Controladoria-Geral da União
Ouvidoria-Geral da União
PARECER
Referência:
99901.000706/2014-99, 99902.001015/2014-01 e 99909.000123/2014-98.
Assunto:
Recursos contra decisões denegatórias aos pedidos de acesso à informação.
Restrição de
acesso:
Ementa:
Órgão ou
entidade
recorrido (a):
Recorrente:
Sem restrição.
Cidadão solicita informações diversas sobre recursos humanos de empresas
estatais – Negativas sem fundamentação legal – Sigilo comercial. Risco à
competitividade – Acata-se a argumentação dos recorridos – Recursos
conhecidos e desprovidos – Recomendações.
Banco do Brasil S.A., Caixa Econômica Federal – CEF e Petrobrás S.A.
D.A.A.H.
Senhor Ouvidor-Geral da União,
1. O presente parecer trata da análise de solicitações de acesso à informação, com base na Lei nº
12.527/2011, conforme resumo descritivo abaixo apresentado:
RELATÓRIO
99901.000706/2014-
Data
Teor
99
Pedido
Resposta Inicial
09/06/201
4
16/06/201
4
“Olá, solicito que seja informada a lotação por unidade de gestão, por
Município, por função, por cargo e por nome completo de cada
funcionário deste órgão, preferencialmente em uma planilha ou em
outro arquivo eletrônico. O objetivo é saber se o funcionário X trabalha
na UF Y, como assessor ou outra função que seja, da unidade de
GESTão Z...Enfim, preciso de detalhes de função, município, e
lotação.”
“Informamos que os dados solicitados inexistem da maneira como
demandados. Os sistemas corporativos de gestão de pessoas do Banco
do Brasil não dispõem de opção que possa gerar o relatório conforme
solicitado. Para atender sua solicitação seria necessário demandar a
área tecnológica para alterar o sistema ou criar esse relatório, o que
geraria custos financeiros, dispêndio de pessoal e consumo de recursos
tecnológicos, tornando o pedido desproporcional ou desarrazoado,
conforme previsto no inciso II do Art. 13 do Decreto 7.724/12:
Art. 13. Não serão atendidos pedidos de acesso à informação:
I - genéricos;
II - desproporcionais ou desarrazoados; ou
21
III - que exijam trabalhos adicionais de análise, interpretação ou
consolidação de dados e informações, ou serviço de produção ou
tratamento de dados que não seja de competência do órgão ou entidade.
Recurso à
16/06/201
Autoridade Superior
4
Resposta do Recurso
à Autoridade
Superior
20/06/201
4
Recurso à
20/06/201
Autoridade Máxima
4
Resposta do Recurso
30/06/201
à Autoridade
4
Máxima
“Olá, solicito que seja enviada qualquer listagem com
nomes de funcionários do Banco do Brasil e a divisão em
que estão lotados.
Não é razoável que o BB não saiba informar onde cada
funcionário trabalha nem quem são seus funcionários.
A LEI discrimina que o BANCO deve publicar tais
informações. O custo não serve de justificativa.”
“Inicialmente ratificamos a impossibilidade de fornecimento das
informações da forma como foram solicitadas. Os sistemas
corporativos de gestão de pessoas do Banco do Brasil não dispõem de
opção que possa gerar o relatório conforme solicitado. Para atender sua
solicitação seria necessário demandar a área tecnológica para alterar o
sistema ou criar esse relatório, o que geraria custos financeiros,
dispêndio de pessoal e consumo de recursos tecnológicos, tornando o
pedido desproporcional ou desarrazoado, conforme previsto no inciso
II do Art. 13 do Decreto 7.724/12:
Art. 13. Não serão atendidos pedidos de acesso à informação:
I - genéricos;
II - desproporcionais ou desarrazoados; ou
III - que exijam trabalhos adicionais de análise, interpretação ou
consolidação de dados e informações, ou serviço de produção ou
tratamento de dados que não seja de competência do órgão ou entidade
Além disso, ressaltamos que, passada a fase da seleção externa
(realizada em respeito ao artigo 37 da CF), os demais atos internos
decorrentes da relação empregatícia no Banco do Brasil se regem pelas
normas da iniciativa privada, uma vez que o Banco não participa do
orçamento da União e precisa buscar seus recursos diretamente no
mercado. Sendo assim, as informações relacionadas aos nossos
funcionários referem-se a matéria vinculada ao Direito do Trabalho.
Nesse sentido, esclarecemos que as informações tratadas no âmbito da
LAI, segundo diretriz inarredável da Constituição Federal, é destinada
apenas às informações exigíveis de ente público, sendo que o Banco,
no particular aspecto das informações solicitadas, é regido pelo Direito
Privado.”
“Olá, o BB precisa informar de alguma forma quem são
seus empregados e onde estão lotados. Preciso do nome
completo e das respectivas áreas, cidades de lotação,
funções e cargos de cada.
Outras estatais e sociedades de economia mista como
BNDES, Petrobras, Caixa, FINEP divulgam esses dados.
Não pode o BB esconder.”
“Em resposta ao seu recurso em 2ª instância, encaminhamos-lhe em anexo a resposta do SICBB.”
