8 ANOS DA LRF :
A ATUAÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
LRF – 8 anos: um balanço geral
Selene Peres Peres Nunes
Fortaleza, 28 de novembro de 2008
DIAGNÓSTICO DA SITUAÇÃO FISCAL

descentralização financeira, com autonomia política e administrativa

déficits imoderados e reiterados em todos os níveis de governo

dívida pública elevada em todos os níveis de governo

gastos com pessoal elevados em todos os níveis de governo

carga tributária elevada

privatização em fase avançada

guerra fiscal entre estados

programa de estabilização monetária exitoso desde 1994

medidas fiscais de curto prazo em 1997 e programa de estabilização
fiscal em 1998.

Programa de reestruturação e de ajuste fiscal de estados  histórico
de refinanciamentos recorrentes de estados/municípios e de bancos
estaduais (crise fiscal e monetária)
A MUDANÇA DE CULTURA

Equilíbrio fiscal (antes só equilíbrio orçamentário)

Intertemporalidade (antes só anualidade): metas fiscais, renúncia de
receita, DOCC, despesa com pessoal, dívida, AROs, garantias e RAP)

Fortalecimento do planejamento

Transparência: tornar público tudo que é público – CF, art. 5º, XXXIII
 Resistência: cultura patrimonialista
 Avanços: choque de informações na Internet
 Desafio: linguagem simples e objetiva

Individualização de responsabilidades
gestor

responsabilização do
LRF: SINAIS DA MUDANÇA
• Reconhecimento internacional: Brasil considerado referência para vários
países (Argentina, Equador, Peru, Índia, Paraguai, ...)  investment grade
• Pesquisa IBEP, jan.-abr./01, com 211 formadores de opinião (cientistas
sociais, jornalistas, políticos):
 86% com opinião positiva sobre a LRF
 81% idéia importante para candidato presidencial
• Em 8 anos, passou por vários testes importantes:
 sobrevivência no ciclo econômico (período de baixo crescimento)
 sobrevivência na alternância política
 várias tentativas de alteração no Congresso Nacional: projetos não
foram aprovados.
 várias ADINS no STF: após análise preliminar dos 31 dispositivos
questionados, o STF suspendeu apenas 5, de menor importância.
AVANÇOS DA LRF
EM NÚMEROS
LÓGICA DA GESTÃO FISCAL RESPONSÁVEL
Planejamento no processo
orçamentário
(PPA, LDO, LOA)
+
METAS DE
RESULTADO (LDO)
mecanismos de compensação e correção de desvios
Transparência e controle
+
RESULTADO
• acima da linha
• abaixo da linha
Resultados Primários (Em % do PIB)
6,00
5,00
4,00
Total
3,00
GF e BC
2,00
EeM
EE
1,00
0,00
1995
-1,00
-2,00
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
set/08
ja
n/
95
ju
l/9
5
ja
n/
96
ju
l/9
6
ja
n/
97
ju
l/9
7
ja
n/
98
ju
l/9
8
ja
n/
99
ju
l/9
9
ja
n/
00
ju
l/0
0
ja
n/
01
ju
l/0
1
ja
n/
02
ju
l/0
2
ja
n/
03
ju
l/0
3
ja
n/
04
ju
l/0
4
ja
n/
05
ju
l/0
5
ja
n/
06
ju
l/0
6
ja
n/
07
ju
l/0
7
ja
n/
08
ju
l/0
8
Dívida Líquida do Setor Público (Em % do PIB)
60
50
40
30
GF e BC
20
10
0
-10
EeM
EE
Total
SUSTENTABILIDADE DO AJUSTE FISCAL DOS ESTADOS
 Depende mais das receitas, que crescem, do que das despesas, que
ficam estabilizadas em % do PIB
 Mas as receitas dependem do crescimento econômico
ser afetado pelo padrão de gasto público.

e este pode
 A geração de superávits primários alterou a composição de gastos
entre despesas correntes e investimentos ?
SUSTENTABILIDADE DO AJUSTE FISCAL DOS ESTADOS
 A geração de superávits primários alterou a composição de gastos entre
despesas correntes e investimentos ?
SUSTENTABILIDADE DO AJUSTE FISCAL DOS MUNICÍPIOS
 Receitas
e
despesas
crescem,
mas
crescimento econômico + MUDANCA
dependem menos de transferências.
receitas
crescem
ESTRUTURAL:
mais

