UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
PROJETO A VEZ DO MESTRE
ORÇAMENTO PÚBLICO
Por: Marcia Carvalho da Cunha Silveira
Orientadora
Prof.a. Ana Cristina Guimarães
Rio de Janeiro
2004
2
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
PROJETO A VEZ DO MESTRE
ORÇAMENTO PÚBLICO
Apresentação de monografia à Universidade Cândido
Mendes como condição prévia para a conclusão do
Curso
de
Pós-Graduação
“Lato
Controladoria e Auditoria
Por: . Marcia Carvalho da Cunha silveira
Sensu”
em
3
AGRADECIMENTOS
Aos
meus amigos e parentes por todo
apoio recebido.
4
DEDICATÓRIA
Dedico ao meu marido, que tanto me
incentivou e colaborou para a conclusão
deste trabalho, e aos meus pais meus
maiores professores.
5
RESUMO
Este trabalho tem por objetivo principal mostrar o desenvolvimento do
orçamento publico, desde a sua elaboração ate a promulgação demonstrando
assim que a sociedade pode participar e acompanhar todas as fases do ciclo
orçamentário, contribuindo par uma melhor participação da sociedade para que
aja uma .efetiva cobrança de resultados pelas ações desenvolvidas pelos
governos, as quais devem ser aferidas em termos de benefícios que lhe foram
prestados.
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METODOLOGIA
A metodologia usada nesse trabalho foi a pesquisa realizada em livros
voltados para a administração pública, em jornais de entidades de registros
profissionais com CRC, em Leis, Decretos , Resoluções e Portarias e em registros
efetuados nos sites de órgãos públicos de esfera Federal, Estadual e Municipal e
em organizações que apóiam e incentivam o orçamento participativo.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO
08
CAPÍTULO I Orçamento Público
10
CAPÍTULO II – Ciclo Orçamentário
25
CAPÍTULO III – Créditos Adicionais
34
CONCLUSÃO
38
REFERÊNCIA
41
ANEXOS
43
ÍNDICE
45
FOLHA DE AVALIAÇÃO
47
8
INTRODUÇÃO
O Estado nacional, por meio de seus órgãos administrativos, é o ente
responsável pela gestão da máquina pública, e, mais recentemente, pela
consecução do bem-estar social da população, sobretudo no que diz respeito à
execução da política de atendimento de suas necessidades básicas.
É no Orçamento que o cidadão identifica a destinação dos recursos que o
governo recolhe sob a forma de impostos. Nenhuma despesa pública pode ser
realizada sem estar fixada no Orçamento.
A sociedade civil é quem tem maior interesse e possibilidades de
fiscalização do processo. Esta fiscalização pode-se dar com o acompanhamento
do processo, fazendo análises, fiscalizando a execução, cobrando transparência e
idoneidade do poder público, principalmente do Executivo.
O planejamento das ações governamentais e sua materialização sob a
forma orçamentária (receitas e despesas), ambos servindo como instrumentos
para a realização de uma gestão fiscal responsável (no sentido de se alcançar
estabilidade econômica e desenvolvimento sustentável), constituem, pois, o objeto
do presente estudo, o qual pretende, em síntese maior, traçar uma visão geral
sobre o orçamento público, desde o aspecto conceitual até as mais recentes
mudanças que vêm sendo implementadas na realização de sua gestão.
O presente estudo pretende mostrar uma breve história do orçamento
público do ponto de vista objetivo e subjetivo, mostrar a evolução do orçamento no
Brasil, desde a época colonial até a promulgação da Carta Magna de 1988; expor
as regras, de maior representatividade, a serem observadas tanto na elaboração
e apresentação do orçamento como na sua votação; mostrar o ciclo orçamentário,
as etapas que o orçamento percorre desde a sua preparação até sua aprovação;
apresentar as três peças do sistema de planejamento e orçamento: Plano
Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei do Orçamento
9
Anual _ LOA e forma de alterações destes orçamentos a longo do exercício
financeiro.
No capítulo I será apresentada a história do Orçamento Público desde a
legislação sancionada por Moisés, 1300 a.C., passando pela Inglaterra e França
chegando ao Brasil desde a época de D.João VI até a promulgação da Carta
Magna em 1988.
O segundo capítulo abrange o ciclo orçamentário e mostra as etapas que
se repetem em períodos prefixados, segundo os quais os orçamentos são
preparados, votados, executados.
O capítulo III apresenta os créditos adicionais que são os instrumentos para
ajustes orçamentários e suas finalidades.
10
CAPÍTULO I – ORÇAMENTO PÚBLICO
1.1 - HISTÓRIA DO ORÇAMENTO
O orçamento como um ato preventivo e autorizativo das despesas que o
Estado deve efetuar em um exercício é uma instrumento da moderna
administração pública.
O estudo do orçamento pode ser considerado do ponto de vista objetivo ou
subjetivo. No aspecto objetivo, designa o ramo das Ciências das Finanças que
estuda a Lei do Orçamento e o conjunto de normas que se refere à sua
preparação, sanção legislativa, execução e controle, ou seja, considera a fase
jurídica de todas as etapas do orçamento (preventiva, executiva e crítica).
No aspecto subjetivo constitui a faculdade adquirida pelo povo de aprovar a
priori, por seus representantes legitimamente eleitos, os gastos que o Estado
realizará durante o exercício.
Deste modo, o Orçamento está intimamente ligado ao desenvolvimento dos
princípios democráticos, à idéia da soberania popular e, por conseguinte, ao
triunfo dos sistemas representativos do Governo, em contraposição aos Estado
antigos, quando o monarca considerava patrimônio próprio o tesouro público e a
soberania do príncipe tinha fundamento divino. Na época, o povo não participava
da fixação dos impostos e dos gastos públicos, pois o monarca impunha os
tributos que desejava e gastava segundo o seu poder discricionário.
A idéia de controle dos recursos públicos já era prevista na legislação
sancionada por Moisés, 1300 anos antes do Cristo e na qual eram reguladas as
funções da justiça e a arrecadação dos dízimos.
Segundo Silva,1994, p.22, Salomão, nascido no ano de 1032 a.C., em um
de seus livros canônicos denominado Eclesiastes estabeleceu preceitos aos filhos
11
de Israel, recomendando-lhes: “Quod cumpre trades, numera et appendi, datum
vero et acceptum omne describe”, ou seja, “Onde negociares, verifica e pesa,
encontrando exato e aceito, tudo descreve.”
Na Inglaterra, no século XIII, em 1215 foi outorgada a Carta Magna pelo Rei
João Sem Terra que, pressionado pela nobreza, incluiu naquele momento um
artigo no qual constava: “Nenhum tributo ou subsídio será instituído no Reino,
amenos que seja aprovado pelo Conselho do reino.”
Na França, foi a partir de 1789 que a Constituição consagrou o princípio de
que “nenhum imposto pode ser cobrado sem o consentimento da nação” . Este
princípio foi reforçado em 1817 quando a Assembléia Nacional exigiu o controle
sobre os recursos públicos, ficando estabelecido que a despesa de cada Ministério
não deveria exceder o total da dotação a ele destinada.
