altera e consolida a
Resolução nº 460, de 14 de dezembro de 2004, que dispõe sobre as diretrizes para a aplicação dos recursos e a elaboração das propostas orçamentárias do FGTS, no período de 2005
a 2008, e dá outras providências.
_____. FGTS. CCFGTS. Resolução no 578, de 2 de dezembro de 2008. Autoriza a aquisição
de cotas de Fundos de Investimento Imobiliário – FIIs e de Fundos de Investimento em
Direitos Creditórios – FIDCs e debêntures, complementarmente à aquisição de Certificados
de Recebíveis Imobiliários – CRIs, e altera o subitem 6.1 do Anexo II da Resolução no 460, de
14 de dezembro de 2004.
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_____. Ministério de Estado da Fazenda – Banco Central do Brasil. Circular nº. 3.239, de 27 de
maio de 2004, Brasília. Dispõe sobre encaminhamento de dados relativos às aplicações de
recursos provenientes de depósitos de poupança em financiamentos imobiliários.
_____. Ministério de Estado da Fazenda – Banco Central do Brasil. NOTA TÉCNICA: Alterações
no direcionamento dos recursos captados em depósitos de poupança.
_____. Ministério de Estado da Fazenda – Banco Central do Brasil. NOTA TÉCNICA: Alteração
de procedimentos relativos aos acordos de compensação e liquidação de obrigações no
âmbito do Sistema Financeiro Nacional.
_____. Ministério de Estado da Fazenda – Banco Central do Brasil. NOTA TÉCNICA: Carta de
garantia de aquisição para Certificados de Recebíveis Imobiliários (CRI) - Definição dos limites de financiamento para produção no âmbito do SFH.
_____. Ministério de Estado da Fazenda – Banco Central do Brasil. NOTA TÉCNICA: Conceito
de empresa ligada nos casos de aquisição de Certificados de Recebíveis Imobiliários (CRI).
_____. Ministério de Estado da Fazenda – Banco Central do Brasil. NOTA TÉCNICA: Definição
dos agentes financeiros integrantes do SFH.
_____. Ministério de Estado da Fazenda – Banco Central do Brasil. NOTA TÉCNICA: Direcionamento de recursos de poupança - Aquisição de quotas de Fundo de Investimento Imobil-
175
iário (FII) e Fundo de Investimento em Direitos Creditórios (FIDC) vinculados ao PIPS.
_____. Ministério de Estado da Fazenda – Comissão de Valores Mobiliários. Instrução CVM
nº. 414, de 30 de dezembro de 2004, Brasília. Dispõe sobre o registro de companhia aberta
para companhias securitizadoras de créditos imobiliários e de oferta pública de distribuição
de Certificados de Recebíveis Imobiliários – CRI.
_____. Ministério de Estado da Fazenda – Conselho Monetário Nacional. Resolução nº. 401,
de 22 de dezembro de 1976, Brasília.
_____. Ministério de Estado da Fazenda – Conselho Monetário Nacional. Resolução nº. 790,
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de 18 de dezembro de 1997. Dispõe sobre o direcionamento dos recursos captados em
depósitos de poupança pelas entidades integrantes do Sistema Brasileiro de Poupança e
Empréstimo (SBPE).
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de 26 de dezembro de 1997. Redefine regras para o contingenciamento do crédito ao setor
público e estabelece limites para realização de operações.
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2.517, de 28 de junho de 1998, Brasília. Considera como valores mobiliários os Certificados
de Recebíveis Imobiliários - CRI, de que trata o art.6º da Lei n.9.514, de 20 de novembro de
1997.
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2.686, de 26 de janeiro de 2000, Brasília. Estabelece condições para a cessão de créditos a
sociedades anônimas de objeto exclusivo e a companhias securitizadoras de créditos imobiliários.
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do crédito ao setor público.
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de 19 de abril de 2002, Brasília. Dispõe sobre a obtenção de empréstimos ou financiamentos
por parte de sociedades corretoras de títulos e valores mobiliários e de sociedades distribuidoras de títulos e valores mobiliários.
_____. Ministério de Estado da Fazenda – Conselho Monetário Nacional. Resolução nº.
3.005, de 26 de maio de 2003 Dispõe sobre o direcionamento dos recursos captados em
depósitos de poupança pelas entidades integrantes do Sistema Brasileiro de Poupança e
Empréstimo (SBPE).
_____. Ministério de Estado da Fazenda – Conselho Monetário Nacional. Resolução nº. 3.111,
de 31 de julho de 2003, Brasília. Dispõe sobre o conceito de empresa ligada nos casos de
aquisição de Certificados de Recebíveis Imobiliários - CRI.
_____. Ministério de Estado da Fazenda – Conselho Monetário Nacional. Resolução nº.
3.112, de 31 de julho de 2003, Brasília. Dispõe sobre o cômputo das quotas de fundos de investimento imobiliário e de fundos de investimento em direitos creditórios, estruturados no
âmbito do Programa de Incentivo à Implementação de Projetos de Interesse Social - PIPS,
instituído pela Medida Provisória 122, de 2003, no direcionamento de recursos de depósitos
de poupança.
_____. Ministério de Estado da Fazenda – Conselho Monetário Nacional. Resolução nº.
3.155, de 17 de dezembro de 2003, Brasília. Dispõe sobre o cômputo do valor das cartas de
garantia de aquisição de Certificados de Recebíveis Imobiliários (CRI) no direcionamento
dos recursos captados em depósitos de poupança nas condições que estabelece e dá outras providências.
_____. Ministério de Estado da Fazenda – Conselho Monetário Nacional. Resolução nº. 3.157,
de 17 de dezembro de 2003, Brasília. Dispõe sobre a definição das instituições integrantes
do Sistema Financeiro da Habitação (SFH).
_____. Ministério de Estado da Fazenda – Conselho Monetário Nacional. Resolução nº.
3.259, de 28 de janeiro de 2005, Brasília. Altera o direcionamento de recursos captados em
depósitos de poupança pelas entidades integrantes do Sistema Brasileiro de Poupança e
177
Empréstimo (SBPE).
_____. Ministério de Estado da Fazenda – Conselho Monetário Nacional. Resolução nº.
3.177, de 8 março de 2004. Altera a fração prevista no art. 2º, inciso II, e no art. 3º, inciso II, da
resolução 3.005, de 2002, a remuneração dos recursos captados em depósitos de poupança
recolhidos ao Banco Central do Brasil, bem como limita a aquisição de letras de crédito imobiliário e letras hipotecárias pelas instituições integrantes do Sistema Brasileiro de Poupança
e Empréstimo (SBPE).
_____. Ministério de Estado da Fazenda – Conselho Monetário Nacional. Resolução nº.
3.347, de 8 de fevereiro de 2006. Dispõe sobre o direcionamento dos recursos captados em
depósitos de poupança pelas entidades integrantes do Sistema Brasileiro de Poupança e
Empréstimo (SBPE).
_____. Ministério de Estado da Fazenda – Conselho Monetário Nacional. Resolução nº.
3.706, de 27 de março de 2009. Dispõe sobre a concessão de financiamentos imobiliários,
o direcionamento dos recursos captados em depósitos de poupança pelas entidades integrantes do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE), a realização de operações
de microcrédito destinadas à população de baixa renda e a microempreendedores e altera
a Resolução nº 2.828, de 2001, que trata da constituição e do funcionamento de agências
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