XVI ENDIPE - Encontro Nacional de Didática e Práticas de Ensino - UNICAMP - Campinas - 2012
A PERCEPÇÃO DOS PROFESSORES SOBRE O MODELO DE GESTÃO NA
REDE MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO PÚBLICA DO RIO DE JANEIRO
JAIRO CAMPOS DOS SANTOS – PPGE (UFRJ)
Resumo
Pensar sobre políticas de governo na área educacional e, principalmente, sobre a
contextualização da gestão educacional dentro de uma visão que busca a qualidade, gera
um desafio que rompe estruturas complexas e heterogêneas, que possuem regulações e
formas de controle e que, também, muitas vezes divergem ou convergem aos interesses
sociais. O presente trabalho é a informação do andamento da pesquisa de doutorado que
está sendo realizada através do Grupo de Estudos dos Sistemas Educacionais do
PPGE(UFRJ) e que objetiva avaliar o atual modelo de gestão educacional pública da cidade
do Rio de Janeiro, no quadriênio 2009-2012, através do posicionamento dos professores
dessa rede de educação, à medida que seus anseios, suas expectativas e as possibilidades de
um novo projeto serão tratados em comparação aos resultados apresentados pelo governo,
suas medidas de desempenho e avaliação. Inicialmente, através de uma análise teórica, a
pesquisa já observou que a busca pela “qualidade com excelência” é o fator determinante
da atual política educacional pública da cidade do Rio de Janeiro e que, através de diversas
ações, relacionam uma política de educação atrelada à eficiência nos resultados que se
dimensiona através de um novo modelo de gestão, que se utiliza dos princípios gerenciais.
Evidenciou-se, também, a presença de uma relação típica dos processos empresariais, que
busca o alcance de metas de qualidade, condicionando a eficiência dos profissionais
envolvidos nesse processo ao pagamento de bônus e, além disso, procura, também, o
cumprimento de metas de gestão, usando concepções de gerenciamento privado nas
instituições públicas, quando atua, especificamente, com as ideias neoliberais e da terceira
via. Por saber que a figura do professor é extremamente preponderante, a proposta deste
estudo em analisar a percepção dos professores sobre o atual modelo educacional público,
ainda está em andamento, na fase de definições de critérios para a pesquisa empírica.
Palavras-chave: Educação, Gestão Gerencial, Qualidade.
1. Introdução
O presente trabalho é a informação do planejamento e andamento da pesquisa de
doutorado que está sendo realizada através do Grupo de Estudos dos Sistemas Educacionais
do Programa de Pós-Graduação em Educação (PPGE-UFRJ) e que objetiva avaliar o atual
modelo de gestão educacional da cidade do Rio de Janeiro, no quadriênio 2009-2012,
através do posicionamento dos professores dessa rede de educação, à medida que seus
anseios, suas expectativas e as possibilidades de um novo projeto serão tratados em
comparação aos resultados apresentados pelo governo, suas medidas de desempenho e
avaliação.
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Hoje, a Secretaria Municipal de Educação da cidade do Rio de Janeiro possui, como
mensagem de apresentação em seu portal público, objetivos ligados a “dar um salto de
qualidade na Educação da cidade..." buscando assegurar a “excelência”.
Para Sammons (1999), os resultados das pesquisas na busca pela qualidade na
educação ainda não fornecem um projeto ou receita pronta para criação de escolas mais
eficazes e não devem ser empregados mecanicamente e sem referência ao contexto
particular de cada escola. Podem, contudo, serem vistos como um ponto de partida útil para
a auto-avaliação das mesmas, sem, no entanto, configurar alicerce para uma política
educacional que enfatize uma busca por “excelência em avaliação” em detrimento a uma
formação completa, integrada e autônoma dos cidadãos.
A ideia de “excelência” na educação pode estar ligada aos conceitos de qualidade
educacional e que, de acordo com a atual política implementada, também se fundamenta
em diagnósticos de avaliação de resultados e na execução de um novo modelo de gestão.
Para Cury (2010), o tema “qualidade da educação” engloba dimensões filosóficas e
legais e registra, ainda, a relação entre qualidade e avaliação e a importância da ligação
entre ambas.
Na mesma linha, Whitty (1996) já enfatizava que, no campo educativo, a lógica
neoliberal tem sido caracterizada por um conjunto de ideias que fazem apelo à “eficiência”,
à “eficácia”, à “excelência”, à “qualidade”, à “escolha da escola pelos pais” etc., revelando
uma focalização das políticas educativas, designadamente das políticas de autonomia e
gestão local da escola, nos direitos do consumidor mais do que nos direitos do cidadão. Um
verdadeiro “quase-mercado”.