Resumo do anexo: Além de ratificar os esclarecimentos
que já haviam sido prestados, o parecer aprovado pelo Diretor do banco nega provimento ao recurso, por considerar
que a divulgação das informações configuraria violação ao
sigilo comercial/empresarial, bem como seu caráter desproporcional, e informa que: “não há, atualmente, mecanismos para realização de pesquisa de forma massificada, vis22
Recurso à CGU
4
to que as informações são salvas no currículo eletrônico de
cada funcionário, individualmente. A consulta individualizada e a consolidação dos dados, ainda que possível, demandaria trabalho adicional relevante e, por conseguinte,
geraria custos adicionais, dispêndio de pessoal e consumo
de recursos tecnológicos ao Banco”. Aponta, também, que
o Banco atua em regime de concorrência e, por isso, não
está obrigado a divulgar dados de seus empregados e administradores, por força da Portaria Interministerial nº 233, de
25/05/2012. Ademais, afirma que a informação solicitada
não diz respeito à atuação do Banco sob o regime de direito
público por tratar-se de informação referente aos direitos e
obrigações trabalhistas (art. 173, §1º, II da Constituição Federal). E acrescenta: “Não é demais lembrar que o Banco
do Brasil atua em segmentos de mercado altamente complexo e competitivo, quer em suas normas mercadológicas
próprias, quer na arregimentação e contratação de pessoal
com criatividade e capacitação profissional, sujeitando-se
às regras aplicáveis às empresas privadas. Os desligamentos, movimentações e realocação de funcionários na empresa refletem claramente a estratégia adotada pela instituição
em cada região, microrregião e agência onde está presente.
Tais informações, se divulgadas, comprometem a estratégia
do Banco para as regiões específicas e também representa
riscos no relacionamento com clientes”.
O Banco esclarece, por fim, que, em conformidade com o
§1º do art. 5º do Dec. 7.724/2012, se submete às normas da
Comissão de Valores Mobiliários, divulgando em seu relatório anual informações sobre o quantitativo de funcionários desligados em todo o país, no exterior e por região, o
qual está em transparência ativa.
“Olá, não é possível que o BB não divulgue nenhum dado
de funcionário.
O BNDES divulga, portanto, o princípio é o mesmo.”
Data
Teor
30/06/201
RELATÓRIO
99902.001015/201401
Pedido
Resposta Inicial
09/06/201
4
30/06/201
4
“Olá, solicito que seja informada a lotação por unidade de gestão, por
Município, por função, por cargo e por nome completo de cada
funcionário deste órgão (Caixa ECONÔMICA), preferencialmente em
uma planilha ou em outro arquivo eletrônico. O objetivo é saber se o
funcionário X trabalha na UF Y, como assessor ou outra função que
seja, da unidade de GESTão Z...Enfim, preciso de detalhes de função,
município, e lotação.
“1. Em atenção a sua solicitação, registrada através do E-SIC, site
CGU:
1.1. Conforme o disposto no art. 5º, §1º, do Decreto n.º 7.724/2012,
que regulamentou a Lei n.º 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação),
entidades controladas pela União que atuem em regime de
23
concorrência, como a CAIXA, estão submetidas às normas pertinentes
da Comissão de Valores Mobiliários (CVM), a fim de assegurar sua
competitividade e governança corporativa. Sendo assim, em relação ao
pedido que seja informada a lotação por unidade de gestão, por
Município, por função, por cargo e por nome completo de cada
funcionário deste órgão (CAIXA ECONOMICA), o pedido em questão
deixa de ser atendido uma vez que envolve informações relativas à
política interna e as necessidades estratégicas da Administração e,
portanto, têm influência na competitividade e governança corporativa
da Caixa.
2. Informamos que a CAIXA mantém SAC para informações,
reclamações, cancelamentos, sugestões, serviços e elogios, com
atendimento 24 horas por dia 07 dias por semana, pelo DDG 0800 726
0101 e para reclamações não solucionadas no SAC ou denúncias, a
CAIXA mantém canal de Ouvidoria com atendimento de segunda a
sexta-feira, das 08 às 18 horas, pelo DDG 0800 725 7474.
3. A CAIXA coloca-se à disposição através de seus canais de
atendimento.”
Recurso à
30/06/201
Autoridade Superior
4
“Olá, vocês precisam divulgar a lotação dos funcionários e
o nome completo. É uma estatal.”
“1. Conforme solicitação através do E-SIC, site CGU, informamos que:
Resposta do Recurso
à Autoridade
Superior
07/07/201
4
Recurso à
07/07/201
Autoridade Máxima
Resposta do Recurso
4
14/07/201
à Autoridade
4
Máxima
1.1. Em atenção a sua solicitação, ratificamos a resposta dada e
mantemos o posicionamento de não resposta em função do Decreto nº
7.724 de 16 de maio de 2012, artigo 13, que versa o seguinte: Art. 13.
Não serão atendidos pedidos de acesso à informação: I - genéricos; II desproporcionais ou desarrazoados; ou III - que exijam trabalhos
adicionais de análise, interpretação ou consolidação de dados e
informações, ou serviço de produção ou tratamento de dados que não
seja de competência do órgão ou entidade.
2. Informamos que a CAIXA mantém SAC para informações,
reclamações, cancelamentos, sugestões, serviços e elogios, com
atendimento 24 horas por dia 07 dias por semana, pelo DDG 0800 726
0101 e para reclamações não solucionadas no SAC ou denúncias, a
CAIXA mantém canal de Ouvidoria com atendimento de segunda a
sexta-feira, das 08 às 18 horas, pelo DDG 0800 725 7474.
3. A CAIXA coloca-se à disposição através de seus canais de
atendimento.”
“Olá, não recebi nenhuma lista de funcionários.”
“1.Conforme solicitação através do E-SIC, site CGU, informamos que:
1.1. Ratificamos (novamente) a resposta dada e mantemos
o posicionamento de não resposta em função do Decreto nº
7.724 de 16 de maio de 2012, artigo 13, que versa o seguinte: Art. 13. Não serão atendidos pedidos de acesso à informação: I - genéricos; II - desproporcionais ou desarrazoados; ou III - que exijam trabalhos adicionais de análise, interpretação ou consolidação de dados e informações, ou
serviço de produção ou tratamento de dados que não seja
de competência do órgão ou entidade.
