Seminário sobre Tributação Imobiliária
Organização: Ministério das Cidades e Lincoln Institute
Data: 6 e 7 de maio
Local: Brasília
Expositor: CLEUCIO SANTOS NUNES
TEMA: CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA: APLICABILIDADE NO
CONTEXTO FISCAL E URBANO
1. CONCEITO
Contribuição de melhoria é espécie de tributo cujo fato gerador é definido
pela realização de obra pública a qual, causando melhoria sobre o imóvel
afetado pela obra, permite a cobrança do valor relativo à valorização
individual do bem, devendo a totalidade da cobrança limitar ao custo total
da obra.
2. LEGISLAÇAO GERAL
a) Constituição Federal, art. 145, III
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
poderão instituir os seguintes tributos:
[...]
III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.
b) Código Tributário Nacional
Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos
Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de
suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de
obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como
limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo
de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.
c) Decreto-Lei 195/1967
Art 1º A Contribuição de Melhoria, prevista na Constituição Federal
tem como fato gerador o acréscimo do valor do imóvel localizado
nas áreas beneficiadas direta ou indiretamente por obras públicas.
3. ORIGENS
a) Digesto justiniano (do ano 533): Livro 48, tit. 10, § 3º, frag. 1, do
Digesto ao tratar das vias públicas
b) Inglaterra (1250): os moradores da região dos diques de Ronney
eram obrigados a custear as obras de construção e reconstrução de
diques daquela região pantanosa com a finalidade de se evitar
inundações
c) Florença (1296): a população foi obrigada a contribuir para o custeio
de obra pública realizada para ampliar a praça onde estava situada a
igreja de São Giovanni e Santa Reparata.
d) Espanha: as ordenações filipinas cobram do povo tributo pela
passagem por pontes construídas pelos vice-reis e governadores
e) A contribuição de melhoria como tributo (século XVI): alargamento
de ruas em Westminster e obras no centro de Londres (1662 e 1667).
Os ingleses batizaram a cobrança de betterment tax.
f) Na América do Norte: encontram-se notícias do uso do
financiamento de obras por meio de contribuições em Nova York
(1667)
g) Até essa época a contribuição de melhoria se fundava na lógica do
ressarcimento e não de mais valia imobiliária
h) A cobrança sobre mais valia ocorre com lei francesa de 1672
(Conselho do Rei) em relação à abertura ou embelezamento de
logradouros, terraplanagens, construção de pontes, edifícios públicos
e drenagem de pântanos
i) A denominação contribuição de melhoria aparece na Itália somente
em 1896 (Roncali, in: Riforma sociali). Inspiração na jurisprudência
americana sobre special assesment (contribuição de melhoria)
j) Decisão da Suprema Corte de 1851 (juiz Ruggels), que entendeu
constitucional a cobrança. Ascensão e queda da contribuição de
melhoria nos Estados Unidos. Crítica ao modelo americano como
propulsor da contribuição de melhoria nos moldes atuais
k) No Brasil, as primeiras iniciativas se deram por meio de fintas e
datam de 1812 em Jaguaribe, Mariana (1818), no Rio de Janeiro e
Distrito Federal (1903 e 1905), e em São Paulo (1924). Em 1825 foi
editada Lei 816 que obrigava descontar-se do cálculo do valor das
indenizações por desapropriação, a valorização imobiliária
decorrente de obra pública. Essa lei foi sucedida pelo Decreto
imperial 1.664, de 1855, bem como pela Lei 1.021, de 1903, tendo
norteado as desapropriações realizadas no Rio de Janeiro para a
construção da Avenida Central, atualmente, Avenida Rio Branco.
l) Aparece pela primeira vez como contribuição de melhoria, na CF de
1934 (art. 124: “provada a valorização do imóvel por motivo de
obras públicas, a Administração, que as tiver efetuado, poderá cobrar
dos beneficiados contribuição de melhoria”.
m) As demais constituições, com a exceção à de 1937, previram o
tributo. Entendimento do STF sobre o tema no passado. O tema
central da valorização individual. Parâmetros na CF, art. 18, II: custo
total e valorização individual.
n) O vácuo deixado pela EC 23/1983. A contribuição de melhoria na
CF de 1988: melhoria decorrente de obra pública.
o) Posições doutrinárias após a CF de 1988: a) a Constituição não teria
recepcionado as normas que estabeleciam o limite da valorização do
imóvel como fato gerador da contribuição, b) os limites continuam
vigentes, eis que previstos no CTN, mas podem ser revogados por
Lei Complementar; c) o limite total poderá ser abolido, pois que
somente o parâmetro individual pertence à essência do tributo; d)
ambos são da essência da contribuição de melhoria, não cabendo
exatamente à Constituição Federal estabelecer tais limites
4. Regime Jurídico da Contribuição de Melhoria
a) Limitação ao custo total e a necessária diferença entre contribuição
de melhoria e “imposto sobre obra”
b) O valor individual como instrumento para assegurar justiça fiscal,
isonomia material e capacidade contributiva
c) Competência para instituir e arrecadar (DL 195/67, art. 3º c/c §§ 6º e
7º).
d) Obras públicas suscetíveis de exigência do tributo (DL 195/67, art.
2º)
e) Contribuinte será o proprietário particular de imóvel
f) Fato gerador: obra pública seguida de valorização imobiliária
g) Cálculo: parcela do custo da obra (CTN, art. 82, § 1º) ou o custo
total (DL 195/67, art. 3º, § 2º) rateado proporcionalmente entre os
proprietários, cujos imóveis estejam situados na zona beneficiada
pela obra, em razão dos respectivos fatores individuais de
valorização (não depende do Decreto: RE n° 76.278 - RJT 69/814).
Disso resultam os limites: a quota de contribuição de cada
contribuinte não poderá ser superior ao índice individual de
valorização, nem a soma de todas as contribuições superior ao custo
total da obra.
h) Lançamento: de ofício (DL 195/67, art. 9º).
5. Controvérsias
a) Valorização individual: i) jurisprudência do STJ é no sentido de
que o custo total da obra é insuficiente para a incidência da
contribuição de melhoria. Precedentes: REsp 651.790-RS, DJ
5/4/2006, e REsp 615.495-RS, DJ 17/5/2004. REsp 629.471-RS, Rel.
Min. João Otávio de Noronha, julgado em 13/2/2007. Mais
veementes: REsp 169.131-SP, DJ 3/8/1998; REsp 35.133-SC, DJ
17/4/1995, e REsp 634-SP, DJ 18/4/1994. REsp 200.283-SP, Rel.
Min. Garcia Vieira, julgado em 4/5/1999; ii) jurisprudência do
STF: no mesmo sentido. Precedentes: RE 115.863, RE 116.147, RE
116.148 e RTJ 138/623.
b) Obra inacabada: i) jurisprudência do STJ pelo não cabimento
da contribuição. Precedentes: REsp 615.495-RS, DJ 17/5/2004, e
REsp 143.996-SP, DJ 6/12/1999. REsp 647.134-SP, Rel. Min. Luiz
Fux, julgado em 10/10/2006.
c) Obra pública realizada por empresa estatal: i) jurisprudência do
STJ entende que é possível a cobrança por adesão contratual, o
que não significa contribuição de melhoria, que só poderá ser
cobrada pela administração centralizada. Precedentes: REsp
49.668-SP, Rel. Min. Castro Meira, julgado em 15/4/2004; ii)
jurisprudência do STF: no mesmo sentido. Precedentes: RE 97662,
RE 97805, RE 98.841, RE 103.426, RE 99.466.
d) Dedução do valor da contribuição de melhoria da indenização
em caso de desapropriação: i) jurisprudência do STJ:
impossibilidade. Nesses casos deve ser cobrada contribuição de
melhoria. Precedentes: REsp 831405/SC, REsp 793300/SC, DJ de
31.08.2006; REsp 439.878/RJ, DJ de 5.4.2004; REsp 50.554/SP, DJ
de 12.9.1994; REsp 9.127/PR, , DJ de 20.5.1991, REsp 439.878-RJ,
Rel. originário Min. Teori Albino Zavascki, Rel. para acórdão Min.
Humberto Gomes de Barros, julgado em 9/3/2004; ii)
jurisprudência do STF: no mesmo sentido. Precedente: RE
109.585.
e) Valorização presumida. i) jurisprudência do STJ pela
possibilidade, assegurando-se ao contribuinte o direito de
impugnação na forma do art. 148, do CTN. Precedente: AgRg no
REsp 613244 / RS
f) Recapeamento asfáltico. i) jurisprudência do STJ pelo não
cabimento por configurar prestação de serviço. Precedente: REsp
1609/SP; ii) jurisprudência do STF: Precedente STF: 140.779.
g) Lei específica para instituição de contribuição de melhoria. i)
jurisprudência do STJ pela exigência de lei para cada obra.
Precedente: REsp. 739.342-RS; REsp. 444.873.
6. POR QUE A CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA NÃO É EFETIVAMENTE
UTILIZADA?
7. PESQUISA HISTÓRICA:
BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário brasileiro. 11a ed. Rio de Janeiro:
Saraiva, 2000.
MARQUES, Carlos Roberto. Contornos e fundamentos da contribuição de
melhoria. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.