Já para Afonso (2009), as relações de qualidade estão ligadas às três dimensões do
conceito de accountability, ou seja, avaliação, prestação de contas e responsabilização.
Assim, sabendo que a figura do professor é extremamente preponderante, à medida
que é um agente ativo dentro da relação educativa, surge como uma questão intrigante: qual
é a observação que os professores possuem a respeito do atual sistema de gestão da
educação pública na cidade do Rio de Janeiro, especificamente, em uma região da cidade
onde as carências econômicas e estruturais são fatores que influenciam sobremaneira o
rendimento escolar dos alunos? Ou seja, como a política de educação implementada para a
busca por resultados é interpretada por aqueles que diretamente agem para o seu “sucesso”?
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Tal discussão, para Paula (2005), avança para o estudo dos modelos de gestão
implementados pelos governos, que necessariamente englobam todas suas áreas de atuação.
Para a referida autora (idem, p. 37):
Nas últimas décadas, os brasileiros estiveram engajados no processo de
redemocratização do país, buscando reformar o Estado e construir um
modelo de gestão pública capaz de torná-lo mais aberto às necessidades
dos cidadãos brasileiros, mais voltado para o interesse público e mais
eficiente na coordenação da economia e dos serviços públicos.
2. Justificativa e relevância do estudo
Avaliar se o atual modelo de gestão educacional da cidade do Rio de Janeiro,
através do posicionamento dos professores da rede, traz uma nova visão, à medida que suas
percepções serão tratadas em comparação aos resultados apresentados pelo governo.
Para Afonso (2009), existem tendências hegemônicas decorrentes de uma agenda
global mais ampla, onde é central o papel das organizações internacionais e supranacionais
que, nas últimas décadas, pelo menos nos países capitalistas ocidentais, as políticas de
avaliação, de prestação de contas e de responsabilização (accountability) foram ganhando
certa imunidade às concepções político-ideológicas dos governos, disseminando e
homogeneizando muitos dos seus efeitos, como se essas mesmas políticas ganhassem o seu
verdadeiro sentido situando-se acima das realidades culturais, políticas, econômicas e
educacionais nacionais. Esta tendência, entre outras consequências, tem aumentado a
eficácia legitimadora destas políticas, tornando mais difícil desocultar os interesses,
demandas e funções que lhe subjazem.
Dessa forma, Costa e Koslinski (2008) mencionam que, enquanto são clássicos os
estudos sobre oportunidades escolares, os levantamentos estatísticos sobre fluxos e
trajetórias educacionais, as análises econométricas ou normativas acerca das imbricações
entre padrões de escolaridade e estratificação, mobilidade social ou desenvolvimento,
escassos são os trabalhos que investiguem as formas como tais processos são interpretados
pelos atores sociais, constituindo uma das bases de sistemas de adesão ou recusa, sempre
parciais, da ordem social.
Em uma pesquisa ampla realizada por Sammons, no final da década de 1990, sobre
as características das escolas eficazes, tal autora menciona alguns estudos realizados com
esse objetivo, como o de Scheerens, sobre áreas relevantes para pesquisa em eficácia
escolar (1992); o de Reid, Hopkins e Holly, que buscava definições sobre o que é uma
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escola eficaz (1992), entre outros e constatou que em quase nenhum deles houve a
preocupação temática em se saber o que os professores pensam sobre a qualidade da
educação e sua eficácia, através de uma visão ampla e comparativa como os resultados
apresentados pelas políticas de governo para a educação, principalmente, nas questões
materiais.
Partindo do pressuposto acima e evidenciando o mesmo como prioritário para este
estudo, buscou-se junto a diversos bancos de Teses e Dissertações, o volume de trabalhos
que se propuseram a avaliar o desenvolvimento da gestão pública no país, ou até mesmo, na
cidade do Rio de Janeiro, fins um melhor embasamento teórico do assunto, à medida que há
uma possibilidade de oposição à gestão gerencial, conforme menção da autora supracitada.
Dessa forma, no conjunto do Banco de Teses e Dissertações da CAPES, no qual
foram pesquisadas através das palavras de busca: gerenciamento, gestão pública, gestão
educacional, gerenciamento público e sistema gerencial, revelaram-se como disponíveis
para consulta sete Dissertações e uma Tese, abrangendo o período de apresentação de 1999
até 2010.
