LUCIANO COSTA NOVA
RICARDO ARIAS NUNES
RESPONSABILIDADE FISCAL – OS IMPACTOS NO
MUNICÍPIO DE SÃO FRANCISCO DO CONDE E OS
REFLEXOS NA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
Trabalho de conclusão do curso de Especialização
em Administração de Empresas da Escola de
Administração da Universidade Federal da Bahia
Orientador: Prof. Dr. Robinson Tenorio
Salvador
2002
2
RESUMO
O objetivo principal desse projeto de pesquisa foi verificar o nível de conformidade da Prefeitura
Municipal de São Francisco do Conde no que concerne ao cumprimento das disposições
constantes da Lei de Responsabilidade Fiscal e em que medida a promulgação da lei influenciou
a vida dos munícipes. Face à natureza do problema pesquisado, optou-se pela metodologia de
pesquisa construtivista, mas adequada no tratamento de questões subjetivas. A análise dos dados
coletados reforça a percepção da amostra entrevistada e indica um alto grau de aderência às
exigências do novo modelo de responsabilidade fiscal adotado no país. Os grandes benefícios,
diretos e indiretos, usufruídos pelo cidadão, nesse curto período de vigência da lei, demonstram
que a conseqüência direta do equilíbrio fiscal das contas públicas é o melhor aproveitamento dos
recursos de modo a garantir, de forma mais transparente e eficiente, o atendimento à demanda da
sociedade e o seu bem-estar.
Palavras-chave: Responsabilidade; Fiscal; São Francisco do Conde; Conformidade; Sociedade
3
ABSTRACT
The main goal of this research work was verify the compliance level of county of São Francisco
do Conde concerning about the execution of the Lei de Responsabilidade Fiscal’s rules and how
the publishment of the low influence the citizen’s life. The problem researched, it was choose the
naturalistic methodology, more adjusted to treat subjective questions. The analysis of the
research’s data denotes a compliance with fiscal responsibility of the country. The Benefice,
direct and indirect, uses by the citizen, during the validity of the law, demonstrate as a result of
keeping fiscal balance
4
SUMÁRIO
1.
INTRODUÇÃO ..................................................................................................................... 8
2.
COMENTÁRIOS À LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL .................................... 10
2.1
ALCANCE DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL......................................... 10
2.1.1
Responsabilidade Fiscal no Mundo ...................................................................... 10
2.1.2
A Lei de Responsabilidade Fiscal no Brasil.......................................................... 12
2.2
HISTÓRICO DA LEGISLAÇÃO FISCAL BRASILEIRA.......................................... 13
2.3.
CONSEQUÊNCIAS DO DESEQUILIBRIO ORÇAMENTÁRIO .............................. 16
2.4
AS MUDANÇAS PROMOVIDAS PELA LEI DE RESPONSABILIADE FISCAL NO
BRASIL..................................................................................................................................... 18
3
4
O MUNICÍPIO DE SÃO FRANCISCO DO CONDE ..................................................... 21
3.1
HISTÓRICO DO MUNICÍPIO ..................................................................................... 21
3.2
A INFLUÊNCIA DO PETRÓLEO ............................................................................... 22
INSTRUMENTOS DA GESTÃO PÚBLICA ................................................................... 24
4.1
PLANO PLURIANUAL (PPA) .................................................................................... 24
4.1.1
4.2
Objetivos................................................................................................................ 25
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO) ................................................... 26
4.2.1
Anexo De Metas Fiscais ........................................................................................ 27
4.2.2
Anexo De Riscos Fiscais........................................................................................ 27
4.3
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA)..................................................................... 28
4.3.1
5
Aspectos Importantes a Serem Obedecidos no Projeto da Loa ............................ 28
PARÂMETROS DE GESTÃO FISCAL........................................................................... 30
5.1
RECEITA PÚBLICA .................................................................................................... 30
5.1.1
IPTU ...................................................................................................................... 31
5.1.2
ISS.......................................................................................................................... 31
5.1.3
ITBI........................................................................................................................ 32
5.1.4
Outras Taxas ......................................................................................................... 32
5.1.5
Cobrança Da Dívida Ativa .................................................................................... 32
5
5.1.6
Receitas Financeiras ............................................................................................. 33
5.1.7
Renúncia de Receita .............................................................................................. 33
5.2
6
DESPESA PÚBLICA.................................................................................................... 34
5.2.1
Despesas com Serviços de Terceiros..................................................................... 34
5.2.2
Despesas Com Pessoal .......................................................................................... 34
5.2.3
Limites De Gastos Com Pessoal............................................................................ 35
5.2.4
Despesas Com Seguridade Social ......................................................................... 36
5.2.5
Transferências Voluntárias ................................................................................... 37
5.2.6.
Dívida Pública e Endividamento........................................................................... 38
5.2.7
Garantia e Contragarantia.................................................................................... 38
5.2.8
Restos a Pagar e Despesas de Exercícios Anteriores ........................................... 38
5.2.9
Gestão Patrimonial ............................................................................................... 38
5.2.10
Transparência, Controle e Fiscalização ............................................................... 39
QUESTÕES OPERACIONAIS ......................................................................................... 40
6.1
O QUE MUDOU NA GESTÃO FINANCEIRA DO MUNICÍPIO? ........................... 40
6.2
QUAIS OS INSTRUMENTOS USADOS NA ADEQUAÇÃO À LEI DE
RESPONSABILIDADE FISCAL? ........................................................................................... 40
6.3
HOUVE ALGUMA MELHORA NO MUNICÍPIO APÓS A PROMULGAÇÃO DA
LRF? 41
6.4
QUAL O PLANEJAMENTO DA PREFEITURA NO MÉDIO E LONGO PRAZO? 41
6.5
QUAIS AS FERRAMENTAS TECNOLÓGICAS UTILIZADAS PELA
PREFEITURA? ......................................................................................................................... 42
7
8
METODOLOGIA DE PESQUISA .................................................................................... 43
7.1
ABORDAGEM ............................................................................................................. 43
7.2
LOCAL.......................................................................................................................... 43
7.3
POPULAÇÃO/AMOSTRA .......................................................................................... 44
7.4
INSTRUMENTOS DE COLETA ................................................................................. 44
7.5
PROCEDIMENTOS DE COLETA E TRATAMENTO DOS DADOS....................... 45
ANÁLISE DE DADOS........................................................................................................ 46
8.1.
MUDANÇAS NA GESTÃO FINANCEIRA DO MUNICIPIO................................... 46
6
8.2.
INSTRUMENTOS USADOS NA ADEQUACAO DA LEI ........................................ 47
8.3.
MELHORIAS OBSERVADAS DEPOIS DA PROMULGAÇÃO DA LEI ................ 48
8.4.
PLANEJAMENTO DA PREFEITURA A LONGO PRAZO....................................... 52
8.4.1.
BB Recebimentos ................................................................................................... 52
8.2.1
Pagamento Eletrônico de Empenhos e Ordens Bancárias – OBN........................ 53
8.2.2
BB Conta Única..................................................................................................... 53
8.2.3
BB Cobrança da Dívida Ativa ............................................................................... 53
8.2.4
BB Aplicações........................................................................................................ 53
8.5.
9.
FERRAMENTAS TECNOLÓGICAS UTILIZADAS ................................................. 54
CONCLUSÃO...................................................................................................................... 56
10. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .............................................................................. 58
11
ANEXOS .............................................................................................................................. 62
7
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Responsabilidade Fiscal no Mundo .............................................................................. 11
Figura 2 - Evolução das Receitas Municipais ............................................................................... 50
Figura 3 - Evolução dos Repasses Municipais .............................................................................. 51
8
1.
INTRODUÇÃO
Podemos seguramente considerar que o déficit público é um dos grandes culpados pelas
dificuldades econômicas da União, estados e municípios. Em termos gerais, o desequilíbrio fiscal
ocorre quando o ente governamental apura déficit fiscal de forma sistemática e continuada.
A necessidade de disciplinar a gestão dos recursos públicos levou o governo federal a sancionar,
em 04 de maio de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que pode ser entendida como
o "Código de Conduta dos Administradores Públicos". Representa um instrumento para
auxiliar os governantes a gerir os recursos públicos dentro de um marco de regras claras e
precisas, aplicadas a todos os administradores e em todas as esferas de governo, relativas à gestão
da receita e da despesa públicas, ao endividamento e à gestão do patrimônio público. Além disso,
a Lei consagra a transparência da gestão como mecanismo de controle social, através da
publicação de relatórios e demonstrativos da execução orçamentária, apresentando ao
contribuinte a utilização dos recursos que ele coloca à disposição dos governantes.
O alcance da LRF é bastante amplo. Ela reconhece os municípios e estados como entes da
Federação, ou seja, o cumprimento da lei é obrigação de todas as esferas administrativas. Salvo
algumas diferenciações derivadas da competência constitucional, União, Distrito Federal, estados
e municípios precisaram se adaptar às novas exigências impostas pela LRF.
Percebe-se claramente, com base nas informações levantadas, que a LRF instaura uma nova fase
na gestão do dinheiro público, procurando coibir atos governamentais irresponsáveis e lesivos ao
9
erário. O estrito rigor na condução das questões orçamentárias significa maior flexibilidade
administrativa para o gestor e melhor qualidade de vida para o cidadão, visto que o equilíbrio
fiscal se reflete em maior desenvolvimento social.
A mudança de atitude dos nossos políticos em relação à administração da “coisa pública” não é
simples. O Brasil sofreu com anos de desmandos políticos e malversação dos recursos, fato que
contribuiu decisivamente para a deterioração da educação, saúde, habitação em nossos
municípios, bem como para macular a imagem dos políticos, constantemente associada à
corrupção.
O presente trabalho de pesquisa pretende avaliar os impactos da LRF no município de São
Francisco do Conde e os benefícios que sua adoção proporcionou à comunidade.
A despeito do grande volume de receitas fiscais, o município atravessou, nos últimos anos,
problemas na administração financeira, que culminaram com a eleição de um grupo político de
oposição.
A escolha de São Francisco do Conde como objeto de pesquisa pautou-se nas peculiaridades do
município que possui elevada arrecadação, sem que essa vantagem se traduza na melhoria dos
índices de desenvolvimento social. Isto posto, reforçamos a importância de se avaliar como a
LRF está sendo aplicada e suas implicações para a administração municipal e, principalmente,
para a população.
10
2. COMENTÁRIOS À LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
2.1
ALCANCE DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
2.1.1
Responsabilidade Fiscal no Mundo
A elaboração de leis que regulamentem a gestão fiscal pública e uma preocupação de vários
países do mundo. Um estudo apresentado durante o Seminário Internacional sobre Transparência
e Responsabilidade Fiscal, realizado em dezembro de 2001, na sede do BNDES, no Rio de
Janeiro, mostra a crescente importância da política fiscal como instrumento de política
econômica, devido ao atual processo de globalização e dos tipos de regimes cambiais
implementados
em
vários
países.