2. Por fim, agradecemos o contato e esclarecemos que a
CAIXA, na página www.caixa.gov.br/acessoainformacao,
disponibiliza as informações corporativas em atendimento
24
Recurso à CGU
14/07/201
4
à Lei 12.527/2011.
3. Informamos que a CAIXA mantém SAC para informações, reclamações, cancelamentos, sugestões, serviços e
elogios, com atendimento 24 horas por dia 07 dias por semana, pelo DDG 0800 726 0101 e para reclamações não
solucionadas no SAC ou denúncias, a CAIXA mantém canal de Ouvidoria com atendimento de segunda a sexta-feira, das 08 às 18 horas, pelo DDG 0800 725 7474.
4. A CAIXA coloca-se à disposição através de seus canais
de atendimento.”
“Olá, reitero que seria fácil a CAIXA enviar uma guia de
RAMAIS ou lista de folha de pagamento, com nome
completo, sem sequer informar os salários, para que eu
saiba o local e a coordenadoria ou área de lotação de cada
funcionário. É uma informação pública, disponibilizada por
outras estatais e autarquias.”
RELATÓRIO
99909.000123/2014-
Data
Teor
98
Pedido
Resposta Inicial
09/06/201
4
27/06/201
4
“Olá, solicito que seja informada a lotação por unidade de gestão, por
Município, por função, por cargo e por nome completo de cada
funcionário deste órgão (PETROBRAS), preferencialmente em uma
planilha ou em outro arquivo eletrônico. O objetivo é saber se o
funcionário X trabalha na UF Y, como assessor ou outra função que
seja, da unidade de GESTão Z...Enfim, preciso de detalhes de função,
município, e lotação.”
“A Ouvidoria-Geral da Petrobras, por meio deste SIC, apresenta, no
âmbito do e-SIC nº 99909.000123/2014-98, a resposta fornecida pela
unidade competente da companhia, o Recursos Humanos:
"Em atendimento ao Protocolo SIC Petrobras Nº 01983/2014 /
Protocolo Externo Controladoria Geral da União Nº
99909.000123/2014-98, informamos que o atendimento ao solicitado
importaria na divulgação de dados de cunho pessoal, os quais são
sigilosos, nos termos do art. 5º inciso X, da Constituição Federal e do
art. 31, § 1º, inciso I da LAI, razão pela qual não podem ser
divulgados.
Ante ao exposto, informamos que é facultado a V.Sa. valer-se do
instrumento previsto no art. 15 da LAI c/c art. Art. 21 do Decreto nº
7724/2012, no prazo de 10 dias, a contar da ciência desta decisão,
recurso este que deverá ser dirigido ao Gerente Executivo de Recursos
Humanos Sr. Antônio Sérgio Oliveira Santana."
Em face da negativa de acesso à informação, cumpre informar que, nos
termos do artigo 15 da LAI, é facultado à Vossa Senhoria apresentar
recurso ao respectivo Gerente Executivo, autoridade hierarquicamente
superior no presente caso.
O recurso, após o preenchimento e o endereçamento, pode ser
interposto no prazo de 10 dias: (i) em meio físico, para a Gerência de
Transparência e Informação da Ouvidoria Geral da Petrobras,
localizada na Avenida República do Chile, nº 65, sala 1101, Centro,
Rio de Janeiro, RJ, CEP 20.031-912; ou (ii) preenchendo o formulário
no seguinte endereço eletrônico:
http://www.petrobras.com.br/acessoainformacao/servicos/formulariode-solicitacao-de-recursos
25
Diante do exposto, considera-se o presente protocolo encerrado.
A Petrobras novamente agradece a confiança depositada, reafirmando o
seu compromisso com a transparência.”
Recurso à
Autoridade Superior
27/06/201
4
“Olá, desde quando é sigiloso informar nome completo e
local de lotação de funcionário? A Petrobras já divulga essa
informação para alguns cargos. Não faz sentido ter
exceção.”
07/07/201
4
“Em resposta ao seu recurso apresentado em 27/06/2014, com
fundamento no artigo 21 do Decreto nº 7.724/2012, que regulamentou
a Lei de Acesso à Informação, apresentamos, a seguir, a análise de seu
conteúdo feita pela autoridade hierárquica superior competente para tal
julgamento, Senhor Antônio Sérgio Oliveira Santana, Gerente
Executivo de Recursos Humanos:
"Prezado Sr. Daniel,
Em atenção a sua solicitação, a Petrobras reitera que se vê
impossibilitada de atender o seu pedido, uma vez que o pedido
formulado é desproporcional com a finalidade pretendida e externada,
bem como demanda trabalho adicional de consolidação, nos termos dos
incisos II e III do artigo 13 do Decreto nº 7724/2011.
Esclarecemos, ainda, que o atendimento ao pedido implicaria na
divulgação de nome e contato de empregados especializados da
Companhia, sendo que a divulgação de tais dados pode prejudicar as
iniciativas da Companhia que objetivam a retenção destes
profissionais, evitando-se, assim, ações de assédio por parte de
concorrentes.
Além disso, uma saída não planejada desses profissionais poderia
afetar as operações da Petrobras por meio da perda de conhecimentos
desenvolvidos ao longo de anos de atuação, o que afetaria a
competividade da Petrobras, nos termos do §1º, do art. 5º, do citado
Decreto.
Em cumprimento à determinação legal, caso V.Sa. entenda oportuno,
será possível oferecer recurso contra esta decisão, no prazo de 10 dias a
contar da ciência dessa resposta, recurso este que deverá ser dirigido à
Presidente da Petrobras."