Usando o mesmo critério junto ao banco de teses da Universidade de São Paulo
(USP), foram encontradas uma Tese de Livre Docência, quatro Teses e cinco Dissertações,
no período de 2006 até 2009.
Já no banco de Teses e Dissertações da Universidade de Campinas (UNICAMP)
foram encontradas duas Teses e três Dissertações, no período de 2003 a 2009.
E, por fim, em pesquisa feita junto ao próprio banco de teses e dissertações do
PPGE (UFRJ) foram encontradas cinco Teses e nove Dissertações, sem, no entanto, as
mesmas explorarem a questão do gerencialismo como o foco principal de estudo.
Observando tal fato, e a necessidade de um melhor aprofundamento no estudo do
problema mencionado, a relevância de uma pesquisa mais focada no posicionamento dos
professores e suas observações se torna algo que poderá trazer boas contribuições para a
pesquisa em educação.
Como se observa, avaliações de políticas de governo com mecanismos de
indicadores de qualidade sem a participação efetiva dos professores, não se tornam
completas e terminam servindo a contingências políticas transitórias e sem preocupação
com o social.
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3. Objetivos
Os objetivos previstos para o estudo são:
• Descrever e analisar a política para a educação pública do município do Rio de
Janeiro, implementada no período de 2009 até 2012.
• Identificar a assimilação do Sistema Gerencial na gestão da rede municipal de
educação pública do Rio de Janeiro.
• Identificar os níveis e possibilidades de participação dos professores na
formulação e implementação da política para a educação pública no município do Rio de
Janeiro, no período de 2009 até 2012.
• Investigar a percepção dos professores das escolas sobre a política implementada
no sistema educacional público do município do Rio de Janeiro, no período de 2009 até
2012.
4. Referencial Teórico
O estudo e a compreensão dos problemas sociais e a discussão em torno dos
mesmos geram mecanismos e princípios norteadores para as políticas de governo
definidoras em diversos campos. Com a educação, não é diferente.
Para tanto, de acordo com Franco et al (2007), mesmo que as políticas educacionais
possam ser duradouras ou revitalizadas, a análise dessas políticas se beneficia da
consideração das mesmas como um conjunto articulado de medidas, ou seja, um conjunto
de ações relacionadas com seu contexto social e político.
A discussão típica prevista para este estudo, conforme mencionado, gira em torno
das concepções do gerencialismo no processo educacional na cidade do Rio de Janeiro e a
percepção e atitude dos profissionais com relação a tais concepções.
O conteúdo de teorias a serem analisadas como defensoras e consideradas
fundamentais para o desenvolvimento do gerencialismo do sistema público no Brasil, no
caso deste estudo, especificamente, a parte educacional, encontram raízes históricas no
neoliberalismo europeu dos anos de 1980 e “implantadas no Brasil”, no início dos anos de
1990, principalmente no governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, pelo então
Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado, Luiz Carlos Bresser-Pereira
através do Plano Diretor da Reforma do Estado, que foi substituído no ministério por
Claudia Costin, hoje a atual Secretária Municipal de Educação do Rio de Janeiro.
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Endossam esta frente os trabalhos de Abrucio (1997) que trata do impacto do
modelo gerencial na Administração Pública; Osborne e Gaeblerr (1994), sobre as
transformações dos espíritos empreendedores nos governos; Peters (1992), quando trata da
reorganização dos governos em épocas de contenção e compromisso; Spink (1998), que
enfatiza estudos sobre a reforma do estado e a administração pública gerencial, entre
outros.
Por outro lado, as concepções contrárias, além de tratarem do sistema gerencial
implementado no setor público de forma geral, em muitos casos, enfatizam os aspectos e
impactos dentro do processo educacional, como seriam os casos de: Adrião e Peroni (2005
e 2008) e Peroni (2008 e 2010), com estudos sobre o público e o privado na educação e a
redefinição do papel do estado; Mészáros (2005), e a necessidade de uma educação para
além do princípio do capital; Lombardi (2005), também com as relações do público e o
privado na educação brasileira; Frigotto (1999), sobre a crise do capitalismo e sua
influência sobre a educação, Paula (2005), comparando o gerencialismo com a gestão
societal, e outros.
A definição de qualidade, excelência e meritocracia na educação encontra
fundamentos para este estudo nas posições de Bondioli (2004), Franco et al (2007) e Freitas
(2005) que relacionam qualidade a descritores fundamentais da sua natureza, ou seja, seu
caráter
negociável,
participativo,
auto-reflexivo,
contextual/plural,
processual
e
transformador. Cabe ressaltar, ainda, que os mesmos autores enfatizam um aspecto
essencial na produção da qualidade: os indicadores, que serão objeto de análise direta neste
estudo.