municípios
 Crescimento das despesas  descentralização dos serviços públicos de
educação e saúde  alterou a composição de gastos entre despesas
correntes e investimentos
LIMITES PARA DESPESAS COM PESSOAL
% Receita Corrente Líquida
ESFERA DE GOVERNO / PODER
Nova Lei Camata
UNIÃO
Executivo
GDF e Ex-territórios
Demais
MPU
Legislativo
Judiciário
ESTADOS
Executivo
Ministério Público
Legislativo
Judiciário
50,0
MUNICÍPIOS
60,0
Executivo
Legislativo
60,0
LRF
50,0
40,9
3,0
37,9
0,6
2,5
6,0
60,0
49,0
2,0
3,0
6,0
60,0
54,0
6,0
LIMITES PARA A DÍVIDA CONSOLIDADA
(RESOLUÇÃO Nº 40 DO SENADO FEDERAL)
ESFERA DE GOVERNO
Limite (/ RCL)
Trajetória de 15 anos
UNIÃO
3,5
ESTADOS
2,0
Reduz 1/15 do excedente inicial a cada ano.
MUNICÍPIOS
1,2
Reduz 1/15 do excedente inicial a cada ano.
---
Limites da Resolução 43 - SF
Operações de crédito/ano
Serviço da Dívida
16% da RCL
11,5% da RCL
ARO's
7% da RCL
Garantias
22% da RCL (ou 32%)
Condiciona a análise dos pleitos de operações de crédito
DESAFIOS NA IMPLEMENTAÇÃO DA LRF
DESAFIO NA ELABORAÇÃO:
UMA LEI DE FINANÇAS PÚBLICAS PARA A FEDERAÇÃO
 Estabelecer regras fiscais que se aplicassem a um contexto institucional
complexo ...
 O sistema político é democrático (Executivo e Legislativo eleitos nos
3 níveis de governo);
 Estados e Municípios são autônomos constitucionalmente : uma das
federações mais descentralizadas do mundo;
 Poderes são independentes.
 ... mas que respeitassem o princípio federativo
 A solução era criar limites que se aplicassem a todos os níveis e poderes
mantendo o processo orçamentário autônomo...
 ... e onde houvesse questões locais a serem arbitradas, remeter para a
LDO (10 remissões).
CONTEXTO INSTITUCIONAL COMPLEXO
 3 esferas de governo (Governo Federal, Estados, Distrito Federal e
mais de 5.500 municípios)
 3 Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário)  individualização de
responsabilidades.
 abrangente: toda a administração pública, direta e indireta, incluindo
fundos, fundações, autarquias e empresas estatais dependentes
• Como harmonizar procedimentos ?
Tribunais de Contas autônomos
 STN edita normas para consolidação das contas
 Sanções dependem de interpretação da LRF e de informação
Sanções aplicadas pela STN (institucionais), Judiciário (penais) e
político-administrativas (TCs)
ASPECTOS QUE EXIGEM MAIS ATENÇÃO
• Planejamento:
 Receitas permanentes x temporárias e Despesas
permanentes (royalties financiando aumentos de pessoal,
ainda que indiretamente)
 Riscos Fiscais (estratégia, não só Anexo de Riscos Fiscais)
 Orçamento: cheque em branco para o Executivo
 Falta profissionalização
• Receitas:
 Art.11: instituir, prever e arrecadar
 Renúncia de receita
 Dívida ativa
• Despesas:
 Despesa autorizada e DOCC
 Subvenções e subsídios (relações com o setor privado)
ASPECTOS QUE EXIGEM MAIS ATENÇÃO
• Receita Corrente Líquida:
 Exclusão de IRRF, CIDE
 Criação de fundos de receita
 Aporte para déficit atuarial dos fundos de previdência X
cobertura de déficit financeiro
• Despesa com Pessoal:
 “Condomínio” de limites
 Exclusão de inativos, pensionistas, IRRF
 Aumento indevido de indenizações e consultorias
 Exclusão de PCS, PACS, voluntários e realização de
despesas “fora” do serviço público, com burla ao
concurso público
 Despesas de Exercícios anteriores
 FCDF
ASPECTOS QUE EXIGEM MAIS ATENÇÃO
• Dívida Consolidada Líquida:
 Conceito de ativo disponível (Ex: exclusão de dívida ativa)
 Não registro de precatórios
 Conceito de operação de crédito, antecipações de
royalties, dívida ativa, etc. (FIDC, derivativos)
• Restos a Pagar:
 Aplicação a todos os Poderes (ao mandato, com ou sem
reeleição)
 Conceito de disponibilidade de caixa (não está relacionado
ao regime de registro das receitas – caixa ou competência)
 Art. 42: contrair obrigação de despesa
ASPECTOS QUE EXIGEM MAIS ATENÇÃO
• Riscos para a Abrangência:
 Conceitos de empresa estatal dependente
 PPP
 Consórcios públicos
• Contabilidade pública:
 Foco no orçamento ou no patrimônio ? LRF exige
avaliação do patrimônio público
 Foco na legalidade ou nos atos e fatos ? A despesa
realizada
 Critério de caixa ou de competência ? Acima da linha x
abaixo da linha
 Plano de contas nacional e regras de consolidação
ASPECTOS QUE EXIGEM MAIS ATENÇÃO
• Transferências voluntárias:
 Não são obrigatórias
 Competências constitucionais não são delegáveis
 Não é descentralização
 CF, art. 169 - repasses
A MISSÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

Controle concomitante da gestão (relatórios bimestrais, quadrimestrais,
alertas, audiências públicas, etc.) e não só prestação de contas

função
educativa

Posicionamento em aspectos qualitativos
 Contextualização no planejamento (Ex: Acórdão do TCU sobre RAP)
 Conceitos exemplificativos (despesas com pessoal, operações de
crédito, renúncia de receita) x exclusões, que são exaustivas

auditorias
em casos concretos
 Aspectos que a lei não previu (Ex: proibição de contratar 180 dias antes
do final de mandato x afastamento de médico para disputar eleições)

Avaliação de justificativas (art. 53, § 2º)

Acompanhamento das medidas adotadas e a adotar

Prestação de contas: ênfase na receita (art. 58)
MITOS
1) Quanto mais resultado primário, melhor ?
 Monitorar resultado nominal
 O Estado cumpriu suas finalidades ?
 Avaliar a qualidade do primário ( paga a dívida ?)
2) Quanto mais contingenciamento, melhor ?
 A calibragem importa (art. 9º x contingenciamento
preventivo)
 O Estado cumpriu suas finalidades ?
 Houve crescimento de restos a pagar ?
 Limitação de empenho X limitação de movimentação
financeira
 Contingenciamento institucional ou por programas/ações,
considerando prioridades ?
MITOS
3) Vale a pena driblar e adiar o ajuste ?
 Se a estratégia for essa, os desajustes se ampliam ao longo
do tempo e contaminam outros Poderes
 Uma decisão do STF pode exigir ajuste imediato, sem as
vantagens do gradualismo (prazo, regra de transição,
trajetória, prudência, crescimento das receitas)
 Os desajustes embutem problemas de gestão (atividades-
fim x meio)
 LRF não pode ser alterada por LDO ou Decreto
ESFORÇOS DE PADRONIZAÇÃO
 Grupo Técnico de Padronização de Relatórios: Manual Técnico de
Demonstrativos Fiscais (I - Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais; II –
RREO; III – RGF);
 Grupo Técnico de Padronização de Procedimentos Contábeis: Manual
Técnico de Contabilidade Pública (Receita, Despesa, PPP e Demonstrativos
Contábeis (Lei 4320, art. 111 e 113), Plano de Contas) e Instruções de
Procedimentos Contábeis.
 PROMOEX:
 informações primárias disponibilizadas
independentemente de completa padronização.
em
Rede
Nacional,
 harmonização de conceitos da LRF.
 Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público
 Capacitação: para Estados e Municípios, sobre todo o ciclo de gestão, para
fomentar a mudança de cultura presencial e a distância.
DESAFIOS PARA ALÉM DA LRF
DESAFIO: UMA NOVA LEI DE FINANÇAS PÚBLICAS
• 1988: A CF prevê edição de Lei Complementar para fixar os princípios
norteadores das finanças públicas no Brasil (Art. 163)  LRF
• 1988: A CF prevê edição de Lei Complementar para:
- dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração
e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e
da lei orçamentária anual;
- estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração
direta e indireta bem como
funcionamento de fundos.
condições
para
a
instituição
e
(Art. 165, § 9º)  Lei 4.320/64 foi recepcionada pela CF; PLC 135/96 em
tramitação, desatualizado depois da LRF
• Embora não fosse o objetivo, houve algumas sobreposições. As
matérias se tangenciam.
• Novas propostas: SPI/MP e CFC
SUGESTÕES PARA UM POSSÍVEL PROJETO DE REVISÃO DA LEI 4320/64
• Revogar explicitamente dispositivos da Lei 4320 superados pela
Constituição Federal.
• Enxugar a LDO federal no que se refere a normas gerais.
• Adequar à LRF e facilitar sua implementação (evitar burlas).
• Uma lei adequada ao seu tempo :
 Incorporar a participação e o controle social;
 Sintonizar com normas internacionais e às melhores práticas
recomendadas (IASB, FMI, etc.) : ampliar o escopo de atuação da
contabilidade pública para registro por competência e com visão não
só orçamentária, também patrimonial.
 Esclarecer dúvidas em áreas nebulosas: PPP, consórcios intermunicipais, empresas sujeitas a regras públicas e privadas.
SUGESTÕES PARA UM POSSÍVEL PROJETO DE REVISÃO DA LEI 4320/64
• Normatização do PPA
• Integrar, articular, fortalecer cooperação:
 Entre matérias (ciclo de gestão)  exige uma abordagem sistêmica;
 Entre etapas do processo orçamentário (elaboração e apreciação) 
exige cooperação entre Poderes;
 Entre entes da federação  exige cooperação na federação em
competências de gasto e no contexto do novo papel do Estado,
ultrapassando sobreposições, áreas nebulosas e falta de coordenação
nas matérias ou regiões comuns.
 melhoria da qualidade do gasto público.
INFORMAÇÃO ADICIONAL
Selene Peres Peres Nunes
e-mail: [email protected]; [email protected]
Tel: (61) 3412 3011