Banco Mundial
PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS EM
INFRAESTRUTURA:
MELHORES PRÁTICAS E CONTEXTO DE
POLÍTICA POTENCIAL
J. Luis Guasch
Chefe da Equipa de Peritos do Banco Mundial em PPP
e
Professor da Universidty of California, San Diego
[email protected]
Março de 2010
Namaacha, Moçambique
1
CONTEXTO
 Finalmente os governos se convenceram do impacto da
infraestrutura no crescimento, competividade,
comércio e pobreza e da urgência de implementar
medidas apropriadas
 E também estão cientes das significativas necessidades
e investimentos necessários para melhorar a
infraestrutura: a cobertura e a qualidade dos serviços
de infraestrutura
 Em contraste com as crises da década de 90, os
governos não fizeram cortes. Na verdade, muitos
ampliaram seus investimentos em infraestrutura:
muitos consideram ampliar investimentos tanto em
obras públicas quanto em PPPs
INDIANA JONES: PROGREDINDO
Um Mapa: A Visão
Um Guia: O Conhecimento
Alimento e Água: Recursos
PARTE I: VISÃO GERAL DAS PPPs
4
Nunca esqueça o principal
objectivo:
Melhorar o Desempenho da
Distribuição de Sectores/Serviços
5
Objectivos: Desempenho do sector
• Final
Eficiência na prestação de serviços
Alinhamento de custos e tarifas
Cobertura: percentagem da população
com acesso a rede de serviços fiáveis
Qualidade e fiabilidade do serviço
Desempenho operacional e financeiro das
firmas
• Por meio de:
– Políticas sectoriais
– Investimentos
– Fiscalização normativa
Objetivos: Desempenho do Sector
 O Desempenho do Sector é impulsionado por quatro
componentes: todos fundamentais para o sucesso!!!
– Políticas sectoriais
• Criadas pelo Ministério Sectorial
• Inseridas em leis e normas sectoriais
– Investimento
• Criada pelo sector púbico e sector privado (PPPs)
– Regulamentação
• Criado principalmente pelo Ministério Sectorial
com a ajuda do Regulador, se houver
• Inseridos em leis, decretos e/ou contratos
– Implementação dos três anteriores
• Das Políticas Sectoriais, criadas pelo Ministério
e/ou “Regulador”
• Da Regulamentação criada pelo “Regulador”
• Do Investimento criado pelos Ministérios
implementadores e/ou sector privado
• Inseridos em contratos (às vezes, em leis), normas
Políticas sectoriais
 Entre outros, incluem:
– Planeamento estratégico - e
identificação e priorização de
projectos
– Estrutura de mercado
– Entrada e evolução
– Modo de prestação de serviços
– Extensão e modos de subsídios
– Objetivos e acesso a coberturas
– Recuperação de custos
– Fiscalização
Regulamentação
 Dois componentes (mais instrumentos)
– Governação (entre outros, inclui)
• Estrutura e características da fiscalização: incluindo
questões de autonomia, transparência, e responsabilização
• Regimes financeiros e trabalhistas
• Procedimentos
• Resolução de conflitos
– Substância (entre outros, inclui)
• Alocação e mitigação de riscos
• Estrutura de tarifas (para ambos usuários e prestadores)
• Modo de regulamentação
• Base de activos
• Incentivos
• Estrutura de renegociação
• Equilíbrio financeiro
• Necessidades de informações
• Modo de saída
INVESTIMENTOS
 Obras públicas
 Participação do sector privado: concessões e
PPP
 Híbridos
 Mas … um processo, e a evoluir, todos
relevantes
O que são PPP e o que elas podem
fazer por você?
PPP
 A verdade sobre as PPP: Oportunidades e
Limites?
 O que a PPP pode fazer por você?
 Quando e como as PPP são a escolha certa
como modalidade de prestação de serviço de
infraestrutura?
O que são PPPs?
 “Parceria Público-Privada” é um termo genérico
para as relações contratuais formadas entre os
órgãos do sector público e privado geralmente com a
ajuda da inclusão de recursos e/ou conhecimento
técnico do sector privado com o objectivo de ajudar a
prestar e fornecer activos e serviços sectoriais
públicos. O termo PPP é usado para descrever uma
grande variedade de acordos de trabalho desde
parcerias flexíveis, informais e estratégicas, até o
desenho, estruturação e financiamento de contratos
de serviço do tipo operacional e financeiro e
empreendimentos conjuntos.