No Brasil tivemos a luta
pelo controle orçamentário, quando, após o
Descobrimento do Brasil, as relações entre a Metrópole e a Colônia eram
determinadas
pelo denominado Pacto colonial, que se caracterizava por uma
relação de exclusividade que a metrópole exercia sobre as colônias.
A exploração econômica estabelecida pelo sistema colonial provocou o
crescimento interno da colônia e o seu crescimento demográfico, gerando, em
decorrência, a formação de grupos sociais que passaram a contestar o Pacto
Colonial e como decorrência a própria dominação portuguesa.
Somente a partir de 1808, com a vinda de D. João VI, é que foi criado o
Erário Régio e instituído o Conselho da Fazenda
para administrar, distribuir,
contabilizar e proceder aos assentamentos necessários ao
patrimônio real e
fundos públicos do Estado do Brasil e domínios ultramarinos.
A origem dos orçamentos públicos está relacionada ao desenvolvimento da
democracia, opondo-se ao estado antigo, em que o monarca considerava-se
soberano e detentor do patrimônio originário da coletividade.
Exemplos históricos sobre o surgimento do orçamento no Brasil:
•
conflito Metrópole –Colônia;
•
insatisfação com a cobrança de tributos;
12
•
revoltas , como a Inconfidência Mineira (Tiradentes);
•
prevista pela primeira vez na Constituição de 1824, só em 1830 surgiu a
primeira lei orçamentária
A Constituição datada de 25 de março de 1824, incluía, apenas, no que se
refere ao orçamento, a atribuição do Ministério da Fazenda de receber dos demais
Ministérios os
orçamentos relativos às despesas de suas repartições para
apresentação à Câmara dos Deputados juntamente com todas as contribuições e
rendas públicas, conferindo ao Poder Legislativo a competência para fixar,
anualmente, as despesas públicas e repartir a contribuição direta.
A partir de 1891, foram definidas mais claramente as competências e
atribuída ao Congresso Nacional a competência para. Anualmente, orçar a receita
e fixar a despesa federal. Mas o Poder Legislativo nunca exerceu tal função e
sempre se valeu da proposta orçamentária encaminhada pelo Poder Executivo,
através de projeto de lei.
A Constituição de 1934, fase constitucionalista do primeiro governo de
Getúlio Vargas introduziu a classificação da despesa, dividindo-a em duas partes,
uma fixa e outra variável, e atribuiu ao Poder Executivo a iniciativa da preparação
do orçamento, sem retirar a iniciativa parlamentar com relação à matéria de
receita e de despesa pública.
Em 1937 a constituição tratou de forma mais sistematizada da classificação
da despesa, estabelecendo que a mesma fosse discriminada por itens para cada
serviço, departamento, estabelecimento ou repartição.
Logo após a publicação da Lei 4.320/64 e com o golpe militar que instituiu a
ditadura e retomou a centralização das decisões políticas publicas do Estado. Nas
ocasiões em que o orçamento era submetido à apreciação, a tarefa do Legislativo
se restringia à homologação, ou rejeição integral da lei orçamentária (emenda
01/69 à constituição de 1967).
A Carta Magna de 1988 deu nova forma ao processo orçamentário com
proposta de ampliação do papel do Congresso Nacional. A nova Carta Magna
trouxe de volta o direito do Legislativo apresentar emendas dentro de parâmetros
13
e regras estabelecidos pela Lei 4.320/64 e criou a Comissão Mista de Orçamento,
com objetivo de tratar permanentemente da matéria orçamentária. Também foram
estabelecidos melhores mecanismos
formais de
controle e fiscalização,
principalmente dotando a Comissão Mista de Orçamento de prerrogativas para o
exercício desta função e exigindo a publicação de demonstrativos bimestrais da
execução orçamentária até 30 dias após o encerramento do bimestre.
1.2 – O QUE É ORÇAMENTO PÚBLICO
Em algum período da vida elaboramos um orçamento. Levantamos nossas
necessidades de gasto com vestuário, alimentação, habitação, saúde, diversão,
entre outras, e somamos os respectivos valores. Ao mesmo tempo, apuramos a
renda que esperamos receber com o salário, rendimentos financeiros, e
confrontamos o total com a nossa estimativa de despesa. Da mesma forma, os
entes públicos fazem anualmente a previsão dos seus gastos e das receitas para
o ano seguinte, o que é conhecido como Orçamento Público.
A origem da palavra orçamento é de origem italiana: "orzare", que significa
"fazer cálculos".
Segundo o professor Pascoal, (2000, p. 20) conceito clássico de orçamento:
“uma peça que contempla apenas a previsão das receitas e a fixação das
despesas para um determinado período. Documento eminentemente
contábil e financeiro, pois não se preocupava com o planejamento
governamental nem com as efetivas necessidades da população”.
Era um orçamento estático. Tratava-se de um mero inventário dos “meios”
com os quais a Administração realizaria suas tarefas, daí a denominação de “lei
de meios” para o orçamento tradicional.
Ainda segundo Pascoal, (2000, p. 20) conceito de orçamento moderno é:
“Lei que contempla a previsão de receitas e despesas, programando a vida
econômica e financeira do Estado, por um certo período”.
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Lembra o professor Bastos, (26/02/2004 20:37 h) que a finalidade última do
orçamento:
"é de se tornar um instrumento de exercício da democracia pelo qual os
particulares exercem o direito, por intermédio de seus mandatários, de
só verem efetivadas as despesas e permitidas as arrecadações
tributárias que estiverem autorizadas na lei orçamentária"
O citado jurista conclui afirmando que:
"o orçamento é, portanto, uma peça jurídica, visto que aprovado pelo
legislativo para vigorar como lei cujo objeto disponha sobre a atividade
financeira do Estado, quer do ponto de vista das receitas, quer das
despesas. O seu objeto, portanto, é financeiro".
Para a gestão de recursos públicos, considerando principalmente as
finalidades últimas do Estado, mister a existência de um estudo prévio consolidado
sobre o montante da receita e o quantitativo de despesas necessários à execução
do plano de ação governamental. Dessa necessidade foi que surgiu o orçamento,
cujo conceito prestar-se a espelhar a situação financeira de um país em
determinado período de tempo.
O Orçamento Público é definido por Pascoal, (2002), pela quantidade de
dinheiro arrecadado durante um ano através de diversos tipos de impostos, taxas,
multas, etc, essa soma de dinheiro é chamada de receita, o emprego deste
dinheiro é destinado a cobrir as despesas públicas ou transformado em políticas
públicas, porém ambos são regulamentados por um plano que determina como e
onde será gasto o dinheiro no ano seguinte.
Segundo Angélico, (1995, p.18) orçamento é:
“...um programa de trabalho do Poder Executivo. Programa que contém
planos de custeio dos serviços públicos, planos de investimentos , de
inversões e, ainda, planos de obtenção de recursos. A execução desse
programa de trabalho exige autorização prévia
do órgão de
representação popular; e a forma material de esse órgão expressar sua
autorização.”