Informamos ainda que, nos termos do parágrafo único do artigo 21 do
Decreto nº 7.724/2012, caso deseje Vossa Senhoria poderá apresentar
recurso à Autoridade Máxima desta Companhia, que é a sua Presidente.
O recurso, após o preenchimento e o endereçamento poderá ser
encaminhado, no prazo de 10 dias: (i) por via eletrônica ou (ii) em
meio físico, para a Gerência de Transparência e Integridade da
Ouvidoria Geral da Petrobras, localizada na Avenida República do
Chile, nº 65, sala 1101, Centro, Rio de Janeiro, RJ, CEP 20.031-912.
Diante do exposto, consideramos o seu recurso julgado e encerrada a
análise correspondente.”
Resposta do Recurso
à Autoridade
Superior
Recurso à
Autoridade Máxima
Resposta do Recurso
à Autoridade
Máxima
07/07/201
4
14/07/201
4
“Olá, preciso de alguma lista de funcionários.”
“Em resposta ao seu recurso, apresentado em 07/07/2014,
com fundamento no parágrafo único do artigo 21 do Decreto nº 7.724/2012, que regulamentou a Lei de Acesso à Informação, esclarecemos que este não poderá ser conhecido,
uma vez que não apresenta especificidade ou mesmo fundamentação que possibilitem a reavaliação das respostas já
fornecidas anteriormente pela Petrobras acerca do objeto
do Protocolo em epígrafe.
De fato, o conteúdo do recurso ora em análise restringe-se
26
simplesmente à seguinte frase:
"Olá, preciso de alguma lista de funcionários."
Esclareça-se, neste ponto, que a Lei de Acesso à Informação regulamentou não apenas o direito fundamental previsto no artigo 5º, XXXIII, da Constituição da República, mas
estabeleceu um procedimento para o atendimento das demandas pelos órgãos e entidades estatais, cuja norma subsidiária é a Lei 9.784/1999, que disciplina o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.
Assim, o seu pedido se insere em um processo administrativo, que tem o fim precípuo de fornecer garantias aos demandantes. Em que pesem os direitos e as garantias, fielmente observados pela Petrobras, existem deveres que devem ser observados pelo cidadão, destacando-se a especificidade do recurso, que permite ao destinatário do pleito entender a insatisfação do recorrente, suprindo-a se for o
caso. Indubitavelmente, o seu recurso não observou este
dever, requisito indispensável para a admissão de recurso.
De qualquer modo, afastando-se os requisitos formais, o
seu pedido ("solicito que seja informada a lotação por unidade de gestão, por Município, por função, por cargo e por
nome completo de cada funcionário deste órgão (PETROBRAS), preferencialmente em uma planilha ou em outro
arquivo eletrônico. O objetivo é saber se o funcionário X
trabalha na UF Y, como assessor ou outra função que seja,
da unidade de GESTão Z...Enfim, preciso de detalhes de
função, município, e lotação."), além de visar à obtenção
de informações pessoais, destaca-se pelo seu caráter desproporcional e desarrazoado. Basta a informação de que o
sistema Petrobras tem mais de oito mil empregados para
constatar que o pedido inicial desborda do que é proporcional e razoável.
Ressalte-se que, ultrapassado o caráter desarrazoado de seu
pedido, a Gerência de Recursos Humanos respondeu a sua
demanda inicial e o seu recurso de primeira instância, respectivamente, nos termos abaixo:
"Em atendimento ao Protocolo SIC Petrobras Nº
01983/2014 / Protocolo Externo Controladoria Geral da
União Nº 99909.000123/2014-98, informamos que o atendimento ao solicitado importaria na divulgação de dados de
cunho pessoal, os quais são sigilosos, nos termos do art. 5º
inciso X, da Constituição Federal e do art. 31, § 1º, inciso I
da LAI, razão pela qual não podem ser divulgados"
"Em atenção a sua solicitação, a Petrobras reitera que se vê
impossibilitada de atender o seu pedido, uma vez que o pedido formulado é desproporcional com a finalidade pretendida e externada, bem como demanda trabalho adicional de
consolidação, nos termos dos incisos II e III do artigo 13
do Decreto nº 7724/2011.
27
Esclarecemos, ainda, que o atendimento ao pedido implicaria na divulgação de nome e contato de empregados especializados da Companhia, sendo que a divulgação de tais dados pode prejudicar as iniciativas da Companhia que objetivam a retenção destes profissionais, evitando-se, assim,
ações de assédio por parte de concorrentes.
Além disso, uma saída não planejada desses profissionais
poderia afetar as operações da Petrobras por meio da perda
de conhecimentos desenvolvidos ao longo de anos de atuação, o que afetaria a competividade da Petrobras, nos termos do §1º, do art. 5º, do citado Decreto."
Importante notar que, no âmbito do Processo nº
99909.000115/2013-61, a própria Controladoria-Geral da
União (CGU), órgão de instância recursal da Lei de Acesso
à Informação, já entendeu incabível o deferimento de solicitação que pleiteava o acesso à listagem de empregados
“ativos” e “inativos” da Petrobras, com separação de cargo
e lotação.