13
Opções de modalidades de participação
privada em infraestrutura
14
O que o Sector Privado pode fazer sob uma
PPP?: Combinações das seguintes opções:
 Contratos de gestão e arrendamento (Qualquer
financiamento feito pelo sector público)
 Projectos Brownfield:
– Construção, Reabilitação, Manutenção,
Arrendamento, Operar transferência
 Projectos Greenfield:
– Design, Construção, Operacional, Manutenção,
Transferência, (alguns casos próprios)
 Alienações:
– Total ou Parcial
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Definições: “PPPs”
Têxteis e usinas de açúcar (Bangladesh)
Somente
Privado
Vários tipos de Manufactura (Filipinas)
Privatização puramente
comercial
Companhia aérea (Jamaica, Nova Zelândia)
Privatização interesse
contínuo
Estrada de ferro (Nova Zelândia)
Distribuição de Electricidade (UK, VIC,
Jamaica)
Privatização Regulamentada
Via Férrea (Reino Unido)
Abastecimento de água (Manila, Filipinas)
Concessão
Serviço ou produto
PPPs
PFI
Disponibilidade de
instalações
Abastecimento de água em grande
volume (VIC)
Algumas escolas (Reino Unido)
Prédio de Tribunal (VIC)
PPP - Núcleo
Rodovia com Pedágio (Portugal, VIC)
Contratos de eléctricos e comboios (VIC)
Contratos
O&M
Ponte Jamuna (Bangladesh)
Contratos de
Gestão/
Serviços
Hotéis (Jamaica)
Economia de
mercado
Escolas (Filipinas)
Estradas (Nova Zelândia)
Economia
Controlada pelo Estado
Escolas (URSS antes de 1990)
Estradas (URSS antes de 1990)
Somente
Público
Provisão
pública
Autoestrada (África do Sul, antes de-1999)
PPP – Definição mais Ampla
Rodovias com Pedágio (África do Sul)
Principais elementos da PPP
 Contrato de longa duração: 10 a 30 anos
 Responsabilidade dos governos (raras excepções)
 Recuperação de custos pelos investidores feita por
meio de pagamentos de usuários ou pagamentos de
governos ou uma mescla de ambos
 O operador do sector privado tem o direito de
prestar o serviço pela duração do contrato (ou seja,
somente seus activos – o direito ao fluxo de
pagamentos de usuários ou do governo)
 No final do contrato, o serviço e os activos são
transferidos de volta para o Governo sem qualquer
compensação
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Objectivos & Importância das PPPs
 As PPP demonstraram ser essenciais como componente de uma
estratégia de infraestrutura nacional
 Elas podem efectivamente complementar (e parcialmente
substituir) obras públicas tradicionais.
 Os benefícios podem ser aliviar pressões fiscais sobre os
orçamentos do governo, fornecer finciamento parcial para
programas de infraestrutura em contextos de espaço fiscal
apertado, trazer know-how significativo em operações e tecnologia,
reduzir custos unitários, solucionar (por meio de pacotes de
construção e manutenção) os problemas recorrentes de
reabilitação e manutenção.
 O resultado final dos programas de PPP é a aceleração de
investimentos de infraestrutura e por meio deles reduzir o hiato da
infraestrutura, aumentar a cobertura e a expansão da rede e
aumentar a produtividade e as oportunidades produtivas
PPPs
 Se tiver um bom desempenho, a PPP pode trazer
ganhos significativos – eficiência, bem-estar, financeiro
e até fiscal
– Podem acelerar programas de investimento e níveis
de serviço
– Melhorar a prestação de serviços: qualidade e
velocidade
– Criar espaço fiscal
– Economia de custos
– Transferência de risco efectivo
– Transparência
 Mas requer uma cuidadosa reflexão – desenvolver
capacidade, procedimentos, filtros, instituições,
conhecimento, fiscalização e uso de melhores práticas
para elaboração de transacções/contratos
REGISTRO GLOBAL DAS PPPs
 O impacto das PPP é geralmete positivo:
• Aumento do financiamento e criação de
espaço fiscal
• Cobertura, qualidade e eficiência têm
aumentado frequentemente
• E poderia ser ainda melhor, se fossem
melhor elaborados, mas…
 Mas, a PPP tem sido uma “relação bonita”?
Certamente que não, gerenciável sim, mas
surgiram algumas preocupações, a maioria
proveniente de elaboração e implementação
deficientes que, a partir de hoje, com o nosso
conhecimento, podem ser reparadas
A Participação do Sector Privado (PSP)
é associada aos seguintes pontos:
Um aumento de 12% na conexão residencial para empresa de
abastecimento de água;
Um aumento de 54% nas conexões residenciais por trabalhador para
empresa de abastecimento de água e 29% de aumento para
empresas distribuidoras de electricidade;
Um aumento de 19% em cobertura residencial para serviços de
saneamento;
Um aumento de 18% em água vendida por trabalhador e um
aumento de 32% em electricidade por trabalhador;
Um aumento de 45% na cobrança da conta de energia elétrica;
Uma redução de 11% em perdas de distribuição de electricidade e um
aumento de 41% no número de horas de serviço diário de
abastecimento de água
Impacto potential da PPP na RDC
(Congo)
 Melhorar o fornecimento de energia pode reduzir os
custos das firmas em até 80%
 Fornecer estradas ramais reduz os custos de
transportar a produção agrícola em 70%
 A dragagem e a melhoria dos rios podem reduzir os
custos de transporte em até 50%
 A recuperação e a modernização de estradas podem
reduzir os custos do transporte rodoviário em até 40%
 A melhoria e a reforma dos portos podem reduzir os
custos do manuseio da carga em até 30%
 A recuperação de ferrovias pode reduzir os custos do
transporte de superfície em até 30%
Impacto da PPP: Mudanças nas
Tendências…
Número de usuários (*)
Distribuição da electricidade
Transição
Pós-transição
Telecomunicações fixas
Transição
Pós-transição
Distribuição da água
Transição
Pós-transição
Saída (*)
Número de funcionários
Número de
funcionários – Sector
Produtividade da
mão-de-obra (*)
Perdas de distribuição
Qualidade do serviço
Cobertura (*)
Preços
?