Para complementar o referencial teórico, reconhecendo que a busca por um novo
conceito de eficiência educacional é, hoje, fator primordial das políticas de governo desse
campo, Alves (2007) enfatiza que a complexidade e diversidade da realidade brasileira
demandam maior inovação, diversidade e avaliação das políticas educacionais aplicadas.
Por outro lado, para a própria definição de tais políticas é necessário haver ações solidárias
e a participação responsável de todos os envolvidos no processo.
Da mesma maneira, a centralidade dos professores nos programas governamentais,
como agentes responsáveis pela mudança nos contextos de reforma é outro tema de
discussão e traz à tona a fragilidade dos discursos e reformas políticas, nesse sentido,
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Nóvoa (1999) aponta a ambigüidade atual dos discursos políticos sobre os professores: por
um lado os professores são olhados com desconfiança, acusados de serem profissionais
medíocres e de terem uma formação deficiente; por outro lado, são bombardeados com uma
retórica cada vez mais abundante que os considera elementos essenciais para a melhoria da
qualidade do ensino e para o progresso social e cultural.
Entretanto, é fundamental observar que a mediação do processo educacional sofre
interferência do contexto sociocultural, dos aspectos organizacionais e, principalmente, do
dinamismo da construção do projeto político-pedagógico. Como esclarece Dourado (2007,
p.222):
a análise da gestão educacional pode se realizar por meio de vários
recortes e planos. Uma perspectiva importante implica não reduzir a
análise das políticas e da gestão educacional à mera descrição dos seus
processos de concepção e/ou de execução, importando, sobremaneira,
apreendê-las no âmbito das relações sociais em que se forjam as condições
para sua proposição e materialidade.
Havendo, no Brasil, um misto de políticas de governo de características
democráticas participativas e neoliberais, o importante é saber quais eixos permeiam cada
política dentro dos aspectos definidos por Dourado (2007): concepção, formação e
financiamento da educação. Tais eixos também são enfatizados por Alves (2007), quando
associa o aumento do desempenho dos estudantes brasileiros a políticas educacionais
relacionadas aos processos de escolha meritocrática e democrática de diretores, à
autonomia financeira, à implementação de sistemas de avaliação, ao atendimento em
educação infantil e à formação superior de docentes.
A partir destes aspectos, tanto neoliberais quanto democráticos participativos se
posicionam em suas políticas com as seguintes indagações, conforme Arelaro (2007, p.
205):
Mas, afinal, quem vem definindo as políticas públicas em educação e que
orientações predominam nessas decisões? Quem avalia se essas políticas
são coerentes e pertinentes em relação a uma situação problemática
diagnosticada, em especial, quando se trata de um país pobre, com
problemas educacionais seculares?
Evidencia-se, dessa forma, que as políticas de governo precisam de fundamentos
sólidos, principalmente no momento de definir seus indicadores e de realizar suas
avaliações. Como mencionam Ribeiro et al (2005), considera-se que esforços estão sendo
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feitos para que haja informação e avaliação das políticas de governo existentes, de maneira
que possa haver um avanço nas pesquisas educacionais no país.
Cabe ressaltar, ainda, que os indicadores de qualidade possuem a propriedade de
colocar a gestão educacional dentro de limites internos e externos à escola, possibilitando
uma avaliação mais completa e gerando observações quanto às especificidades dos sistemas
de ensino, graus de autonomia e participação, de acordo com a observação de Dourado
(2007).
Enfim, observa-se que, nos últimos anos e, em especial, atualmente, as políticas
educacionais existentes, quer por influência neoliberal, quer por democracia participativa,
buscam o desenvolvimento da qualidade da educação desconhecendo ou, até mesmo,
desvalorizando os processos complexos que envolvem o mundo escolar e, principalmente,
o posicionamento dos diretamente envolvidos.
Como Azevedo (2007) menciona, para cada política definida, mesmo seguindo os
preceitos constitucionais, em um momento, coisifica o conhecimento, ignora o processo,
mensura, padroniza e cria competição, valorizando, assim, a gestão pedagógica
mercadológica ou, em outro, fomenta ações participativas, o desenvolvimento pedagógico,
a construção do conhecimento, gerando uma gestão pedagógica participativa. Assim, há em
todas as políticas princípios que não se comunicam.
Dessa maneira, o presente projeto demonstra a possibilidade de identificação dessas
relações, ao comparar os indicadores de avaliação existentes e gerados pelas atuais formas
de gerenciamento no sistema educacional público da cidade do Rio de Janeiro, na região
determinada, com o posicionamento dos professores envolvidos no processo e a
possibilidade de que seja observada uma perspectiva para um novo modelo de sistema
educacional.
Com isso, o referencial teórico buscará fundamentos, também, nas pesquisas atuais
que circundam os aspectos que estejam abrangendo estudos da qualidade do processo
educacional e indicadores de qualidade da gestão educacional no modelo gerencial.
5. Metodologia
Os procedimentos metodológicos vão envolver coleta e análise dos indicadores
educacionais que fazem parte das metas do governo do município do Rio de Janeiro para a
educação pública, a análise dos documentos oficiais publicados, que formam a base teórica
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da política governamental para a educação na cidade do Rio de Janeiro e, também, a análise
dos questionários aplicados aos professores, que buscará seus posicionamentos e
percepções sobre a política pública educacional implementada no município do Rio de
Janeiro, no período de 2009 até 2012.
Serão também objetos de análise, as avaliações das metas do governo, além dos
conceitos atuais sobre indicadores de desempenho e gestão pública que formam a base
teórica da política governamental para a educação na cidade do Rio de Janeiro. Tal análise
será utilizada tipicamente para o momento do confronto com o posicionamento dos
professores sobre tais avaliações, ou seja, suas percepções sobre as mesmas, realizada
através de uma pesquisa de campo com um questionário validado.
Dessa forma, os procedimentos de coleta e análise de dados buscarão reunir, além
das informações sócio-demográficas típicas, o posicionamento, a percepção e atitude dos
professores da 8ª CRE (8ª Coordenadoria Regional de Educação - região já escolhida para
a pesquisa) sobre a política implementada na educação pública da cidade do Rio de Janeiro,
que posteriormente serão agrupados em fatores para permitir uma comparação multivariada
com os dados existentes das avaliações e análises das políticas governamentais.
A prioridade está na comparação estatística de fatores evidenciados através de
pesquisa com professores com relação às suas percepções sobre o modelo de gestão da
educação implementado na cidade, especificamente na região definida como área para
pesquisa e os resultados das avaliações da política governamental implementada, retratados
pelos diversos indicadores, elaborados através da execução das metas estabelecidas nos
Planos de Governo.
Para a confecção do questionário e a utilização dos programas de análises
estatísticas, os requisitos típicos e os métodos específicos na realização de pesquisas
quantitativas e análises estatísticas de diversos graus de complexidade serão seguidos e,
dessa maneira, a fundamentação teórica relacionada a tais procedimentos, que envolve
critérios para validação de instrumentos de pesquisa e definição do número da amostra para
tornar o estudo significativo, também farão parte das definições metodológicas.
Tendo a 8ª CRE, atualmente, um número de 4.540 professores e dentro proposta
definida por Krejcie e Morgan (1970), que desenvolveram uma tabela que relaciona o
tamanho de uma população e o tamanho de uma amostra significativa de participantes para
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uma pesquisa, a amostra inicial para este estudo está definida pelo número base entre 354
e 357 professores.
Assim, como escopo deste trabalho, a busca intensa da qualidade da educação
através de mecanismos gerenciais, passa a ser vista sem propugnar outros aspectos que
podem interferir no processo de desenvolvimento da educação, ao contrário, engloba o
maior conjunto possível de fatores e busca correlacioná-los.
6. Resultados Parciais
Inicialmente, através de uma análise teórica, a pesquisa já observou que a busca pela
“qualidade com excelência” é o fator determinante da atual política educacional pública da
cidade do Rio de Janeiro e que, através de diversas ações relacionam uma política de
educação atrelada à eficiência nos resultados que se dimensionam através de um novo
modelo de gestão, que se utiliza dos princípios gerenciais, conforme Bresser-Pereira
(2010).
Evidenciou-se, também, a presença de uma relação típica dos processos
empresariais regidos pelo capital, que busca o alcance de metas de qualidade,
condicionando a eficiência dos profissionais envolvidos nesse processo ao pagamento de
bônus e, além disso, procura, também, o cumprimento de metas de gestão, usando
concepções
de
gerenciamento
privado nas
instituições
públicas,
quando atua,
especificamente, com as ideias neoliberais e da terceira via, conforme mencionam Souza e
Oliveira (2003) e Peroni (2010) entre outros, quando enfatizam a alternativa criada para a
gestão educacional.
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