Segundo a CGU, no Processo nº 99909.000115/2013-61,
"4. A resposta da recorrida está em consonância com esses
dispositivos (§1º do artigo 5º do Decreto nº7.724/12 e artigo 173, da CR/88):
“(...)o atendimento ao solicitado importaria na divulgação
de relação nominal de empregados da Companhia, consubstanciando-se em dados de cunho pessoal, os quais são
sigilosos, nos termos do art. 5º, inciso X, da Constituição
Federal e do art. 31, § 1º, inciso I, da LAI, razão pela qual
não podem ser divulgados. Incumbe à Petrobras, no que
tange a recursos humanos, divulgar apenas as informações
segundo o disposto no item 14, do Anexo 24, da Instrução
CVM nº 480/2009, qual seja, o número de empregados total com base na atividade desempenhada (área de negócio)
e localização geográfica (regiões do Brasil e exterior), informações estas que são públicas e que se encontram disponíveis no endereço eletrônico http://www.investidorpetrobras.com.br/pt/central-de-resultados/4t11.htm e que,
portanto, poderão ser acessadas por V.Sa. (...)”
5. É evidente que a finalidade do § 1º do art. 5º do Decreto
7.724/12 é garantir uma concorrência justa e equilibrada
entre as empresas estatais e as particulares. Após o levantamento de esclarecimentos adicionais, a CGU confirmou
que a recorrida atua em regime de concorrência. Assim, o
pedido original alcança informações referentes à governança corporativa da recorrida que, se disponibilizadas, podem
gerar dano a sua competitividade.
Conclusão
28
6. De todo o exposto, opina-se pelo conhecimento e desprovimento do recurso, uma vez que as informações solicitadas em grau de recurso não podem ser disponibilizadas
em virtude da necessidade de se garantir uma concorrência
justa e equilibrada entre a empresa estatal e as particulares.
"
Recurso à CGU
14/07/201
4
Assim, considerando que todos os esclarecimentos já foram
prestados a V.Sa., com os respectivos fundamentos para negar o acesso às informações solicitadas, e considerando,
ainda, que o presente recurso não apresenta especificidade
que permita a reavaliação das respostas já fornecidas anteriormente pela Petrobras acerca do objeto do Protocolo em
epígrafe, considera-se o presente recurso prejudicado e encerrada a análise pertinente.”
“Petrobras está usando brechas formais para negar a
divulgação de uma simples lista de funcionários. Solicitei
claramente uma lista com o nome completo, função e local
de lotação da sociedade de economia mista. Estatais
divulgam isso. Recusar a divulgação é uma afronta à lei.
Bastaria divulgar um guia de ramais ou uma lista de
funcionários da folha de pagamento.”
É o relatório.
Análise
2. Registre-se que os recursos foram apresentados perante a CGU de forma tempestiva e recebidos
na esteira do disposto no caput e §1º do art. 16 da Lei nº 12.527/2011, bem como em respeito ao
prazo de 10 (dez) dias previsto no art. 23 do Decreto nº 7724/2012, nestes termos:
Lei nº 12.527/2011
Art. 16. Negado o acesso a informação pelos órgãos ou entidades do Poder
Executivo Federal, o requerente poderá recorrer à Controladoria-Geral da
União, que deliberará no prazo de 5 (cinco) dias se:
(...)
§ 1o O recurso previsto neste artigo somente poderá ser dirigido à Controladoria
Geral da União depois de submetido à apreciação de pelo menos uma autoridade
hierarquicamente superior àquela que exarou a decisão impugnada, que deliberará
no prazo de 5 (cinco) dias.
Decreto nº 7724/2012
Art. 23. Desprovido o recurso de que trata o parágrafo único
infrutífera a reclamação de que trata o art. 22, poderá o requerente
recurso no prazo de dez dias, contado da ciência da decisão, à
Geral da União, que deverá se manifestar no prazo de cinco dias,
recebimento do recurso.
do art. 21 ou
apresentar
Controladoriacontado
do
3. Cumpre esclarecer que os três recursos serão analisados conjuntamente já que decorrem de
pedidos idênticos propostos pelo mesmo cidadão e dirigidos ao Banco do Brasil, à Petrobrás e à
29
CEF, sociedades de economia mista e empresa pública, respectivamente, que se submetem às
mesmas regras no que se refere à transparência e ao acesso à informação.
4. Quanto aos procedimentos da Lei de Acesso à Informação, especialmente acerca do cumprimento
do art. 21 do Decreto n.º 7.724/2012, observa-se que consta das respostas que as autoridades que
proferiram as decisões, em primeira instância, eram hierarquicamente superiores àquelas que
elaboraram as respostas iniciais. A autoridade que proferiu a decisão em segunda instância, no
pedido submetido ao Banco do Brasil, foi o dirigente máximo da entidade. Já as autoridades que
proferiram as decisões de segunda instância nos pedidos de acesso dirigidos à CEF e à Petrobrás
não foram os dirigentes máximos dos entes. Esse fato prejudica a instrução do recurso de 3ª
instância na medida em que a CGU deixa de conhecer o posicionamento das autoridades máximas
sobre as solicitações do cidadão. Ademais, o Banco do Brasil e a CEF não informaram em suas
respostas ao cidadão a possibilidade de recurso, o prazo para propor o recurso e a autoridade
competente para apreciá-lo.
5. Vale chamar atenção para o fato de que os procedimentos de acesso à informação determinados
pela LAI são de observância obrigatória e o desrespeito a eles enseja, nos termos do art. 32, a
responsabilidade do ocupante de emprego público nas empresas públicas e sociedades de
econômica mista, já que a ele “recai a condição inafastável de se inserir dentro do gênero dos
agentes públicos” (Manual de Direito Disciplinar para Empresas Estatais. Controladoria-Geral da
União. Brasília, 2011. p. 17).
6. Nos casos em tela, o cidadão solicita informações sobre todos os funcionários das empresas
estatais, com a identificação de seus nomes, cargos e lotação. As recorridas apresentam, em comum,
as seguintes justificativas para o não atendimento dos pedidos: a) o disposto no §1º do art. 5º do
Decreto nº 7.724/2012, que as obrigariam a divulgar apenas as informações determinadas pela
Comissão de Valores Mobiliários (CVM); b) a alegação de que a divulgação das informações
solicitadas coloca em risco estratégias comerciais, o que teria impacto na competitividade.