15
A definição de Deodato, Manual da Ciência das Finanças,(1967): o
orçamento é na sua mais exata expressão, o quadro orgânico da economia
pública. E o espelho da vida do Estado e, pela cifras, se conhecem os detalhes de
seu processo, de sua cultura e de sua civilização.
Orçamento público segundo Sá & Sá (1994) “previsão dos fatos
patrimoniais de uma entidade pública. Previsão de despesas e receitas de uma
entidade pública. Previsão do exercício de uma entidade de fins públicos”.
Orçamento é o planejamento expresso em valores monetários, que fixa a
destinação dos gastos públicos, bem como a origem dos recursos necessários,
para o período de um ano, coincidindo com o calendário civil. É na peça
orçamentária que os entes públicos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios)
expressam ações, visando a alcançar as suas metas de realização sócioeconômica. O Orçamento é lei e o seu processo de elaboração também obedece
a dispositivos legais. A Constituição Federal cita no artigo 165, § 5º, que o
Orçamento Público Federal é composto de:
Orçamento Fiscal - contém as despesas dos órgãos e das entidades da
administração pública.
Orçamento da Seguridade - contempla as despesas nas áreas de saúde,
assistência social e previdência social.
Orçamento de Investimento das Estatais - considera os gastos com
investimento realizados pelas empresas de que a União detém o controle.
1.3 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Na elaboração orçamentária, a doutrina do Direito Constitucional e do
Direito Financeiro conferem ênfase ao que se convencionou chamar de princípios
orçamentários.
16
Tais princípios constituem linhas norteadoras de ação a serem observadas
na concepção da proposta. Em geral, são premissas maiores, que informam
mesmo o legislador no ato de elaboração das leis orçamentárias.
O orçamento público surgiu para atuar como instrumento de controle das
atividades financeiras do governo. Entretanto, para real eficácia desse controle,
faz-se mister que a constituição orgânica do orçamento se vincule a determinadas
regras ou princípios orçamentários.
Divergem os escritores na fixação dos princípios e, em conseqüência,
torna-se extensa a relação que apresentam. Entre os principais são destacados os
seguintes:
Anualidade
A aplicação deste princípio estabelece que o orçamento deve ter vigência
limitada a um período anual; mas o preceito tem diferente alcance segundo se
refira as despesas ou as receitas
Segundo
Castro
Consultor
de
Orçamento
do
Senado
Federal,(05/02/2004,17:52 h).:
“e conformidade com o princípio da anualidade, também denominado
periodicidade, as previsões de receita e despesa devem referir-se,
sempre a um período limitado de tempo. Ao período de vigência do
orçamento denomina-se exercício financeiro. No Brasil, de acordo com o
art. 34 da Lei n.º 4.320/64, o exercício financeiro coincide com o ano civil:
1º de janeiro a 31 de dezembro.”
Em matéria de despesa, a regra é de aplicação direta, já que as
autorizações para gastar são votadas pelo Poder Legislativo para o período de um
ano.
Por sua vez., Silva, (1994, p.37) escreve que o princípio da anualidade não
tem sentido direto e concreto , no que se refere às receitas, uma vez que o cálculo
dos prováveis ingressos constitui mera previsão orçamentária dirigida à procura do
17
equilíbrio orçamentário, pois as receitas dependem de leis impositivas especiais
de vigência permanente e sempre votadas anteriormente à Lei do Orçamento.
Ensina o professor Machado (1996, p. 27 e 28) que:
"no regime constitucional que adota o princípio da anualidade os
representantes do povo, anualmente, examinam a proposta orçamentária
do governo e, em face das despesas, autorizam a cobrança dos tributos
indispensáveis ao respectivo atendimento. Não basta haver sido o tributo
instituído por lei. É preciso que, anualmente, tenham os representantes
do povo conhecimento do emprego que o governo pretende fazer dos
recursos arrecadados mediante tributos."
A regra da anualidade do orçamento tem fundamentos econômicos e
institucionais. No primeiro fundamento existem motivos práticos, pois seria difícil
formular previsões de gastos para períodos superiores a um ano, mormente
quando se trata de despesas de custeio, devidas à ação de fatores econômicos,
tais como a variação do valor da moeda ou o aparecimentos de novas
necessidades coletivas.
Unidade
O princípio da unidade estabelece que todas as receitas e despesa devem
estar contidas numa só lei orçamentárias. Os orçamentos devem, por conseguinte,
estar integrados num só ato político do Poder Legislativo, sempre com o objetivo
maior de satisfazer as necessidades coletivas.
O orçamento deve ser uno, isto é, deve existir apenas um orçamento e
não mais que um para dado exercício financeiro.
Visa-se com esse princípio
eliminar a existência de orçamentos paralelos;
A definição do juiz de Direito Fontenele, (26/02/2004,20:37 h.) é :
“cada esfera de governo deve possuir apenas um orçamento,
fundamentado em uma única política orçamentária e estruturado
18
uniformemente. Assim, existe o orçamento da União, o de cada Estado e
o de cada Município”.
O princípio da unidade deve ser entendido não como a imposição de um
único documento orçamentário, mas sim como resultado direto de uma mesma
política de ação, que vise aos mesmos objetivos, dentro de cada esfera da
federação.
Universalidade
O princípio da universalidade refere-se à compreensão que devemos ter do
orçamento como plano financeiro global, pois , para que o orçamento atinja seus
objetivos de controle da atividade econômica do Estado, não devam existir
despesas ou receitas estranha a esse controle. Isto é, o orçamento deve
compreender todas as receitas e os gastos necessários para a manutenção dos
serviços públicos. Ademais, esta regra de centralização das despesas e receitas
num só documento tem por finalidade do orçamento equilibrado, pois este outro
princípio estará seriamente ameaçado com a existência à margem de rubricas que
dele deveriam constar.
Este princípio é de fundamental importância, porque estabelece que todas
as receitas e todas as despesas devem constar da Lei Orçamentária pelos seus
totais, vedadas quaisquer deduções. È também denominado
princípio do
orçamento bruto.
Orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas referentes
aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e
indireta conforme art. 165, § 5º da Constituição Federal.
A análise de tal princípio permite, de plano, inferir que sua aplicação
possibilite ao Poder Legislativo: conhecer, a priori, todas as receitas e despesas
do Governo e dar prévia autorização à respectiva arrecadação e realização ;
impedir que o Executivo realize qualquer operação para obtenção de receita ou
realização de despesa, sem que haja prévia autorização parlamentar; conhecer o
19
volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de autorizar a
cobrança dos tributos estritamente necessários para atendê-las.
Equilíbrio
Por equilíbrio se entende que, em cada exercício financeiro, o montante da
despesa não deve ultrapassar a receita prevista para o período. O equilíbrio não é
uma regra rígida, embora a idéia de equilibrar receitas continue ainda sendo
perseguida, principalmente a médio ou longo prazo. Uma razão fundamental para
defender esse princípio é a convicção de que ele constitui o único meio de limitar o
crescimento dos gastos governamentais e do conseqüente endividamento público.