Nota: (*) Estas variáveis foram reportadas após considerar os efeitos fixos da firma e outros fenómenos contemporâneos na ec onomia.
Fonte: Andres, Foster e Guasch (2004).
?
Impacto da infraestrutura/PPP em
Pobreza/Desigualdade e Criação de
Empregos
 Acesso a serviços aumenta significativamente o
rendimento familiar
 infraestrutura realmente gera empregos
Pobreza: Aumentos nos rendimentos domiciliares como
resultado do acesso aos serviços de infraestrutura:
Complementaridades de infraestrutura
Peru, 2004
% change of PC HH Income
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Pipeline water
Water +
electricity
Source: Escobal and Torero, 2004.
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 infraestrutura tem
um forte impacto
no bem-estar das
famílias
Water + elect + Water + elect +
phone
phone + road
 Há complementaridades na
prestação de
diferentes tipos de
infraestrutura
Aumento no rendimento de domicílios
que beneficiaram com as estradas rurais
(em USD anual)
500
450
121.8
400
350
300
250
200
347.9
347.9
Annual Earnings
per capita without
roads
Annual Earnings
per capita with
roads
150
100
50
0
Fonte: ENDES-INEI
Impacto dos investimentos em
infraestrutura na criação de empregos
por tipo em USD biliões
Job Creation per $1B spent in INF
25,000
Induced Employment
Foreign Indirect Employment
Domestic Indirect Employment
Direct Employment
13,955
Jobs per year
20,000
10,141
15,000
2,337
10,000
1,698
5,453
3,963
5,000
1,533
0
599
1,049
450
326
1,240
532
1,220
4,400
Wind Power
Solar Power
Hydro Power
Fontes: Cálculos dos autores, documentos de projectos do Banco Mundial, RDEL (2009) e USDOT .
6,055
Highways
|Zonas geográficas do Peru: Potencial econômico,
eficiência produtiva, custos de acesso, pobreza
Onde/em que campos/áreas as
PPPs são possíveis?
Projectos/Sectores de PPP cada vez
mais usados e possíveis: Tradicionais
 Transporte (Estradas, Portos, Aeroportos, Ferrovias,
Pontes), Electricidade, Electrificação rural, Gás,
Telecomunicações, redes rodoviárias
 Água e saneamento: usinas de tratamento, primárias e
secundárias, prestação de serviços completos, efluentes
 Descarte e colecta de lixo sólido
 Transporte urbano: autocarro e metropolitanos, veículo
suburbano leve sobre trilhos
 Estradas urbanas
 Terminais logísticos
 Habitação
 Escolas
 Hospitais
30
Projectos/Sectores de PPP cada vez mais
usados e possíveis: Não-Tradicionais
 Melhoria de favelas
 Cadeias/Prisões, instituições correctivas
 Prédios públicos: Administração municipal, estádios
desportivos, salas de concerto, centros culturais
 Acesso a áreas comuns
 Iluminação pública
 Parques recreativos, instalações desportivas
 Registo e cadastro de terrenos
 Quartéis de bombeiros
 Creches
 Estacionamentos
 Instalação de segurança, monitorização e gestão de
câmeras de segurança em torno da cidade
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O que torna um Projecto de PPP bemsucedido?
PPPs bem-sucedidas são caracterizadas por um
planeamento abrangente, regras e contingências
contratuais claras, aquisição competitiva e
cumprimento de contrato fiável.
Países com instituições fortes no sector público
normalmente apresentam melhor desempenho. Entre os
exemplos figuram o Reino Unido, Portugal, África do
Sul, Austrália e Chile.
Mesmo assim, os benefícios que a PPP pode
oferecer não são automáticos:
factores essenciais para o sucesso




Comunicações
Compromisso fiável por parte do Governo
Liderança fiável da iniciativa
Apoiada pela estrutura apropriada:
– Legal
– Instituições
– Regulatório/Fiscalização
– Processos
– Solução de conflitos
 Guiada pelas melhores práticas:
 Capacidade, capacidade e capacidade