Mas
sua
importância
vai
além
dos
agregados
macroeconômicos: o gasto público tem impacto direto sobre a população, na medida em que
proporciona bens, serviços e segurança, e cria oportunidades para a geração de emprego e renda.
Nas últimas décadas, tanto os países desenvolvidos, como aqueles em desenvolvimento, vêm
adotando medidas para atacar desequilíbrios e déficits fiscais, cada um seguindo uma tendência.
O quadro seguinte mostra a situação de alguns países que adotaram instrumentos de
responsabilidade fiscal e suas principais características.
11
Figura 1 - Responsabilidade Fiscal no Mundo
Características
Nova
Zelândia
Setor público
Cobertura
não
financeiro
Argentina
Peru
Brasil
Colômbia
Governo
Setor público não 3 níveis de governo
central
financeiro
e 3 níveis de poder
Espanha
Equador
Objetivos para todos
Governos
subnacionais e
seus poderes
os níveis, específicos 3 níveis de
para
governo governo
o
central
Déficit
fiscalmenor
Déficit de 1% do
Não
Restrições
Equilíbrio
determinadas fiscal
Orçamentárias
na lei
PIB a partir de
em 2002. Limites para
2005
o crescimento real
das despesas
do que 2%
Senado estabelece
limites
para
despesas
com
pessoal
e
composição
na
do
do
Limites
para
despesas com
pessoal
Governo
estabelece
limites anuais
PIB.
Limites
de
liquidez
e
solvência
para
gasto total
governos
subnacionai
s
Estudos
de
Estabilização
Sim.
Não
Sim. Com recursos
Com Sim. Depende da
recursos do flutuação
Orçamento
receitas
das Não
Não nessa lei
do
alocados
RelatóriosCentral de
Relatórios
Relatórios
Relatórios
Relatórios
Relatórios
Accountability
Sim
Não
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Não
Não
Não
Não
específicas
todos
nessa
os lei
anos
Transparência
Sanções
Orçamento, Não
Sim, institucionais
e pessoais
Informações
Relatórios
Sim
Sim,
institucionai
s e pessoais
O movimento teve início nos Estados Unidos, nos anos 80, quando o governo introduziu vários
mecanismos para alcançar um orçamento equilibrado, cujas normas de disciplina e controle de
gastos levaram à edição do Budget Enforcement Act1. Já os países europeus utilizaram regras
fiscais para aprofundar a integração econômica, com o Tratado de Maastrich2, de 1992. Por
1
Normas fiscais que contemplam apenas o Governo Federal. Instituem o princípio do pay as you go que determina
que qualquer aumento de despesa deve ser compensado.
2
Regras fiscais que disciplinam os gastos públicos nos países da Comunidade Européia
12
último, a nova Zelândia estabeleceu o Ato de Responsabilidade Fiscal3, consolidando princípios e
uma nova estrutura fiscal buscando melhor manejo e maiores transparência e avaliação.
Na América Latina a Argentina foi a primeira a ter uma lei fiscal (Lei de Solvência Fiscal). A lei
argentina difere muito da brasileira porque é uma lei de metas, de conversibilidade, e não há
obrigação de estados e municípios cumprirem as metas (existe obrigação legal mas não há poder
para impor), pois não existem penalidades. Apenas o governo central está sujeito a regras.
Atualmente, o Banco Mundial, a OCDE4 e o FMI5 têm interesse de levar a discussão da
responsabilidade fiscal para os países africanos e asiáticos, e começou pela China. Em Cuba o
interesse do governo é dar mais autonomia para os departamentos sem perder o controle central.
2.1.2
A Lei de Responsabilidade Fiscal no Brasil
A Lei de Responsabilidade Fiscal é um marco na história econômica brasileira, e é considerada
uma das mais detalhadas e abrangentes do mundo. Segundo José Roberto Afonso, da Secretaria
de Relações Fiscais do BNDES, a LRF é muito mais um instrumento, onde se tenta construir uma
estrutura, um aparato institucional. A política fiscal está nas leis auxiliares, como a LDO
(atualmente feita apenas pelo governo federal). Estados e municípios terão um exercício
financeiro a partir de 2002 e estarão sujeitos à LDO: nela fixarão metas para três anos e a cada
ano poderão revê-las.
Para a formação de um conceito mais profundo do que é a LRF no Brasil, devemos contextualizar
sua implantação com o momento político-econômico, para daí entendermos seus objetivos e
repercussões para a sociedade.
A LRF é parte integrante do processo de reforma do estado6, visando o equilíbrio das finanças
publicas. Depreende-se, então, que a lei não é um fim em si mesma, mas sim um meio de
assegurar condições de governança7 com vistas à promoção de uma situação social mais justa.
3
A redação do anteprojeto da LRF baseou-se na Fiscal Responsaility Act, editado em junho de 1994. A lei
neozelandeza é diferente da nossa porque traz os princípios, não as metas. O governo de lá é parlamentarista, o país é
um Estado unitário, pequeno, sem estados e municípios, com um padrão anglo-americano e tradição de austeridade.
4
Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômicos
5
O Fundo Monetário Internacional tem editado e difundido a Fiscal Transparency, que são normas de gestão pública
que têm por características básicas a transparência e o planejamento.
6
Processo complexo, multidimensional e sistemático de mudanças nos objetivos e funções do Estado, no modo
como se estrutura, administra e funciona, enfatizando suas inter-relações com a vida econômica e social.
13
Os principais objetivos da LRF estão listados no seu artigo 4, dentre os quais destacam-se:
•
Prevenir déficits imoderados e reiterados;
•
Limitar a dívida publica a níveis prudentes;
•
Preservar o patrimônio público líquido;
•
Limitar o gasto público continuado;
•
Administração prudente dos riscos fiscais
Na visão de Afonso, o país avançou muito em termos de implantação da lei fiscal, porém é
preciso criar sistemas de informações públicas e divulgar algo inteligível para o grande público, e
não um produto só para orçamenteiros e administradores.
2.2
HISTÓRICO DA LEGISLAÇÃO FISCAL BRASILEIRA
O destaque dado pela imprensa nacional à LRF, principalmente no que concerne aos aspectos
penais previstos na lei8 , deu ao cidadão a impressão que sua sanção era a primeira tentativa legal
de moralizar o uso do dinheiro público. Entretanto, Um exame mais minucioso da legislação
brasileira mostra que o tema foi abordado em todas as constituições posteriores à proclamação da
república, notadamente nas versões de 1946 e 1967. Uma comprovação de que a preocupação
com a administração da “coisa pública” não é recente é a promulgação a lei 4.320, de 17/03/64,
que instituiu normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e
dos balanços da União, Estados, Municípios e do Distrito federal. É evidente que o regime
político vigente à época não favorecia a transparência das ações publicas, dificultando
sobremaneira o cumprimento das normas legais e a punição dos infratores.
7
O Banco Mundial define governança como a maneira pela qual o poder é exercido na gestão de recursos
econômicos e sociais de um país objetivando seu desenvolvimento.
8
Cumpre salientar que a LRF não disciplina matéria do direito penal, mas sim prevê que as infrações aos seus
dispositivos serão punidas com base nos diversos diplomas penais existentes, tais como o Código Penal e a Lei de
Improbidade Administrativa. A relação entre a LRF e as leis penais é tão estreita que todo um título do Código Penal
Brasileiro – título XI, dos crimes contra a administração pública – versa sobre as punições para crimes cometidos
contra o erário.
14
A LRF trouxe um choque de transparência ao País, pois suas idéias inovadoras promoveram a
disseminação de um princípio econômico há muito esquecido pelos agentes financeiros que
operam com o ente público: quem empresta a estados e municípios assume o risco. Não existe
mais o Pai salvador – o Tesouro Nacional. No passado, criou-se na opinião pública a impressão
de que a União tem dinheiro e que era só uma questão de vontade política gastar. Durante muitos
anos, o governo federal trabalhou com “restrições orçamentárias muito fracas” que começaram a
mudar nos anos 70, foram aperfeiçoadas nos anos 80 e 90 e se aceleraram depois da Lei Fiscal.
Nos anos 70, começa a crise fiscal e a percepção do “primitivismo orçamentário” que existia no
Brasil, onde o ministro da Fazenda tinha poderes quase que absolutos. Em 1987, começou uma
primeira revolução com a criação do Tesouro Nacional, a extinção da “conta-movimento”9 do
Banco do Brasil e dos fundos de fomento do Banco Central, a transferência da administração da
dívida pública para o Tesouro Nacional e das funções da execução orçamentária do Banco do
Brasil para o Orçamento da União, com a universalização das receitas e das despesas.
A partir da constituição de 1988, que marcou a retomada do período democrático no país, os
assuntos relacionados à responsabilidade fiscal foram discutidos com maior ênfase pelos nossos
legisladores, mesmo porque a sociedade, reprimida no período da ditadura militar, passou a exigir
uma postura mais ética e profissional dos administradores públicos. O interesse da coletividade
na edição de normas capazes de disciplinar a postura e os procedimentos de todos os agentes
públicos deve-se a uma conclusão obvia: os benefícios sociais serão tanto maiores quanto maior
for a aderência da gestão aos dispositivos legais que a regulamentam. A Carta Magna de 1988
reforçou significativamente esse interesse coletivo quando, entre outras determinações, tornou
obrigatoria a edição anual, em cada esfera do governo, da Lei de Diretrizes Orçamentárias –
LDO.
A LRF veio dar um caráter mais expressivo a essas funções, inclusive criando mecanismos de
acompanhamento periódico de resultados, disciplinando as atividades de ajuste a possíveis pontos
controversos e ratificando a punição dos infratores no exercício de mandato publico. Dessa
forma, procura evitar improvisações, desperdícios e desvios na administração dos recursos
públicos, que representam prejuízo para o atendimento das inúmeras demandas da sociedade.A
9
Todos os recursos financeiros da União eram administrados pelo Banco do Brasil através da conta movimento.
15
lei visa regulamentar a Constituição Federal, na parte da Tributação e do Orçamento (Título VI),
cujo Capítulo II estabelece as normas gerais de finanças públicas a serem observadas pelos três
níveis de governo: Federal, Estadual e Municipal. Em particular, a LRF vem atender o artigo 163
da CF de 1988, cujo conteúdo determina que Lei complementar disporá sobre:
I - finanças públicas;
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades
controladas pelo poder público;
III - concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V - fiscalização das instituições financeiras;
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios;
VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as
características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.
A LRF não substitui nem revoga a Lei no 4.320/64. Os objetivos das duas normas são distintos:
enquanto a Lei no 4.320/64 estabelece as normas gerais para a elaboração e o controle dos
orçamentos e balanços, a LRF estabelece normas de finanças públicas voltadas para a gestão
fiscal. Por outro lado, a Constituição Federal deu à Lei no 4.320/64 o status de Lei
Complementar. Dessa forma, existindo algum dispositivo conflitante entre as duas normas
jurídicas, prevalece a vontade da Lei mais recente. Embora a Constituição Federal tenha
determinado a edição de uma nova lei complementar em substituição à 4.320, não é possível
prever até quando o Congresso Nacional concluirá os seus trabalhos em relação ao projeto já
existente. A LRF atende também ao artigo 169 da Carta Magna, que determina o estabelecimento
de limites para as despesas com pessoal ativo e inativo da União a partir de Lei Complementar.
Neste sentido, ela revoga a Lei Complementar no 96, de 31 de maio de 1999, a chamada Lei
Camata II (artigo 75 da LRF). A LRF atende ainda à prescrição do artigo 165 da Constituição,
mais precisamente o inciso II do parágrafo 9º. De acordo com este dispositivo, “[...] cabe à Lei
Complementar estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e
indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de Fundos”. Finalmente, a
16
partir do seu artigo 68, a LRF vem atender à prescrição do artigo 250 da Constituição de 1988
que assim determina: “Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento dos benefícios
concedidos pelo regime geral de previdência social, em adição aos recursos de sua arrecadação, a
União poderá constituir fundo integrado por bens, direitos e ativos de qualquer natureza,
mediante lei, que disporá sobre a natureza e administração desse fundo”.
2.3.
CONSEQUÊNCIAS DO DESEQUILIBRIO ORÇAMENTÁRIO
O planejamento, o controle e a transparência da ação governamental costumam levar ao melhor
aproveitamento dos recursos públicos, expresso na obtenção de uma relação custo/beneficio mais
positiva. Além de enfatizá-los, a LRF explicita a necessidade de obtenção do equilíbrio entre
receitas e despesas. Tal equilíbrio deve ser compreendido como “equilíbrio financeiro ou
orçamentário”.
O descompasso entre despesas e receitas no âmbito da economia do setor público não é diferente
daquele observado no dia-a-dia do cidadão comum. O princípio de que gastar mais do que se
ganha prenuncia uma situação de falência vale para ambos os casos. Segundo David Robinson,
vice-diretor do Departamento de Pesquisa do Fundo Monetário Internacional (FMI), o Brasil
ainda tem um alto nível de endividamento público, grande parte indexado ao câmbio, e ao longo
do tempo precisa reduzir a sua vulnerabilidade nessa área.. É no aspecto do ajuste fiscal que a
LRF mostra sua maior contribuição para consolidar a imagem do país – e todos os entes públicos
– no mercado internacional. A meta de superávit primário de 3,5% do PIB sinaliza a preocupação
do governo federal com os gastos públicos e assegura uma margem financeira mínima para
garantir o cumprimento das obrigações governamentais.
Um exame, ainda que superficial, na situação em voga até março de 1998, quando terminou o
prazo para consolidação das dívidas estaduais, evidencia claramente as conseqüências do
desequilíbrio fiscal. “Nesse passado obscuro” a relação entre União e Estado era extremamente
desfavorável à primeira. Governadores tinham o incentivo eleitoral para gastar, enquanto a União
17
“bancava”. As dívidas dos Estados produziam duas conseqüências básicas: para os eleitores, os
resultados vinham em obras que - ou por estarem superfaturadas ou porque eram muito caras
mesmo - não poderiam ser pagas com as receitas tributárias ou com um nível de endividamento
razoável; para o mercado, quanto menores as chances de os Estados pagarem suas dívidas,
melhor, porque os juros seriam cada vez maiores e a União acabaria pagando. O resultado dessa
prática reforçou a percepção para os prefeitos e governadores e, por extensão, para a população,
que os recursos da União eram ilimitados, além de disseminar a corrupção e impunidade no trato
da coisa pública. Não poderia ser diferente, num sistema em que um gasta e outro paga a conta. A
constatação da cientista política Marta Arretche, da Universidade Estadual Paulista (Unesp), dá o
tom do caos: “O governo federal é o que tem responsabilidade, diante da população, pela
estabilidade econômica. Já os governos estaduais e municipais têm incentivos eleitorais para
gastar” (QUEM, 2001)
Para por fim a essa situação a LRF instituiu mecanismos de controle da dívida pública que
versam sobre todas as modalidades de endividamento, desde contratação de operações de crédito
até a discriminação de limites para gastos específicos. O refinanciamento do principal da divida
mobiliara, por exemplo, não poderá exceder, ao término de cada exercício financeiro, o montante
do final do exercício anterior, somado ao das operações de crédito autorizadas no orçamento para
este efeito e efetivamente realizadas, acrescido de atualização monetária. Esse normativo impede
que os municípios que refinanciaram sua dívida com a União emitam títulos até a quitação da
dívida refinanciada.
Caso as restrições da LRF sejam desrespeitadas, o ente público fica obrigado a adotar medidas de
ajuste que objetivam o retorno à situação de conformidade. Um exemplo: se a dívida consolidada
de um ente da Federação ultrapassar o respectivo limite, ao final de um quadrimestre, deverá ser
a ele reconduzido até o término dos três subseqüentes, reduzindo o excedente em pelo menos
25% no primeiro deles. Enquanto perdurar o excesso, o ente que nele houver incorrido estará
proibido de realizar operação de crédito interna ou externa, ressalvado o refinanciamento do
principal atualizado da divida mobiliária.
18
Percebe-se que o cerne da LRF está em adequar os gastos públicos às receitas, de tal modo que
fiquem asseguradas as mínimas condições de governabilidade e, por conseguinte, o bem-estar da
população.
2.4
AS MUDANÇAS PROMOVIDAS PELA LEI DE RESPONSABILIADE FISCAL NO
BRASIL
A despeito de toda controvérsia advinda de sua promulgação, quando muitos administradores
públicos, principalmente prefeitos, julgaram-na demasiadamente austera e praticamente
impossível de ser aplicada, a LRF começa a produzir os efeitos que os legisladores previram.
82% dos municípios brasileiros fecharam o exercício fiscal de 2001 com um superávit
orçamentário. Os dados fechados em 2000 mostraram como resultado um déficit orçamentário de
41%, ou 1.736 entre 4.192 municípios. A melhoria dos resultados das contas públicas municipais
já era observada antes mesmo da sanção da LRF. Em 1995, 82% dos municípios apresentaram
déficits em suas contas. Em 98, o índice baixou para 55%. Em 2000, o superávit acumulado pelos
5.500 municípios brasileiros alcançou R$ 3,3 bilhões, que representa um acréscimo de 31,8% em
relação a 1997. Tal resultado deveu-se ao aumento das transferências correntes10 - 36,5%, outras
receitas - 43,8% - e das receitas tributárias - 9,5%. As receitas tributárias não crescem tanto
quanto as outras, porque 73% dos municípios têm até 20 mil habitantes, que tiram a receita
tributária apenas 3,1% dos recursos.
Em relação à base própria de tributação dos municípios, que consiste basicamente do Imposto
Predial e Territorial Urbano – IPTU, Imposto pela Transmissão de Bens Imóveis Inter-vivos –
ITBI e pelo Imposto sobre serviços – ISS, uma pesquisa envolvendo 4.215 municípios brasileiros
mostrou que, se por um lado a arrecadação daqueles com população superior a 50 mil habitantes
respondeu por 92% do total auferido, o que demonstra uma grande concentração, por outro foi
10
Repasses do Governo Federal na forma de FPM – Fundo de Participação dos Municípios – e dos Governos
Estaduais, através de ICMS.
19
constatado que apenas 14 deles não arrecadou nenhum dos três impostos. O diagrama seguinte dá
a dimensão da tributação municipal no país, no que concerne aos três principais impostos.
A maior parte das prefeituras (3.860) cobrou os três impostos, atendendo à determinação da LRF
que tornou obrigatória a instituição e a efetiva arrecadação de todos os tributos de competência
municipal. Isto aponta para um quadro bastante positivo: ao contrário do senso comum, a maior
parte das cidades brasileiras já obtém
recursos por meio de um esforço próprio
de
arrecadação.Da
amostra
total
de
municípios que enviaram os balanços ao
STF, 94% dos municípios cobraram IPTU
em 2000, enquanto 99% deles cobraram
ISS.
Em
1996,89%
dos
municípios
cobravam IPTU e 94% cobravam ISS.
Assim, os resultados de 2000 representam
uma melhora sobre uma performance que
já era excelente em 1996.
O cumprimento dos limites fiscais estabelecidos na LRF pelos municípios está reacendendo a
chama do municipalismo, corrente política que alimentou a descentralização de algumas ações do
Estado nas áreas de Educação e Saúde entre as décadas de 80 e 90. Em parte, é este desempenho
positivo o responsável pelo incremento da agenda dos municípios. Tornou-se freqüente, nas
reuniões entre prefeitos, discussões que abordam a redefinição do papel da União, dos Estados e
dos Municípios, a participação das cidades no combate ao crime (tarefa exclusiva do Estado),
reforma tributária, inclusão do custo da merenda escolar nos 25% dedicados à Educação e criação
de novas taxas para alimentar ainda mais o caixa dos municípios, como a cobrança pelo uso do
solo e do espaço aéreo. Essas questões denotam o grau de preocupação das administrações
municipais com a profissionalização da gestão pública.
Há, evidentemente, aqueles municípios que não têm controle interno acurado e, por conseguinte,
encontram dificuldades de cumprir a lei simplesmente porque não sabem o que devem. A
20
transição de uma situação de negligência fiscal para uma de austeridade exige esforço contínuo e
normalmente traz desconforto político, pois invariavelmente a disciplina fiscal enseja cortes de
pessoal no funcionalismo público. Contudo, ainda assim percebe-se uma redução no número de
cidades não ajustadas às normas. Em agosto de 2001, 1.016 municípios ficaram inadimplentes
porque não cumpriram um ritual simples de fazer o relatório de gestão fiscal. Como
conseqüência, deixaram de receber empréstimos de órgãos públicos. Atualmente, esse número
caiu para 275 municípios, que estão localizados principalmente nos estados do Amapá,
Amazonas, Pará, Maranhão e Piauí.
A LRF vem coroar, de maneira muito competente, o esforço de pelo menos 25 anos na busca pela
gestão fiscal responsável. É o reflexo da demanda maior da sociedade por transparência. A LRF
traz as informações para o cidadão na Internet e estabelece limites para os gastos de pessoal e aos
gastos dos períodos eleitorais. A lei acabou com o festival de endividamento de Estados e
municípios e de reajuste salarial no fim de mandato. E consolidou-se como um fator de
aceleração do processo de transformações sociais e de cultura que se está vendo a partir do
exercício da cidadania sobre o setor público. É uma revolução, um freio ao populismo e à
irresponsabilidade fiscal.
21
3
3.1
O MUNICÍPIO DE SÃO FRANCISCO DO CONDE
HISTÓRICO DO MUNICÍPIO
São Francisco do Conde integra a Região Metropolitana de Salvador, limitando-se pelas cidades
de Santo Amaro, São Sebastião do Passé e Candeias. O município foi formado pela junção de
territórios que antes se constituíam aglomerados populacionais ligados a Salvador, então capital
do Império. Com base em Cartas Régias, de 27/12/1693 e 27/12/1695, as vilas das freguesias de
São Gonçalo do Amarante (atual sede), Nossa Senhora do Monte de Tamarari (atual Monte
Recôncavo), Nossa Senhora do Socorro, Nossa Senhora da Purificação de Serji do Conde, São
Domingos da Saubara e Nossa Senhora da Madre de Deus do Boqueirão, foram unificadas com a
denominação de Vila de São Francisco da Barra do Serji do Conde, conformando o terceiro
município do Recôncavo. Em 1938, a vila foi elevada à categoria de cidade por decreto Estadual.
Teve seu nome simplificado para São Francisco, passando em 1943 a denominar-se São
Francisco do Conde. Em 1973, passa a integrar a Região Metropolitana de Salvador.
No Brasil imperial, São Francisco do Conde foi um dos maiores pólos produtores de cana de
açúcar. O sistema econômico, escravocrata e monocultor, permitiu o enriquecimento dos poucos
senhores de engenho, tendo em Men de Sá seu maior expoente. Se a riqueza concentrada não
contribuiu para o desenvolvimento da população – que teve sua origem com a chegado dos
monges beneditinos, no fim do século XVII, em contrapartida conferiu aos senhores de engenho
uma notável força política. São Francisco sempre teve participação importante nos vários
movimentos de emancipação política no Brasil, estando presente na Revolução dos Alfaiates, em
1798, e na Sabinada, em 1837. Em 1823, a participação na Independência da Bahia foi decisiva
na consolidação do Império brasileiro.
22
Os ricos solos de massapé permitiram que a, então, Vila de São Francisco desenvolvesse uma
prospera agroindústria açucareira. Além de produzir cachaça e açúcar, São Francisco era também
centro pesqueiro, com especialidade em camarões, que eram comercializados com a capital e
outros núcleos do recôncavo. A prosperidade era tão visível e o prestigio político tão acentuado,
que em 1859 o Imperador D. Pedro II criou a primeira escola do Ensino agronômico da América
Latina. Com uma das mais completas bibliotecas do continente americano, cujo acervo era
constituído por trinta mil títulos, a escola agrícola São Bento das Lages tornou-se centro de
excelência no ensino técnico e superior, contando, em seu quadro docente, com professores e
alunos provenientes da França, Inglaterra e Alemanha (ESPÍRITO SANTO,1998).
No inicio do século XIX, com a perda do território de Santo Amaro, começou o processo de
decadência da vila, agravado com desmembramentos de outros territórios em 1868, e
principalmente, com o ocaso da agricultura açucareira, que atingiu seu clímax no fim do século.
A recuperação econômica se daria meio século depois, a partir de 1947 com o inicio da lavra do
petróleo, e se consolidou em 1950 com a construção da refinaria Landulfo Alves.
3.2
A INFLUÊNCIA DO PETRÓLEO
Até a metade do século XX, não havia maiores perspectivas de desenvolvimento para São
Francisco do Conde. Com o desaquecimento do mercado mundial para a cana de açúcar, já
combalido desde a época do império, não sobravam muitas soluções para o município. Sem
dispor da extensão territorial que possuía na época do Brasil imperial - visto que muitos
municípios que lhe pertenciam conseguiram emancipação -
ou outro tipo de riqueza de
exploração extrativista, tais com jazidas minerais, São Francisco permaneceu pequeno
economicamente, enquanto municípios como Santo Amaro e Cachoeira cresciam como
entrepostos comerciais e com o turismo respectivamente.
Esse panorama mudou drasticamente após a descoberta do petróleo na região. Ao se constatar
sua existência no subsolo, um novo horizonte de desenvolvimento se descortinou para os
moradores da cidade. Antes mesmo da criação da Petrobrás, a região ganhou a primeira refinaria
23
moderna de petróleo do País, em 1950. Naquela época já existiam algumas Destilarias no Rio
Grande do Sul, além da Refinaria Matarazzo, em São Paulo, porém todas elas pertenciam à
iniciativa privada e estavam limitadas a uma pequena produção de derivados.
Inaugurado em 17 de setembro de 1950 pelo presidente da República Eurico Gaspar Dutra, o
complexo industrial iniciou suas atividades com o nome de Refinaria Nacional de Petróleo S.A.,
sendo batizada depois como Refinaria Landulpho Alves-Mataripe em homenagem ao senador
baiano que lutou por uma solução estatal para o petróleo brasileiro, resultando na fundação da
Petrobrás. “A partir de então, São Francisco passa a representar um dos centros mais dinâmicos
de produção e processamento petrolíferos nacionais” (ESPÍRITO SANTO,1998).
A produção de petróleo trouxe a reboque da riqueza o desenvolvimento de toda a região. À época
da construção da refinaria, o entorno da planta petrolífera era extremamente inóspito e a ligação
com a capital era feita através de barcaças. Não havia estradas o que levou os empregados a fixar
residência nas imediações do local de trabalho. Essa circunstância promoveu a criação de casas e
posteriormente toda a infra-estrutura de uma cidade. À refinaria sobrevieram escolas, padarias,
hospitais, farmácias, bares e tudo mais necessária ao convívio em comunidade. A construção da
estrada BR 324, a despeito de facilitar sobremaneira o acesso das pessoas, contribuiu de certo
modo para o esvaziamento da cidade pois permitiu que os funcionários da Petrobrás morassem na
capital, o que levou as pessoas de maior poder aquisitivo para Salvador. Esse fato, entretanto, não
diminui a importância da Petrobrás como catalisador do desenvolvimento urbano de São
Francisco do Conde, uma vez que a circulação e produção de derivados de petróleo ainda são a
maior fonte de arrecadação da cidade.
No período compreendido pela criação da Petrobrás e a reinstituição do regime democrático
brasileiro, São Francisco do Conde foi considerado como área estratégica, sendo o administrador
do município alçado ao cargo por indicação. Essa circunstância terminou por não consolidar entre
a população o conceito de democracia e respeito ao bem e administração públicas. Esse hiato se
faz sentir até os dias de hoje no desconhecimento do povo acerca dos deveres e das limitações
dos cargos de administração e legislação.
24
4
INSTRUMENTOS DA GESTÃO PÚBLICA
Como principal pilar e arcabouço para o contido na Lei de Responsabilidade Fiscal pode ser
apontado o processo de planejamento, exigindo conhecimento da elaboração e execução do
orçamento público e dos três instrumentos de gestão pública, conforme prescrito no artigo 165 da
Constituição Federal, que são o Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e
Lei de Orçamento Anual (LOA).
A Lei de Responsabilidade Fiscal instrumentaliza a articulação entre esses três documentos, uma
vez que a execução das ações governamentais passa a estar condicionada à demonstração de sua
compatibilidade com os referidos instrumentos de planejamento.
A criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental que acarretem aumento de
despesas, bem como o aumento de despesas de caráter continuado devem estar compatíveis com
o PPA e com a LOA.
O projeto da Lei de Responsabilidade Fiscal previa os três instrumentos acima citados, os quais
compõem o planejamento governamental do Brasil, entretanto, em virtude do veto ao artigo 3° a
LRF deixou de conter as disposições sobre o Plano Plurianual – PPA, cabendo as disposições
constitucionais a disciplina sobre o assunto.
4.1
PLANO PLURIANUAL (PPA)
25
Conforme o contido no artigo 165 da Constituição Federal, o Poder Executivo Municipal
ordenará suas ações visando atingir objetivos e metas através do PPA, que englobará o período
de quatro anos.
Trata-se, portanto, de um plano de médio prazo, que busca definir as ações do governo, no
presente caso, municipal para o atingimento dos objetivos e metas para os três últimos anos do
mandato do prefeito em exercício e o primeiro ano do mandato subsequente.
Instituído por lei, o plano plurianual, define de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e
metas da Administração Pública para as despesas de capital, além de outras decorrentes desta e
para as originárias de programas de duração contínua.
4.1.1 Objetivos
Segundo Ari Vainer ((2001), os principais objetivos do PPA são:
•
Definir as metas e prioridades da administração, bem como os resultados esperados;
•
Organizar, por meio de programas, as ações que resultem em incremento de bens ou
serviços que atendam demandas da sociedade;
•
Estabelecer a necessária relação entre as ações a serem desenvolvidas e a orientação
estratégica de governo;
•
Possibilitar que a alocação de recursos nos orçamentos anuais guarde coerência com as
diretrizes e metas planejadas;
•
Facilitar o gerenciamento da administração, definindo a responsabilidade pelos resultados
e a avaliação do desempenho dos programas;
•
Estimular parcerias com entidades públicas e privadas na busca de recursos para o
financiamento dos programas;
•
Explicitar a distribuição regional das metas e gastos do governo;
•
Dar transparência à aplicação de recursos e resultados alcançados.
26
4.2
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO)
De acordo com o contido na Constituição Federal
11
fica estabelecido que a Lei de Diretrizes
Orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública , incluindo as
despesas de capital para a exercício financeiro subseqüente, orientações para a elaboração de Lei
Orçamentária Anual e disposições sobre as alterações na legislação tributária.
A LDO tem o objetivo principal de orientar a elaboração dos orçamentos anuais, objetivando
adequá-los aos objetivos e metas projetados no PPA pela administração pública.
A LDO é o instrumento que permite ao Legislativo orientar a elaboração da proposta
orçamentária, a cargo do Poder Executivo. Possibilita a discussão de princípios essenciais do
orçamento anual, de forma a atender a demandas específicas da população.
O Poder executivo deve encaminhar o projeto ao Legislativo no prazo de até oito meses e meio
antes do encerramento do exercício financeiro, normalmente 15 de abril, e votada até o
encerramento dá primeira sessão legislativa.
A Lei de Responsabilidade Fiscal conferiu à LDO um papel importante no planejamento
municipal, devendo também dispor sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho a serem efetivados;
c) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos programas financiados com recursos
do orçamento;
d) condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas;
e) metas fiscais (Anexo de Metas Fiscais);
f) riscos fiscais (|Anexo de Riscos Fiscais).
27
4.2.1 Anexo De Metas Fiscais
No anexo de metas fiscais serão estabelecidas as metas anuais a serem atingidas, em valores
correntes e constantes referentes a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante
da dívida pública, devendo conter ainda os seguintes pontos:
•
memória de cálculo dos valores estimados;
•
avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
•
comparação das metas estabelecidas com as constantes nos três exercícios anteriores;
•
evolução do patrimônio líquido nos três últimos exercícios, salientando a destino de recursos
obtidos com a alienação de ativos;
•
avaliação da situação financeira e atuarial de regime próprio de previdência de servidores
públicos;
•
demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia da receita e da margem de expansão
de despesas de caráter continuado.
4.2.2 Anexo De Riscos Fiscais
Conforme o contido no parágrafo 3 do artigo 4 da LRF é necessária a apresentação do Anexo de
Riscos Fiscais, no qual serão avaliados os passivos contigentes e outros riscos capazes de afetaras
contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. De maneira
geral compreende-se como riscos fiscais quaisquer fatores que possam comprometer o equilíbrio
entre receitas e despesas, podemos exemplificar as demandas judiciais que poderão resultar em
indenizações de vulto a serem pagas pelo Município.
11
Artigo 165, §2 da Constituição Federal
28
Faculta-se aos municípios com menos de 50.000 habitantes apresentar os mencionados anexos da
LDO a partir do exercício de 2005, entretanto é de todo recomendável que os municípios se
estruturem para o atendimento de tais exigências, inclusive visando a adoção de medidas
corretivas que se façam necessárias.
4.3
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA)
A LOA é o instrumento através do qual ser viabilizam as ações governamentais, ou seja, por
meio da LOA que a administração realiza o que foi projetado: as ações necessária para atingir os
objetivos e metas dentro o exercício fiscal, disponibilizando os recursos financeiros necessários.
4.3.1 Aspectos Importantes a Serem Obedecidos no Projeto da Loa
•
deve ser elaborada de forma compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes
orçamentárias;
•
demonstrativo da compatibilidade da programação orçamentária com os objetivos e metas do
Anexo de Metas Fiscais constante da LDO;
•
deve ser acompanhada de demonstrativo dos efeitos sobre as receitas e despesas, decorrentes
de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e
creditícia, e das medidas de compensação à renúncia de receita e ao aumento de despesas
obrigatória de caráter continuado;
•
reserva de contigência destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e
eventos fiscais imprevistos, conforme previsto na LDO;
Deverão estar contidos na lei orçamentária:
•
despesas referentes à dívida pública, mobiliária ou contratual , e às receitas que farão face a
tais despesas;
•
refinanciamento da dívida pública, que deverá constar separadamente.
29
Os seguintes limites deverão ser obedecidos quando da elaboração da lei orçamentária:
•
é vedado consignar crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada;
•
não poderá consignar dotação para investimento com duração superior a um exercício
financeiro que não esteja projetado no PPA ou em lei autorizando a sua inclusão;
•
só incluirá novos projetos após atendidos os em andamento e contempladas as despesas de
conservação do patrimônio público, nos termos da LDO.
•
a atualização monetária
30
5
5.1
PARÂMETROS DE GESTÃO FISCAL
RECEITA PÚBLICA
Conforme o contido no artigo 11 da LRF constituem requisitos essenciais da responsabilidade na
gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência
constitucional do ente da federação.
Segundo Khair, os municípios vêm apresentando crescimento de suas receitas próprias de
maneira impressionante. Com base nos dados da Secretaria do Tesouro Nacional, balanços de fim
do exercício fiscal de 1989 e 1996, as receitas tributárias próprias (IPTU, ISS, ITBI, IVVC,
Taxas e Contribuição de Melhoria) apresentaram um crescimento da ordem de 195%, enquanto
as transferências cresceram 88%. Tal crescimento ocorreu para todos os tipos de município,
atingindo 171% para os municípios pequenos (até 50.000 habitantes), 226% para os médios (de
50.000 até 200.000 habitantes) e de 186% para os grandes municípios (acima de 200.000
habitantes).
A partir da publicação da LRF percebe-se maior preocupação dos municípios com a arrecadação
de tributos/taxas, não somente em função da legislação em vigor, como em função da forte
pressão social por educação, saúde, segurança, conservação e manutenção de ruas.
Apesar do retromencionado crescimento, existe grande potencial para ampliação das receitas
próprias, através da arrecadação de tais tributos e da cobrança da dívida ativa.
Corroborando a afirmação anterior e objetivando atender o contido no art. 64 da LRF, onde está
prevista que a União prestará assistência técnica e cooperação financeira aos municípios para a
31
modernização das respectivas administrações tributária, financeira, patrimonial e previdenciária,
com vistas ao cumprimento desta Lei Complementar, o BNDES implementou o Programa de
Modernização da Administração Tributária e da Gestão dos Setores Sociais Básicos (PMAT) de
forma a possibilitar o aperfeiçoamento da capacidade de arrecadação e, incrementar a qualidade
dos serviços prestados à comunidade. Apresentamos as principais fontes de receita pública :
Convém ressaltar que a União e os estados estão proibidos de efetuar transferências voluntárias
para o município que não esteja exercendo sua competência tributária.
5.1.1
IPTU
O IPTU - Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana é o segundo tributo em
importância na receita tributária municipal. A cobrança do IPTU tem oferecido algumas
dificuldades para as administrações municipais, as mais comuns são: a falta de tradição na
cobrança, inexistência de um cadastro atualizado, de forma a refletir o efetivo retrato do
município, planta de valores desatualizada e inexistência de um parque tecnológico que permita
tratar tais informações.
Os valores cobrados são simbólicos, sendo que 40,6% dos municípios brasileiros cobra menos de
R$1,00 por habitante por ano e mais da metade não chega a cobrar R$ 2,00 por habitante por ano.
No entanto a cobrança do tributo vem apresentando um crescimento significativo, gerando
grande demanda das consultorias e instituições financeiras prestadoras de tais serviços, na
emissão e cobrança e carnês e implantação de banco de dados atualizados, possibilitando a futura
cobrança da dívida ativa. Com relação ao PMAT o programa possui uma série de projetos em
andamento, inclusive sendo divulgado em diversos seminários municipais.
5.1.2
ISS
32
O ISS – Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza é o tributo mais importante da receita
tributária. O imposto possui uma legislação que envolve alíquotas diferentes para cada tipo de
serviço. Deve ser ressaltado que o setor de serviços é o que mais cresce no país e portanto
oferece maior potencial de cobrança, além desse aspecto ponto
cabe ressaltar que poucos
contribuintes são responsáveis pelos valores mais significativos da arrecadação.
A atualização cadastral é da maior importância, necessitando que programas de cadastramento
sejam desenvolvidos, principalmente pelo fato que a mobilidade dos contribuintes no setor de
serviços é muito elevada.
Com relação as alíquotas de cobrança as mais comuns são: 2 ou 3% para serviços de construção
civil, de saúde e de educação, 10% no caso de diversões públicas e 5% demais serviços. Tias
percentuais são estabelecidos por Lei Municipal, o que permite grande variedade de alíquotas,
mormente quando utilizadas para instrumento de política fiscal.
5.1.3
ITBI
O ITBI – Imposto sobre Transmissão “intervivos” sobre bens imóveis tem uma representação de
7% da receita tributária municipal, tendo passado a ser de responsabilidade do município depois
da Constituição de 1988.
A despeito da modesta arrecadação, o seu crescimento foi significativo a partir do momento em
que passou a ser de competência do município, pois a partir do momento que as prefeituras
passaram a ter o valor correto do imóvel para a cobrança do IPTU, tal parâmetro passou a servir
também para ITBI, possibilitando o estabelecimento de valores venais de imóveis mais reais.
5.1.4
Outras Taxas
Existe um grande número de taxas, sendo as mais representativas – limpeza, conservação de vias,
combate a incêndios, iluminação pública, anúncios e licença e funcionamento.
5.1.5
Cobrança Da Dívida Ativa
33
Nos processos de cobrança da dívida ativa é comum encontrarmos municípios onde os valores
acumulados superam até um ano de receita, entretanto diversas razões tem impedido a obtenção
de tais valores.
As
dificuldades
de
tal
cobrança
residem
basicamente
em
dois
pontos:
cadastro
desatualizado/incompleto, o que pode gerar notificações incorretas e registros de pagamentos
desatualizados.
5.1.6 Receitas Financeiras
O município também deve administrar as diversas fontes de recursos existentes, seja através das
transferências ou através da arrecadação de tributos, os municípios dispõe de valores
significativos que devem ser aplicados para a geração de receitas.
Visando a melhor administração dos recursos e a sua efetiva disponibilidade existentes em
inúmeras contas são disponibilizados gerenciadores financeiros que possibilitam a otimização de
tais recursos.
5.1.7 Renúncia de Receita
A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra
renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro
no exercício em que deve iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atendendo a :
•
às disposições da lei de diretrizes orçamentárias;
•
a pelo menos uma das seguintes condições:
•
demonstração pelo proponente, de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita
da lei orçamentária e que não afetará as metas de resultados fiscais;
•
estar acompanhada de medidas de compensação, por meio do aumento de receita (elevação
de alíquota, ampliação da base
de cálculo, majoração ou criação de tributo ou
contribuição). O benefício só poderá entrar em vigor após a implementação das medidas de
compensação.
34
5.2
DESPESA PÚBLICA
A geração de despesa obrigatória de caráter continuado deve ser acompanhada de estimativa do
impacto no exercício em que entre em vigor e nos dois anos subsequëntes e da indicação da
origem dos recursos para o seu custeio, de modo a afetar as metas fiscais.
Aumentos de despesas devem ser acompanhados de estimativas dos efeitos trienais e de medidas
de compensação, seja através do aumento de receita ou da redução permanente de outras
despesas.
5.2.1 Despesas com Serviços de Terceiros
A LRF estabelece um limitador de comprometimento da receita corrente líquida com serviços de
terceiros. Tal limite, que vigorará até 31-12-2003, deve ser calculado tomando-se por base o total
das contratações de prestação de serviços com terceiros celebrados no exercício de 1999, e
verificando qual a sua participação percentual em relação ao montante da receita corrente líquida
arrecadada no mesmo exercício.
5.2.2 Despesas Com Pessoal
De acordo com o disposto na Lei Complementar, define-se como despesa total com pessoal: o
somatório dos gastos do entre da federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos
a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de poder, com
quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis,
subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações,
horas extras e vantagens pessoas de qualquer natureza, bem como encargos sociais e
contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.
Na verificação do atendimento dos limites definidos não serão computados as despesas:
•
de indenização por demissão de servidores ou empregados;
•
relativos a incentivos à demissão voluntária;
•
decorrentes de decisão judicial e da competência de período anterior ao da apuração;
35
•
com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico custeadas por recursos
provenientes da arrecadação de contribuições dos segurados e de outras receitas diretamente
arrecadadas pelo fundo.
5.2.3 Limites De Gastos Com Pessoal
A LRF determina dois limites distintos para os gastos com pessoal no setor público:
•
50% da RCL para a União; e,
•
60% da RCL para Estados e Municípios.
Cumpre ressaltar que após a publicação da LRF, fica revogada qualquer outra legislação que
verse sobre estes limites. É o caso da Lei Complementar nº 96 de 1999, conhecida como Lei
Camata II. De acordo com a LRF, tais limites serão agora repartidos entre todos os Poderes
públicos, com percentuais específicos para cada Poder. Na esfera estadual o limite de 60% será
repartido da seguinte forma:
•
2% para o Ministério Público;
•
3% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Estado;
•
6% para o Judiciário; e,
•
49% para o Executivo.
Na esfera municipal o limite de 60% será assim repartido:
•
6% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Município; e,
•
54% para o Executivo.
Na esfera Federal o limite será de 50% da RCL, assim dividido:
•
40,9% para o Executivo;
•
6% para o Judiciário;
36
•
2,5% para o Legislativo; e,
•
0,6% para o Ministério Público.
Nos Poderes Legislativo e Judiciário, os limites serão repartidos, entre os seus diversos órgãos, na
proporção das despesas que vinham sendo realizadas em exercícios anteriores.
5.2.4
Despesas Com Seguridade Social
As despesas com seguridade social são consideradas despesas obrigatórias de caráter continuado.
Qualquer ato que resulte em criação, majoração ou extensão de benefícios, deve, obedecer as
condições estabelecidas para tal despesas e indicar a correspondente fonte de custeio total.
São dispensados de compensação os seguintes aumentos de despesas com seguridade social:
•
concessão de benefícios
aos servidores que preencham as condições de habilitação
previstas na legislação pertinente;
•
expansão quantitativa do atendimento dos serviços prestados;
•
reajuste do benefício ou serviço, a fim de preservar o seu valor real.
O presente normativo aplica-se aos benefícios ou aos serviços de saúde, previdência e assistência
social, inclusive aos destinados aos servidores públicos e militares, ativos e inativos e aos
pensionistas.
O ente da federação que tiver regime próprio de previdência social deverá organizá-lo com base
em normas de contabilidade e de atuária, de modo a preservar o seu equilíbrio financeiro e
atuarial
.
37
5.2.5 Transferências Voluntárias
Define-se como transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro
ente da federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de
determinação constitucional, legal ou dos destinados ao Sistema Único de Saúde.
O convênio é o instrumento mais utilizado para as transferências voluntárias entre a União e os
estados, o Distrito Federal e os municípios e entre os estados e seus municípios.
São exigências para a realização de transferências voluntárias:
•
existência de dotação específica;
•
observância do inciso X do art. 167 da Constituição Federal ( os recursos não podem ser
utilizados para o pagamento de despesas de pessoal);
•
o beneficiário deve comprovar que acha em dia com o pagamento de tributos,
empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, além da prestação de contas
de recursos anteriormente recebidos;
•
comprovação, pelo beneficiário, do cumprimento dos limite constitucionais relativos à
educação e a saúde;
•
observância dos limites das dívidas consolidadas e mobiliárias, de operações de crédito,
inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total
com pessoal;
•
previsão orçamentária de contrapartida;
•
o ente beneficiário deve estar exercendo plenamente sua competência tributária.
É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada.
38
5.2.6.
Dívida Pública e Endividamento
Um dos principais pontos da Lei de Responsabilidade Fiscal é o controle da dívida pública e do
endividamento, a despeito da existência de diversas regulamentações sobre o assunto, a lei
acrescenta novas regras para contratação de operações de crédito, antecipação de receitas,
operações que estão vedadas e o estabelecimento de condicionantes para a recondução da dívida
aos seus limites.
5.2.7 Garantia e Contragarantia
Os entes poderão conceder garantia em operações de crédito interna ou externas, observadas as
normas do artigo 32 da LRF, os limites estabelecidos pelo Senado Federal
5.2.8 Restos a Pagar e Despesas de Exercícios Anteriores
É vedado ao titular de Poder ou órgão, nos dois últimos dois quadrimestres do seu mandato (maio
a dezembro), contrair obrigação de despesas que:
não possa ser cumprida integralmente dentro dele
tenha parcelas a serem pagas no exercíco seguinte, sem que haj sufciente disponibilidade de caixa
para este efeito.
Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e as despesas
comprometidas a pagar até o final do exercício.
5.2.9
Gestão Patrimonial
As disponibilidades de caixa dos regimes de previdência social ficarão depositadas em conta
separada das demais disponibilidades de cada ente e aplicadas nas condições de mercado, com
observância dos limites condições de proteção e prudência financeira.
39
5.2.10 Transparência, Controle e Fiscalização
São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação,
inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes
orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da
Execução Orçamentária e o Relatório
de Gestão Fiscal e as versões simplificadas desses
documentos.
A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização
de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, Lei de
Diretrizes Orçamentárias e orçamentos.
As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o
exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração,
para consulta e apreciação pelos cidadãos em geral e pelas instituições da sociedade .
A transparência decorre de uma obrigação, imposta aos gestores públicos, tendo o objetivo de
não somente cumprir eficientemente suas missões, mas também demonstrar a toda a sociedade
que o fizeram de acordo com o estabelecido nos orçamentos, nos relatórios gerenciais e nas suas
prestações de contas.
40
6
6.1
QUESTÕES OPERACIONAIS
O QUE MUDOU NA GESTÃO FINANCEIRA DO MUNICÍPIO?
-
Quais são os principais problemas financeiros do município?
-
Quais são os principais problemas financeiros remanescentes da administração
anterior?
-
Qual a situação atual das receitas municipais?
-
Existe algum plano de investimentos para o município?
Essa questão operacional, voltada para vereadores e, especificamente para o Secretário Municipal
de Finanças, tem como objetivo avaliar a atual situação financeira do município, bem como
mensurar a influência do legado financeiro das administrações anteriores na atual gestão. À
percepção dos entrevistados se somará a análise dos índices de gestão pública previstos na LRF,
de modo a balizar conclusões acerca das mudanças na gestão financeira municipal e a relação
com a LRF.
6.2
QUAIS OS INSTRUMENTOS USADOS NA ADEQUAÇÃO À LEI DE
RESPONSABILIDADE FISCAL?
-
Quais são os instrumentos usados pelo município atualmente?
-
Existe a necessidade de assessoria externa?
-
Qual o papel do governo federal no auxilio aos municípios para implantação da
LRF?
41
-
Quais as ações implementadas e as entidades federais envolvidas?
Essa questão operacional se propõe a avaliar de que modo o município se adequou a LRF. Das
conclusões, podemos aferir a eficácia dos instrumentos utilizados para garantir o cumprimento da
lei, bem como verificar a influência do Governo Federal e seu papel auxiliar no processo de
implantação da LRF. Também é nosso objetivo entender o papel das empresas de
consultoria/contabilidade nesse contexto.
6.3
HOUVE ALGUMA MELHORA NO MUNICÍPIO APÓS A PROMULGAÇÃO DA LRF?
-
Quais os programas sociais desenvolvidos?
-
Quais investimentos serão realizados pela prefeitura?
-
Que benefícios alcançaram o cidadão?
-
Houve avanço no orçamento municipal de 2002 que comprovassem o melhor uso
dos recursos públicos?
Essa questão operacional é de extrema importância, pois é por meio dela que averiguamos, em
última análise, o que a LRF propiciou de benefício ao cidadão comum. Partindo do pressuposto
que a gestão publica tem como mote principal o bem-estar do cidadão, as respostas dão uma idéia
clara dos resultados obtidos a partir da gestão fiscal responsável.
6.4
QUAL O PLANEJAMENTO DA PREFEITURA NO MÉDIO E LONGO PRAZO?
-
Sob o ponto de vista da administração municipal, qual a função do Banco do Brasil
como agente financeiro?
-
Houve a necessidade de consultoria ou assessoria externas para o planejamento?
-
Houve treinamento específico para o funcionalismo público?
A resposta a essa pergunta operacional avalia a utilização dos diversos instrumentos de
planejamento constantes da LRF na definição das metas e prioridades da administração municipal
e os resultados esperados.
42
6.5
QUAIS AS FERRAMENTAS TECNOLÓGICAS UTILIZADAS PELA PREFEITURA?
-
Em que consiste o atual parque tecnológico da prefeitura?
-
Existem softwares próprios?
-
Há intenção de investimentos em equipamentos ou programas?
Essa pergunta permite concluir sobre o estágio tecnológico em que se encontra a prefeitura.
Permite também avaliar a adaptação do ente público municipal às novas exigências da sociedade
e à agenda de modernização envolvendo os setores públicos e privados e segmentos da sociedade
organizada. O uso eficiente das ferramentas tecnológicas possibilita novas formas de
administração do patrimônio, através do aprimoramento dos controles, a melhoria da qualidade
dos serviços públicos e a satisfação do cidadão.
43
7
7.1
METODOLOGIA DE PESQUISA
ABORDAGEM
Tendo em vista a natureza do objeto de pesquisa, e uma vez que o cidadão comum não é o mais
indicado para prestar informações acerca da gestão pública e suas repercussões, direcionamos
nossa abordagem para um público específico, formado pelos membros do poder executivo,
legislativo, líderes comunitários e funcionários da PI Contabilidade, empresa especializada em
contabilidade pública, contratada para garantir a conformidade do município às exigências da
legislação fiscal, sendo, inclusive, responsável pela publicação de relatórios.
Uma vez que nossa pesquisa se propôs a avaliar conceitos subjetivos, onde a mesma realidade é
compreendida de diferentes formas pelas pessoas ouvidas, posto que o entendimento do indivíduo
é relativo, adotamos como metodologia de pesquisa científica o modelo construtivista. Assim,
buscamos aqui as respostas ao nosso problema de pesquisa, avaliando a percepção das pessoas
que compõem a amostra.
7.2
LOCAL
A pesquisa foi feita nos municípios de São Francisco do Conde (BA) e Salvador. A escolha de
São Francisco do Conde deveu-se à sua importância estratégica como a prefeitura responsável
pela quarta maior arrecadação do estado, em valores absolutos. Situado a 74 Km de Salvador, na
região do recôncavo baiano, o município tem uma área total de 219 Km2. A população residente
alcança, segundo o censo 2000 , o número de 26.208, com distribuição bastante equilibrada entre
homens e mulheres. No passado, São Francisco foi cidade de destacada força econômica, tendo
sido um dos maiores pólos canavieiros do império. Atualmente, a atividade agrícola se resume à
agricultura de subsistência praticada pela pequena população rural. A maior parte dos habitantes
44
ocupa cargos públicos. Com uma arrecadação mensal próxima aos R$ 8 milhões, decorrente
principalmente de pagamento de royalties da Petrobrás e repasses públicos relativos à circulação
de derivados de petróleo, o município conta com a maior arrecadação per-capta estadual.
7.3
POPULAÇÃO/AMOSTRA
A população pesquisada é composta por membros do poder executivo, legislativo, funcionários
de empresas prestadoras de serviços relacionados à implantação da LRF e por líderes
comunitários. A seleção das pessoas pautou-se nos cargos e funções desempenhadas – amostra
não probabilística intencional, sendo nosso propósito conhecer as opiniões da maioria dos
vereadores e secretários municipais, independentemente da coligação partidária a que pertençam.
A tabela abaixo descreve a amostra para nossa pesquisa.
Mário Nogueira dos Santos
Vereador
Maria Judith Nogueira
Membro da comunidade
Sérgio Ferraz
Secretário de Finanças
Valdomiro Santana
Membro da Comunidade
José Reis dos Santos
Vereador
Marcos Paulo
Contador da PI Contabilidade
Éber Fagundes Simões
Diretor da PI Contabilidade
7.4
INSTRUMENTOS DE COLETA
Foram usadas entrevistas sistematizadas, obtidas através dos desdobramentos das perguntas
operacionais. O objetivo precípuo é avaliar as percepções de cada entrevistado acerca da LRF e
as repercussões para a administração municipal. As entrevistas foram gravadas e se constituem
acervo permanente de consulta.
Os índices de desempenho utilizados pra mensurar a eficiência e a aderência do município no
cumprimento das exigências fiscais foram obtidos com base em análise documental de material
produzido pelo Tribunal de Contas dos Municípios e pela Secretaria do Tesouro Nacional.
45
7.5
PROCEDIMENTOS DE COLETA E TRATAMENTO DOS DADOS
Como a compreensão dos entrevistados é substancialmente intuitiva e o propósito das entrevistas
é avaliar, dentro do contexto do problema, o “sentimento” dos entrevistados, os tratamentos
estatísticos não poderão ser aplicados, sendo as respostas consideradas individualmente com
vistas a atingir os objetivos da pesquisa. O objetivo da nossa pesquisa é, portanto, interpretar
conceitos subjetivos transformando-os em proposições que solucionem o problema de pesquisa.
46
8
ANÁLISE DE DADOS
Com a vigência da LRF, percebeu-se uma notável mudança na gestão publica, em todas as
esferas de governo. Sem dúvida, sua contribuição mais expressiva foi a profissionalização da
administração municipal, principalmente se considerarmos que, após o início do processo de
descentralização das políticas públicas, ensejado pela reforma do estado, os municípios tiveram
que assumir novos encargos e funções no atendimento das demandas por serviços sociais e
urbanos. No estado de desordem que marcou a gestão municipal, no período anterior a 1995,
onde imperava a idéia que qualquer endividamento seria financiado pela União, o peso do déficit
dos 5.500 municípios para o país recaiu sobre toda a população, quer sobre forma de juros
extorsivos pagos pela rolagem da dívida, quer como a ausência ou ineficiência do ente público na
condução das ações sob sua responsabilidade.
A situação da cidade de São Francisco do Conde assemelha-se muito com a de outros municípios
do recôncavo baiano. Situada numa área geográfica estratégica, devido à proximidade com o pólo
de exploração e beneficiamento de petróleo, o município deveria ostentar, por conta das grandes
receitas que aufere, elevados índices de desenvolvimento social. A melhoria nos cenários
econômico e social paulatinamente vai se apresentando. A LRF impôs um ajuste fiscal bastante
austero, rompendo com a cultura político-econômica perdulária e instaurando um regime
administrativo mais adequado para o exercício da boa política, com reflexos bastante positivos
para o cidadão.
A análise das entrevistas realizadas e dos documentos colhidos nesta pesquisa corroboram com o
senso comum, que atribui à LRF o aprimoramento da gestão publica e a conseqüente melhoria
social.
8.1.
MUDANÇAS NA GESTÃO FINANCEIRA DO MUNICIPIO
A gestão do atual prefeito, cujo mandato iniciou em janeiro de 2001, já tem, em principio, uma
característica que a diferencia das demais: é a primeira a iniciar sob a vigência da LRF. Como tal,
ela está sujeita às limitações impostas pela lei e ao compromisso com a transparência.
47
Não há administração pública que tenha legitimidade popular quando compromissos com os
servidores não são cumpridos. Assim, a construção do orçamento municipal e do plano diretor do
município contemplaram a quitação de atrasos na folha de pagamento dos servidores municipais.
A prefeitura de São Francisco do Conde quitou o débito com salário e 13º salário dos servidores
municipais. A dívida, no valor de R$6,2 milhões, deixada pela administração anterior, foi
dividida em cinco parcelas, sendo que a última foi paga no final de outubro de 2001. No
Legislativo, onde a dívida chegava a R$ 949 mil, o débito foi quitado também no mês de outubro
com o pagamento da quarta e última parcela. (Correio da Bahia – 07/11/01-Aqui). Além da
regularização de débitos em atraso, foi estabelecido um cronograma de pagamento de salários e
benefícios que permite ao funcionário realizar um planejamento criterioso de sua situação
financeira, uma vez que está sendo religiosamente cumprido.
O equacionamento da dívida com o funcionalismo não foi a única conquista importante dos
servidores. O município de São Francisco do Conde resgatou um compromisso social
negligenciado por todas as gestões anteriores: conseguiu negociar uma dívida histórica de R$ 95
milhões junto ao INSS, equivalente a 17 anos sem repasse ao órgão. A prefeitura vai pagar a
dívida em 240 meses e estará livre da ameaça de seqüestros bancários. Segundo o prefeito
Antônio Calmon (PFL), São Francisco do Conde ainda sofre com a falta de confiança, seja de
fornecedores, seja de organismos nas esferas estadual e federal, mas paulatinamente esse estigma
vai sendo superado.
Um outro sinal inconteste da maturidade e disciplina fiscais pode ser constatado quando se
observa a prestação de contas do ano de 2001. Pela primeira vez, desde que foi instaurado o
regime democrático, o município registra um saldo em conta corrente positivo e expressivo.
8.2.
INSTRUMENTOS USADOS NA ADEQUACAO DA LEI
A Lei Complementar n° 101, de maio de 2001, integra os três instrumentos de planejamento, já
previstos na Constituição Federal de 1988:
-
Plano plurianual – PPA
-
Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO
-
Lei de Orçamento Anual – LOA
48
A prefeitura em estudo encontra-se perfeitamente adaptada ao planejamento proposto utilizando o
plano Plurianual na definição das diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as
despesas de capital e outras delas decorrentes; a Lei de Diretrizes Orçamentárias dimensionando
as ações e metas fiscais e financeiras de cada exercício e a Lei Orçamentária Anual provendo os
recursos necessários para cada ação constante da LDO.
Para a perfeita adequação e elaboração dos instrumentos retromencionados, a prefeitura vem
recorrendo aos préstimos de assessoria externa, sob o apoio da empresa PI Administração Pública
e PI Jurídica, ambas localizadas em Salvador, a qual por sua vez, tendo recorrido freqüentemente
ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para consultas na administração pública.
O Governo Federal tem desempenhado um papel indireto, servindo de fonte de consulta da
empresa de consultoria e mais diretamente através de consultorias prestadas pelo Banco do
Brasil, que presta consultoria especializada à administração pública municipal.
8.3.
MELHORIAS OBSERVADAS DEPOIS DA PROMULGAÇÃO DA LEI
Em última análise, a ênfase da LRF em controlar a dívida, proteger o patrimônio e planejar a
administração dos entes públicos tem por objetivo maior melhorar a vida da população.
Passado o período inicial da atual gestão, marcado pelo pagamento de débitos em atraso legado
pela administração anterior, que constitui o “acerto de contas” tão comum na transição de
mandatos, os primeiros sinais de benefício à população começam a aparecer.
Num evento realizado em 18/12/02, cujo tema era A educação que desejamos, foi realizado a II
Jornada Pedagógica do município de São Francisco do Conde. O prefeito Antonio Calmon, na
oportunidade, reafirmou o propósito de continuar dando prioridade máxima à educação. Segundo
ele, apesar das dificuldades encontradas no início da sua administração, São Francisco do Conde
conseguiu atingir índice próximo dos 100% de crianças do ensino fundamental em sala de aula.
Foram feitos investimentos maciços na recuperação ou reconstrução de 39 escolas. A
preocupação não se restringe somente a obras de infra-estrutura. A ação municipal também é
centrada nas condições de ensino às quais as crianças estão sujeitas. Por isso, também são
oferecidos a elas transporte, fardamento, material e merenda escolar. Numa iniciativa inédita na
49
cidade, foi inaugurado um curso pré-vestibular para carentes, capaz de receber três turmas, cada
uma com 150 alunos, que dispõem de estrutura moderna e confortável.
As pessoas com nível
médio concluído já têm opção, totalmente gratuita, de preparação de qualidade para o ensino
superior. Os professores pertencem ao quadro do Sartre, estabelecimento de ensino tradicional
em Salvador. É evidente que as deficiências no ensino médio não podem ser supridas em um
curto período. Entretanto, já é notório o sucesso do empreendimento. Segundo Valdir Oliveira,
16 alunos lograram êxito em exames de admissão em universidades publicas, algo raramente
visto até então. O prefeito afirma que foram investidos R$5.5 milhões em educação no ano de
2001, fato comprovado na análise das contas do município.
Na área da saúde, já foi iniciada a reforma total do Hospital e Maternidade Célia Almeida Lima,
enquanto no distrito de Muribeca a população já conta com atendimento de um posto médico
construído dentro dos padrões da Organização Mundial de Saúde. No distrito, também foi
totalmente recuperado o trecho de acesso à rodovia estadual.
Na habitação, Iniciou-se um programa que visa substituir todas as casas de taipa por casas com
dois quartos, sala, varanda, cozinha, banheiro e área de serviço. O objetivo é zerar o déficit
habitacional existente, acabando com a situação de indigência em que vivem os mais pobres. Em
matéria veiculada em 09/01/01, o jornal A Tarde expôs a situação de penúria vivida por 40
famílias, logo na entrada da cidade. “O quadro é dantesco, visto que nem janelas as 200 pessoas
têm para arejar o local, e o mau cheiro é insuportável. O chão fica molhado o tempo inteiro e
casos de doenças, como meningite, pneumonia, diarréia e sífilis já foram registrados entre
crianças, mulheres e idosos.” O compromisso do prefeito é abrigar dignamente toda a população
até o fim do sem mandato.
Há que se destacar, também, as melhorias em infra-estrutura. Toda a iluminação pública e a
estrutura de lazer que atendem à comunidade foram recuperadas.
A razão que possibilitou todas essas realizações foi o incremento na arrecadação perseguido pelo
prefeito. Historicamente, o município sempre teve como fonte principal de renda os repasses
estaduais e federais. Essa situação ainda é observada, visto que a população, em sua maioria
composta por pessoas carentes, não representa uma base tributária sólida que comportasse uma
50
arrecadação substancial dos impostos e taxas municipais, como IPTU e ISS. Contudo, a
arrecadação cresceu vultosamente tanto nos repasses quanto nas cobranças municipais. A
estratégia adotada pela prefeitura pautou-se em cobrar valores pequenos de toda a população,
conscientizando-a que os benefícios retornarão para ela própria. Pode-se comprovar o êxito da
estratégia pela análise dos números.
Figura 2 - Evolução das Receitas Municipais
4.000
3.500
R$ mil
3.000
2.500
2.000
IPTU
ISS
1.500
1.000
500
0
2001
2000
1999
1998
ISS
IPTU
1997
1996
O gráfico acima reflete a evolução da arrecadação municipal em dois dos seus principais tributos,
o ISS e o IPTU, entre os anos de 1996 e 2001. A pouca importância dada pelas administrações
anteriores ao IPTU é comprovada pela arrecadação irrisória nos três primeiros anos pesquisados.
Percebe-se nitidamente o crescimento da arrecadação desse tributo, o que demonstra que a
população vem respondendo às ações implementadas pela prefeitura e essa, por seu turno,
atendendo as determinações da LRF. Também é notório o incremento da arrecadação do ISS,
conseqüência direta da maior fiscalização e cobrança aos sonegadores.
51
Além de intensificar a cobrança de impostos municipais, um forte esquema foi montado para
aumentar a cobrança de ICMS. Esse aumento beneficia o Estado, mas, como um percentual do
imposto é de direito do município, o incremento também favorece a arrecadação local.
Figura 3 - Evolução dos Repasses Municipais
Evolução dos Repasses Municipais
50.000
R$ mil
40.000
30.000
FPM
ICMS
20.000
10.000
0
2001 2000
1999 1998
1997
ICMS
FPM
1996
O gráfico acima mostra a arrecadação com o ICMS e FPM nos últimos seis anos. Como se vê, o
peso do ICMS na arrecadação municipal é muito grande, chegando a atingir 60% do total das
receitas correntes. A redução considerável ocorrida no ano de 1999 deveu-se a uma alteração do
dispositivo municipal que regulamenta o repasse do ICMS, distorção essa que foi corrigida no
ano seguinte, sem que, entretanto, tenha sido feita qualquer compensação pela perda da
arrecadação que comprometeu o fechamento das contas naquele ano. A iniciativa de prefeitura
em impingir uma maior fiscalização, em especial nas empresas que beneficiam os derivados de
petróleo, tem proporcionado saltos consideráveis na arrecadação do ICMS. A previsão para 2002
é que o imposto gere saldo da ordem de R$ 60 milhões. Quanto ao Fundo de Participação dos
52
Municípios, a estabilidade nos valores arrecadados se explica pela natureza do repasse que é
proporcional ao número de habitantes e que, por isso, está sujeito a poucas alterações.
Da análise das informações levantadas, percebe-se a evolução financeira do município, a despeito
do curto espaço de tempo.
8.4.
PLANEJAMENTO DA PREFEITURA A LONGO PRAZO
O Banco do Brasil, com toda experiência acumulada como agente financeiro do Governo, passou
a atuar com produtos específicos para a administração municipal, buscando a maximização de
receitas, otimização de gestão financeira e prestação de serviços municipais, apoiando as ações de
planejamento conforme previsto na LRF.
Na sua trajetória de atendimento ao ente público, e especialmente para a administração
municipal, o Banco desenvolveu soluções tecnológicas que possibilitam o cumprimento de
diversos artigos da LRF. Dentre esses produtos utilizados pela Prefeitura Municipal de São
Francisco do Conde destacam-se:
8.4.1.
BB Recebimentos
O aplicativo constitui-se em um facilitador para cumprimento da exigência prevista no art. 11 da
Lei de Responsabilidade Fiscal, que determina como requisitos essenciais da responsabilidade na
administração fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da
competência do município.
O programa permite o gerenciamento e controle da arrecadação de tributos municipais e permite
o envio eletrônico dos arquivos para emissão dos carnês de IPTU, ou ainda a emissão das guiais
individuais para pagamento, pela própria prefeitura.
53
8.2.1
Pagamento Eletrônico de Empenhos e Ordens Bancárias – OBN
O sistema é um instrumento útil para os municípios no cumprimento da Execução Orçamentária
prevista nos art. 8° e 9° da Lei de Responsabilidade Fiscal. Possibilita o efetivo controle da
execução financeira municipal, através de pagamentos eletrônicos de empenhos.
8.2.2
BB Conta Única
Sistema em que o administrado municipal pode gerenciar todas as contas-correntes da prefeitura.
O aplicativo conta-única permite a centralização, gerenciamento e controle do fluxo de caixa do
município.
O programa ao realizar o controle das disponibilidades financeiras, atende ao previsto no artigo
43 da Lei de Responsabilidade Fiscal, além de facilitar a elaboração das prestações de contas
conforme contido nos artigos 49 e 56 , favorecendo a escrituração e consolidação de contas, em
atenção no artigo 50 da lei 101.
8.2.3
BB Cobrança da Dívida Ativa
O produto vem permitir aos municípios no atendimento do artigo 13 da Lei de Responsabilidade
Fiscal, e trata-se de importante ferramenta para evitar à sonegação.
Possibilita os seguintes facilitadores para os municípios: consultoria jurídica aos municípios,
baixo custo de cobrança, maior índice de recebimento, emissão automática dos boletos de
cobrança.
8.2.4
BB Aplicações
Para efetuar a aplicação de suas disponibilidades financeiras, os prefeitos estarão cumprindo
totalmente a exigência do artigo 43 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Um dos pilares do planejamento municipal de médio e longo prazo é a atração de novas
indústrias. Respaldado pela situação orçamentária, que comporta as exigências da LRF quanto a
políticas de benefício fiscal, a prefeitura está atuando junto ao segmento industrial nacional com
o objetivo de facilitar a instalação de fábricas no município.
Novas empresas, além de
54
proporcionarem aumento de arrecadação, visto que a flexibilização não engloba todos os
impostos, gera emprego e renda para a população. Segundo o Secretário de Finanças, o sucesso
dessa política retira da prefeitura o ônus do “emprego ocioso”, termo usado para designar a
contratação desnecessária de funcionário publico tão somente para atenuar o quadro de
desemprego municipal. “[...] A intenção nossa é promover cursos de qualificação para habilitar a
comunidade a exercer atividades produtivas. Queremos garantir o profissionalismo e a
empregabilidade da população”.
A empresa gaúcha SMC Calçados será a primeira a se instalar. O investimento inicial de R$ 3
milhões vai gerar 350 empregos diretos e 500 indiretos, de acordo com o protocolo assinado entre
o secretário da Indústria, Comércio e Mineração, Aroldo Cedraz, o prefeito Antônio Calmon
(PFL) e os diretores da empresa, Leandro Klein e Alcides Nitz. A solenidade, realizada na
Câmara Municipal de São Francisco do Conde, contou com a presença do deputado federal
Cláudio Cajado (PFL), vereadores e empresários. A fábrica será instalada no bairro de Baixa Fria
e produzirá 80 mil pares mensais de calçados (tênis, sandálias e chinelos). Serão empregadas e
desenvolvidas modernas tecnologias nos processos de produção e haverá a formação e
capacitação de mão-de-obra especializada. Calmon destacou o aproveitamento prioritário dos
trabalhadores locais no processo produtivo, informando que o município está investindo R$800
mil na realização de obras de infra-estrutura.
O investimento na qualificação dos funcionários públicos também é preocupação da
administração. Em conjunto com a Secretaria Estadual do Trabalho e Ação Social foram criadas
cursos de capacitação destinados ao quadro local.
8.5.
FERRAMENTAS TECNOLÓGICAS UTILIZADAS
A informática é a grande arma para democratizar conhecimentos, controles e, claramente,
aumentar a arrecadação das cidades. A informatização ajuda a atender ao princípio de se
arrecadar melhor e não apenas arrecadar mais. O parque tecnológico da prefeitura foi bastante
modificado, tendo sido adquiridos dezenas de micro computadores que, alem de agilizar o serviço
interno auxilia na prestação de informações à população. Hoje a prefeitura já dispõe de banco de
dados com o cadastro completo dos funcionários e processa serviços como impressão de contracheques.
55
Além dos softwares de escritório adquiridos junto com os computadores, a prefeitura utiliza
softwares de apoio a administração. A indicação de compra tem a chancela da PI Contabilidade.
56
9. CONCLUSÃO
A LRF foi um marco para a tomada de decisão dos administradores com relação à administração
da coisa pública. Além de fixar limites para o endividamento, para as despesas de pessoal,
condições para a renúncia de receita e para a criação de despesas de caráter continuado, indica
caminhos que devem ser trilhados para a consecução de uma gestão saudável e para a correção de
desvios. Tão importante quanto a fixação dos parâmetros a serem respeitados é a indicação das
providencias que devem ser adotadas caso haja indícios de que as metas podem não ser atingidas.
Partindo da análise do material coletado, depreende-se as mudanças que os gestores municipais
implementaram visando o ajuste de seus procedimentos administrativos, buscando a efetiva
redução de despesas, ampliação de receitas e às exigências da LRF. Os principais indicadores
demonstram uma grande evolução na situação financeira municipal. Os atrasos nos pagamentos
legados por administrações anteriores foram equacionados e os compromisso financeiros
passaram a ser liquidados segundo o cronograma de pagamentos estabelecido.
Contando com o apoio da empresa PI Contabilidade Pública, a administração municipal não só
profissionalizou a gestão contábil como também teve facilitada a tarefa da publicação dos
relatórios exigidos na legislação, posto que essa responsabilidade é da PI. A profissionalização
também é nítida na gestão financeira. Em parceria com o Banco do Brasil, a prefeitura começa a
dar sinais de modernização na gestão de seus recursos, adotando produtos e serviços que
facilitam o planejamento, acompanhamento e controle das finanças publicas. Para isso,
remodelou todo o parque tecnológico, adquirindo equipamentos compatíveis com os softwares de
gestão financeira, hoje utilizados em larga escala.
57
Os sinais mais claros do aperfeiçoamento da gestão pública estão nas melhorias observadas na
cidade e nos benefícios usufruídos pela população, que são, em última analise, a demonstração
que a austeridade fiscal e a profissionalização da gestão pública têm reflexos positivos diretos no
bem-estar do povo e na infra-estrutura municipal. São Francisco do Conde é, certamente, um bom
exemplo da pertinência da LRF e de como ela afeta os municípios, sendo vetor de
desenvolvimento e catalisador da transição de uma situação de desequilíbrio fiscal, que se
observava no país há poucos anos, para a de responsabilidade fiscal com crescimento econômico
que desejamos para todo o Brasil.
58
10. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BARROS e SILVA, Fernando Veiga. Gestão Responsável na Administração Municipal,
Brasília, 2000.
BEZERRA, Fernando – A Atual Política de Integração Nacional – In: XII FÓRUM
NACIONAL BRASIL 500 ANOS – futuro, Presente, Passado. – INAE – Ed.José Olympio - Rio
de Janeiro – 2000.
CASTOR, Belmiro V. J. Fundamentos para um novo modelo do Setor Público no Brasil. Revista
de Administração Pública, Rio de Janeiro, jul/set-1994.
CASTRO, José Nilo de Castro. Responsabilidade Fiscal dos Municípios. Belo Horizonte:
Editora Del Rey, 2001
ESPÍRITO SANTO, José Jorge do. São Francisco do Conde – Resgate de uma Riqueza
Cultural. São Francisco do Conde, 1998.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF:
Senado, 1988.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Orçamento Federal.
Gestão Fiscal Responsável: manual de orientação para o crescimento da receita própria
municipal. Brasília: Imprensa Nacional, 2001.
GONÇALVES, Marcos Flávio. Lei de Responsabilidade Fiscal – Estudo em Grupo de
Aprendizagem. Rio de Janeiro: IBAM/BNDES, 2001.
59
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