Este princípio tem sido intensamente debatido entre os autores e as
discussões têm variado profundamente desde as teorias clássicas de Leon Say ou
Gaston Jèze, que defendiam os orçamento equilibrados, até às teorias modernas
do Estado, nas quais as finanças públicas não são somente um meio de assegurar
a cobertura para as despesa governamentais, mais sobretudo um meio de intervir
na economia, exercendo pressão sobre a estrutura produtiva, modificando a
distribuição da renda.
O professor Silva,(1994, p.41) afirma que “o princípio do equilíbrio tem
conotação meramente financeira e deve ser observado necessariamente a longo
prazo”.
Exclusividade
Significa que a lei de meios não poderá conter dispositivo estranho à
fixação das despesas e previsão das receitas.
O orçamento deve conter apenas matéria orçamentária e não cuidar de
assuntos estranhos, o que, aliás, está previsto no art. 165, § 8º da Constituição. O
princípio da exclusividade foi introduzido no Direito brasileiro pela reforma
constitucional de 1926. Sua adoção como norma constitucional pôs fim às
distorções das famosas “caudas orçamentárias”. Exceção feita à autorização para
20
abertura de créditos suplementares e contratação de operações de créditos; ainda
que por antecipação de receita, bem como a autorização para destinação do
superávit ou cobertura do déficit.
Especificação
A regra da especificação refere-se à classificação e designação dos itens
que devem constar do orçamento. È um aspecto formal do orçamento, mas de
vital importância para que este instrumento da gestão dos negócios públicos
cumpra a sua finalidade.
Este princípio tem por escopo vedar as autorizações globais, ou seja, as
despesas devem ser classificadas com um nível de desagregação tal que facilite a
análise por parte das pessoas. De acordo como art. 15 da Lei n.º 4.320, 17/3/64, a
discriminação da despesa na lei-de-meios far-se-á, no mínimo, por elementos
(pessoal, material, serviços, obras, etc.).
A regra da especificação vincula-se, a classificação das receitas e despesa,
sendo que as primeiras obedecem a critérios estabelecidos no Código Tributários
e as segundas obedecem a critérios econômicos, financeiros e institucionais.
Como conseqüência do princípio da especificação foram estabelecidas as
seguintes proibições de natureza Constitucional:
•
Início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
•
Realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os
créditos orçamentários ou adicionais;
•
Transposição, remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria
de programação para outra ou de um órgão para outro, sem autorização
legislativa;
•
Concessão de créditos ilimitados;
•
Utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos
fiscal e da seguridade social para suprir necessidades ou cobrir déficit de
empresas, fundações e fundos;
•
Instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa.
21
Publicidade
Uma das bases essenciais dos governos democráticos e uma de suas
características como forma de organização da autoridade dentro do Estado é a
publicidade dos atos relativos à condução da coisa pública.
O orçamento como instrumento de controle prévio não pode escapar a este
princípio e, por isso, deve ser rodeado da mais completa publicidade, devendo
chegar não só ao conhecimento dos representantes do povo como também de
toda a comunidade. O orçamento deve ser objeto de publicidade tanto em sua
preparação como em sua discussão legislativa, bem como em sua execução e
controle subsequente.
A definição do princípio da publicidade segundo o consultor de orçamento
do Senado Federal Castro, (05/02/2004, 17:52 h). é :
“o conteúdo orçamentário deve ser divulgado (publicado) através dos
veículos oficiais de comunicação/divulgação para conhecimento público e
para a eficácia de sua validade, que é princípio para todos os atos oficiais
do governo”.
Clareza
Sem descuidar das exigências da técnica orçamentária, especialmente em
matérias de classificação das receitas e despesas, o orçamento deve ser claro e
compreensível para qualquer indivíduo.
Segundo o Silva, (1994, p.43) se o orçamento é hermético e vem
acompanhado de complicados quadros que só o técnico entende, é possível que
os legisladores e o público não compreendam o seu alcance e não consigam
descobrir coisas fundamentais para a vida do cidadão comum.
Uniformidade
O orçamento deve reunir também a condição de conservar estrutura
uniforme através dos distintos exercícios, ou seja, deve atender ao princípio da
uniformidade, também denominado de consistência.
22
É
princípio
fundamental
que
os
dados
orçamentários
tenham
homogeneidade nos vários exercícios, para permitir uma comparação ao longo do
tempo.
Com referência especificamente às receitas provenientes de tributos,
temos, ainda os seguintes princípios.
Não-afetação da receita
Este princípio está expresso no inciso IV do art. 167 da Constituição
Federal, que estatui:
“É vedada a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou
despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação a que se
referem os arts. 158 e 159 (FPE, FPM, FCO, FNO, FNE), a destinação de
recursos para manutenção e desenvolvimento de ensino, como
determinado pelo art.212 e a prestação de garantias às operações de
crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem assim
o disposto no § 4º deste artigo (vinculação de receitas próprias para
prestação de garantia à União)” .
E o princípio que postula o recolhimento de todos os recursos a uma caixa
única do Tesouro, sem discriminação quanto à sua destinação.
Legalidade da tributação
É o princípio que diz respeitos às limitações que o Estado possui quanto ao
seu poder de tributar e inclui as seguintes vedações:
•
Exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça;
•
Instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em
situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação
profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação
jurídica dos rendimentos, títulos e direitos;
•
Cobrar tributos em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da
vigência da lei que os houver instituído ou aumentado;
23
•
Cobrar tributos no mesmo exercício em que haja sido publicada a lei que
os instituiu ou aumentou 1
•
Utilizar tributo com efeito de confisco;
•
Estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos
interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de
pedágio pela
utilização de vias conservadas pelo Poder Público
Precedência
Para alguns autores existe , ainda, o denominado princípio da precedência
que pode ser conjugado com o da anualidade. Tal princípio resulta do fato de que
a autorização prévia das despesas constitui, além de uma faculdade, um ato
obrigatório para o Poder Legislativo, que não pode deixar de sancionar a lei
orçamentária, já que, caso isto ocorresse, haveria paralisação dos serviços
públicos ou, então haveria pagamentos ilegais da despesa.
O Estado é uma pessoa jurídica de existência necessária e sua atividade
não pode parar, qualquer que seja o motivo, e por isso é imperioso que todos os
instrumentos de orçamentação (Plano Plurianual, Lei Diretrizes e Orçamento
Anual) sejam
votados pelo Poder Legislativo nos prazos estabelecidos pela
constituição e pela Lei Complementar.
Proibição do estorno de verbas
Este principio está assinalado na Constituição Federal/88, artigo 167, VI e
VIII. São vedados a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos
de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem
prévia autorização legislativa, bem como a utilização, sem autorização legislativa ,
1
O texto constitucional inclui ressalva no sentido de que a União, os Estado, o Distrito Federal e os Municípios poderão
instituir e cobrar alguns impostos sem obediência à vedação. Entre eles temos: importação de produtos estrangeiros;
exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados; produtos industrializados; operações de crédito,
câmbio e seguro, ou relativos a títulos e valores mobiliários; extraordinários, na eminência ou no caso de guerra externa.
