UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
O DÉFICIT HABITACIONAL E SUAS CONSEQÜÊNCIAS PARA A
POPULAÇÃO DE BAIXA RENDA NA CIDADE DO RIO DE JANEIRO
Por: Pedro Angelo Machado da Silva
Orientador
Prof. Mario Luiz Trindade Rocha
Rio de Janeiro
2014
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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
O DÉFICIT HABITACIONAL E SUAS CONSEQÜÊNCIAS PARA A
POPULAÇÃO DE BAIXA RENDA NA CIDADE DO RIO DE JANEIRO
Apresentação de monografia à AVM Faculdade
Integrada como requisito parcial para obtenção do
grau de especialista em Gestão Pública
Por: Pedro Angelo Machado da Silva
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AGRADECIMENTOS
Aos amigos e família, tão preciosos na
minha vida.
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EPÍGRAFE
“Era uma casa muito engraçada, não tinha teto, não tinha nada, ninguém podia
entrar nela não, porque na casa não tinha chão”.
(Vinícius de Moraes)
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RESUMO
O presente trabalho propõe uma reflexão sobre a questão do déficit
habitacional na cidade do Rio de Janeiro, tendo como cerne o seu reflexo na
população de baixa renda. O que foi buscado nessa pesquisa foi o processo
histórico da habitação no Brasil e no Rio de Janeiro, desde o início do século
XIX até os dias atuais, a formulação de políticas públicas e tentativas, ainda
que tímidas, de amenizar essa situação tão premente de solução e propostas
concretas que podem proporcionar a melhoria da política pública de habitação
de interesse social na cidade do Rio de Janeiro.
Palavras-chaves: política de habitação de interesse social, área
portuária do Rio de Janeiro, regularização fundiária em áreas de interesse
social, imóveis públicos subutilizados.
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METODOLOGIA
O trabalho foi desenvolvido a partir da reunião de dados sobre a
situação da moradia no espaço de tempo já citado, obtidos através da leitura
de periódicos, artigos científicos antigos e atuais, a consulta a sítios
especializados nessa questão, de dados oficiais do governo e do banco oficial
mais expressivo que trata de habitação no Brasil.
Procurei a leitura de alguns autores que me deram suporte no resgate
histórico, como Maurício de Almeida Abreu em “A questão da habitação
popular no Rio de Janeiro”, Fernanda Guimarães Correia em “Breve histórico
da questão habitacional na cidade do Rio de Janeiro” e Nabil Georges Bonduki
em “Origens da Habitação social no Brasil”.
Com Luiz Torres Barros, Aldo Rezende e Tâmara Tânia Cohen Egler
pretendi ater-me ao lugar do Estado nessa questão, a forma dos governos
lidarem com esse problema, as tímidas tentativas de solução num âmbito
nacional; já com Rose Compans e Rosanne Biasotto pretendi delimitar o tema
à cidade do Rio de Janeiro.
Não pude olvidar, dada a magnitude do tema, de consultar a ilustre
Sonia Zylberberg, autora do livro Morro da Providência: Memórias da Favella,
bem como a leitura de artigos do IPPUR/UFRJ (Instituto de pesquisa e
Planejamento Urbano e Regional).
A junção desses artigos e livros foram de extrema valia para estrutrurar
a análise sobre o problema pelo qual o Rio de Janeiro padece e que parece
não ter fim.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO
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CAPÍTULO I – A PROBLEMÁTICA DA QUESTÃO HABITACIONAL
11
CAPÍTULO II – CONTEXTO HISTÓRICO E O PAPEL DO ESTADO NO
PROBLEMA HABITACIONAL
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CAPÍTULO III – SOLUÇÕES PARA A QUESTÃO DA MORADIA
POPULAR
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3.1 – PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA?
37
3.1.1 – PMCMV E A HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
42
3.1.2 – IMPACTO DO PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA NA
CIDADE DO RIO DE JANEIRO
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3.2 – USO DOS IMÓVEIS PÚBLICOS E CENTRAIS E RENOVAÇÃO
DAS ÁREAS PORTUÁRIAS
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3.2.1 – REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA: ÁREAS DE INTERESSE
SOCIAL
54
CONCLUSÃO
60
BIBLIOGRAFIA
64
SIGLAS
68
8
INTRODUÇÃO
O presente trabalho propõe uma reflexão sobre a questão do déficit
habitacional na cidade do Rio de Janeiro, tendo como cerne o seu reflexo na
população de baixa renda, buscando apresentar soluções para os problemas
de moradia na Cidade Maravilhosa.
O tema sugerido é de fundamental relevância, pois basta flanar pelo Rio
de Janeiro, seja no asfalto, seja principalmente nas favelas, que percebemos
que a Cidade Maravilhosa ainda não resolveu seus problemas de moradia. A
oferta de moradia à população de baixa renda ainda tem sérios entraves,
diretamente ligados à estrutura sócio-econômica, datadas ainda da época
colonial. As iniciativas visando resolver esse problema quase sempre
atenderam ao interesse privado ou a uma ótica de controle social. A política de
remoção de favelas miseráveis tinha um viés higiênico, com o intuito de deixar
o Rio de Janeiro como uma Paris. Essa política continuou na época do
governador Lacerda, empurrando os pobres para áreas longínquas da cidade,
sem proporcionar a mínima infraestrutura, seja no local de moradia, seja no
acesso a um transporte digno. O governo sempre tem ensaiado formas de
mudar esse panorama, ainda sem lograr êxito.
É, portanto, objetivo geral dessa pesquisa desenvolver uma base teórica
capaz de propor uma melhoria concomitante com uma alternativa viável para a
solução da conflituosa questão habitacional no município do Rio de Janeiro;
acessórios ao objetivo geral, tenho a abordar a investigação da problemática
relacionada à produção habitacional, analisar a demanda habitacional de
interesse social, traçar um viés histórico de toda a questão habitacional, desde
a vinda da Corte Portuguesa e dando maior destaque às transformações da
época do prefeito Pereira Passos até os dias atuais, analisar o papel do
governo e das camadas sociais no planejamento e construção de moradias e o
impacto da localização na vida dessas pessoas.
Em um primeiro momento será abordada a problemática da questão da
habitação, situando tal problema não só no ambiente material de moradia, mas
demais questões ligadas de forma intrínseca ao direito de moradia, quais
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sejam políticos, sociais, econômicos, culturais e ambientais, ressaltando o
chamamento do Estado à sua responsabilidade.
Adiante, teremos o contexto histórico do problema, onde no início do
século XX a tônica constantentemente usada era a de criminalizar os setores
sociais que lutavam pelo seu direito inalienável de moradia. O remocionismo e
a limpeza urbana eram o destaque dessa “política de habitação”. Embora com
o decorrer dos anos passou-se a constatar o déficit habitacional como um
problema e houvesse tentativas de melhorias visando o enfrentamento desse
problema, sendo a criação do BNH o ensaio mais representativo, todas elas
não restaram exitosas, seja pela ausência de recursos financeiros, corrupção,
seja pela falta de sintonia entre as três esferas de governo, dentre outros
obstáculos.
O Programa Minha Casa Minha Vida surge não como uma ação social,
mas como uma resposta à crise mundial de 2008. Não afeta a especulação
imobiliária e repete o modelo de gestão do BNH de construir fora da cidade,
com edificações nas áreas periféricas das cidades. Passamos a ter mais
“cidades partidas”, se prioriza o modelo de atendimento ao mercado, ao invés
de atender ao direito de moradia.
Em sede do município do Rio de Janeiro não se vislumbra mudanças
nesse panorama: as construções são feitas majoritariamente na Zona Oeste
da cidade, área emblemática para reassentamento de famílias removidas das
áreas que sofrem intervenções urbanísticas.
Os imóveis situados nas áreas central e portuária da cidade,
pertencentes na faixa de 62% à União Federal não são utilizados para
amenizar esse problema social de moradia, pelo contrário, o governo cede à
Prefeitura esses imóveis de forma a revitalizar a zona portuária, conseguinte a
atender o turismo e o comércio. Os mega eventos (Copa do Mundo de 2014 e
Olimpíadas de 2016) vieram na esteira dessa forma de agir.
A utilização de áreas de interesse social, as chamadas ZEIS, formaliza o
reconhecimento da diversidade das ocupações existentes na cidade e a
possibilidade da construção de um arcabouço legal nos assentos, tanto na
qualificação e regularização das áreas ausentes de legalização, quanto na
democratização do acesso à cidade provida de infraestrutura. Ademais, visa
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regular o mercado imobiliário e permitir que a regulação urbana ocorra de
forma paralela à regularização jurídica do assentado que propiciem direitos e
deveres aos cidadãos.
Os benefícios da regularização fundiária para a população são
inegáveis, bem como segurança na posse através da legalização dos imóveis
ocupados para moradia ou outros usos residenciais; acesso a serviços
públicos básicos e financiamentos habituais para melhoria dos imóveis
existentes,
integração
das
diversas
áreas
da
cidade,
por meio
de
endereçamento oficial, inclusão dos lotes nos cadastros municipais. Entretanto,
as conquistas de destinação dos imóveis públicos subutilizados para Habitação
de Interesse Social e recursos do OGU para a construção de moradia popular
esbarram na ausência de empenho político para a desburocratização dos
processos, em especial da CEF, beneficiando assim a especulação imobiliária
que atinge os imóveis públicos.
A abordagem textual é delimitada para o município do Rio de Janeiro,
sem prejuízo de eventuais referências textuais ao problema no Brasil e em
outros países do mundo.
11
CAPÍTULO I
A PROBLEMÁTICA DA QUESTÃO DA HABITAÇÃO:
Sendo uma necessidade humana básica de onde e como morar,
amparada
pela
ORGANIZAÇÃO
DAS
NAÇÕES
UNIDAS
(1948),
a
problemática da habitação constitui-se em um dos elementos primordiais para
a composição, produção e reprodução do espaço social construído. Não se
configura como um meio isolado, está dentro de um contexto que mantém
ligações em um rol de elementos básicos, como a educação, saúde, lazer,
renda, dentre outros elementos intrínsecos à vida humana. Ela torna possível
aos indivíduos e grupos desenvolverem suas habilidades e capacidades e se
inserirem na sociedade de uma maneira ativa. Sendo assim, o direito a
moradia têm como componentes essenciais a disponibilidade de serviços e
infra-estrutura, acessibilidade, de um modo geral a implementação de políticas
habitacionais que vão de encontro às necessidades dos grupos mais
vulneráveis, casados com o respeito aos direitos inerentes aos cidadãos, quais
sejam sociais, políticos, econômicos, culturais e ambientais.
A moradia por si só não representa uma maior estabilidade material,
mas também social, em razão do lugar fundamental de produção e reprodução
da sociedade, que admite a sobrevivência dos cidadãos mesmo em situações
de renda insuficiente, como é o caso de uma parte da população que não
consegue trabalho estável e formal. Dessa maneira, as habitações possuem
características intimamente ligadas à renda da população, inclusive no tocante
à estrutura dos lugares e a condição da moradia, se estendendo à classe
social dos indivíduos que lá moram. Essa diferenciação tem suporte no peso
que o mercado imobiliário sempre teve na produção de moradias. Ressalta-se
o fato da terra urbana ter se tornado uma mercadoria cara e escassa,
contribuindo para o aumento do problema da carência por moradia, forçando
uma parte da população a procurar alternativas, preferencialmente em áreas
periféricas, uma vez que as áreas centrais estão rendidas pela especulação
imobiliária. Os recursos públicos sempre andaram casados com os
investimentos econômicos, ao invés de priorizar os gastos sociais.
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Nesse diapasão, o processo de urbanização tem como destaque a
exclusão e uma sociedade concentradora de renda, onde os investimentos
estão em sintonia com a vontade do capital imobiliário. Essa forma de pensar
tem se mostrado lucrativa para esse capital e incompatível com as classes
hipossuficientes, gerando uma sociedade excludente e uma cidade partida
pela segregação e conseqüentemente negação do direito de acesso desse
setor social aos bens e serviços públicos. MARICATO (1997) salienta o fato de
que a moradia tornou-se uma mercadoria, especial até, por ser mais caro do
que outras mercadorias e estar num patamar elevado para a condição de
pagamento dos trabalhadores, asseverando também que o direito social de
máxima importância para uma vida digna e saudável tem se transformado em
um bem de consumo, sujeito às leis do mercado.
A análise sobre o problema habitacional não pode ser feita de forma
isolada, pois há outros fatores que permeiam a questão da moradia. O tema
habitação não é adstrito ao espaço físico, mas um conjunto de práticas sociais,
associadas aos serviços de infra-estrutura e serviços públicos.
A materialização do direito à moradia é, portanto, condição básica e núcleo
essencial da defesa da dignidade da pessoa humana, uma vez que garantir a
moradia significa possibilitar o seu exercício num local adequado, com acesso a
serviços básicos de fornecimento de água tratada, luz, captação de esgoto,
transporte, pavimentação de ruas, escola, creche, centro de saúde e áreas de lazer.
(FITTIPALDI, 2006, p.54).
A política de habitação de interesse social não pode ser divorciada da
ação e responsabilidade do Estado, tampouco delegada a terceiros. Os
programas desenvolvidos pelo Estado devem contemplar famílias de baixa
renda e procurar viabilizar o acesso à moradia digna e apropriada aos
segmentos sociais desfavorecidos. Construir uma casa não é suficiente, a
política de habitação deve estar cercada de acesso aos bens e serviços
públicos. Em um contexto histórico de desigualdade de renda, no qual as
ações de melhoria da infra-estrutura, serviços públicos e habitação se
concentraram nos setores da sociedade com renda média e alta, se olvidando
dos demais, faz-se mister intervenções do poder público para garantir que a
sociedade alcance o mínimo de bem estar e de segurança social.
A Constituição Federal de 1988 trouxe uma maior descentralização do
poder antes limitado ao governo federal, onde a habitação tornou-se uma
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atribuição também dos três níveis de governo, tendo dois artigos (182 e 183),
dispondo sobre objetivos e mecanismos para o desenvolvimento dos
municípios. Dessa forma, tem como objetivo o desenvolvimento urbano
municipal, a implementação das funções sociais da cidade e a garantia do bem
estar dos habitantes, porém é omissa no tocante aos requisitos que
determinam a função social da cidade, deixando essa definição a cargo do
Plano Diretor, enquanto instrumento básico da política de desenvolvimento e
expansão urbana do município.
A política habitacional implementada no Brasil no decorrer dos tempos
sinaliza o fato de que tal política não atendeu o seu objetivo maior, o de
solucionar o problema da moradia para a população de menor renda, mas
fechou os olhos para a expansão capitalista nas áreas urbanas, onde se
estabeleceu um mercado urbano de terras.
Ao longo do tempo, o espaço urbano tem sofrido mudanças e tem sido
reconstruído, materializando o rápido processo de urbanização vivenciado nas
grandes e médias cidades brasileiras. Esse rápido processo tem sido facilitado
pelas políticas públicas ofertadas pelo poder público, no entanto limitado
somente à parcela da população com renda formal e que pode viver na cidade
legal. A evolução de demais indicadores sociais, econômicos e financeiros,
como os números da população favelada e da violência, evidencia contrastes
nas cidades brasileiras.
A política habitacional no Brasil se deu em virtude do déficit habitacional
e também se constituiu como resposta do Estado ao capital, no sentido de
atender aos interesses externos, além de ter servido como mecanismo de
controle econômico, político e social, ajudando em certos momentos a suavizar
os conflitos pela posse do solo urbano.
Compreender a questão da moradia na sociedade capitalista significa
olhar para as contradições inerentes ao acesso à moradia. O significado da
terra, por exemplo, é um bem natural que não pode ser reproduzido, logo não
pode ser criado pelo trabalho. A valorização da terra acontece graças à
monopolização do acesso a esse bem de máxima necessidade à
sobrevivência, que diante da realidade capitalista, torna-se caro e escasso.
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A qualidade dos imóveis no país é outro problema ao qual se deve
atenção, visto que é significativa a quantidade de moradias que possuem
algum tipo de inadequação, seja no padrão de construção, regularidade
fundiária, acesso aos serviços e equipamentos urbanos, dentre outros. Esse
perfil demonstra que os programas relacionados à habitação não estão se
articulando com os demais programas de desenvolvimento urbano, como a
política fundiária, o saneamento ambiental e o programa de infraestrutura
urbana.
O modo como foi estruturada a urbanização brasileira não se mostra
adequada aos padrões de vida local, visto que, promove a especulação
imobiliária das áreas centrais, elevando o valor dos terrenos e imóveis, fazendo
com que a população de baixa renda não tenha acesso à moradia nestas
áreas. Sendo assim, essa população é obrigada a se deslocar para áreas mais
distantes do centro, aumentando a expansão horizontal das cidades e
estimulando, assim, a constituição de assentamentos precários e muitas vezes
irregulares, como as favelas.
Neste sentido, tendo em vista que o planejamento urbano, a gestão do
solo e a regulação urbanística priorizam o mercado das classes médias em
detrimento do mercado de baixa renda, observa-se, portanto, sobretudo nas
grandes cidades, um intenso processo de segregação social e exclusão da
população menos favorecida economicamente.
Assim, como foi mencionado
anteriormente, o processo de urbanização brasileiro desenvolvido pelo poder
público não se mostra adequado, visto que provoca a formação de vazios
urbanos nas áreas centrais e uma intensa segregação e exclusão da
população de baixa renda nas zonas periféricas. Esses núcleos urbanos que
se formam nas extremidades da cidade dificultam o acesso dos serviços e
equipamentos urbanos, reproduzindo ainda mais as desigualdades sócioterritoriais.
O transporte coletivo é um exemplo, pois a dificuldade de acesso a
esses núcleos urbanos, em função da distância destes com o centro demanda
maior tempo nas viagens, além de elevar o valor da passagem. As
conseqüências disso são a queda na qualidade do sistema de transporte
urbano, juntamente com a redução na qualidade de vida da população.
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BRANDÃO e LOPES (2012) nos mostra que em relação aos processos
de regularização fundiária de assentamentos, dificilmente estes processos
chegam à etapa final, em função de uma série de burocracias a que são
submetidos e, devido ao grande número de instituições que estão envolvidas
no procedimento, como cartórios, poder judiciário e entidades federativas.
O Estado, enquanto ente político-administrativo responsável pelo
planejamento, pelos investimentos e pela implementação das políticas públicas
tem como uma de suas funções a promoção do bem estar da vida urbana.
Entretanto, pôde-se verificar durante décadas políticas habitacionais
inconsistentes, por vezes indiferentes, excludentes e não abrangentes, que ora
o governo tomava para si a responsabilidade e, após comprovadas as
dificuldades financeiras, a corrupção, políticas de apadrinhamento, falta de
controle e acompanhamento dos programas, restando para a população ter
como opção de acesso à moradia casas e barracos, insalubres e sem a
mínima condição digna de habitabilidade, construídas na maioria das vezes em
áreas e terrenos invadidos. Essa situação precisa de uma solução premente,
sob pena de passarmos mais um longo tempo convivendo com essa
desigualdade tão triste.
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CAPÍTULO II
CONTEXTO HISTÓRICO DO PROBLEMA
HABITACIONAL:
Até o início do século XIX, a sociedade brasileira ainda tinha ares
campestres, com cidades divididas em vilarejos. A maioria da população era
escrava, com poucos trabalhadores livres.
A vinda da Família Real em 1808 provocou a demanda por áreas que
servissem como locais de moradia permanente ou chácaras, em regiões como
Botafogo, São Cristóvão e Engenho Velho. A escolha dessas regiões se dava
pelo fato de querer evitar a alta concentração de doenças endêmicas (pestes,
varíola e febre amarela) nas moradias coletivas à época. Naquele tempo o Rio
de Janeiro era considerada uma cidade perigosa e extremamente suja, indigna
para ser moradia da realeza pelas moradias coletivas existentes.
Cabe destacar o combate ao cortiço, habitação coletiva resultante da
aplicação de capitais de origens as mais diversas, mas com predominância do
pequeno capital mercantil, eternizada pelo romance de Aluízio Azevedo.
ABREU (1986) nos ensina que a questão da salubridade dos cortiços
permeia toda a argumentação política e técnica sobre higiene pública durante
o Segundo Reinado. Já em 1.843, quando a cidade sofria um surto epidêmico
de febre escarlatina, a Academia Imperial de Medicina sugeria evitar a
superlotação das habitações. A habitação ganha uma tônica de controle,
resultando até em demolição dessas formas de edificação. Essas medidas de
controle estavam relacionadas, também, à crise econômica causada pela
permanência de uma economia latifundiária, com uso de mão-de-obra
escravista, tendo como conseqüência perdas de capitais externos e queda na
produtividade.
O tom utilizado pela imprensa era sempre a questão da salubridade da
cidade, comprometida pela situação dos cortiços, mas também tinha um tom
crítico contra o governo, pelas falhas de abastecimento de água e por
continuar a permitir tais moradias “perigosas”.
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Esse panorama obscuro passa a mudar com o desenvolvimento da
produção cafeeira, que possibilitou a modernização das lavouras e o surto
industrial brasileiro. Nesse período, a cidade atrai vultuosos investimentos de
capitais externos interessados no setor de serviços públicos, como transporte,
esgoto e gás, concedidos pelo Estado. Ainda assim, com o surgimento da
Estrada de Ferro D. Pedro II, em 1.861, não contribui para a melhora desse
quadro, já que somente aqueles que possuíam rendas consideráveis poderiam
morar fora da cidade e nos arredores.
A localização central era a condição indispensável para a própria
sobrevivência, pois além da economia no transporte, ali era o local para
trabalhadores, livres ou ainda não livres, procurar o trabalho, cada vez mais
difícil por causa da concorrência da força de trabalho imigrante. Sendo assim,
os cortiços vinham sendo alvo de preocupações por parte do governo,
relacionadas à situação econômica e política que o país vivia.
O esgotamento do sistema escravista e o novo processo industrial,
sustentado no modelo agroexportador, aliado à situação urgente de formação
de operários industriais não deixava de se tornar periclitante a problemática da
pobreza e das condições subumanas das moradias dos trabalhadores,
principalmente os imigrantes, exterminados pelas doenças.
Seja pelo governo imperial, seja pelo governo republicano, havia uma
certa preocupação em subsidiar o capital e isentar de impostos as empresas
dispostas a construir habitações para o povo, de forma a substituir os cortiços,
causadores de doenças e da baixa produtividade dos operários. No governo
republicano recebeu a alcunha de vilas operárias (habitações higiênicas para
seus funcionários).
Essa união do Estado com o capital não produziu resultados
consideráveis. Entretanto é notável que a solução do governo para substituir os
cortiços centrava-se na forma da habitação, mantendo o aspecto de habitação
coletiva, porém agora “higiênicas”. Ao contrário do cortiço, podia ser facilmente
controlável, amparado sob um forte regulamento rígido.
Indubitável é o entendimento de que a questão do controle dos
trabalhadores ultrapassa a questão da higiene, já que esses regulamentos
rígidos impediam a participação dos operários em diferentes tipos de
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manifestação política, com vistas a organizar e controlar suas vidas, uma vez
que o movimento operário começava a flertar com os ideais sindicais e
anarquistas trazidos pelos operários europeus ao Brasil.
De forma a evitar o agravamento das tensões urbanas, diversas
habitações coletivas passaram a ser demolidas, sob o pretexto da higiene,
apesar de entendimentos contrários. A demolição do maior cortiço da época, o
famoso “Cabeça de Porco”, na rua Barão de São Félix e próximo de onde hoje
se encontra o túnel João Ricardo, ganhou ares de operação de guerra: para lá
se deslocaram uma força de infantaria da polícia, de cavalaria, bombeiros,
operários da Inspetoria de Obras Públicas, além do chefe de Polícia e do
prefeito Barata Ribeiro. Esse cortiço abrigava em torno de quatro mil pessoas.
A cidade do Rio de Janeiro enfrentava desde então contradições em sua
organização interna. As relações de trabalho assalariadas não extinguiram a
participação de mão-de-obra escrava na economia e, ainda, essa mão-de-obra
assalariada era dizimada pelas epidemias. O capital estrangeiro, que
modernizava o setor de infraestrutura básica, conflitava com toda a estrutura
urbana proveniente dos tempos coloniais. A rapidez do transporte de carga
ferroviária contrastava com a estrutura portuária colonial, distantes dos
terminais ferroviários, encarecendo os custos de circulação e aumentando o
congestionamento das ruas centrais.
Precisava-se criar uma capital condizente com a nova divisão
internacional do trabalho, que expressasse valores modernos e capitalistas. O
Rio precisava se tornar uma Paris, embora estivesse muito distante daquela
capital francesa, por possuir uma área central tipicamente colonial, com becos
escuros, com uma mistura de classes e usos sociais diversos, bem como
mistura de edifícios públicos e cortiços. Cabe ainda frisar a falta de coleta de
lixo, ruas sem circulação de ar, os focos de epidemias, umidade e os cortiços
como alvos a serem combatidos.
O prefeito Pereira Passos, nomeado durante a presidência Rodrigues
Alves, proporcionou em quatro anos a maior mudança já observada no espaço
urbano carioca à época. Essa intervenção caracterizou-se como um programa
de reforma urbana, aliada ao controle de epidemia, sob um viés higienista.
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A Reforma Passos, assim denominada, representa uma época de
grandes transformações, motivadas pela inevitabilidade de adequação do
urbano às necessidades de criação, concentração e acumulação do capital.
Foi o exemplo de intervenção direta e abrangente do estado sobre o espaço
urbano, tendo como sustentáculos o controle da circulação (melhoria das
comunicações internas e externas, materializadas na construção do novo
porto, otimizando os eixos de transportes de mercadorias e solucionando o
problema de logística da área central carioca) e o controle urbanístico (uso de
estratagemas jurídicos capazes de dar ao prefeito poderes para organizar a
cidade e aumentar a carga de tributos, permitindo vigilância até sobre a vida
dos cariocas. Esse controle podia ser notado na proibição de reformas dos
cortiços ainda existentes, do comércio ambulante e de quiosques (ponto de
encontro do operariado), na proibição de criação de suínos nas casas e na
proibição do exercício da mendicância.
Entretanto, há beneficiários dessa reforma, qual seja o capital financeiro
(principalmente o internacional), concessor de empréstimos necessários à
realização das obras; os proprietários dos imóveis localizados no Centro e na
Zona Sul, cujos valores do solo urbano aumentaram de forma considerável,
gerando altas rendas para esses proprietários, sem haver contrapartida
vantajosa para o estado, já que o baixo custo do imposto predial pago não
acompanhava esse aumento.
Cabe ressaltar ainda que as indústrias de construção civil também se
beneficiaram dessa Reforma, que diminuiu os custos na importação e
exportação de seus produtos, ao desfrutar das novas vias de transporte que se
abriam. Ademais, Pereira Passos delimitou com mais força as áreas nobres
das pobres, separando os locais de residência dos locais de trabalho,
proporcionando o deslocamento do operariado para os subúrbios, com novas
alternativas de transporte a custo menor. Em virtude da grande oferta
imobiliária nos subúrbios, as vilas operárias caem em desuso.
ABREU
(1986)
constata
que
alguns
bairros
periféricos
foram
preservados dessa reforma por possuírem alta densidade demográfica e não
serem alvo de qualquer interesse, quais sejam Catumbi, Cidade Nova, Estácio,
partes da Lapa, Gamboa, Santo Cristo e Saúde. Estes viriam a se tornar
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grandes favelas da cidade, exatamente pela omissão pública e pela ausência
de alternativa dos trabalhadores, assim como a área suburbana não receberia
atenção do governo para serviços estruturais básicos.
Não se pode desprezar a importância de Pereira Passos, pois o período
de sua gestão representou o primeiro exemplo de intervenção do estado sobre
a questão urbana e social, rearrumando e delimitando os espaços de
habitação das camadas mais pobres que não condiziam com a nova imagem
que se desejava passar da cidade.
É notório o privilégio das classes mais ricas, que receberam serviços de
arborização e asfalto em seus bairros, concomitante com os investimentos no
centro da cidade. Tal remodelação de espaços somente beneficiou a elite
local, ao expulsar antigos moradores(como quilombolas, por exemplo) de áreas
consideradas exclusivas das classes burguesas, como Copacabana e a Lagoa
Rodrigo de Freitas.
Em linhas gerais, a questão habitacional foi delineada pela política do
“bota abaixo”, ou seja, pela remoção das pessoas que moravam nos cortiços e
casas de cômodos para áreas afastadas ao centro urbano da então capital
federal do país. Nesse sentido, a aludida Reforma não teve como base manter
o vínculo da população carente com o seu local de moradia, ao afastá-la para
a periferia.
Atraindo grande quantidade de mão de obra e em contraponto sem
oferecer espaços para sua reprodução, inaugura-se aí um paradoxo: ao
mesmo tempo em que a premissa de Passos era o controle urbano, tornara-se
impossível controlar a forma de habitação que já vinha se desenvolvendo,
amparada na própria informalidade e ausência de controle, tudo o que se
pretendia extinguir.
Nascia a favela, já presente na cidade desde 1897, quando com a
autorização de chefes militares, os morros da Providência, situados nos fundos
de guarnições do Exército e da Polícia, haviam sido ocupados por praças
retornados da Guerra de Canudos junto com suas famílias, logo se revelando
uma solução ideal para o problema de habitação do proletariado. De residência
temporária de militares, no aguardo ad eternum de uma providência, esses
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morros logo se transformaram em opção de moradia permanente. Tal modelo
foi se difundindo com considerável rapidez pelo resto da cidade.
As administrações posteriores, como por exemplo André Gustavo Paulo
de Frontin e Carlos Sampaio, não só continuaram tal política, como
acentuaram ainda mais o abismo entre os bairros, contribuindo para o aumento
da estratificação e estigmatização espacial e social.
Dentro deste ideal de modernidade, a demolição dos morros do Castelo
e Santo Antônio seria o ponto inicial para a reordenação do centro da cidade,
superando a dualidade entre tradição e modernização. O discurso cientificista
veio conferir legitimidade à sanitaristas e arquitetos identificados com o ideal
de “limpeza urbana”.
BONDUKI (2004) nos ensina que a Revolução de 1930 marca uma
ruptura na forma de intervenção do Estado na economia e nas relações
capital/trabalho.
Procura-se
abandonar
os
interesses
da
economia
agroexportadora em prol de um processo de criação de novas condições para
que as atividades urbano-industriais sejam o cerne da economia.
No setor de habitação, Getúlio Vargas estima o modelo higienista de
rejeição da cidade real, enfatizando o embelezamento e a monumentalidade. A
favela só tem espaço na agenda oficial de governo em 1937, com o Código de
Obras da Cidade, que previa a demolição destas áreas e a remoção de seus
habitantes para os parques proletários, repetindo os atos normatizantes e
disciplinantes de Pereira Passos. O propósito era exterminar o feio, o
incômodo estético e não se preocupar com a condição de vida da população.
Como as leis e medidas serviram que serviram para beneficiar a classe
trabalhadora eram restritas ao universo urbano-industrial, verifica-se o aumento
do fluxo migratório do campo para a capital, adensando a ocupação nos
subúrbios e favelas.
O governo Vargas não se propôs a formular uma política habitacional
articulada e coerente, como pode-se depreender da criação em 1.937 das
carteiras prediais dos Institutos de Aposentadoria e Pensões, seguida pela
instituição da Fundação da Casa Popular, em 1946, por Eurico Gaspar Dutra.
A primeira, por não ser um órgão propriamente destinado a enfrentar o
problema da habitação, e sim instituições previdenciárias, agindo de forma
22
complementar dentro de uma lógica marcada pela necessidade de investir os
fundos de reserva da Previdência Social para preservar seu valor; a segunda,
já gestada com objetivos grandiosos demais (forte ingerência nos setores de
financiamento, moradia, infraestrutura, saneamento, material de construção)
para uma realidade frágil, carente de recursos e desarticulada com outros
órgãos.
BONDUKI (2004) não nos deixa olvidar da Lei do Inquilinato, criada em
1942, com o intuito de congelar os aluguéis, representando dessa maneira
uma intervenção de forma indireta que desestimulava a prática de acumulação
de renda com as casas de aluguel, incentivando a aquisição de moradias
próprias. Não foi exitoso, pois abarcou somente a classe média, uma vez que a
classe baixa sequer tinha renda para aluguéis, lhes restando somente a autoconstrução e as favelas. Em 1952, o governo federal acaba por reduzir as
atribuições da Fundação da Casa Popular.
A década de 50 veio acompanhada de um grande avanço da indústria
brasileira, com intenso crescimento urbano e intervenções do Estado de forma
a adequar o espaço urbano à circulação de automóveis; entretanto, cabe frisar
que a expansão urbana foi marcada por grande desigualdade: a classe média
crescia e tinha ao seu alcance financiamentos de apartamentos e bens
duráveis, à medida que às classes pobres restavam as favelas e os
loteamentos ilegais nas áreas periféricas. Nesse contexto, o governo de
Juscelino ensaia, no final da década de 50, fortalecer a FCP, que tem nessa
época seu período mais dinâmico, com maiores investimentos e maior número
de unidades habitacionais construídos. Não resolveu o problema da carência
de moradia, pois os recursos financeiros eram sempre inconstantes, já que o
Estado era o principal financiador e a verba para esse órgão dependia da
distribuição interna dos recursos e da situação econômica do país.
Aliado a isso, existiam os problemas de caráter autoritário e clientelista,
típicos do regime populista, que delimitava as regiões de construção desses
conjuntos habitacionais e os critérios obscuros de seleção dos candidatos.
Chegava-se ao absurdo de, mesmo após a entrega dos apartamentos, existir a
visita de técnicos para avaliar e orientar o comportamento social e individual
23
dos moradores, que poderiam ter seus contratos rescindidos caso tivessem
conduta contrária à ordem ou à moral da Administração.
Ressalta-se que essa época foi marcada pelos movimentos migratórios
oriundos dos estados nordestinos, incentivados pelo acesso a bens de
consumo, emprego e ilusão de uma vida melhor. Essa população, que restou
por ser excedente de mão de obra, sem sustento oficial e aumentando assim o
mercado informal, enfrenta sérios problemas com a habitação.
Malgrado todo esse esforço de reformulação, a FCP produziu cerca de
17.000 moradias, passando longe de uma política estruturada de habitação, e
sim objeto de ações visando prestígio político para obtenção de votos.
A postura de remoção de outrora passa a ser questionada por
intelectuais, estudantes e participantes do Partido Comunista. Amedrontada
pela ameaça “comunista”, a Igreja Católica se associa ao Estado, oferecendose como agente de cristianização dos pobres e assumindo responsabilidade
pela assistência social. Em 1946 surge a Fundação Leão XIII. A Igreja ofertava
o convencimento, o diálogo e a resignação, ao invés de cultivar as lutas política
e pelo acesso a bens públicos e a negação do assistencialismo.
De forma a aprofundar o seu domínio junto às favelas e aliar
urbanização e cristianismo, é criada em 1955 a Cruzada São Sebastião, com
uma missão mais voltada para o controle político, executando serviços básicos
de luz e urbanização em 12 favelas; sua ação mais marcante foi a construção
do conjunto habitacional Cruzada, no Leblon, que foi o primeiro exemplo de
remoção para a proximidade da área onde se encontrava a favela a ser
demolida, a favela da praia do Pinto.
Em 1956, a Prefeitura cria o SERFHA, com atuações modestas, porém
atrelada aos projetos catequisantes da Igreja. Procurou uma aproximação com
os moradores, entretanto o que estava em jogo era subordinar politicamente os
seus habitantes, promovendo o controle político a uma pauta mínima de
direitos sociais referente a problemas de infraestrutura.
Essas iniciativas da Igreja e do Estado não impediram que os moradores
das favelas criassem uma entidade autônoma pra negociar seus interesses
junto ao poder competente, surgindo em 1957 a Coligação dos trabalhadores
Favelados do Distrito Federal. Pouco tempo depois, o governador Carlos
24
Lacerda redefine a atuação do SERFHA, desvinculando-o da Igreja Católica e
dá início à Operação Mutirão, a fim de proporcionar uma cooperação entre o
estado e as favelas.
Em 1962, a COHAB foi criada, visando promover a célebre política de
remoções de favelas empreendida por Lacerda. Os recursos que tornaram
viáveis a execução dos primeiros conjuntos habitacionais foram provenientes
do Acordo do Trigo Estados Unidos – Brasil, firmado entre o governo estadual
e a Agência para o Desenvolvimento Internacional (USAID), da qual a receita
proveniente da compra de trigo norte-americano seria revertida na urbanização
de favelas e na construção de moradias.
Mesmo com a criação da FAFEG em 1963, a tendência do Estado era
cooptar as lideranças de moradores de favelas de forma a evitar que
cumprissem sua função de pressionar a administração pública para atender a
demanda das favelas por melhorias.
A renúncia de Jânio Quadros trouxe, a contragosto dos militares, a vinda
de João Goulart para o governo. Havia um pavor dos militares por Jango em
virtude de sua ligação com partidos políticos comunistas e socialistas e o medo
do Brasil virar uma nova “Cuba”.
Dentro de suas reformas de base, tinha espaço para a reforma urbana,
com vistas ao fornecimento de habitação digna a todas as famílias, projeto
esse elaborado por urbanistas ligados ao IAB.
Não houve tempo para isso e deposto Jango e instaurado o golpe
militar, em 1964, a FCP foi extinta, nascendo assim o Plano Nacional de
Habitação, o primeiro grande dos planos megalomaníacos dos golpistas de
Estado. Além das questões ligadas à habitação, esse plano buscava tornar a
economia mais dinâmica e o desenvolvimento do país (criação de empregos,
fortalecimento do setor de construção civil etc.) e, mormente, controlar as
massas, garantindo a estabilidade social.
A concepção de política urbana da ditadura militar tinha como carrochefe o planejamento como a solução para o caos urbano e para controlar o
crescimento das favelas e ocupações irregulares. Os planos diretores dos
militares ignoravam os problemas e as necessidades da cidade real (que
25
incluía a cidade informal). O cerne da política de habitação desse período era
construção de moradias e obras de infraestrutura na cidade formal.
À partir de 1.964, as ações públicas voltadas para as vilas e favelas são
asfixiadas; os movimentos sociais e as associações populares são ferozmente
reprimidos, lançados na ilegalidade e impossibilitados de atuar; os favelados e
as favelas/ocupações passam novamente a ser tratados como caso de polícia.
De forma a tornar concretas essa concepção de cidade e de política
para habitação, o Banco Nacional de Habitação foi criado, tornando-se o
principal órgão da política habitacional e urbana do país. Sua prioridade era
orientar, disciplinar e controlar o Sistema Financeiro Nacional, visando dar
impulso à construção e à aquisição da casa própria, em especial pelas classes
de menor poder aquisitivo.
O caminho perseguido pelo SFH e pelo BNH não foi linear e pode ser
compreendido por três fases: a primeira, entre 1.964 e 1.969, foi a de
implementação e expansão do BNH e das COHABs, com considerável
financiamento de moradias para o povo, harmonizando com o objetivo de ser
legítimo junto ao povo. A sua importância foi aumentada na gestão de Costa e
Silva, em 1.967, quando o BNH recebe a gestão dos depósitos do FGTS e com
a implementação do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimos, o que
ampliou significamente o capital do banco; a segunda, entre 1.970 a 1.974,
baseou-se em um esvaziamento e uma crise do SFH, especialmente perda de
dinamismo das COHABs, que se tornaram financeiramente frágeis por culpa
da inadimplência decorrente da perda do poder de compra do salário mínimo,
que refletia nos principais mutuários, os mais pobres. Com isso, os
financiamentos passaram a ser cada vez mais direcionados às famílias de
classe média,uma vez que os juros para essa camada eram mais altos e o
índice de inadimplência era menor, se comparado aos das classes mais
pobres; já a terceira fase do SFH, entre 1.975 e 1.980 foi caracterizada pela
reestruturação e fortalecimento das COHABs, com aumento do número de
moradias, destinadas em sua grande maioria à classe média. Sendo assim, o
que restava para as famílias mais pobres eram as favelas e os loteamentos
clandestinos das zonas periféricas das capitais e cidades das regiões
metropolitanas. Não é de causar surpresa o crescimento desses loteamentos
26
nas periferias, pois esse era a possibilidade de acesso à moradia existente,
aliado à compra de lotes ilegais ou irregulares e mais baratos e também
autoconstrução.
No âmbito do Rio de janeiro, em 1966 é criada a CODESCO pelo
governador Negrão de Lima, com um viés de reconhecimento dos direitos dos
favelados e de baixa renda, objetivando procurar alternativas para integrá-los à
cidade formal. A sua filosofia era de manter os seus favelados no seu lugar de
origem e de dar importância à regulamentação da posse da terra. Observa-se
o olhar humano sobre o problema, ao se deparar com o programa
desenvolvido, onde se usava o desenho dos próprios moradores para
posteriormente os arquitetos redesenharem as plantas das casas.
Apesar disso, o discurso remocionista ainda possuía certa força e a
ação da CODESCO foi se esvaziando, nascendo em 1968 a CHISAM, com o
objetivo de ditar uma política única para os favelados, sem participação
popular. A percepção da CHISAM era de que as soluções viriam somente do
poder público, em detrimento do “caos” e “desordem” dos favelados. O seu
objetivo era claro: exterminar as favelas do Rio de Janeiro. E durante os seus 8
anos de existência, foi responsável pela eliminação de 49 favelas. Conforme
análise de BRUM apud COMPANS (2011), o programa de eliminação tinha
uma estratégia mais ampla de reordenação do solo urbano, que preservaria a
zona sul como área turística e residencial da elite, enquanto a zona norte
abrigaria indústrias e áreas residenciais operárias.
A política de remoção enfrenta forte reação social de moradores,
estudantes e intelectuais empenhados na tentativa de se estabelecer um
processo democrático de urbanização.
Essas reações aumentaram sobremaneira os custos das remoções,
tornando-se um dos principais motivos de seu abandono. A partir desse
momento, houve uma reformulação do planejamento urbano estratégico, de
forma a afastar os métodos autoritários e homogêneos em voga. A cidade do
Rio de Janeiro então passa a ser a primeira metrópole que procurou adotar
mecanismos participativos em sua administração.
O panorama de ausência de fiscalização nessas áreas centrais começa
a mudar na década de 70, encarecendo os lotes na periferia. Ademais, a
27
inflação galopante e a decorrente perda do poder de compra do salário
resultaram na queda da produção de lotes nas periferias e concomitantemente
ao aumento do número de favelas, inclusive das já existentes.
O Regime Militar, na tentativa de refrear esses processos e suprir a
deficiência de ação das COHABs, cria programas com vistas a oferecer aos
que estavam à margem dos programas habitacionais uma alternativa dentro do
SFH. Foi criado em 1.975, o PROFILURB, fornecendo condições de
saneamento e infraestrutura básica; ao mutuário cabia a responsabilidade de
construir conforme suas disponibilidades. Esse programa não prosperou, pois
os lotes eram longínquos dos centros urbanos, o que dificultava o acesso à
cidade e aos seus serviços.
Entre as décadas de 1970 e 1980, a cidade do Rio de Janeiro apresenta
um declínio no seu crescimento populacional. Entretanto, a população das
favelas mantém seu crescimento. Os motivos mais plausíveis de entender esse
descompasso são o esgotamento de terrenos livres disponíveis na cidade a
crise da dívida externa na década de 80, juros exorbitantes praticados, que
acabaram por praticamente extinguir os programas destinados à habitação,
tornando inviável o acesso à moradia para boa parte das camadas sociais de
baixa renda.
O esgotamento da fronteira urbana é perceptível pelo índice de
crescimento populacional das regiões mais afastadas do Centro do Rio (Barra
da
Tijuca,
Jacarepaguá
e
Campo
Grande).
Um
mercado
fechado,
acompanhado do encarecimento das terras e políticas governamentais tímidas
forçaram essas camadas sociais de condições econômicas precárias, a
procurar abrigo nas favelas.
No que se refere à questão urbana, a crise do estado representa o fim
dos grandes projetos de planejamento urbano e a retirada do financiamento
dos planos de reforma de qualquer ente governamental. A favela, até então
vista como um problema de ordem urbana e social a ser resolvido, passa a ser
considerada como uma solução para os seus habitantes, inclusive para os
órgãos públicos, que se limitam a fornecer infraestrutura básica.
A administração das dívidas públicas pelo FMI e o Banco Mundial e a
inaptidão dos paises latino-americanos estimularam mudanças no plano de
28
enfrentamento da favelização nas grandes cidades. Os pacotes econômicos de
aperto fiscal, a organização das ONGs e a teoria social foi envolvida por novas
propostas que buscavam minimizar o problema habitacional, através da
manutenção das moradias já existentes, melhorando suas condições e
garantindo a posse através da formalização e legalização. Ficou mais fácil
melhorar o que já existe do que intervir, com suporte público e privado e
promover a reforma estrutural da pobreza urbana. A filosofia era de oferta de
infraestrutura básica de água e esgoto e obras de engenharia civil com o intuito
de ajudar a racionalizar e melhorar as habitações já construídas pelos próprios
moradores.
Essa mudança na maneira de pensar tem um porquê: o discurso da
remoção, tratado como autoritário, passa a não ter lugar neste momento. Esse
discurso é substituído pela retórica da volta da valorização à cultura popular, o
espaço comunitário e dos laços sociais criados em meio à pobreza.
Indubitável o fato que esta atitude esconde a responsabilidade e o
compromisso do ente estatal em diminuir a pobreza e o déficit de habitação. O
Estado não é mais o agente principal, ele é coparticipante, visando capacitar o
indivíduo para resolver seus próprios problemas. Esquece-se o caráter público
de solução desses problemas, passando o ente privado a ser parte das
políticas públicas. A gestão urbana é terceirizada então, exemplificada no
financiamento privado das habitações, a concessões de obras para
empreiteiras e o fomento à ações das ONGs.
No Brasil, há uma mudança na maneira de enfrentar a questão urbana,
principalmente o déficit habitacional e o “problema favela” e é no Rio de
Janeiro que vemos seu exemplo mais cristalino, pois aqui a crise do Estado e
as políticas econômicas neoliberais transformaram a favela em parte da
solução para o problema habitacional, anulando aquela imagem cultivada
durante muitas décadas de um problema que deve ser resolvido. Programas
de diversas esferas do Estado (Municipal, estadual e Federal) colocaram a
favela no centro de propostas de assentamento urbano dos grupos sociais
mais pobres.
Em 1981, aconteceu o primeiro encontro estadual de favelas
organizados pela FAFERJ, onde já se encontravam presentes os principais
29
pontos que viriam a ser tomados pelo programa Favela-Bairro: desapropriação
de todas as áreas faveladas, com vistas a garantir o reconhecimento da
propriedade da terra pelos moradores, urbanização das favelas, participação
da CEDAE como responsável pelo abastecimento e distribuição da água e
implantação da rede de esgoto nas favelas, com todos os direitos e deveres
dos moradores da maioria dos bairros da cidade; responsabilização da
COMLURB no que se refere à coleta permanente de lixo, obras de calçamento
de ruas e becos, garantia do uso de pelo menos 3% da renda bruta do Estado
em obras de reurbanização nas favelas.
Essa mudança na formulação de políticas públicas vai de encontro ao
conceito de sociologia urbana marxista francesa relacionada com a
instauração de um Estado de Bem-estar Social, absorvida na concepção de
planejamento urbano do Brasil. Suas principais diretrizes foram políticas de
seguro social e de construção de habitações populares. Dentro esta ótica, a
reforma urbana está intimamente relacionada com um novo papel conferido ao
Estado, de proteção social contra o desemprego e criação dos programas de
habitação popular, onde esse mesmo estado adquire um papel regulador, não
interventor, a fim de reduzir a pobreza e assegurar as garantias adquiridas pela
sociedade civil.
Desde 1982, a questão habitacional ganhou novo enfoque com a
eleição de Leonel Brizola para o governo do Estado do Rio de Janeiro. Com
interesse primordial para as áreas carentes, pode-se destacar na política de
Brizola três metas principais: regularização fundiária, infraestrutura e incentivo
à auto-construção. Destaca-se a atuação do PROFACE, desenvolvido entre
1983 e 1985, que levaria sistemas de água e esgoto a cerca de 60 favelas,
incorporando-as à rede dos seus bairros. A coleta de lixo também foi
viabilizada através da compra de microtratores pela COMLURB, adaptadas às
condições das favelas.
Em 1985 foi iniciado um programa de iluminação pública através da
Comissão Municipal de Energia. O programa Cada Família, um lote, a cargo da
Secretaria de Estado do Trabalho e da Habitação, pelo qual incluía a
regularização da propriedade em áreas faveladas (400 mil lotes clandestinos),
beneficiando a área com significativa urbanização, repassando a preços
30
simbólicos os lotes a seus moradores. O governo Brizola também procurou
alterar a relação entre Estado e favelados, definindo uma nova conduta para
as polícias civil e militar, pautada no respeito a seus direitos civis.
Na década de 80, a crise financeira toma proporções mais graves,
deixando claro que o modelo representado pelo BNH passa a apresentar sinais
de esgotamento. O padrão de financiamento se exaure, uma vez que a
arrecadação bruta do FGTS depende diretamente do comportamento da
massa salarial e boa parte de seus recursos vinculados destina-se a
compensar situações de risco no âmbito do mercado de trabalho, diminuindo
assim sua arrecadação de forma sensível e culminando na restrição de
financiamento dos programas habitacionais.
Essa crise financeira, que afetou de forma negativa os investimentos do
SFH, aliado à inadimplência dos mutuários que buscavam renegociar suas
dívidas e dos inúmeros casos de corrupção verificados durante a sua
existência, resulta na extinção do BNH em novembro de 1.986, que transferiu
suas funções para a Caixa Econômica Federal.
Entre 1.964 e 1.986, o BNH financiou aproximadamente quatro milhões
de moradias, número bastante expressivo para o país. Entretanto, esses
investimentos alcançaram predominantemente a classe média, alijando da
política de financiamento da casa própria os trabalhadores que recebiam
menos de um salário mínimo.
Aliás, o BNH desde o seu embrião teve uma lógica que fez com que
todas as suas operações tivessem a orientação de transmitir as suas funções
para o setor privado. O banco arrecadava os recursos financeiros e os
transferia para os agentes privados intermediários, demonstrando assim uma
preocupação em conciliar o planejamento das ações de urbanização aos
interesses do capital imobiliário. Dessa maneira, pode-se afirmar que o
SFH/BNH era na verdade um eficaz agente dinamizador da economia nacional,
desempenhando um papel importante junto ao capital imobiliário, entretanto
fugia do seu objetivo principal, que era de induzir as políticas habitacionais
para superação do déficit de moradia.
O recebimento pela CEF das funções do BNH foi um golpe cruel para a
oferta habitacional pública, pois a questão urbana e habitacional, tão
31
importante e cara ao povo brasileiro, passa a depender de uma instituição em
que estes temas eram tratados de forma meramente secundária.
Findo o lúgubre período da ditadura militar, chega ao poder Fernando
Collor de Mello, que governou um período curto, entre 1990 e 1992. Suas
políticas passam a ter um forte viés neoliberal, o que acabou por causar mais
uma vez decepção para aqueles que esperavam uma mudança. Essa
decepção pôde ser verificada através da política pouco consistente e ao não
se aplicar de forma eficiente e eficaz os recursos financeiros, assim como nas
demais áreas.
Durante essa tumultuada fase, observa-se, entretanto, algumas
mudanças no SFH, como alterações na correção das parcelas dos
financiamentos e a facilitação de quitações para mutuários de empréstimos
habitacionais. Os principais programas de habitação passaram para o controle
do Ministério da Ação Social (o Ministério do Interior fora extinto).
Merece destaque a criação do PAIH, que previa a construção, em
caráter emergencial, de aproximadamente 245 mil casas em 180 dias, através
da contratação de empreiteiras privadas. Ou seja, mais um programa
direcionado ao capital imobiliário privado. Obviamente não cumpriram as metas
estabelecidas: o prazo alongou-se por mais de 18 meses, o custo médio foi
bem superior ao previsto, a meta diminuiu de 245 mil para 210 mil casas,
causando assim o término dos recursos e conseqüentemente perpetuando a
crise habitacional.
Com um panorama de total instabilidade que se segue na área política e
com o posterior impeachment de Collor, assume o então vice-residente Itamar
Franco, que criou os programas Habitar Brasil e Morar Município, que tinham
como objetivo financiar a construção de moradias para população de baixa
renda, a serem construídas em regime de “ajuda mútua”.
Todavia, esses Programas tinham uma padronização excessiva e muitas exigências
legais, o que impedia muitos municípios de captarem os recursos disponibilizados.
Porém, nesse mesmo governo, temos dois avanços: o primeiro (ainda que associado
às exigências das agências internacionais) foi uma mudança conceitual, com incentivo
à formação de conselhos e à criação de fundos para habitação; o segundo foi a
constituição, em 1992, do Fórum Nacional de Habitação, composto por entidades da
sociedade civil, setores do Estado e empresários da construção civil, cujo objetivo era
construir uma aliança entre os interesses envolvidos no financiamento, na produção e
no uso da moradia. (MOTTA, 2013:7 e 8).
32
Apesar desses fatos negativos, houve uma preocupação em redesenhar
a área de habitação de forma a aumentar o controle social e a transferência
dos programas. Percebe-se uma maior seriedade com a política habitacional
nesse período, estendendo-se à finalização das obras inacabadas e
suspensas do governo anterior.
Foi responsável também por demais alterações no SFH, ao criar um
sistema de amortização baseado no comprometimento de renda, substituindo
o plano de equivalência salarial. Dessa maneira, conseguiu relativo equilíbrio
nos financiamentos, que costumavam apresentar valores exorbitantes, em
função das trocas constantes de moedas, fruto do desequilíbrio e instabilidade
econômica dos últimos anos.
Ainda hoje, decorridos mais de vinte anos, é possível verificar saldos
devedores de financiamentos, oriundos das décadas de 80 e 90, com saldos
de até duas ou três vezes o valor de mercado do imóvel, sem considerar as
prestações já efetivamente pagas nesse período. Tenta-se amenizar o estrago
causado, através de mutirões de conciliação junto aos Tribunais Federais,
onde procura-se chegar a um acordo entre mutuários e Caixa Econômica
Federal.
O programa Favela Bairro, em sede no Rio de Janeiro foi implementado
na década de 90, pautado por uma filosofia de “reconstrução da cidade”,
contando com diversas fontes de financiamento, a saber: BID, CEF, União
Européia e fundos da própria prefeitura. Presente em 105 favelas desde 1994,
o programa estabeleceu como objetivos implantar rede de água e esgoto,
canalização de canais e valas, abertura de vias de acesso (ruas, corredores e
escadas), regularização fundiária e instalação de serviços públicos municipais
(por exemplo, posto de saúde e creches), oferecendo assim as condições de
vista da favela como bairro da cidade.
Ao contrário do que se esperaria de um programa de reforma urbana, o
Favela Bairro interfere de forma mínima no espaço urbano. Não há a
preocupação em substituir a favela, mas em reconhecê-la como um bairro da
cidade.
Em 1995, assume o governo Fernando Henrique Cardoso, por um
período que perdurou por dois mandatos. A economia brasileira, ao longo de
33
seu mandato presidencial, se mostrou estável, marca positiva de seu governo
obtida em função do controle da inflação e da estabilidade monetária,
conseguidos com a continuidade do Plano real, iniciado no governo de Itamar
Franco.
Entretanto, sob a égide do neoliberalismo, não procurou intervir na
política habitacional de Estado, deixando de ser o regulador social. Enquanto o
regime militar tinha um papel centralizador, o governo FHC tinha a proposta de
descentralizar a distribuição dos recursos federais na provisão de moradias,
facilitando o caminho para o setor privado, visando fornecer crédito para o
mutuário final.
A construção civil, graças a essa política, sofre retrações consideráveis,
conseqüência da redução de imóveis financiados pela Caixa Econômica
Federal e das demais instituições, se comparadas ao extinto BNH. O déficit
habitacional então se aprofundou, atingindo cerca de 7 milhões de famílias
sem condições dignas de moradia.
A falta de moradia, aliada ao crescimento populacional refletiu-se então
na proliferação de favelas, surgindo a figura do “sem-teto”, além de promover
bolsões gigantescos de pobreza e crescimento sem freios da miséria, da
marginalização e da criminalidade, resposta à ausência do Estado no tocante
ao oferecimento à população de bens públicos, entre eles a moradia.
A eleição de Luís Inácio Lula da Silva em 2002 proporcionou
expectativas apara a institucionalização de uma nova política habitacional e
urbana, alinhada com a agenda de reformas que já vinham sendo discutidas
por técnicos e acadêmicos progressistas e militantes de movimentos sociais no
âmbito do Fórum Nacional pela Reforma Urbana. É criado em 2003 o
Ministério das Cidades, que é um dos responsáveis por dotar o país de uma
efetiva política de habitação e a lê passam a estar vinculados os diversos
setores da política de desenvolvimento urbano, com a criação das secretarias
de habitação, saneamento e mobilidade urbana.
O nascimento desse ministério é de suma importância, passando a
desempenhar o papel de mais importante órgão nacional desde a extinção do
BNH. Abre caminho para uma ruptura com a tradicional forma de lidar com a
questão urbana no âmbito da gestão pública, ao aderir a um formato
34
participativo, com a Conferência Nacional das Cidades e Conselhos, como o
Conselho Nacional das Cidades e o Conselho Gestor do Fundo Nacional de
Habitação de Interesse Social, instâncias a serem replicadas nos estados e
municípios.
Apesar desses avanços, o governo esbarra no costumeiro limitador da
questão financeira. O Ministério das Cidades não consegue se sobrepor à
Caixa Econômica Federal e, por conseqüência, ao Ministério da Fazenda e à
equipe econômica.
Malgrado essas restrições relacionadas aos primeiros anos de ajuste
fiscal do governo Lula, os recursos destinados ao financiamento residencial
aumentaram tanto para o mercado privado quanto para a baixa renda, em
conformidade com o Projeto Moradia, iniciado em 2001, compondo assim a
proposta do novo governo para a política urbana e habitacional.
Dessa maneira, amplia-se a atuação do mercado privado, antes adstrito
ao segmento de luxo, no sentido da classe média, concentrando os recursos
públicos na baixa renda, onde se concentra 90% do déficit habitacional do
país.
Merece destaque as seguintes medidas adotadas: o advento da lei
10931/2004, que concedeu uma segurança jurídica maior ao mercado privado,
vulnerável graças à alta inadimplência e a Resolução 3259/2005 do Conselho
Monetário Nacional, que obrigou o setor bancário a cumprir a exigência legal
de investir 65% dos recursos da poupança em habitação. Como conseqüência,
temos um aumento de 2,2 para 27 bilhões, entre os anos de 2002 e 2008, no
investimento em habitação do SBPE. Isso causa a expansão contínua do
mercado imobiliário.
No tocante ao uso do FGTS, de forma a aumentar os financiamentos e
subsídios e conseqüentemente o atendimento à baixa renda, a Resolução
460/2004 do Conselho Curador do FGTS resolve que recursos auferidos pelas
aplicações financeiras que ultrapassem as necessidades de remuneração
básica do fundo deverão ser computados como subsídios, a serem inseridos
nas operações de crédito habitacional para a faixa de renda de até três
salários mínimos. O resultado se mostra presente no fato de que em 2005 o
governo federal dispõe de um vultuoso orçamento, maior que o existente nos
35
anos 80 para financiamento habitacional, por meio de diversas fontes (OGU,
FAT, FAR e FDS), principalmente por meio do FGTS, por seu bom
desempenho e da aludida resolução.
Em acréscimo ao lançamento do PAC e da alocação de recursos no
FNHIS, que resultou em um uso maior dos recursos, temos a criação do
programa Crédito Solidário, que buscava a produção por auto-gestão. Com
financiamento
a
juros
zero,
a
base
de
dispêndio é o
Fundo de
Desenvolvimento Social, inoperante desde a década de 90. Apesar das
limitações burocráticas e critérios excessivamente rígidos para a habitação
popular por parte da CEF, este programa demonstra pela primeira vez uma
preocupação em âmbito federal em criar um programa voltado para moradia.
Em 2009, com o começo do programa Minha Casa, Minha Vida, os recursos
do FDS aumentaram e o Crédito Solidário passa a ser parte de uma das linhas
desse programa.
A lei 11.124/2005 é sancionada, regulamentando o Sistema Nacional de
Habitação de Interesse Social e institui, como partes dele, o Fundo Nacional de
Habitação de Interesse Social – FNHIS e seu Conselho Gestor – CGFNHIS,
que remonta ao Fundo Nacional de Moradia Popular, lançada pelo movimento
de moradia em meados da década de 90. Não representa um avanço, pois não
se permitiu reunir recursos do FGTS com os não-onerosos do OGU, por
exemplo. Também não houve acesso direto das cooperativas de habitação
popular ao fundo e a alocação de recursos no FNHIS não restou como
compromisso de Estado, estacionou somente na retórica do presidente Lula.
O PAC estréia em 2007, abarcando grandes obras de infraestrutura e
contemplando investimentos também na área social e urbana, direcionadas
para a provisão habitacional, desenvolvimento institucional e a urbanização de
assentamentos precários.
Na contramão do cenário internacional de crise econômica, nasce em
2009 o pacote habitacional Minha Casa, Minha Vida – PMCMV, sendo uma
das medidas adotadas pelo governo visando a diminuir os efeitos da crise
sobre a economia brasileira. Sua meta inicial é de 1 milhão de unidades,
enfocando a dinamização da construção civil, por seus efeitos multiplicadores
e seu impacto positivo sobre o desemprego, ameaça forte na passagem de
36
2008 para 2009. Até o presente momento continua sendo o único programa de
habitação no âmbito do governo federal.
37
CAPÍTULO III
SOLUÇÕES PARA A QUESTÃO DA MORADIA
POPULAR
Diante da complexidade e da dificuldade em resolver o problema de
habitação no Brasil, algumas tentativas são feitas e outras acabam por fugir do
seu propósito inicial, em virtude de interesses alheios à solução efetiva do
aludido problema, a seguir narrados:
3.1 – PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA?
Em meados de 2008, a crise internacional toma proporções mais nítidas
e preocupantes. Tal fato influencia a conjuntura nacional, com o ano de 2009
iniciado sob a égide da retração econômica e desaceleração do PIB. O
Governo Federal incentiva a liquidez na economia doméstica, de forma a criar
estímulos à atividade econômica. Parte desses estímulos se concentrou no
setor de construção civil e infraestrutura, por representar um papel importante
tanto na geração de emprego quanto no comportamento do PIB.
Aliado a crise internacional que passa a influenciar a situação
econômica ao fato do governo decidir em combater os seus reflexos,
privilegiando o setor de construção civil, temos a mola propulsora para a
constituição do PMCMV (Programa Minha Casa Minha Vida). Não merece ser
ignorado o fato de seu caráter social, mas não é uma ação exclusivamente
social, é uma resposta do governo à crise.
Com a aprovação da Medida Provisória 459/2009, o programa passa a
ser implementado. Com investimentos vultuosos da ordem de R$ 34 bilhões
(sendo 25,5 bilhões do OGU, 7,5 bilhões do FGTS e 1 bilhão do BNDES), o
programa previu a construção de um milhão de moradias, no prazo de dois
anos, além da geração de emprego, renda e sustentação econômica para um
país amedrontado pela crise.
38
Primeiramente, há um enfoque na população de baixa renda, através de
subsídios, de modo a atingir essa faixa da população responsável por 90% do
déficit habitacional.
O programa abarca as seguintes categorias de participação:
1. Habitação Urbana
Para famílias com renda até R$ 1.600,00
Para a família que ganha até R$ 1.600,00 por mês, existem duas
maneiras de participar do programa Minha Casa, Minha Vida:
A.
Indicação pelo Município ou Governo do Estado/Distrito Federal
Aquele que não tem renda ou possui renda familiar bruta mensal até R$
1.600,00, reside em capital, região metropolitana ou município com população
igual ou superior a 50 mil habitantes e não tem imóvel, pode procurar a
Prefeitura da cidade. As famílias a serem beneficiadas são indicadas e
selecionadas pelo município ou Governo do Estado/Distrito Federal. Deve
haver cadastro no CADÚNICO. A Prefeitura inclui, mantém e atualiza esse
cadastro. A execução das obras do empreendimento é realizada por
Construtora contratada pela CAIXA, que se responsabiliza pela entrega dos
imóveis concluídos e legalizados. O imóvel é financiado em 120 prestações e o
valor das prestações é calculado de acordo com a sua renda familiar, sendo
5% da sua renda, mas nunca menor que R$ 25,00.
B.
Indicação pelas Entidades Organizadoras
Aquele que possui renda familiar mensal bruta até R$ 1.600,00, pode
ser beneficiário do Programa por meio da indicação de uma Entidade
Organizadora habilitada pelo Ministério das Cidades, na qual seja associado.
Além disso, deve haver cadastro no CADÚNICO. A Prefeitura inclui, mantém e
39
atualiza esse cadastro. As entidades podem ser as cooperativas, associações
ou entidades da sociedade civil sem fins lucrativos, com atribuições de
organizar e apoiar as famílias no desenvolvimento de cada uma das etapas
dos projetos voltados para a solução dos seus problemas habitacionais. O
imóvel é financiado em 120 prestações e o valor das prestações é calculado de
acordo com a sua renda familiar, sendo 5% de sua renda, mas nunca menor
que R$ 25,00.
Para famílias com renda até R$ 5.000,00:
Se há renda familiar mensal bruta até R$ 5.000,00, o agente financiador
CAIXA indica procurar um correspondente imobiliário CAIXA Aqui ou Agência
da CAIXA e financie seu imóvel com muito mais facilidade.
Números do PMCMV:
Fonte: http://mcmv.caixa.gov.br/numeros/
40
O reflexo do PMCMV na cidade se faz na prioridade que o programa dá
aos municípios que adotarem a desoneração tributária e doarem terrenos
localizados em área urbana consolidada, além de utilizarem o Estatuto da
Cidade. Entretanto, a regulamentação dos planos é ausente e deve-se
considerar também a dificuldade por parte dos municípios em garantir a
aplicação dos instrumentos previstos nesse estatuto.
No Brasil, grande parte da população está excluída da cidade, ocupando
o resto de terra que possa existir, mais barato face à visível especulação
imobiliária. Para garantir o sucesso do programa e concomitantemente
enfrentar os preços elevados dos terrenos, a tendência é utilizar terrenos mais
baratos, longínquos da malha urbana, implicando esse fato na repetição do
modelo de gestão do BNH de construir fora da cidade, com edificações nas
áreas periféricas.
Dessa maneira, termina-se por contribuir para a formação de cidades
partidas. Por essas razões, o programa é omisso quanto à questão urbana,
pois há outras formas de prover moradia além da construção de novas
moradias.
Deve-se levar em consideração o fato de que o PMCMV não regula a
especulação imobiliária, tampouco garante a função social da propriedade, A
questão urbana é tratada de forma superficial. Em linhas gerais, o programa
apresenta uma diversidade de programas dentro do próprio programa, com
interesses econômicos, sociais e de reestruturação do setor.
Enquanto outros programas visavam atender uma faixa de renda e
determinado grupo de família, o PMCMV apresenta uma estrutura que prevê
atender famílias com renda de até R$ 5.000,00, componentes tanto do grupo
vulnerável da sociedade e incluído no atendimento de interesse social, como
também permite auxílio àqueles que podem ser beneficiados pelas linhas de
crédito oferecidas pelo mercado.
O Programa também merece destaque no contexto da política
habitacional no que se refere à suas propostas e recursos. Desde o BNH não
existia o empenho e comprometimento do governo com a oferta de moradias
que enfrentasse a difícil realidade do déficit habitacional do país. O número de
41
um milhão de moradias no PMCMCV, anunciado com alarde, ainda é
insuficiente face ao déficit de 5,24 milhões, segundo dados do IPEA (2013).
A utilização de recursos do próprio OGU, apesar de timidamente
realizado nos governos de Itamar Franco e FHC, é retomado com valores
vultuosos, jamais empregados na área.
42
3.1.1 – PMCMV E A HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
A estrutura de atuação do PMCMV se baseia a partir de grupos de
famílias separados de acordo com suas rendas. O primeiro grupo, de menor
poder aquisitivo, é formado por famílias com renda de até no máximo R$
1.600,00, o grupo incluso nos cerca de 90% do déficit habitacional do país.
Diante desse fato, o programa desponta no panorama geral ao propor,
imediatamente, 400 mil unidades a esse grupo específico. Esse número
representa uma inovação, face à histórica ausência de ações direcionadas à
questão habitacional desde o BNH.
O governo então passa a reconhecer que as ações nessa área
necessitam ser direcionadas a esse grupo de famílias, haja vista que o
mercado, utilizado pelo Estado de forma a prover moradias no país, não tem
respondido à demanda de forma plena e satisfatória.
Se nos debruçarmos sobre o quesito renda, a opinião de BONDUKI
apud ROMAGNOLI assevera: o desenho do programa no tocante a renda é
pouco expressivo para os mais necessitados (renda até R$ 1.600,00),
enquanto que para os demais grupos, em que o déficit é reduzido, a meta
proposta pode até culminar em um financiamento de segunda moradia.
MARICATO apud ROMAGNOLI sinaliza a problemática da população
vulnerável de morador de rua, que não pode arcar sequer com o mínimo
instituído pelo programa. Merece também importância a situação das famílias
com rendas que não contemplam o valor mínimo de R$ 25,00 para o
pagamento das prestações, já que por si só despesas como transporte, água,
luz, energia e alimentação são capazes de comprometer seriamente o seu
orçamento.
Os subsídios fornecidos pelo programa vão de encontro aos anseios dos
movimentos populares, ao utilizar recursos do OGU, mudando a visão de se
focar em fundos com necessidade de retorno financeiro e auto-sustentação
(como o FGTS) para enfrentar o problema da habitação com aportes públicos.
Acrescenta-se
a
isso
a
inclusão
do
programa
de
urbanização
de
43
assentamentos precários, demonstrando assim um novo olhar sobre a
importância da atuação dos recursos públicos na política habitacional.
No que se refere ao manuseio dos recursos, é indubitável o predomínio
da indústria de construção civil, em detrimento das entidades sem fins
lucrativos. Somados a isso, temos a costumeira dificuldade do poder público
em aplicar recursos, executar programas, ineficiência, falta de pessoal,
burocracia excessiva, restrições fiscais, licitações vagarosas, incompatíveis
com a necessidade de uma resposta premente à realidade.
Nesse quesito, o PMCMV continua a priorizar o modelo de atendimento
ao mercado, ao invés de atender ao direito social de moradia. Fecha-se os
olhos para outras formas de se resolver o problema de habitação, como por
exemplo, a recuperação de prédios, pois procura-se agradar o setor de
construção civil, ao determinar apenas a produção de unidades prontas. O
interesse privado (construtoras, mercado imobiliário) se sobrepõe aos
interesses sociais.
Enfim, o PMCMV apresenta continuidades, rupturas e poucas
inovações. Ao dispor de recursos do OGU, provoca uma mudança na visão de
enfrentamento do problema habitacional, ao tomar para o ente estatal parte de
sua responsabilidade; ao perpetuar o atendimento aos sabores do mercado
imobiliário, continua com o antigo modelo; a mudança, ainda que acanhada, é
dar ênfase à camada social de baixa renda do país.
44
3.1.2 – IMPACTO DO PMCMV NA CIDADE DO RIO DE
JANEIRO
Um olhar mais atento sobre o direito à moradia adequada protegido pela
Constituição Federal e a ser promovido pelo Estado e a realidade brasileira
permite asseverar que o cumprimento desse direito continua a representar um
desafio. Os modelos de desenvolvimento socioeconômico e espacial nos
centros urbanos, muito visto nas metrópoles, têm sido impulsionados sob a
lógica do mercado, onde é notório o privilégio dado a grandes grupos
empresariais.
No caso do município do Rio de Janeiro, o presente contexto de
produção habitacional, inclusive social, corrobora a tese de privilégio aos
interesses de mercado, onde o poder público não é mais protagonista, mas
mero mediador e viabilizador desses interesses, ao entregar a esses grupos a
decisão no tocante às dinâmicas de projetos, negociação com o público alvo e
escolha da localização dos imóveis.
Nesse panorama, apesar da atuação do poder público nos mecanismos
de funcionamento do PMCMV serem limitados, cabe às prefeituras controlarem
o padrão de arquitetura e o impacto urbano dos empreendimentos por meio
das leis urbanísticas.
No caso específico da cidade do Rio de janeiro, a prefeitura tornou
flexível a legislação para a construção de Habitação de Interesse Social (HIS),
estabelecendo: a) construção de unidades habitacionais (UHs) com área
reduzida em relação à legislação geral vigente; b) a ampliação do número de
pavimentos sem elevador; c) uma menor taxa de impermeabilização nos lotes;
d) dispensa de algumas exigências nas intervenções, como número de vagas
de garagem, dimensão das áreas de recreação, dimensão máxima de projeção
horizontal, etc.
Nesse diapasão, as empresas seguem a lógica de mercado e indicam,
em sua grande maioria, as terras mais longínquas para faixas de renda de 0 a
3 salários mínimos, por o valor do solo urbano nestas áreas ser mais baixo. Em
conseqüência, o distanciamento desses imóveis dos grandes centros urbanos
45
impõe obstáculos à permanência das famílias de baixa renda contemplados
pelo PMCMV, produzindo uma série de problemas de mobilidade urbana,
acesso a comércio e serviços, inserção em escolas, garantia de trabalho etc.
Verifica-se que o PMCMV se insere no contexto da política nacional de
habitação de uma maneira obtusa, pois objetiva a dinamização do setor
privado da construção civil e cadeia produtiva, em detrimento de uma política
pública voltada ao atendimento da população de menor faixa de renda.
No âmbito do Rio de Janeiro, o PMCMV vem sendo utilizado como
política de reassentamento, onde a prefeitura compra os empreendimentos da
Caixa e os cede, a fundo perdido, às famílias reassentadas. O escopo dessa
política são moradores de área de risco, como encostas e margem de rios, de
ocupações informais como favelas, ou ainda moradores de áreas que serão
alvo de intervenções em função dos eventos da Copa do Mundo e Olimpíadas,
os chamados mega-eventos.
CARDOSO (2013) investigou dois empreendimentos na Zona oeste da
cidade, região distante do centro da cidade e carente de serviços públicos.
Depreende-se
enquadramento
dessa
e
investigação
delimitação
que
das
há
rendas:
um
equívoco
projetos
que
grave
no
conseguem
financiamento da Caixa como empreendimento destinado às faixas de renda
de 0 a 3 salários mínimos terminaram por ser adquiridos por detentores de
renda em torno de 3-6 salários mínimos.
Não mais importante, temos a dificuldade de acesso da zona oeste, de
forma quase exclusiva pela Avenida Brasil, restrito pela ausência de linhas de
transporte decentes e da distância ao centro da cidade (55,7 km), cujo tempo
de percurso é de aproximadamente duas horas.
A
Zona
Oeste
é
uma
área
emblemática
como
lugar
para
reassentamento de famílias pela prefeitura. A justificativa é de que as antigas
moradias estavam localizadas em áreas de risco ou lugares alvo de
intervenções urbanísticas para a realização dos chamados mega-eventos na
cidade, a saber: a Vila das Torres, situada entre Rocha Miranda e Madureira,
atualmente destinada ao Parque Madureira, principal instrumento de
propaganda da gestão Paes ao proporcionar lazer ao subúrbio; parte de Olaria,
na região do traçado da via expressa Transcarioca, que ligará a Barra da
46
Tijuca ao Aeroporto internacional Tom Jobim, na Ilha do Governador e também
outras áreas de riscos em Copacabana.
A SMH/RJ concedeu a alternativa de indenizar os moradores dessas
localidades, obviamente recusadas por serem irrisórias, em face do valor
despendido em melhorias feitas ao longo dos anos lá vividos. Contrários a
receber uma indenização tão vil, não lhes restou outra opção senão a de
aceitar a proposta da prefeitura. Pela forma como os moradores da favela do
Metrô foram removidos em janeiro do corrente ano, é compreensível o
entendimento de que foram coagidos a se mudar para o novo endereço.
Os problemas que surgiram são: a imposição de taxa de condomínio,
IPTU, gás encanado, custos esses que não se enquadram para moradores de
conjuntos habitacionais de interesse social. Também há relatos de que a
propaganda divulgada não é condizente com a realidade, uma vez que os
espaços de lazer se encontram em situações precárias. Em complemento a
essa assertiva, tem-se reclamações sobre a baixa qualidade dos materiais de
construção, ocorrendo vazamentos de água e fendas nas paredes, rompimento
de sustentação de caixas d’água, deterioração dos brinquedos do playground e
campos de esportes.
Não é de causar surpresa o descaso dado a essa categoria social, haja
vista a construção de conjuntos habitacionais em Niterói, com graves
problemas estruturais e que tiveram que ser demolidos, nitidamente pelo uso
de material de baixa qualidade, segundo a revista EPOCA (2013). Ressalta-se
que esse empreendimento tinha como objetivo reassentar os sobreviventes do
trágico desabamento do Morro do Bumba, em 2010, na cidade de São
Gonçalo.
47
Fonte: http://revistaepoca.globo.com/Sociedade/noticia/2013/03/predios-dominha-casa-minha-vida-no-rio-ameacam-cair-e-terao-que-ser-demolidos.html .
Com relação a comércio e serviços, é precário e muitas vezes
inexistente. Ademais, há todo um regramento por parte da prefeitura e de
funcionários da Caixa de forma a restringir alternativas informais capazes de
diminuir essa escassez. Essa restrição faz lembrar os tempos de Pereira
Passos.
Em referência aos locais de trabalho, há um considerável tempo de
deslocamento no trajeto casa-trabalho-casa. Os transportes coletivos são
problemáticos, a malha ferroviária não atende à população como deveria, há
diversas ocorrências de acidentes e atrasos diários, há poucas linhas de
ônibus e não há horários fixos para seu funcionamento. Apesar da criação do
Bilhete Único carioca, que permite realizar duas viagens pelo preço de uma,
em um prazo de até 2 horas e 30 minutos, nem sempre é possível realizar
duas viagens neste tempo.
O PMCMV evidencia o papel condutor do capital privado no espaço
urbano, relegando o governo a um espaço secundário, cujo papel se presta a
48
viabilizar os interesses empresariais neste processo, em prejuízo da sua
participação na política habitacional.
Percebe-se o reflexo dessa mercantilização da moradia na cidade do
Rio de janeiro, às vésperas da realização de mega-eventos, onde o setor
imobiliário exerce grande influência no deslocamento da população no
ambiente intraurbano através da gentrificação de áreas urbanas destinadas a
grandes equipamentos urbanos e do reassentamento da população de baixa
renda para empreendimentos situados em locais distantes do centro e sem
infraestrutura para atender a essa população.
Esse processo caminha para uma periferização da habitação de
interesse social, contrariando uma das premissas do PMCMV de procurar
viabilizar a construção de moradias em áreas centrais da cidade.
49
3.2 – USO DOS IMÓVEIS PÚBLICOS E CENTRAIS E AS
ÁREAS PORTUÁRIAS
A cidade do Rio de Janeiro, assim como outras grandes cidades
brasileiras, vem enfrentando um processo de dispersão habitacional, no qual
sua área central, na ausência de políticas habitacionais apropriadas à
habitação de interesse social perdeu grande parte de moradores, mas
manteve-se como lugar de referência cultural, de trabalho e de consumo. A
presença expressiva de imóveis vagos, decorrente desse processo de
esvaziamento, torna-se um paradoxo em face do déficit habitacional.
Percebe-se que nos últimos anos, as políticas para o centro têm sido
focadas no caráter embelezador e renovador, com vistas a reestruturá-lo para
outro típico de público que não os de moradia de interesse social.
O
Município
tem
formulado
propostas
de
“revitalização”
e
“requalificação” que prometem renovar e revalorizar a área central, com
investimentos públicos e incentivos às parcerias público-privadas com
interesse de investir nele seu capital. Entretanto, nem sempre acontecem de
forma cristalina para a sociedade e muitas vezes o cerne da questão passa a
ser os investimentos e não a população interessada.
EGLER (2005) brilhantemente versa sobre a questão das áreas
portuárias, em que a exemplo das cidades de Buenos Aires, na Argentina e
São Francisco, nos Estados Unidos, a política de renovação dos sistemas
portuários obedece a uma maneira de pensar que dá importância à
preservação e reutilização do patrimônio imobiliário preexistente, com uso
socialmente improdutivo. Trata-se do uso do espaço com um processo de
renovação dirigido a uma produtividade espacial econômica associada à
indústria do entretenimento global.
Debruçados sobre o tema, temos o processo de revitalização do Porto
Madero, que custou à população argentina milhões de dólares e dez anos de
trabalho. Todo esse modus operandi se deu através de empréstimos
internacionais, visando inserir a capital argentina na rede de cidades globais. É
uma lógica perversa, da qual se buscam empréstimos internacionais que
50
obviamente se prestam a atender às necessidades de quem emprestou,
impondo assim a sua própria interpretação de desenvolvimento.
No auge da revitalização do Porto Madero, quando contratos e parcerias
foram assinados e dívidas já contraídas, com projetos de arquiteturas
assinados por grandes nomes, o Porto viveu um projeto de agitação global,
com o turismo incrementado pelas atividades próprias ao processo para o qual
havia sido construído. Instalaram-se empresas, hotéis, lojas e restaurantes
indispensáveis ao desenvolvimento do processo econômico de globalização.
Com a crise econômica da Argentina, temos no Porto Madero o seu
espelho, pois houve o encerramento de muitas atividades nele localizadas. As
empresas foram fechadas e os restaurantes finalizaram suas atividades. Ou
seja, as atividades econômicas previstas não suportaram os altos custos das
instalações e o encerramento de lojas e restaurantes faz parte do dia a dia do
lugar. É uma sistemática que dá valor ao uso social exclusivo para o fluxo de
turistas e tem por resultado um processo de dilapidação econômica e exclusão
social.
As atividades do mundo globalizado são passageiras e têm tempo
delimitado. Indubitável o fato de que o capital global não investe localmente
com o objetivo de manter atividades de longa duração. Os processos de
produção duram o tempo da acumulação: esgotado esse tempo, o capital
muda para novos lugares. Esse caráter transitório que atinge os espaços
construídos, comandados pela política global, é grave, pois os processos feitos
no âmbito local não tem um caráter de estabilidade.
Esse política se repete no projeto de revitalização da área portuária da
cidade do Rio de Janeiro, onde a visão de requalificação da área central, tendo
como referência propostas de intervenção na Zona Portuária, é baseada na
remodelação paisagística do tecido urbano e apropriação de imóveis
subutilizados ou vagos para atividades turísticas e de comércio, ao invés de
priorizar a população carente de moradia.
O centro do Rio, atualmente, configura-se como espaço de disputas, no
qual interesses mercadológicos ganham maior apoio do Estado do que os
interesses sociais, tendo como projeto mais emblemático o projeto Porto
Maravilha, que vem na esteira dos megaeventos que terão sede na cidade do
51
Rio de Janeiro. Não há uma reflexão no sentido de garantir a permanência da
população de baixa renda, nem de melhorar as condições de moradia, quiçá
combater a ociosidade de imóveis e propor uma utilização de moradia nessa
área da cidade.
A área plana da região portuária resultante de aterro é considerada
acréscimo de marinha, sujeita ao controle pela Secretaria de Patrimônio da
União. Os terrenos nessa área pertencem em sua maioria ao Governo Federal
e suas autarquias, com 62% formados por grandes quadras, prédios e galpões
abandonados. O Município e o Estado do Rio possuem, cada, 6% dos
terrenos, sendo os 25% restantes pertencentes à privados (MEDINA apud
BENTES, 2010).
Situação Fundiária da Região Portuária.
Fonte: Prefeitura do Rio de Janeiro.
Apesar da lei municipal 101/2009 prever a promoção da habitação de
interesse social, incentivo à recuperação de imóveis ocupados para a melhoria
das condições de moradia e de seu entorno, com implantação de infraestrutura
e regularização fundiária, incentivo à recuperação de imóveis ocupados para a
melhoria das condições de moradia, não há acolhida dessas premissas por
52
parte da Prefeitura. Muito pelo contrário, o caminho trilhado tem sido o de
remodelar essas áreas para o turismo e lazer, com idéias de gentrificação, a
exemplo de outras cidades globais.
Outro desafio enfrentado pela população que já habita as áreas centrais
é a maneira como a Prefeitura vem agindo, no sentido de remover as famílias,
já que essa área é de grande valor especulativo.
A SMH/RJ apresentou os projetos às comunidades de forma rasa, com
poucos esclarecimentos. No tocante ao Morro da Providência, a justificativa
das remoções está baseada na implementação de um teleférico e ao velho
discurso do risco. Ressalta-se que não há análise técnica capaz de sustentar a
teoria de risco, inclusive várias obras já foram feitas nas encostas para
estabilização e contenção. Mas o discurso de remoção acaba por ser a tônica
predominante nas ações da Prefeitura.
Nos processos de remoção das áreas impactadas pelo Porto Maravilha
não foram apresentados mandados judiciais, não houve diálogo, sequer
participação do povo para entender, opinar e propor alternativas. Esses fatos
restam por provar a ausência dos governos em conduzir de forma digna e justa
os processos de moradia.
A SMH/RJ tem marcado as casas com números e sigla da própria
secretaria, instaurando um clima de terror para as famílias, numa sucessão
sistemática de demolições, direcionando essas famílias de forma compulsória
para empreendimentos do PMCMV, distantes aproximadamente 50 KM do seu
local de origem.
Atualmente, há três grandes ocupações que resistem a esse processo
de destruição das moradias centrais, quais sejam: Chiquinha Gonzaga (imóvel
público do INCRA), Manuel Congo (imóvel público do INSS) e Quilombo das
Guerreiras (imóvel público do DNIT).
O Quilombo das Guerreiras será removido para um empreendimento
chamado Quilombo da Gamboa, na região portuária. Os demais enfrentam até
hoje a morosidade da burocracia (regularização fundiária) para sua
regularização.
De maneira brilhante, BRANDÃO e LOPES (2012) nos ensinam que as
conquistas de destinação dos imóveis públicos subutilizados para Habitação de
53
Interesse Social e recursos do OGU para a construção de moradia popular
esbarram na ausência de empenho político para a desburocratização dos
processos, em especial da CEF, beneficiando assim a especulação imobiliária
que atinge os imóveis públicos.
Dentro de um contexto de megaprojetos, as prioridades das políticas
públicas de habitação são desviadas do seu foco. Apesar de haver condições
para a regularização e requalificação dos imóveis, por intermédio do Ministério
das Cidades e do governo do Estado, a Prefeitura prefere pagar indenizações
baixas ou propor reassentamento em bairros da Zona Oeste, excluindo a
possibilidade de transforma-los em habitação de interesse social. Os recursos
do
FNHIS
se
quedam
paralisados
pela
morosa
burocracia
e
pelo
descompromisso público, abrindo espaço para o capital privado especulativo,
já que as demandas de HIS são direcionadas para o PMCMV, que apresenta
um viés mercantil e segregador.
Hoje em dia há iniciativas de membros da sociedade civil organizada,
com o objetivo de incentivar o debate e a luta pela garantia da habitação
popular na região central do Rio de Janeiro. Entretanto, a interferência do
processo especulativo dos imóveis e a interferência negativa da prefeitura têm
feito com que este ideal de moradia jamais se torne realidade.
Ao invés de proporem uma utilização desses imóveis subutilizados para
a solução, ainda que parcial, dos problemas de moradias, a prefeitura faz o
inverso e pior: prioriza a expulsão sumária e covarde dos moradores já
existentes para agradar os humores do mercado imobiliário.
54
3.2.1
–
REGULARIZAÇÃO
FUNDIÁRIA:
ÁREAS
DE
INTERESSE SOCIAL
A temática de regularização fundiária ganha espaço e fôlego com o
advento da Constituição Cidadã de 1988, com a presença dos artigos 182 e
183, que versam sobre política urbana. Nos dois artigos a Constituição aborda
a questão fundiária. No primeiro, o acesso à terra é uma das preocupações.
São citados os instrumentos: parcelamento e ou edificação compulsórios, IPTU
progressivo no tempo e desapropriação com pagamento mediante títulos da
dívida pública. O artigo seguinte, 183, trata do tema usucapião. Neste artigo,
são definidos os requisitos básicos para que um morador seja contemplado
com a usucapião.
De acordo com a Constituição Federal os requisitos básicos para o
benefício da usucapião são: área urbana de até duzentos e cinqüenta metros
quadrados; ocupação com fins de moradia de, pelo menos, cinco anos,
ininterruptamente e sem oposição; o possuidor não pode ser proprietário de
outro imóvel urbano ou rural.
O Estatuto da Cidade (lei 10.257/2001) cita a Regularização Fundiária e
regulamenta de maneira mais minuciosa a usucapião especial de imóvel
urbano. Fortalecendo ainda mais o aludido tema, nasce a lei federal
11.977/2009, alargando assim o tema da política habitacional no Brasil. Dentro
desta lei, temos as seguintes definições:
Art. 46. A regularização fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas,
urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de
assentamentos
irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social
à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade
urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
55
O artigo 48 define regularização de interesse social como “regularização
fundiária de assentamentos irregulares ocupados, predominantemente por
população de baixa renda”.
Em seu inciso VI, mesmo artigo 48, define assentamentos irregulares
como “ocupações inseridas em parcelamentos informais ou irregulares,
localizadas
em
áreas
urbanas
públicas
ou
privadas,
utilizadas
predominantemente para fins de moradia”.
Um dos objetivos dessa lei é tornar célere o processo de regularização
fundiária, muito embora no plano prático a morosidade passa a dominar a
tônica desse processo.
A demarcação urbanística direcionada para regularização em área de
interesse social de assentamentos irregulares pode ser realizada através da
negociação dos proprietários com os moradores da área. Nesse diapasão, a lei
6.766/79 dispõe sobre o parcelamento do solo urbano através de loteamento
ou desmembramento, tendo a infraestrutura básica dos parcelamentos
situados nas zonas habitacionais de interesse social com vias de circulação,
escoamento de águas de chuva, rede com abastecimento de água potável,
soluções para esgoto sanitário e energia elétrica.
A Regularização Fundiária de Interesse Social, segundo a lei
11.977/2009, deverá ocorrer em assentamentos ocupados por população de
baixa renda, em situações reconhecidas legalmente ou administrativamente do
direito à moradia. Dessa forma, as moradias devem preencher os requisitos
para usucapião ou concessão de uso especial para fins de moradia, localizarse nas chamadas ZEIS; ser declarada de interesse para a implantação de
projetos de regularização fundiária de interesse social, nos casos de áreas da
União, Estados, Distrito Federal ou municípios.
Essa lei demarcou a urbanística como um processo administrativo pelo
qual o poder público, em sede de regularização fundiária de interesse social de
domínio
público
ou
privado,
com
seus
limites,
área,
localização
e
confrontantes, com a finalidade de identificar seus ocupantes e qualificar a
natureza e o tempo das respectivas posses. Ainda, definiu legitimação de
posse como um ato do poder público, com vistas a conferir título de
56
reconhecimento de posse de imóvel objeto de demarcação urbanística, com a
identificação do ocupante e natureza da posse.
O Estatuto da Cidade dispõe de vários instrumentos urbanísticos e
jurídicos destinados a integrar a cidade “legal” às áreas consideradas ilegais,
visando combater a subutilização e especulação de imóveis urbanos.
Na lei 11977/2009 esses instrumentos foram criados para facilitar e
agilizar a materialização do direito à moradia, que dão possibilidade à emissão
e o registro de legitimidade de posse e reconhecimento de propriedade que só
podem ser utilizadas quando não houver conflitos com outras pessoas que se
declaram proprietárias do imóvel. São eles:
Plano
Diretor
Participativo:
é
um
instrumento
da
política
de
desenvolvimento e expansão urbana que depende de fatores políticos,
econômicos, financeiros, culturais, ambientais e sociais de acordo a realidade
da população de cada município. Serve para definir a função social, visando às
soluções para os problemas que afligem os moradores das cidades .
Usucapião Urbana: é um dos meios de aquisição de uma propriedade,
com área de até 250 m, ocupados por 5 (cinco) anos ininterruptos para fins de
moradia e sem contestação judicial por parte do proprietário legal. O
beneficiário não pode possuir outro imóvel urbano ou rural (Lei 10.257 Art. 9).
Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM): introduzido
através da Medida Provisória nº. 2.220/2001, é um direito subjetivo garantido
aos ocupantes de áreas públicas que até a data de 30 de julho de 2001
tenham já cinco anos de posse sobre o terreno urbano de até 250 m², e o
utilizem para fins de moradia sem serem proprietários de outro imóvel urbano
ou rural.
Concessão de Direito Real de Uso (CDRU): é um instrumento
aperfeiçoado pelo Estatuto da Cidade, instituído pelo Decreto-lei nº. 271/67
que autoriza a contratação coletiva, podendo ser remunerada ou gratuita,
aplicada em terrenos públicos ou particulares, por tempo certo ou
indeterminado. É empregada nos casos de programas e projetos habitacionais
de interesse social. Garante ao morador o direito real sobre o imóvel.
57
Direito de Superfície: permite que o proprietário de uma área urbana
ocupada informalmente conceda o direito de superfície à prefeitura, para que
esta promova a urbanização e depois a regularização jurídica em favor da
população ocupante. O título de transferência é a escritura pública, devendo
ser registrada no cartório imobiliário.
Doação: A doação é a autorização não onerosa e voluntária do terreno
por parte de seu proprietário (poder público municipal ou particular) à
população de baixa renda ocupante de Área de Interesse Social.
Compra e venda: O proprietário das terras se compromete a transferir a
propriedade aos moradores, através do pagamento de uma determinada
quantia e de um contrato de compra e venda e escritura pública lavrada e
registrada.
Aforamento: é uma forma de utilização de bens imóveis da união, de
acordo com o Decreto-lei nº 9760/1946. Sugere repasse gratuito ou oneroso do
domínio útil a terceiros que ficam obrigados ao pagamento de uma pensão
anual.
Ocupação: o morador ocupa o imóvel sabendo que se trata de um bem
público da União, e fica obrigado ao pagamento anual de taxa de ocupação,
correspondendo a 2% do valor atualizado do domínio pleno para as ocupações
já inscritas e para aquelas cuja inscrição tenha sido requerida à Secretaria do
Patrimônio da União até 30 de setembro de 1988 e 5% do valor atualizado do
domínio pleno e das benfeitorias para ocupações cuja inscrição seja requerida
ou promovida ex-oficio a partir de 1º de outubro de 1988, regulamentada pelo
Decreto-lei n 9760/1946.
Além desses instrumentos, as ZEIS são instrumentos urbanísticos com
a finalidade de incluir no zoneamento da cidade uma categoria que permita,
mediante a um plano específico de urbanização, estabelecer padrões
urbanísticos próprios para determinados assentamentos.
BACELET apud ARAUJO e AGUIRRE ensina que a concessão de uso
especial apresenta o direito de uso para fins de moradias e proporciona maior
controle pelos governos e pelas comunidades locais das transferências dos
títulos pelos beneficiários originais. A usucapião desempenha finalidades como
a de instrumento de regularização fundiária que garante o direito à moradia
58
aos segmentos sociais como favelas, cortiços, conjuntos habitacionais
invadidos e loteamentos irregulares e a garantia da função social da
propriedade, através da promoção de uma política de regularização fundiária.
A ZEIS pretende, através de normas específicas a partir das
características próprias do assentamento, reconhecer a forma de ocupação do
solo urbano, apropriada ao local. Também formaliza o reconhecimento da
diversidade das ocupações existentes na cidade e a possibilidade da
construção de uma legalidade dos assentos, tanto na qualificação e
regularização das áreas ausentes de legalização, quanto na democratização
do acesso à cidade provida de infraestrutura. Ademais, visa regular o mercado
imobiliário e permitir que a regulação urbana ocorra de forma paralela à
regularização jurídica do assentado que propiciem direitos e deveres aos
cidadãos.
É inegável a importância da ZEIS, por reconhecer a diversidade das
ocupações existentes na cidade, tem um caráter legalizador, através de
normas específicas para as áreas ocupadas por população de baixa renda,
sem desprezar a proteção dada à população da especulação imobiliária, na
medida que permite a regularização urbana de forma paralela à regularização
jurídica do assentamento.
O Plano de Regularização Fundiária aprofunda os estudos sobre os
condicionantes urbanísticos de uma área, incluindo análise de risco, das redes
de água, esgoto, drenagem, eletricidade e do sistema viário existente,
definindo ainda as áreas a serem tituladas e áreas reservadas para futura
intervenção da prefeitura, objetivando a melhoria da condição de habitação
social; dessa forma, representa um dos mais importantes instrumentos para a
rearrumação do tecido urbano e a conquista do direito à cidade, onde os tipos
de habitações informais presentes no Brasil são: loteamentos, ocupações
consolidadas (favelas, conjuntos habitacionais público e privado, cortiços).
Os benefícios da regularização fundiária para a população são
inegáveis, bem como segurança na posse através da legalização dos imóveis
ocupados para moradia ou outros usos residenciais; acesso a serviços
públicos básicos e financiamentos habituais para melhoria dos imóveis
59
existentes,
integração
das
diversas
áreas
da
cidade,
por meio
de
endereçamento oficial, inclusão dos lotes nos cadastros municipais.
Em resumo, representa um fator primordial e célere para a
democratização das relações sociais e conseqüentemente na conquista da
cidadania plena e na diminuição da exclusão social.
60
CONCLUSÃO
A partir do estudo sobre a questão da política habitacional, com um
olhar particular sobre a habitação de interesse social, verificamos poucas
mudanças ao longo dos séculos. Não é difícil constatar que uma política de
habitação efetiva pode impactar fortemente sobre a redução da desigualdade
social e da pobreza, contribuindo para a melhoria da qualidade da vida das
pessoas. Entretanto, as políticas implementadas pelo governo, apesar do
discurso oficial ser de melhorar a condição de moradia da população de baixa
renda, historicamente terminam por financiar a classe média e alta, inclusive
com benefícios e subsídios.
O Estado Brasileiro possui diversos desafios a serem enfrentados para
amenizar esta situação e auxiliar na provisão de moradias dignas e a solução
do problema habitacional merece uma ação direcionada à oferta habitacional
condizente com o nível de renda da população, ao invés de ofertar novas
moradias.
De maneira a combater o déficit habitacional e aumentar a eficiência e a
eficácia das políticas públicas, é mister integrar as ações e programas
habitacionais às demais ações de desenvolvimento urbano e de políticas
sociais do governo, onde somente uma política de habitação integrada,
distributiva e bem focalizada poderá contribuir para uma solução do problema
de habitação brasileiro.
Nesse diapasão, o governo surge com o PMCMV, com recursos diretos
do OGU, onde a taxa de juros varia conforme a renda do contratante: quanto
maior a renda, maior é a taxa de juros. Entretanto, o grupo sem renda formal
ou que não atende à faixa de renda do programa torna-se pouco expressivo ou
até inexistente no que tange à conquista do direito à moradia. O PMCMV inova
ao utilizar recursos do OGU, sem a necessidade de usar recursos com
necessidade de retorno financeiro e auto-sustentação. Apesar disso, continua
a priorizar o modelo de atendimento ao mercado imobiliário, em detrimento do
direito social de moradia.
61
Em sede da cidade do Rio de Janeiro, o governo perde uma grande
oportunidade de resolver, ainda que parcialmente, o problema de habitação na
Cidade Maravilhosa. Há uma presença expressiva de imóveis vagos na área
portuária da cidade, majoritariamente pertencente à União e que, por
intermédio da lei de Regularização Fundiária de Interesse Social, poderia ser
utilizada para a solução parcial desse problema, com utilização desses imóveis
para produção social. Acontece justamente o contrário: o Governo Federal
autoriza a desapropriação de seus terrenos e a Prefeitura baseia a
remodelação paisagística do tecido urbano e apropriação desses imóveis
subutilizados em atividades turísticas e de comércio, ao invés de priorizar a
população carente de moradias.
Na esteira dos mega-eventos que serão sediados no Rio de Janeiro, a
cidade configura-se em um centro de disputas, onde interesses mercantis
ganham maior apoio do Estado do que os interesses sociais. O projeto Porto
Maravilha encampa toda essa série de disputas. Não há uma reflexão de modo
a garantir a permanência da população de baixa renda, nem de melhorar as
condições de moradia, o que dizer de combater a ociosidade de imóveis e
propor uma utilização de moradia social nessa área da cidade.
Os benefícios da regularização fundiária das ZEIS para a população são
inegáveis, como a segurança na posse através da legalização dos imóveis
públicos subutilizados para moradia ou outros usos residenciais; acesso a
serviços públicos básicos e financiamentos habitacionais para melhoria dos
imóveis existentes e integração das diversas áreas da cidade. Representa um
fator primordial e célere para a democratização das relações sociais e
consequentemente na conquista da cidadania plena e na diminuição da
exclusão social.
O PMCMV, no município carioca, que se propõe como uma solução
atual, não se efetiva como tal na prática na cidade. Evidencia o papel condutor
do capital privado no espaço urbano, relegando ao governo a um espaço
secundário, de somente viabilizar os interesses especiais nesse processo, em
prejuízo da sua participação na política habitacional.
Às vésperas da realização da Copa do Mundo de Futebol e em 2016
das Olimpíadas, o setor imobiliário desloca involuntariamente a população no
62
ambiente intra-urbano, através da gentrificação de áreas urbanas destinadas a
grandes equipamentos urbanos e do reassentamento da população de baixa
renda para empreendimentos em locais longínquos do centro e sem
infraestrutura para atender a essa população. Esse processo caminha para
uma periferização da habitação de interesse social, onde historicamente a
Zona Oeste, carente de serviços públicos e de difícil acesso, é novamente e
equivocadamente utilizada, contrariando uma das premissas do atual programa
do governo, o PMCMV, de procurar viabilizar a construção de moradias em
áreas centrais da cidade.
É difícil reverter uma situação que já dura mais de um século em um
curto espaço de tempo. Durante décadas pôde-se verificar políticas
habitacionais inconsistentes, por vezes indiferentes, excludentes e não
abrangentes, que ora o governo tomava para si a responsabilidade e, após
comprovadas
as
dificuldades
financeiras,
a
corrupção,
políticas
de
apadrinhamento, falta de controle e acompanhamento dos programas,
restando para a população ter como opção de acesso à moradia casas e
barracos, insalubres e sem a mínima condição digna de habitabilidade,
construídas na maioria das vezes em áreas e terrenos invadidos.
A oferta de quem atua no mercado formal de trabalho tem continuidade
nas condições de financiamento e até de subsídios, com prestações
adequadas à capacidade de pagamento do mutuário. Porém, há muito a se
fazer em relação à oferta de moradia à população carente e realmente
necessitada, sempre esquecida.
A materialização do direito à moradia é condição intrínseca e núcleo
primordial da defesa da dignidade da pessoa humana, uma vez que não se
concebe tal direito simplesmente como a existência física de um lugar para
morar, mas também como o lugar onde se realizam outros direitos inerentes
aos seres humanos, como saúde, saneamento, lazer, transportes, obviamente
em um local adequado, com acesso a serviços básicos de fornecimento de
água tratada, luz, esgoto, pavimentação de ruas, educação etc.
As ações neste setor necessitam de maior ampliação, de forma a
estimular uma atuação maior e mais atenta do Estado a desenvolver políticas
públicas realmente efetivas, sem caráter demagógico ou de maquiagem social.
63
Do contrário, estaremos condenados a passar mais um longo tempo sem obter
reduções no déficit habitacional e sem poder viver numa sociedade mais igual
e com moradias dignas. Precisamos entender que casa própria não é um
sonho e sim um direito!
64
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habitação popular no Rio de Janeiro. Revista Rio de Janeiro vol.1, n.2,
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Pourquoi
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68
SIGLAS
BID – BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO
BNDES – BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E
SOCIAL
BNH – BANCO NACIONAL DE HABITAÇÃO
CEDAE – COMPANHIA ESTADUAL DE ÁGUA E ESGOTOS
CEF – CAIXA ECONÔMICA FEDERAL
CGFNHIS – CONSELHO GESTOR DO FUNDO NACIONAL DE HABITAÇÃO
DE INTERESSE SOCIAL
CHISAM – COORDENAÇÃO DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
CODESCO – COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO DE COMUNIDADES
COHAB – COMPANHIA DE HABITAÇÃO POPULAR DO ESTADO DA
GUANABARA
COMLURB – COMPANHIA MUNICIPAL DE LIMPEZA URBANA
DNIT – DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE
TRANSPORTE
FAFEG – FEDERAÇÃO DAS ASSOCIAÇÕES DE FAVELAS DO ESTADO DA
GUANABARA
FAFERJ – FEDERAÇÃO DAS ASSOCIAÇÕES DE FAVELAS DO ESTADO
DO RIO DE JANEIRO
FAR – FUNDO DE ARRENDAMENTO RESIDENCIAL
FAT – FUNDO DE AMPARO AO TRABALHADOR
FCP – FUNDAÇÃO DA CASA POPULAR
FDS – FUNDO DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL
FGTS – FUNDO DE GARANTIA POR TEMPO DE SERVIÇO
FHC – FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
FMI – FUNDO MONETÁRIO INTERNACIONAL
FNHIS – FUNDO NACIONAL DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
HIS – HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
IAB – INSTITUTO DOS ARQUITETOS DO BRASIL
IPTU – IMPOSTO PREDIAL TERRITORIAL URBANO
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INCRA – INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA
INSS – INSTITUTO NACIONAL DE SEGURIDADE SOCIAL
OGU – ORÇAMENTO GERAL DA UNIÃO
ONG – ORGANIZAÇÃO NÃO GOVERNAMENTAL
PAIH – PLANO DE AÇÃO IMEDIATA PARA A HABITAÇÃO
PMCMV – PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA
PROFACE – PROGRAMA DE FAVELAS DA CEDAE
PROFILURB – PROGRAMA DE FINANCIAMENTO DE LOTES
URBANIZADOS
SBPE – SISTEMA BRASILEIRO DE POUPANÇA E EMPRÉSTIMOS
SFH – SISTEMA FINANCEIRO DE HABITAÇÃO
SMH/RJ – SECRETARIA MUNICIPAL DE HABITAÇÃO DO RIO DE JANEIRO
SERFHA – SERVIÇO ESPECIAL DE RECUPERAÇÃO DE HABITAÇÕES
ANTI-HIGIÊNICAS
USAID – United States Agency for International Development - AGÊNCIA DOS
ESTADOS UNIDOS PARA O DESENVOLVIMENTO INTERNACIONAL
ZEIS – ZONAS ESPECIAIS EM ÁREAS DE INTERESSE SOCIAL