7. De fato, as empresas públicas e as sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito
privado sujeitas a regime jurídico diferenciado, pois integram a Administração Pública e se
submetem aos princípios norteadores da atividade administrativa pública, tal como determina o art.
37 da Constituição Federal. Esse regime jurídico diferenciado as coloca em uma situação peculiar
210
no que se refere à promoção da transparência e à garantia do direito fundamental de acesso à
informação, já que tanto a CEF como o Banco do Brasil e a Petrobrás desenvolvem atividade
econômica em um setor de livre concorrência e a divulgação de determinadas informações pode
colocá-los em uma condição de desvantagem perante seus competidores privados.
8. Por isso, o art. 5º, §1º, do Dec. nº 7.724/2014 determinou que as empresas estatais federais que
atuam em regime de concorrência sujeitam-se às normas da CVM sobre divulgação de informações,
a fim de assegurar sua competitividade, governança corporativa e, quando houver, os interesses de
acionistas minoritários.
9. Com base neste dispositivo, as empresas estatais têm negado pedidos de acesso que tenham por
objeto informações acerca de seus funcionários, como nos casos em análise. Os recorridos também
lançam mão, geralmente, do disposto no art. 6º da Portaria Interministerial nº 233, de 25 de maio de
2012, que regulamentou, no âmbito do Poder Executivo Federal, o modo de divulgação da
remuneração e subsídio recebidos por ocupantes de cargo, função e emprego público. O art. 6º
estabeleceu que as empresas públicas e sociedades de economia mista que não atuam em regime de
concorrência, não sujeitas ao disposto no art. 173 da Constituição, disponibilizem as informações de
seus empregados e administradores na internet. Logo, as empresas estatais que atuam em regime de
concorrência não estariam obrigadas a divulgar a remuneração de seus funcionários.
10. Contudo, os pedidos em tela não se referem à remuneração. Demandam nome, função, cargo e
lotação de todos os funcionários dos bancos e da Petrobrás. Essas informações, quando conjugadas,
poderiam, segundo as recorridas, demonstrar estratégias de negócios, indicando a ampliação ou
retração de serviços em determinadas regiões geográficas. Nesse contexto, as informações, além de
serem sensíveis do ponto de vista concorrencial (o que as tornariam abrigadas pelo sigilo
comercial), não seriam de divulgação obrigatória, já que não há norma da CVM criando obrigação
dessa natureza.
11. Como ponto de partida para esta análise, há que se ter em mente que a divulgação de
informações relevantes da vida das empresas, determinada pela CVM no exercício da sua atividade
reguladora, tem propósitos diversos daqueles almejados pela LAI. As intenções da CVM são,
dentre outras: assegurar o bom funcionamento do mercado de valores mobiliários; coibir fraudes ou
manipulações que criem condições artificiais de demanda, oferta e preço dos valores mobiliários
211
negociados no mercado; assegurar que o investidor tenha informações suficientes que o permita
negociar com os valores emitidos por uma companhia. O objetivo da LAI, por outro lado, é
assegurar o direito fundamental de acesso à informação, com vistas à promoção da transparência e
do controle social da administração pública. Logo, as normas da CVM não podem ser vistas como
determinantes da transparência ativa ou passiva das estatais. Elas formam um piso mínimo de
transparência, sobre o qual devem ser adicionadas novas informações sempre que assim exigir o
interesse público ou os direitos individuais.
12. A CGU, no exercício da competência legal que lhe foi atribuída pelo art. 16 da LAI, já decidiu
em pareceres anteriores que o acesso às informações produzidas por empresas estatais que atuam
em regime concorrencial não se restringe às informações consideradas públicas pela CVM. Foi o
que ocorreu na análise dos pedidos de acesso registrados com os NUPs 99901.000124/2012-41 e
99901.000091/2012-39, nos quais este órgão determinou a entrega de informações pessoais
relativas às pessoas dos demandantes. No caso do NUP 99901.000091/2012-39, foi apontado que:
(...) Acerca deste ponto, é importante que se diga que a negativa de acesso
à informação sob o argumento de inexistência de norma da CVM que exija
a divulgação vai contra o espírito da Lei de Acesso à Informação materializado em seu art. 3º, inciso I, ao determinar a observância da publicidade
como preceito geral e do sigilo como exceção. Assim, tendo em mente os
objetivos da lei, a exigência de divulgação já está capitulada na LAI, podendo o administrador público tão somente valer-se de normas da CVM
aplicáveis ao caso específico para negar a informação, desde que demonstrada a aderência da mesma ao caso concreto. Em contraposição, não se
pode invocar a inexistência de norma, em abstrato, para negar todo e qualquer tipo de informação.
13. O mesmo entendimento foi firmado quando da análise do recurso referente ao NUP
99901.000200/2012-18, no qual cidadão solicitou ao Banco do Brasil a quantidade de ações
trabalhistas em curso de funcionários aposentados, de funcionários na ativa e de detentores de cargo
de confiança:
Em qualquer situação, e para qualquer órgão, entidade ou empresa sujeitos
à Lei de Acesso a Informação, cabe primeiro avaliar a natureza da informação solicitada – se pública ou privada – e, na sequência, se existe norma
que veda o fornecimento da informação. A falta de uma possível regulamentação por parte da CVM não pode servir de justificativa genérica, formal e abstrata para a negativa a todo e qualquer tipo de informação, pois
se esta tiver caráter público, a recusa em fornecê-la redundará em ofensa à
212
Lei de Acesso à Informação. Ademais, o Decreto nº 7.724/2012 estabelece
que as empresas, sociedades de economia mista e demais entidades que
atuam sob o regime de concorrência estarão submetidas às normas pertinentes da Comissão de Valores Mobiliários. O termo utilizado – pertinente
– não é acidental ou redundante, significando que a regulação da CVM
possui um escopo e que, portanto, ela atuará dentro dos limites da sua competência legal, abstraindo-se de regular áreas ou aspectos que extrapolem
essa competência. Neste sentido, não é razoável supor que a CVM regulará
exaustiva e pontualmente todas as hipóteses de sigilo de informações tampouco determinará taxativamente o que pode ou deve ser fornecido pelas
empresas ou entidades submetidas ao seu regulamento. Cabe ao Banco, e a
todas as demais empresas e entidades mencionadas no parágrafo 1º do art.
5º do Decreto, fazer um juízo quanto à natureza da informação requerida
sem invocação automática e irrefletida de que falta norma da CVM, pois
isto não o desobriga da responsabilidade de fornecer informações de caráter público.
14. Apesar desta ressalva, o parecerista entendeu, no caso, pelo desprovimento do recurso, pois considerou legítimos outros argumentos apresentados pelo recorrido, segundo o qual o fornecimento da
informação exigiria a realização de trabalho adicional de processamento e análise, além de se tratar
de informação sensível, cuja divulgação poderia ocasionar prejuízo potencial aos negócios do banco.
15. Registre-se, portanto, que o entendimento da CGU acerca do disposto no §1º do art. 5º do Dec.
nº 7.724/2012 não corresponde à alegação das empresas estatais de que estariam desobrigadas a fornecerem informações cuja publicidade não fosse objeto de determinação específica por parte da
CVM. Quando se tratar de informação que diz respeito à pessoa do demandante, por exemplo, a au sência de determinação de publicidade por parte da CVM não pode servir de fundamento, a priori,
para uma negativa de acesso.
16. Por outro lado, quando sobre a informação solicitada recair regulamentação específica da CVM,
a regra da publicidade pode ceder espaço ao disposto no §1º do art. 5º do Dec. nº 7.724/2012. Foi o
que aconteceu no julgamento do recurso de 3ª instância referente ao NUP 99901.000916/2013-04,
no qual houve solicitação de acesso à relação de todos os servidores ativos e inativos do Banco do
Brasil, com a indicação do cargo e lotação. Durante a tramitação do pedido, o demandante desistiu
de parte da sua solicitação, insistindo apenas na informação referente aos nomes dos servidores
ativos. A CGU considerou a vigência da Instrução CVM nº 480, de 07/12/2009, que fixa a
obrigação de divulgar apenas o “número de empregados (total, por grupos com base na atividade
213
desempenhada e por localização geográfica)”, e decidiu pelo desprovimento do recurso em
16/01/2014.
17. Há que se entender o §1ºdo art. 5º do Dec. nº 7.724/2014 como um parâmetro de análise: diante
de demandas de acesso à informação dirigidas às estatais que atuam em regime concorrencial, é
preciso levar em conta se a informação requerida tem potencialidade para, se divulgada, prejudicar
a competitividade, a governança coorporativa e os interesses de acionistas minoritários. Não se
trata, portanto, de simplesmente verificar, diante da solicitação de transparência, se existe ou não
norma da CVM determinando que a informação seja publicada. No caso descrito acima, depreendese que a vigência da Instrução CVM nº 480 indica que a divulgação de outras informações sobre
recursos humanos, naquele contexto, geraria risco à competitividade.
18. Quanto à alegação de que informações referentes a recursos humanos são estratégicas e estão
protegidas pelo sigilo comercial, é importante verificar a abrangência do sigilo comercial sobre
dados e informações produzidas ou custodiadas por empresas estatais. As sociedades de economia
mista são constituídas sob a forma de sociedades anônimas e gozam das hipóteses de sigilo
oferecidas pela Lei nº 6.404/1976. Em síntese, é possível extrair do §1º do art. 155 e do §5º do art.
157 da Lei das Sociedades Anônimas que informações que sejam de conhecimento exclusivo do
nível estratégico da companhia, da área que as produziu e, ocasionalmente, da área que as custodia,
e cuja publicidade possa acarretar variação ponderável na cotação de valores mobiliários, estarão
resguardadas por este sigilo, assim como informações cuja revelação coloque em risco interesse
legítimo da empresa.
19. Diante do interesse público na manutenção da saúde econômico-financeira das estatais, é
razoável sustentar que também as empresas públicas não constituídas como sociedades anônimas
que exerçam atividade econômica em regime concorrencial poderão lançar mão do sigilo comercial
para fundamentar negativas de acesso à informação, desde que demonstrem a sensibilidade da
informação negada. Para tanto, é necessário observar: a) se a informação não é imprescindível ao
controle social do uso dos recursos públicos; b) se a empresa atua no mercado competitivo, não se
relacionando a serviço público; c) se a informação possui impacto na atividade comercial e nas
relações de negócio, o que pode ser demonstrado a partir do nexo causal entre a sua
disponibilização e o efeito danoso associado.
214
20. Nos casos em comento, o argumento acerca da sensibilidade das informações que dizem
respeito ao corpo funcional das entidades deve ser sopesado à luz dos precedentes desta
Controladoria, especialmente diante da amplitude dos dispositivos da Lei nº 6.404/1976. Na análise
do recurso referente ao NUP 99901.000056/2013-09, no qual foi solicitada a quantidade de
funcionários que prestam serviço em determinadas agências, com a indicação de seus nomes e
funções, alegado pelo recorrido que a divulgação da informação poderia causar danos à
concorrência, a CGU acolheu tal argumento e decidiu pelo desprovimento do recurso.
21. Do mesmo modo, nos pedidos nº 99901.000101/2013-17, 99901.000100/2013-72,
99901.000180/2013-66, 99901.000181/2013-19, nos quais foram solicitadas informações sobre
transferências de funcionários em determinadas agências do Banco do Brasil, a CGU também
entendeu pelo desprovimento dos recursos, por considerar plausível a alegação de que informações
dessa natureza teriam caráter estratégico do ponto de vista concorrencial.
22. Também em pedido dirigido à CEF, referente a uma série de informações sobre recursos
humanos (NUP 99902.001733/2013-98), especificamente sobre a relação dos nomes de advogados
contratados pela Caixa, a CGU acolheu o argumento da instituição recorrida e decidiu pelo
desprovimento do recurso por reconhecer a natureza estratégica dessa informação, que estaria
relacionada à política interna de administração do banco.
23. Mais recentemente, em 2014, a CGU decidiu pelo provimento parcial de dois pedidos
direcionados ao Banco do Brasil (NUPS 99901.001259/2013-12 e 99901.001260/2013-39) nos
quais foram solicitados os “nomes completos, cargos/comissões, data de comissionamento
/promoção/posse, data de descomissionamento/remoção, de todos os funcionários” de duas agências
bancárias em um período específico, bem como seus organogramas. Esta Controladoria considerou
que o recorrido não demonstrou o nexo de causalidade entre a divulgação da lista de seu corpo
funcional e dos organogramas com o risco à concorrência. Por isso, entendeu pelo provimento
parcial dos recursos, determinando a entrega da lista com os nomes dos funcionários e dos
organogramas das agências, mas mantendo em sigilo as demais informações solicitadas.
24. Realmente, quando considerado que as empresas estatais estão submetidas à exigência de
concurso público para a contratação de seus empregados, cujos nomes são publicados no Diário
Oficial da União, não existe expectativa de privacidade quanto a essas informações, sendo elas
215
públicas. No entanto, ao contrário dos pedidos descritos no parágrafo anterior, os quais se referem
apenas a duas agências, nos recursos em tela o cidadão solicita a divulgação dos nomes de todos os
funcionários do país. O argumento de que a divulgação de nomes e funções pode provocar assédio
da concorrência sobre alguns funcionários pode ser considerado um efeito danoso associado à
entrega da informação. Da mesma forma, o cotejo das informações pode revelar estratégias
comerciais em determinadas regiões, o que as tornariam protegidas pelo sigilo comercial.
25. Nesse contexto, ante a ausência de normas mais claras referentes à divulgação de informações
custodiadas pelas estatais, e tendo como pano de fundo o regime jurídico diferenciado ao qual se
submetem, há que se considerar pertinente a alegação das recorridas sobre o caráter estratégico das
informações pleiteadas. Assim, tendo em vista (a) os entendimentos anteriores da CGU sobre
informações estratégicas ou sensíveis do ponto de vista concorrencial; (b) o fato de a LAI tratar o
sigilo comercial como uma hipótese legal de restrição de acesso à informação; (c) os potenciais
danos à competitividade e à governança corporativa das estatais, que poderiam decorrer da
divulgação das informações, somados à existência de norma da CVM que dispõe sobre os dados
referentes a recursos humanos que devem ser divulgados pelas empresas, conclui-se que as
negativas de acesso em exame não violam a Lei de Acesso à Informação.
Conclusão
26. De todo o exposto, opina-se pelo conhecimento e, no mérito, pelo desprovimento dos recursos,
uma vez que o conjunto de informações solicitadas é considerado estratégico, de modo que sua
entrega poderia ocasionar danos às atividades comerciais das empresas.
27. Por fim, observou-se que as empresas estatais descumpriram procedimentos básicos da Lei de
Acesso à Informação. Nesse sentido, recomenda-se orientar as autoridades de monitoramento
competentes que reavaliem os fluxos internos para assegurar o cumprimento das normas relativas
ao acesso à informação, de forma eficiente e adequada aos objetivos legais, em especial recomendase:
a) À CEF e à Petrobrás, que os recursos de segunda instância sejam julgados pelos seus
dirigentes máximos;
b) Ao Banco do Brasil e à CEF, que informem em suas respostas ao cidadão a possibilidade de
recurso, o prazo para propor o recurso e a autoridade competente para apreciar o recurso.
216
MAÍRA LUÍSA MILANI DE LIMA
Analista de Finanças e Controle
DECISÃO
No exercício das atribuições a mim conferidas pela Portaria n. 1.567 da
Controladoria-Geral da União, de 22 de agosto de 2013, adoto, como fundamento deste ato, o
parecer acima, para decidir pelo desprovimento dos recursos interpostos, nos termos do art. 23 do
Decreto nº 7.724/2012, no âmbito dos pedidos de informação 99901.000706/2014-99,
99902.001015/2014-01 e 99909.000123/2014-98, dirigidos ao Banco do Brasil, à Caixa Econômica
Federal e à Petrobrás, respectivamente.
JOSÉ EDUARDO ROMÃO
Ouvidor-Geral da União
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PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
Controladoria-Geral da União
Folha de Assinaturas
Documento: PARECER nº 3778 de 26/09/2014
Referência: PROCESSO nº 99909.000123/2014-98
Assunto: Parecer sobre acesso à informação.
Signatário(s):
JOSE EDUARDO ELIAS ROMAO
Ouvidor
Assinado Digitalmente em 26/09/2014
Este despacho foi expedido eletronicamente pelo SGI. O c ódigo para verificação da autenticidade deste
documento é: 8db3a9be_8d1a7d7165ccccd