24
dos recursos do orçamento fiscal e da seguridade social para suprir necessidade
ou cobrir déficit de empresas, fundações ou fundos.
25
CAPÍTULO II – CICLO ORÇAMENTÁRIO
O ciclo orçamentário, também conhecido como processo orçamentário,
pode ser definido como um processo de caráter contínuo e simultâneo, através do
qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia a programação de dispêndios
do setor público nos aspectos físico e financeiro. Logo, o ciclo orçamentário
corresponde ao período de tempo em que se processam as atividades típicas do
orçamento público, desde sua concepção até a apreciação final.
A definição de Silva , (1994, p. 76) é:
“O ciclo orçamentário corresponde ao período em que se processam as
atividades peculiares do processo orçamentário, definindo-se como uma
série de etapas que se repetem em períodos prefixados, segundo os
quais os orçamento são preparados, votados, executados, os resultados
avaliados e as contas finalmente aprovadas”.
O ciclo orçamentário envolve um período muito maior que o exercício
financeiro, uma vez que abrange todas as fases do processo orçamentário:
elaboração da proposta, discussão e aprovação, execução e acompanhamento e,
por fim, controle e avaliação do orçamento.
Exercício financeiro é o espaço de tempo compreendido entre primeiro de
janeiro e trinta e um de dezembro de cada ano, no qual se promove a execução
orçamentária e demais fatos relacionados com as variações qualitativas e
quantitativas que afetam os elementos patrimoniais dos órgãos/entidades do setor
público.
O art. 34 da Lei nº 4.320/64 determina que o exercício financeiro coincidirá
com o ano civil. O art. 35 desse mesmo dispositivo legal dispõe que “...pertencem
ao exercício financeiro as receitas nele arrecadadas e as despesas nele
legalmente emprenhadas.” É o Regimento Misto da Contabilidade Pública, de
Caixa para as Receitas e de Competência para as Despesas.
O estudo do orçamento público comporta duas possibilidades. A primeira,
stricto sensu, toma por objeto a “peça orçamentária” ou lei do orçamento, sua
26
formatação, apreciação legislativa e execução. A segunda, lato sensu, toma por
referência o ciclo orçamentário, ou seja, o arco de procedimentos que cobre da
construção da agenda governamental a avaliação das ações desenvolvidas pelo
setor público. O ciclo orçamentário tem a peça orçamentária como referência
central, mas possui uma abrangência maior que a mesma.
Como observa Giacomoni,(1989): “o documento orçamentário, apresentado
na forma da lei, caracteriza apenas um momento de um processo complexo,
marcado por etapas que foram cumpridas antes e por etapas que ainda deverão
ser vencidas.”
O ciclo extrapola a concepção estrito senso do orçamento em dois
momentos fundamentais da gestão pública: o planejamento e a avaliação das
políticas.
O orçamento público é compreendido como uma peça de natureza legal
que identifica a quantidade e a origem dos recursos financeiros disponíveis para
uso do setor público governamental e aponta o destino da aplicação das
disponibilidades em cada exercício financeiro, segundo programas previamente
elaborados. Ao articular o planejamento as disponibilidades financeiras, tomando
por base contas de receita e despesa, assume a condição de instrumento contábil
e de peça básica do processo gerencial, uma espécie de matriz global de políticas
públicas.
O orçamento possui, também, uma dimensão política, na medida em que é
produto resultante do embate travado entre as forças sociais organizadas, em
busca da maximização dos retornos resultantes da aplicação dos recursos
públicos geridos pelo governo. Por fim, o orçamento é uma peça econômicofinanceira, na medida em que não só opera com recursos monetários, mas, acima
de tudo, porque exerce influência significativa sobre os ciclos econômicos via
investimentos, inversões, consumo, e ainda, pelas conseqüências geradas pelos
déficits e pela gestão da dívida pública sobre o sistema econômico.
O ciclo possui uma natureza dinâmica, complexa e diversificada. Dinâmica,
porque suas fases são constantemente ajustadas as escolhas dos atores políticos
27
e a dinâmica macroeconômica. Complexa, pois envolve fatores econômicos,
financeiros, legais, políticos, contábeis e administrativos. Diversificado, porque
engloba um amplo leque de temáticas, abordadas por meio de um sem número
de ações.
2.1 –Elaboração orçamentária
Elaborar um orçamento deve ser entendido como o processo de orçar a
receita e fixar a despesa.
Orçar a receita significa estimar, calcular, avaliar ou prever as receitas que
devem ser arrecadadas dentro do período orçamentário.
Fixar a despesa significa a determinação do quanto deve ser despendido no
mesmo período orçamentário.
A Elaboração diz respeito aos estudos
preliminares em que são
estabelecidas as metas e as prioridades, a definição de programas, de obras e
das estimativas das receitas, incluindo-se, ainda nesta fase as discussões com a
população e com entidades representativas. (orçamento participativo).
Conforme prescreve Gaston Jèse na obra Le bugdet “o próprio de um
orçamento é prever, enumerar, avaliar e confrontar despesas e receitas para um
período futuro”.
Após a promulgação da Constituição Federal de 1988, o sistema de
planejamento associado ao orçamento-programa passou a ser composto por três
peças complementares e articuladas: o Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes
Orçamentárias – LDO e a Lei do Orçamento Anual – LOA, cada uma delas com
diferenças de conteúdo e abrangência temporal. Dois elementos são comuns a
tríade: possuem a natureza de lei e são de iniciativa do Poder Executivo.
O Plano Plurianual, as Diretrizes Orçamentárias e o Orçamento Anual não
devem ser considerados apenas como documentos contábeis, pois representam
na verdade, documento de autorização do Poder Legislativo e são denominadas
de iniciativa vinculada, ou seja, a iniciativa é do Poder Executivo, mas este deverá
28
fazer o encaminhamento de tais propostas em prazo determinado na Constituição
ou em Lei Complementar.
2.1.1 – Plano Plurianual
A população aumenta, a cidade desenvolve-se e as necessidades do povo
crescem. Mais pessoas procuram os hospitais, os postos de saúde e as escolas. A
assistência social é cada vez mais solicitada.
Para atender ao aumento da demanda o Governo é obrigado a criar mais
hospitais e postos de saúde, mais escolas, aumentar o fornecimento de água e
ampliar os serviços de saneamento básico. E, para o desenvolvimento econômico,
terá de abrir e pavimentar mais estradas e vias urbanas: aprimorar os meios de
comunicação, incentivar os centros produtivos, dando prioridade àqueles que
seguem o sentido da vocação local ou regional. E para atender às ampliações dos
serviços
públicos,
serão
necessários
mais
imóveis,
mais
instalações,
aparelhamentos, equipamentos, materiais e mais pessoal. Tudo isso resultará em
maiores dispêndios e, consequentemente, mais recursos financeiros serão
reclamados.
Esse plano plurianual da ampliação dos serviços públicos devidamente
ordenado, classificado e sistematizado segundo os graus de prioridade, constitui o
que se chama de Plano Plurianual de investimentos.
O PPA é uma peça de planejamento estratégico orientada para um período
temporal de quatro anos, sendo que o primeiro ano correspondente ao segundo
ano do mandato do chefe do Poder Executivo e o último ano compreende o
primeiro exercício financeiro do mandato seguinte. Este documento tem por
conteúdo a definição regionalizada das diretrizes, objetivos e metas da
administração pública, relativas as despesas com (I) investimento, (II) inversões,
(III) transferências destinadas a realização de despesas de mesma natureza das
anteriormente
mencionadas,
(IV)
despesas
de
custeio
decorrentes
dos
29
investimentos e inversões previstas, e (V) despesas de duração continuada
relativas as ações-fim desenvolvidas pelo governo.
Todas as previsões constantes no PPA estão distribuídas por funções,
subfunções e programas, de acordo com Decreto n.º 2.829/98 e a Portaria nº42/99
da Secretaria de Orçamento Federal. Cada um dos programas deve disponibilizar
informações sobre objetivo, órgão responsável, valor global, prazo de conclusão,
fonte de financiamento, indicadores quantitativos da situação que pretende
modificar, metas regionalizadas e ações não integrantes do PPA.
O artigo 209 §1º da Constituição do Estado do Rio de Janeiro estabelece:
“A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administração pública estadual para as despesas
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
duração continuada”.
As metas para a elaboração da proposta orçamentária são definidas pelo
Plano Plurianual (PPA) e priorizadas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
A finalidade do PPA, em termos orçamentários, é a de estabelecer objetivos
e metas que comprometam o Poder Executivo e o Poder Legislativo a dar
continuidade aos programas na distribuição dos recursos.
Conforme determina a Lei 4.320/94 a proposta do Plano Plurianual deve
conter:
•
diagnóstico global da situação, indicando as carências e potencialidades
existentes;
•
exposição das diretrizes, da estratégia e das políticas econômica,
financeira e social para o período de governo;
•
explicitação dos objetivos do plano e exposição circunstanciada dos
programas e respectivas metas;
•
indicação dos critérios utilizados na projeção da receita, bem como na
estimativa dos custos das metas propostas;
•
análise da capacidade de endividamento e pagamento
30
O prazo de encaminhamento do PPA, pelo Executivo ao Poder Legislativo,
é de até 04 (quatro) meses antes do primeiro exercício financeiro do mandato do
chefe
do Poder Executivo (31 de agosto) e o prazo de devolução ao Poder
Executivo é até 15 (quinze) de dezembro do exercício em que for encaminhado.
Tem a vigência de 04 anos (quatro).
Funcionando, pois, como uma espécie de carta de intenções do governo,
depois de aprovado, o Plano Plurianual (PPA) é válido para os anos seguintes do
mandato.
Segundo o deputado federal Jorge Bittar em entrevista ao Jornal do CRCRJ (janeiro/04, p.7) a sociedade brasileira participou da elaboração do Plano
Plurianual de Governo e do Orçamento de 2004 em dois momentos: primeiro,
quando o governo federal, através do Ministério do Planejamento, realizou
audiência
em
todos
os
estados
da
federação,
ouvindo
governadores,
parlamentares e representantes da sociedade, procurando identificar quais os
principais projetos de investimentos para os estados e regiões. O segundo
momento se deu através da tramitação do orçamento no Congresso Nacional.
O citado deputado ainda afirma: “como relator, ouvi de maneira sistemática
não só os parlamentares, como também os governadores, prefeitos e
representantes da sociedade”
2.1.2 – Lei de Diretrizes Orçamentárias
É, também, criação da Constituição de 1988. O Poder Executivo deve
enviar o projeto anual de LDO até oito meses e meio antes do encerramento do
exercício financeiro (15 de abril). O Legislativo deverá devolvê-lo para sanção até
o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (30 de junho), que não
será interrompida sem a aprovação do projeto (art. 57 § 2º da CF).
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), por sua vez, prioriza as metas do
PPA e orienta a elaboração do Orçamento Geral, que terá validade para o ano
31
seguinte. O projeto da LDO é elaborado pelo Poder Executivo. Com base na LDO,
o Poder Executivo elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte.
Segundo o economista Silva2:
“A LDO é uma peça do sistema de planejamento que, a partir dos
programas e das determinações do PPA, dispõe sobre um conjunto de
elementos que necessariamente devem ser observados quando da
elaboração do orçamento anual, são eles: (I) metas e prioridades da
administração pública, (II) despesas de capital para o exercício financeiro
subsequente, (III) alterações na legislação tributária, (IV) política de
aplicação das agências financeiras oficiais de fomento, (V) equilíbrio
entre receitas e despesas, (VI) critério e forma de limitação de empenho,
(VII) controle de custo, (VIII) avaliação de resultados”
Constarão da Lei de Diretrizes Orçamentárias:
– as metas e prioridades da Administração Pública,incluindo: as despesas de
capital para o exercício subseqüente;
– as orientações a serem seguidas na elaboração do orçamento do exercício
subseqüente;
– os limites para elaboração das propostas orçamentárias de cada Poder;
– disposições relativas às despesas com pessoal (art. 169 da CF);
– disposições relativas às alterações na legislação tributária; e
– disposições relativas à administração da dívida pública; e
– política da aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
– Anexo de metas fiscais
– anexo de riscos fiscais
A LDO é o instrumento propugnado pela Constituição, para fazer a
transição entre o PPA (planejamento estratégico) e as leis orçamentárias anuais.
2
Economista, formado pela Universidade Federal do Pará – UFPa, especialista em Auditoria Interna e Externa pela
Universidade da Amazônia – Unama, e aluno do último semestre do programa de Mestrado em Administração Pública da
Fundação Getulio Vargas – FGV/RJ. Já exerceu atividades profissionais junto ao Instituto Brasileiro de Economia –
IBRE/FGV/RJ e em órgãos do Poder Executivo. Atualmente é técnico licenciado do Tribunal de Contas do Pará e professor
das disciplinas Economia do Setor Público e Reestruturação Produtiva, de cursos de MBA da Fundação Getulio Vargas –
FGV/RJ.
32
Castro ,Consultor de Orçamento do Senado Federal,(05/02/2004, 17:52
h).define:
“o papel da LDO é ajustar as ações de governo, previstas no PPA, às
reais possibilidades de caixa do Tesouro. A LDO é, na realidade, a
cartilha de balizamento que direciona e orienta o preparo do Orçamento,
o qual deve estar, para sua aprovação, em plena consonância com as
disposições do Plano Plurianual.”
Conforme § 2º o artigo 209 da constituição Estadual do Rio de Janeiro:
“A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades
da administração pública estadual, incluindo as despesas de capital para
o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei
orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e
estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento 3”
2.1.3 – Lei do Orçamento Anual
A lei orçamentária anual compreenderá conforme determina o § 5 do artigo
209 da constituição Estadual do Rio de janeiro:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes do Estado, seus fundos, órgãos e
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público;4
II - o orçamento de investimento das empresas em que o Estado, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a
ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e
fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
3
Agencia de fomento é o instrumento de financiamento voltado ao desenvolvimento da pesquisa e inovação.
Os orçamentos fiscal e o orçamento de investimentos, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre
suas funções a de reduzir desigualdades entre as regiões , segundo o critério populacional.
4
33
O orçamento fiscal, envolve o conjunto de receitas e despesas, exclusive as
relativas a seguridade social, dos poderes Executivo – seus fundos, suas
fundações e todo o conjunto da administração direta e indireta – Legislativo e
Judiciário.
O orçamento da seguridade social, composto por todas as receitas e
despesas com saúde, assistência social e seguridade social da administração
direta e indireta.
O orçamento de investimento das empresas cuja o Poder Público disponha
da maioria do capital social com direito a voto, neste caso, não admite-se a
hipótese de inclusão das despesas de custeio.
Segundo a professora Lopes,2004, p.23 que define: “A lei orçamentária
brasileira estima as receitas e autoriza as despesas de acordo com a previsão de
arrecadação”
A Lei Orçamentária tem periodicidade anual e não disporá sobre assunto
que não se relacione estritamente com orçamento. Pode conter autorização ao
Poder Executivo para abrir créditos suplementares e para realizar operações de
crédito por antecipação de receita5.
O prazo de encaminhamento ao Legislativo é de até 04 (quatro) meses
antes do encerramento do exercício financeiro, e deverá ser votado e aprovado
até o final de cada Legislatura (15 de dezembro).
Depois de aprovado, o projeto é sancionado pelo chefe do Poder Executivo
e se transforma em Lei6.
5
Operação de crédito por antecipação da receita são empréstimos destinados ao suprimento de caixa,
especialmente no início do exercício, quando a tesouraria ainda não conta com numerário suficiente para as
despesas iniciais (déficit financeiro)
6
A publicação é o ato pelo qual é dado a conhecer que uma lei nova está em vigor. Ao contrário da
promulgação, que revela a executoriedade de um alei, a publicação impõe a sua obrigatoriedade. Antes a lei
existia mas não obrigava o seu cumprimento; agora, existe e o obriga.
34
CAPITULO III – CRÉDITOS ADICIONAIS
Os créditos
adicionais destinam-se à realização
de despesas não
previstas ou insuficientemente previstas na Lei Orçamentária, em razão de erros
de planejamento ou fatos imprevistos, bem como para utilização dos recursos que
ficaram sem despesas correspondentes em caso de veto, emenda ou rejeição da
LOA. A iniciativa das leis referentes a créditos adicionais é privativa do Chefe do
Executivo, que deverá, obrigatoriamente, justificar as razões das novas adições ao
orçamento.
O artigo 40 da Lei 4.320/64 estabelece “São créditos adicionais as
autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei
de Orçamento”
Explica o Angélico,(1995, p.29):
“Durante a execução orçamentária, o Poder Executivo pode solicitar ao
Legislativo, e este conceder, novos créditos orçamentários. Eles serão
adicionados aos créditos que integram o orçamento em vigor. Por essa
razão, denomina-se crédito adicional.”
O consultor de orçamento Castro,(05/02/2004, 17:52 h), escreve:
“... podemos considerar os créditos adicionais como instrumentos de
ajustes orçamentários, que visam atender às seguintes situações: corrigir
falhas da Lei de Meios; mudanças de rumo das políticas públicas;
variações de preço de mercado dos bens e serviços a serem adquiridos
pelo governo; e situações emergências inesperadas e imprevisíveis”.
A fim de não prejudicar o equilíbrio do orçamento em execução, a ei
determina que cada solicitação de crédito adicional será acompanhada da
indicação de recursos hábeis7.
7
São considerados recursos hábeis: o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício
anterior, os provenientes de excesso de arrecadação, os resultantes de anulação parcial ou total de dotações
orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em Lei e o produto de operações de crédito autorizadas,
em forma que, juridicamente, possibilite ao Poder Executivo realizá-las.
35
Os créditos adicionais, segundo suas finalidades, classificam-se em
créditos suplementares, créditos especiais e créditos extraordinários.
3.1 Créditos Suplementares
Os créditos suplementares têm por finalidade reforçar as despesas já
previstas no orçamento. São autorizados por Lei e abertos por Decreto.
A Lei que autoriza a abertura de um crédito adicional é uma só, mas pode
existir mais de um decreto abrindo, parceladamente, o crédito autorizado.
A vigência se dá no exercício em que foi aberto (até 31/12) não podendo
ser prorrogado.
Estes créditos estão relacionados diretamente ao orçamento, já que
suplementam dotações já existentes. Sua abertura depende da existência de
recursos disponíveis para acorrer à despesa e será precedida de exposição
justificativa.
A Lei de Orçamento Anual poderá conter autorização para que o Poder
Executivo abra créditos suplementares (somente) até determinada importância.
3.2 – Créditos Especiais
Os créditos especiais destinam-se a amparar programas novos que não
figuram no orçamento, ou seja atender despesas não previstas no orçamento.
Há a necessidade de autorização em Lei específica.
Conforme José Teixeira Machado8 “O crédito
especial é orçamento
paralelo e, por isto mesmo, a constituição lhe pôs freios no §4º do artigo 629”.
8
J. Teixeira Machado Jr., A Lei 4320 comentada, IBAM, 1975, p.95
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias,
com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.
9
36
Machado (1975, p.95) ainda expõe:
“A nosso ver, não se pode abrir crédito especial para pessoal ou material,
isto é, para objeto de despesas. Abre-se crédito especial para um novo
projeto ou atividade, discriminado por seus elementos
de despesa,
pessoal, material e outros”.
Sua abertura depende da existência de recursos disponíveis para acorrer à
despesa e será precedida de exposição justificativa.
A vigência no exercício que foi aberto (até 31/12) podendo ser prorrogado
para o exercício seguinte quando o ato de autorização tiver sido promulgado10 nos
últimos 04 (quatro) meses do exercício. Nesse caso, os saldos são incorporados,
por decreto ao orçamento seguinte.
3.3 – Créditos extraordinários
Destinam-se a atender despesas imprevisíveis11 e urgentes como as
decorrentes de guerra, subversão interna ou calamidade pública. São abertos por
Decreto do Poder Executivo12 independentemente de prévia autorização
legislativa.
Caracteriza-se assim:
a) pela imprevisibilidade do fato, que requer ação urgente do Poder Público;
b) por não decorrer de planejamento e, pois, de orçamento.
Independem da existência prévia de recursos disponíveis.
Vigência no exercício em que foi aberto (até 31/12), podendo ser
prorrogado
10
só para o exercício seguinte quando o ato de abertura (MP OU
decretado, publicado
11 despesas imprevisíveis são aquelas que estão acima ou além da capacidade humana de prever, já as
despesas imprevistas admite o erro de previsão
12
Na União a abertura se dá por meio de Medida Provisória, nos Estado, DF e Municípios, a abertura se dá
por decreto do Executivo ou por Medida Provisória, se houver previsão na Constituição do Estado ou na Lei
orgânica do Município.
37
Decreto) tiver sido editado nos últimos 04 (quatro) meses do exercício. Nesse
caso. Os saldos são incorporados, por decreto, ao orçamento seguinte.
38
CONCLUSÃO
Conforme determina o artigo 3º da constituição federal que os objetivos
fundamentais da Republica é:
I - construir uma sociedade livra, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades
sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo,
cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Com base nesses objetivos o orçamento é um dos elementos que
possibilita que a população fiscalize se as metas, estabelecidas pela Constituição
Federal estão sendo cumpridas pelo Governo É no Orçamento que o cidadão
identifica a destinação dos recursos que o governo recolhe sob a forma de
impostos. Nenhuma despesa pública pode ser realizada sem estar fixada no
Orçamento.
A transparência do processo orçamentário pressupõe a atuação de três
atores fundamentais: o Poder Executivo, o Legislativo e a sociedade civil, em geral
articulada em fóruns.
O Poder Executivo é responsável, primeiramente, por elaborar as propostas
orçamentárias, entre elas o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a
Lei do Orçamento Anual. Todas as propostas devem ser elaboradas tendo como
base as diretrizes de governo e as necessidades da população.
Elaboradas e aprovadas as propostas, cabe ao próprio poder Executivo
disponibilizar os dados da execução para a sociedade civil, seja através de jornais,
em out doors ou muros públicos, internet, terminais de consulta ou outros meios
de divulgação.
O Poder Executivo ainda pode atuar na simplificação dos dados
orçamentários, ou seja, disponibilizando dados de forma que sejam melhor
compreendidos. Algumas maneiras de simplificação são: resumir o orçamento,
disponibilizar análises verticais e horizontais do mesmo.
39
Outra atuação do Poder Executivo pode ser a sensibilização e a
capacitação da sociedade civil para que essa possa compreender os dados
disponibilizados, bem como acompanhar e fiscalizar a execução orçamentária.
Esse trabalho também pode ser feito por meio de uma capacitação de
representantes da sociedade civil, como fóruns e conselhos. Para qualquer uma
das alternativas acima é necessário que o Poder Executivo dê abertura para a
participação social no processo orçamentário.
Como representantes da sociedade civil, o Legislativo tem um papel
fundamental de representar e levar adiante as propostas e demandas da
sociedade civil. Assim, é ele quem deve propor emendas que possibilitem a
execução das demandas sociais.
A sociedade civil é quem tem maior interesse e possibilidades de
fiscalização do processo. Esta fiscalização pode-se dar com o acompanhamento
do processo, fazendo análises, fiscalizando a execução, cobrando transparência e
idoneidade do poder público, principalmente do Executivo.
Além disso, a sociedade civil tem o papel de pressionar para que suas
demandas sejam levadas adiante e os recursos sejam bem direcionados para
suas necessidades. Pode ainda exigir participação, atuando diretamente com o
Legislativo, apresentando suas propostas e demandas.
Disponibilizar os dados orçamentários para a sociedade civil é, em si, um
grande avanço. No entanto, só isto pode não levar a se alcançar os resultados
desejados. É preciso também que a sociedade esteja capacitada a compreender e
interpretar as informações disponibilizadas.
Um primeiro passo é que as organizações sociais estejam sensibilizadas e
convencidas sobre a importância de um controle social do orçamento. Em
seguida, é preciso desenvolver um trabalho de capacitação que permita à
sociedade, e seus representantes, compreender os dados, bem como analisá-los
e fiscalizá-los.
A partir da sensibilização e capacitação, a sociedade pode participar e
interferir mais diretamente no processo, acompanhando-o, fiscalizando suas
40
contas, e, acima de tudo, conseguindo que suas demandas possam ser ouvidas e
executadas.
41
REFERÊNCIAS
ANGÉLICO, João. Contabilidade Pública. 8ª ed. SP: Atlas, 1995.
AZEVEDO, Maria Thereza Lopes de. LIMA, Manuel Messias Pereira. LIMA, Ana
Luiza Pereira. Introdução à Contabilidade Pública. 1ª ed. RJ: Freitas Bastos, 2004.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Financeiro e de Direito Tributário.
2ª ed.Saraiva,1992.
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 1988.
DEODATO, Alberto. Ciência das Finanças. 11ª ed. SP: Saraiva, 1969
JORNAL DO CRC-RJ, Janeiro/Fevereiro – 2004.
LOPES DE SÁ , A. LOPES DE SÁ, Ana Maria. Dicionário de contabilidade , 3º
volume. SP:, Atlas 1994
MACHADO, J. Teixeira. REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 Comentada. 6ª ed.
RJ: IBAM, 1975.
PASCOAL, Valdecir. Direito Financeiro e Controle Externo. 3ª ed. SP: Impetus,
2000.
RIO DE JANEIRO. Constituição (1989). Constituição do Estado do Rio de Janeiro.
Niterói, RJ: Imprensa Oficial, 1989.
SILVA, Lino Martins da. Contabilidade Governamental. 2ª ed. SP: Atlas, 1994.
VALENTE, Ana Paola Morais Amorim. Acesso à informação governamental: estudo
exploratório do papel do SIAFI na publicidade da execução do orçamento geral da
União, 2002.
www.controle.rj.gov.br
www.prefeitura.sp.gov.br. Orçamento Participativo
42
www.polis.org.br/publicaçoes
www.planejamento.gov.br
43
ANEXOS
44
45
ÍNDICE
FOLHA DE ROSTO
2
AGRADECIMENTO
3
DEDICATÓRIA
4
RESUMO
5
METODOLOGIA
6
SUMÁRIO
7
INTRODUÇÃO
8
CAPÍTULO I
ORÇAMENTO PÚBLICO
10
1.1 – História do Orçamento
10
1.2 – O que é Orçamento Público
13
1.3 – Princípios Orçamentários
15
CAPÍTULO II
CICLO ORÇAMENTÁRIO
25
2.1 – Elaboração Orçamentária
27
2.1.1 – Plano Plurianual
28
2.1.2 – Lei de Diretrizes Orçamentárias
30
2.1.3 – Lei do Orçamento Anual
32
CAPÍTULO III
CRÉDITOS ADICIONAIS
34
3.1 – Créditos Suplementares
35
3.2 – Créditos Especiais
35
3.3 – Créditos extraordinários
36
CONCLUSÃO
38
46
REFERÊNCIAS
41
ANEXOS
43
ÍNDICE
45
47
FOLHA DE AVALIAÇÃO
Nome da Instituição: Universidade Candido Mendes
Título da Monografia: Orçamento Público
Autor: Márcia Carvalho da Cunha Silveira
Data da entrega: 07/04/2004
Avaliado por: Ana Cristina Guimarães
Conceito Final:
Conceito: