FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO
RONNYE OLIVEIRA SOUZA
PARTICIPAÇÃO NO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO (PPA, LDO, LOA) POR MEIO
DE APLICATIVOS MÓVEIS:
uma proposta para o Governo do Estado de São Paulo
SÃO PAULO
2015
RONNYE OLIVEIRA SOUZA
PARTICIPAÇÃO NO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO (PPA, LDO, LOA) POR MEIO
DE APLICATIVOS MÓVEIS:
uma proposta para o Governo do Estado de São Paulo
Trabalho
Final
apresentado
à
Escola
de
Administração de Empresas de São Paulo, da
Fundação Getulio Vargas, como requisito para
obtenção do título de Mestre em Gestão e Políticas
Públicas
Campo de conhecimento: Gestão e Políticas
Públicas
Orientadora: Prof. Dra. Maria Alexandra Cunha
SÃO PAULO
2015
AGRADECIMENTOS
Em primeiro lugar, agradeço a Deus pelo dom da vida, do amor e da esperança e
por oferecer a oportunidade para que eu alcançasse mais este grande desafio.
Agradeço aos meus amados pais, Fátima e Expedito, que me ensinaram, com
todas as forças disponíveis, os valores morais e éticos para me fazer ser um bom cidadão e a
acreditar sempre em mudar para melhor nosso mundo. E também às minhas amadas irmãs
Shirley e Leila que sempre estiveram juntos comigo e aprendemos juntos o tamanho do valor
da união, da partilha e do amor mútuo.
Agradeço à minha amada esposa Priscila por sempre ser o meu “lugar para
retornar” todos os dias que me oferta a força do amor para eu superar cada desafio e a ser uma
pessoa melhor. Também agradeço à minha amada filha Amanda, fruto maior do meu amor
com a Priscila, que chegou há pouco mais de um ano e transformou completamente as nossas
vidas para sempre.
Agradeço aos meus bons parentes e amigos do peito, que sempre foram essenciais
para me motivar e animar a seguir pelo bom caminho.
Agradeço à amizade e orientação da professora Alexandra e aos demais
professores e professoras do MPGPP, com os quais aprendi muito e tivemos ótimas
discussões, destacando o empenho e qualidade da professora Regina Pacheco em coordenar
este mestrado profissional. Também agradeço aos colegas e novos amigos do MPGPP,
ressaltando a convivência com meus ótimos parceiros do trabalho final deste mestrado
profissional, Fernanda e Maurício.
Agradeço a todo o apoio que tive de bons colegas da Assembleia Legislativa que
me ajudaram decisivamente no ingresso do MPGPP e a viabilizar que frequentasse
adequadamente às aulas.
Somente graças a todos estes apoios e ao amor de todos é que estou aqui agora.
E vou continuar a seguir sempre em frente, pois não tenho tempo a perder...
RESUMO
Este trabalho tem como objetivo explorar como o governo do Estado de São Paulo pode
utilizar a tecnologia para fortalecer a participação dos cidadãos no processo orçamentário
público por meio de aplicativos móveis. Nos últimos anos, o advento e a difusão de novas
tecnologias tem impactado significativamente o relacionamento do Estado com os cidadãos
em todo o mundo. Uma destas mudanças é a difusão e popularização de smartphones e
tablets, que impõe desafios e oportunidades em termos de prestação de serviços e participação
do cidadão no processo de elaboração, implementação e avaliação de políticas públicas. Para
o alcance dos objetivos deste trabalho, como método de pesquisa, foi realizada, inicialmente,
uma revisão da literatura sobre m-government, e-democracia e sistema orçamentário
brasileiro. Em um segundo momento foi realizada a observação de experiências internacionais
e nacionais, posteriormente aplicada ao estudo do caso do governo do Estado de São Paulo,
explorando as possibilidades de utilização do m-government no processo orçamentário
paulista. A partir de 2010, as leis anuais de diretrizes orçamentárias do Estado de São Paulo,
passaram a conter dispositivos com relação à realização de audiências públicas ao Orçamento
Estadual, de forma regionalizada. O uso das TICs no processo orçamentário pode contribuir
para facilitar o entendimento dos complexos conceitos de finanças públicas e orçamento
público. A utilização do m-government para elaboração de um futuro aplicativo no Estado de
São Paulo deve possuir uma área explicativa, com textos e vídeos educativos, possibilitando
aos cidadãos uma participação mais qualificada e efetiva. Conclui-se que os temas de edemocracia e m-government ainda são incipientes no Brasil, porém representam uma
oportunidade para que governos se aproximem dos cidadãos, tendo em vista que ainda não
está sendo explorado o potencial de interação e comunicação através da internet e aplicativos
móveis. Esta perspectiva ainda não está inserida na agenda governamental, mas a sociedade
civil está cobrando participação efetiva no ciclo de políticas públicas. Sugere-se que seja
ampliada a adoção do uso de ferramentas tecnológicas de m-government e e-government,
porque tendem a contribuir na interação entre cidadãos e o governo na elaboração,
implementação e avaliação de políticas públicas com o aperfeiçoamento da alocação dos
escassos recursos orçamentários disponíveis.
Palavras-Chave: e-democracia, m-government, orçamento participativo, Estado de São Paulo.
ABSTRACT
This study aims to explore how the government of Sao Paulo State can use technology to
strengthen the participation of citizens in public budgeting process by means of mobile
applications. In recent years, the emergence and diffusion of new technologies has
significantly influenced the state's relationship with citizens around the world. One of these
changes is the dissemination and popularization of smartphones and tablets, which poses
challenges and opportunities in terms of service delivery and citizen participation in the
designing, implementation and evaluation of public policies. To achieve the objectives of this
work, it was carried out initially a literature review of m-government, e-democracy and the
Brazilian budgetary system. In a second moment was realized the observation of international
and national experience, subsequently it was applied to the case study of São Paulo State
government, exploring the possibilities of using the m-government in São Paulo's budget
process. Since 2010, the annual budget guidelines laws of São Paulo State, contain provisions
concerning of public hearings to the State Budget, on a regional basis. The use of ICTs in the
budget process can help to make easier to understand the complex concepts of public finance
and budget. The use of m-government to develop a future application in the State of São
Paulo must include an explanatory area with educational texts and videos, allowing citizens a
more qualified and effective participation. The conclusion is that e-democracy and mgovernment are still incipient in Brazil, but represent an opportunity for governments to
approach citizens, considering that it is not yet explored the potential for interaction and
communication over the internet and mobile applications. This perspective is still far from
reality, because it is not in the government agenda, but civil society is charging a more
effective participation in the policy cycle. It is suggested that the adoption of technological
tools of m-government and e-government be expanded, because they tend to contribute to the
interaction between citizens and the government in the formulation, implementation and
evaluation of public policies by improving the allocation of scarce resources budget available.
Keywords: e-democracy, m-government, participatory budgeting, State of São Paulo.
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO .................................................................................................................... 7
2. VISÕES SOBRE M-GOVERNMENT, E-DEMOCRACIA, SISTEMA
ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO E EXPERIÊNCIAS NACIONAIS E
INTERNACIONAIS EM PARTICIPAÇÃO POPULAR EM POLÍTICAS PÚBLICAS
COM APLICATIVOS MÓVEIS ............................................................................................ 9
3. E-DEMOCRACIA NO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO DO GOVERNO DO
ESTADO DE SÃO PAULO ................................................................................................... 14
4. POSSIBILIDADES E DESAFIOS NA UTILIZAÇÃO DO M-GOVERNMENT NA
ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO DO ESTADO DE SÃO PAULO ........................... 16
4.1. Possibilidades................................................................................................................. 16
4.2. Desafios ......................................................................................................................... 17
5. CONCLUSÃO..................................................................................................................... 19
REFERÊNCIAS ..................................................................................................................... 21
7
1. INTRODUÇÃO
Este trabalho tem como objetivo explorar como o governo do Estado de São Paulo
pode utilizar a tecnologia para fortalecer a participação dos cidadãos no processo
orçamentário público, por meio de aplicativos móveis. Pretendeu-se responder ao seguinte
questionamento: o que pode ser feito pelo governo, no presente caso, o Governo do estado de
São Paulo, para ampliar a participação dos cidadãos?
Para o alcance dos objetivos deste trabalho, como método de pesquisa, foi
realizada, inicialmente, uma revisão da literatura sobre m-government, e-democracia e do
sistema orçamentário brasileiro. Depois, relata-se a observação das experiências
internacionais e nacionais. Em seguida, aplicam-se os conceitos ao governo do Estado de São
Paulo, e de forma exploratória elencam-se as possibilidades de utilização do m-government no
processo orçamentário paulista.
Nos últimos anos, o advento e a difusão de novas tecnologias tem impactado
significativamente o relacionamento do Estado com os cidadãos em todo o mundo. Uma
destas mudanças é a difusão e popularização da tecnologia em smartphones e tablets, que
impõe desafios e oportunidades em termos de prestação de serviços e participação do cidadão
no processo de elaboração, implementação e avaliação de políticas públicas. No Brasil,
segundo dados da PNAD de 2013 (IBGE, 2015), cerca de 75,2% da população brasileira e
80% na região Sudeste com mais de 10 anos de idade possuem um aparelho celular e quase
50% da população nacional e cerca de 60% da população da região Sudeste têm acesso à
internet. Pesquisa do CGI (2015), sobre dados de 2014, mostra o aumento do uso da internet
pelo telefone celular e tablets no Brasil:
 Estima-se que existam no Brasil 81,5 milhões de usuários de internet pelo
telefone celular, o que equivale a equivale a 47% da população com 10 anos ou
mais;
 No Sudeste 54% das pessoas usam internet no telefone celular;
 Do contingente de usuários de internet no telefone celular calcula-se que 47%
dos usuários acessaram redes sociais a partir do aparelho; 44% compartilharam
fotos, vídeos ou textos e 39% baixaram aplicativos;
 Aproximadamente 84% dos usuários de Internet pelo celular usam a rede todos
os dias por meio do dispositivo.
8
A ampliação do uso de tecnologias móveis e o esforço de melhoria da prestação
de serviços ao cidadão empreendido pelo Estado de São Paulo, desde 1997, com a criação do
Poupatempo e a experiência da realização periódica de audiências públicas para a elaboração
da proposta orçamentária anual, de maneira presencial, a partir do início dos anos 2000 e pela
internet a partir de 2010, estabelecem as bases para sustentar o desenvolvimento deste
trabalho.
Para descrever o trabalho realizado, no próximo capítulo aborda-se a revisão da
literatura, abrangendo a temática de mobile government, e-democracia e sistema orçamentário
brasileiro. Após, são elencados exemplos de experiências internacionais e nacionais em
participação popular com o uso de aplicativos móveis. Em seguida, é apresentada a
experiência em e-democracia do Governo do Estado de São Paulo. Posteriormente, explora-se
possibilidades de utilização do m-government no processo orçamentário paulista.
9
2.
VISÕES
SOBRE
ORÇAMENTÁRIO
M-GOVERNMENT,
BRASILEIRO
E
E-DEMOCRACIA,
EXPERIÊNCIAS
SISTEMA
NACIONAIS
E
INTERNACIONAIS EM PARTICIPAÇÃO POPULAR EM POLÍTICAS PÚBLICAS
COM APLICATIVOS MÓVEIS
Para o desenvolvimento do objeto deste trabalho, é relevante discorrer sobre os
conceitos de m-government, e-democracia e sistema orçamentário brasileiro.
M-Government
M-government consiste em uma estratégia e sua implementação envolvendo a
utilização de todas as formas de tecnologias sem fio e móveis, serviços, aplicações e
dispositivos para melhorar benefícios para as partes envolvidas no e-government, incluindo os
cidadãos, o setor privado e todos os órgãos governamentais. (KUSCHU; KUSCU, 2003). Para
fins deste trabalho o conceito de m-government utilizado será o seguinte:
uma estratégia envolvendo a utilização de dispositivos móveis para a
prestação de serviços interoperáveis com tecnologias existentes, de forma a
ampliar os benefícios do e-government, levando o serviço onde o cidadão
estiver, de forma objetiva (one stop shop), integrada e sem interrupção no
fornecimento (CENTENO; ANDRADE; SOUZA, 2015, p. 17)
E-Democracia
De maneira didática, as aplicações das TIC no setor público, conforme Cunha e
Miranda (2013, p.546), podem ser divididas em três áreas:
a e-administração pública, que pressupõe melhoria dos processos
governamentais e do trabalho interno do setor público com a utilização das
tecnologias de informação e comunicação; e-serviços públicos, que prevê
melhoria na prestação de serviços ao cidadão; e a e-democracia, que
subentende maior e mais ativa participação do cidadão, possibilitada pelo
uso das tecnologias de informação e comunicação no processo democrático.
Pesquisa de Saebo, Rose e Flak (2008) observa que na literatura a e-democracia
também é associada às expressões democracia e internet, democracia e sistemas de
informação e democracia digital
10
Macintosh (2004) argumenta que a e-democracia se preocupa com o
fortalecimento de mecanismos de tomada de decisão da democracia representativa através da
tecnologia, cujo campo de pesquisa pode ser dividido em duas subáreas: e-eleições e eparticipação. Hilbert (2009) afirma que a e-democracia pode ajudar a combinar mais
adequadamente as formas tradicionais de democracia representativa e a democracia direta.
Pinho (2008) ressalta um tom crítico no sentido de que já existe tecnologia suficiente para
promover o relacionamento entre os cidadãos e o Estado, mas ainda com restrições para o
alcance de uma verdadeira democracia digital.
Sistema Orçamentário Brasileiro
O sistema orçamentário brasileiro é regido pelo disposto na Constituição Federal
de 1988 que em seu artigo 165 dispõe que leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais.
O PPA constitui uma das novidades da nova carta magna e representa uma síntese
dos esforços de planejamento de toda a administração pública, orientando a elaboração dos
demais planos e programas de governo (GIACOMONI, 2012). A lei de diretrizes
orçamentárias estabelece metas, prioridades, metas fiscais e orientará a elaboração da
proposta orçamentária. O Orçamento anual constitui-se em instrumento, de curto prazo, que
operacionaliza os programas setoriais e regionais de médio prazo.
Da busca pelo amadurecimento da democracia e melhores resultados decorrentes
das políticas públicas, emerge a necessidade da ampliação da participação popular, permitindo
a inclusão dos diversos setores da sociedade nos processos decisórios e no controle social.
Adiciona-se a este processo, a relevância da busca pelos cidadãos pela responsividade dos
representantes. Espera-se que as decisões tomadas respondam às necessidades expressadas
pelos diversos setores da sociedade. O voto e os instrumentos de participação popular
previstos na Constituição não são suficientes para a prática do papel democrático da
sociedade. O papel político deve ser pautado pelo debate público. Para este diálogo entre os
representantes políticos e a sociedade, a Administração Pública criou instrumentos de
participação política mais abertos em que o cidadão pode acessar o poder público para
demandar ações ou obter respostas aos seus questionamentos. São exemplos de canais de
interação: as audiências públicas para formulação de Plano Diretor, do Orçamento e de
Estudos de Impacto Ambiental, as consultas populares para elaboração do Plano de Atuação
da Defensoria Pública do Estado de São Paulo, as ouvidorias dos Órgãos e Instituições
11
Públicas, assentos em órgãos e conselhos do Estado (Conselho Nacional de Justiça e
Conselho Nacional do Ministério Público).
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), sancionada no ano de 2000, dentre
outros elementos, prevê em seu artigo 48, parágrafo único, inciso I, que a transparência na
gestão fiscal também será assegurada mediante: “incentivo à participação popular e realização
de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de
diretrizes orçamentárias e orçamentos”. Para Matias-Pereira (2009, p. 363) “o envolvimento
crescente da população com o orçamento participativo, nas localidades onde ele é adotado, é
uma evidência de que está havendo mudança cultural nesta área”.
A cidade de Porto Alegre, capital do estado do Rio Grande do Sul, teve um
importante papel nesta inovação em gestão pública, sendo pioneira na adoção do orçamento
participativo. O primeiro prefeito eleito democraticamente em Porto Alegre, no ano de 1986,
propôs às associações comunitárias a participação em sua gestão e como resposta ouviu da
própria comunidade que a melhor forma de participação seria na definição do destino do
dinheiro público, definindo as prioridades regionais e participando do seu controle. Avritzer
(2003) afirma que este documento da União das Associações dos Moradores de Porto Alegre
(UAMPA) é o primeiro registro do termo orçamento participativo. Seu sucessor, Olívio
Dutra, continuou a conduzir a implantação deste processo no município.
O Orçamento participativo consiste em um bom exemplo de instrumento
democrático de participação pública no processo de elaboração das peças orçamentárias.
Segundo Avritzer (2002), o orçamento participativo é uma política participativa ao nível local
que responde as demandas dos setores desfavorecidos por uma distribuição mais justa dos
bens públicos nas cidades brasileiras, que inclui atores sociais, membros de associações de
bairro e cidadãos comuns em um processo de negociação e deliberação dividido em duas
etapas: uma primeira na qual a participação dos interessados é direta e uma segunda na qual a
participação corre através da constituição de um conselho de delegados. Este processo de
participação popular, aos poucos ganhou ampla legitimidade no Brasil, tanto realizada de
forma presencial quanto pela internet. Ademais, a participação digital do cidadão no processo
orçamentário tende a conectar o governo e a sociedade com oportunidades para consulta e
diálogo a partir da utilização uma série de ferramentas e instrumentos de tecnologia de
informação e comunicação (CUNHA; COELHO; POZZEBON, 2014).
12
Experiências Nacionais e Internacionais
Com relação às experiências nacionais no uso de ferramentas de e-democracia,
associado a m-government, observa-se que o Governo Federal em abril de 2014, lançou o
aplicativo ParticipaBR, app de participação social em tempo real para a construção de
políticas públicas, com a intenção de ser um espaço de participação social, escuta e diálogos
do governo com a sociedade civil. Ademais, ressalta-se que apenas na versão desktop do
ParticipaBR foi possível este ano aos cidadãos usuários a possibilidade de apresentar
propostas e prioridades para a LDO 2016 e ao PPA 2016-2019. No Poder Legislativo, a
Câmara dos Deputados lançou em junho de 2015, o aplicativo e-democracia, em versão beta,
voltado para participação popular. Trata-se de espaço virtual de interação entre a sociedade e
a Câmara dos Deputados e pretende ajudar o cidadão a participar na elaboração de leis e
políticas públicas. Nos estados da federação, o Espírito Santo lançou este ano o aplicativo
PPA em Rede, no qual o cidadão pôde destacar quais são os desafios da sua região que
merecem maior atenção do governo e também sugerir soluções para a resolução da questão,
orientando a elaboração do PPA 2016-2019. Já em São Paulo, desde o ano de 2010, o Poder
Executivo utiliza-se da internet para colher sugestões dos cidadãos para orientar a elaboração
das peças orçamentárias: PPA, LDO e LOA. Esta experiência será detalhada no Capítulo 3.
Em governos municipais, desde 2006 a prefeitura de Belo Horizonte, utiliza TIC na
elaboração orçamentária e lançou no ano de 2013 o app Orçamento Participativo Digital, em
processo de participação popular em que a população escolhe quais empreendimentos deseja
que sejam executados pelo município, sendo que votação dos empreendimentos é realizada
pela internet, também possibilitando o acompanhamento do resultado da votação em tempo
real e no exercício de 2014 foi destinado o montante de R$ 50 milhões (0,05% do orçamento
total da Prefeitura de Belo Horizonte).
Algumas experiências internacionais para fortalecer a participação da sociedade
no processo de elaboração e implementação de políticas públicas mereceram destaque em
estudo da OCDE (2011). A Estônia elaborou o projeto m-government denominado @m-city,
que fornece serviços de m-democracia, reforçando a participação popular utilizando
aplicativos móveis, com o objetivo de aprimorar a eficiência dos órgãos governamentais e a
qualidade da informação e dos serviços providos aos cidadãos. Nas Filipinas, foi implantado
um projeto de incremento da transparência do governo e anticorrupção. Tem como objetivo
de reduzir a corrupção, especialmente em níveis locais de governo, através do incentivo à
participação popular, usando SMS ou mensagens de texto por telefone celular para denunciar,
13
de forma anônima, práticas de corrupção de servidores públicos. No Reino Unido, o Stirling
Council recebe mensagens dos cidadãos a respeito das políticas públicas, e através de SMS e
por sistema informatizado do governo converte a mensagem em e-mail, que é encaminhada
imediatamente para o servidor responsável pelo atendimento da demanda, sendo que a
resposta deste e-mail ao cidadão será convertida novamente em mensagem de texto e
encaminhada ao telefone celular do cidadão. A Coréia do Sul criou o e-People, um portal para
discussão e petições on-line com o objetivo de facilitar a participação da sociedade na
elaboração de políticas públicas, permitindo o recebimento em tempo real de reclamações e
sugestões em sites adaptados para dispositivos móveis.
14
3. E-DEMOCRACIA NO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO DO GOVERNO DO
ESTADO DE SÃO PAULO
Neste capítulo, será dada especial atenção ao processo de elaboração das peças
orçamentárias obrigatórias a todos os entes federativos previstas na Constituição Federal de
1988 (PPA, LDO e LOA), utilizando-se de ferramentas de e-democracia. O processo de
realização de audiências públicas presenciais para o planejamento do Orçamento Estadual
pelo Poder Executivo do Governo de São Paulo é institucionalizado desde o ano 2000,
obedecendo às disposições da LRF. Desde então, qualquer cidadão pode enviar ao governo
sugestões e demandas para munir o governo com mais informações e com maior qualidade,
para o aperfeiçoamento de políticas públicas no processo orçamentário. A partir de 2010, a
participação da população passou a ser possível também através da internet, por meio de site
específico mantido pela Secretaria de Planejamento e Gestão (SPG).
A partir de 2005, todas as leis anuais de diretrizes orçamentárias do Estado de São
Paulo passaram a conter dispositivos com relação à realização de audiências públicas ao
Orçamento Estadual, de forma regionalizada e, a partir de 2010, passou a conter menção à
utilização de meios eletrônicos para receber as demandas dos cidadãos. Para a elaboração do
orçamento de 2016, tal dispositivo legal consta no artigo 12 da Lei Estadual nº 15.870/15, que
dispõe sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício de 2016:
Artigo 12 - Para assegurar transparência durante o processo de elaboração da
proposta orçamentária, o Poder Executivo promoverá audiências públicas,
em todas as regiões administrativas, regiões metropolitanas e/ou
aglomerações urbanas do Estado, contando com ampla participação popular,
nos termos do artigo 48 da Lei Complementar Federal nº 101, de 4 de maio
de 2000.
§ 1º - Além da iniciativa mencionada no “caput” deste artigo, o Poder
Executivo deverá, ainda, realizar uma audiência pública geral, com a
utilização dos meios eletrônicos disponíveis.
§ 2º - As audiências serão amplamente divulgadas, inclusive nos meios de
comunicação regionais, com antecedência mínima de 15 (quinze) dias das
datas estabelecidas pelo Poder Executivo. (grifo nosso).
Baseado nos ditames desta norma, entre os dias 26 de maio e 01 de julho de 2015,
o Poder Executivo realizou 18 audiências públicas presenciais, sendo ao menos uma em cada
região administrativa do Estado, apoiada por técnicos da SPG e pelos seus respectivos
escritórios regionais. O principal objetivo destas audiências públicas consistiu em buscar nas
15
demandas populares, oriundas de representantes regionais do Governo do Estado, vereadores,
autoridades municipais, setores organizados da sociedade e demais cidadãos interessados,
subsídios para aprimorar o processo de elaboração do PPA 2016-2019 e da proposta
orçamentária do Estado para 2016.
Em todas as audiências, ao início, foram apresentados aspectos referentes ao
processo de planejamento e orçamento estadual. Em seguida, foi aberto espaço para os
cidadãos inscritos apresentarem suas demandas. O cronograma das audiências públicas foi
divulgado através do site da SPG e no Diário Oficial do Estado, contando com apoio de
diversas Prefeituras e Câmaras Municipais, assim como entidades da sociedade civil como a
OAB e a FIESP. As pessoas impossibilitadas de comparecer pessoalmente a uma das
audiências públicas, também puderam participar através da internet, por meio do site
www.portal.ppa.sp.gov.br/vote/res_/fim.php no mesmo período de realização das referidas
audiências. Houve participação de 1.555 pessoas. Ao final da realização das audiências, as
propostas apresentadas foram sintetizadas e classificadas pelos técnicos da SPG por áreas e
enviadas a cada uma das respectivas secretarias competentes que as analisam e consideram a
viabilidade e pertinência, dando origem ao plano de ação dos próximos anos (PPA e LOA).
Ao final, esse material foi consolidado pela SPG e enviado à Assembleia Legislativa, com
data limite de 30 de setembro.
Ademais, ressalta-se que a experiência de audiências públicas para a elaboração
das peças orçamentárias realizadas pela internet pode ser enquadrada, de acordo com a
literatura, como e-democracia consultiva, pois foca-se na interação e comunicação entre o
governo e os cidadãos (AINSWORTH; HARDY; HARLEY, 2005).
16
4. POSSIBILIDADES E DESAFIOS NA UTILIZAÇÃO DO M-GOVERNMENT NA
ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO DO ESTADO DE SÃO PAULO
Neste
capítulo
pretende-se
apontar,
de
maneira
exploratória,
algumas
possibilidades vantajosas e os desafios que se apresentam para a Administração Pública
Paulista na utilização de ferramentas de m-government no processo orçamentário.
4.1. Possibilidades
O Governo do Estado de São Paulo há alguns anos, tem aberto espaço público, de
maneira presencial e eletrônica para a manifestação dos cidadãos, com relação a assunto tão
importante e complexo como é o orçamento estadual. Tal disposição institucional ajuda a
promover condições para que o processo seja sistematicamente aperfeiçoado ao longo do
tempo.
O governo do Estado tem priorizado o desenvolvimento de aplicativos móveis
voltados para a prestação de serviços públicos ou acesso às informações sobre as políticas
públicas em diversas áreas de atuação governamental. Entretanto, ainda não há aplicativo
disponibilizado pelo Estado de São Paulo que consiga receber contribuições dos cidadãos para
o objetivo de aperfeiçoamento das políticas públicas.
O trabalho de Centeno, Andrade e Souza (2015) elenca os aplicativos móveis
existentes no Estado de São Paulo em 2015 e, observando-se os apps existentes, é possível
inferir que estes estão focados no tema e-serviços públicos, não havendo aplicativo alinhado
ao conceito de e-democracia.
Ressalta-se que pela primeira vez, no atual processo de discussão do PPA 20162019, o Governo do Estado de São Paulo ofereceu aos cidadãos alguma espécie de relatório
final ou demonstrativo da realização das audiências públicas realizadas pelo Poder Executivo.
Nos anos anteriores, tais informações ficaram restritas aos gestores públicos e analistas
encarregados da elaboração do Orçamento do Estado.
O uso de ferramentas de m-government abre possibilidades para aprofundar a
transparência do Governo do Estado de São Paulo. Amplia a transparência das informações
sobre as audiências públicas realizadas pelo Poder Executivo e propicia que as sugestões
realizadas pelos cidadãos estejam acessíveis a todos, por meio de site governamental e
17
aplicativo móvel. A ampliação da responsividade e transparência das decisões são outras
potencialidades do uso de tecnologia móvel no Orçamento Participativo, uma vez que a
sociedade civil passa a ser mais ativa e os participantes, com isso, têm a seu favor maior poder
de controle. Na prática, apenas nas audiências públicas presenciais a participação popular é
restrita, pois a divulgação não é direcionada ao cidadão comum. O uso de tablets e
smartphones pode contribuir para que o interesse da sociedade em participar do processo
orçamentário cresça, e a participação popular seja superior ao que é registrada atualmente.
O uso das TICs no processo orçamentário, em especial por meio de aplicativos
móveis, pode contribuir para facilitar o entendimento do cidadão comum sobre os complexos
conceitos de finanças públicas e orçamento público Assim, a construção de um app para
fortalecer o orçamento participativo deve contemplar uma área explicativa, com textos e
vídeos educativos, colaborando para a promoção da interação dos atores sociais. A ampliação
do conhecimento permitirá aos cidadãos uma participação mais qualificada e efetiva. O
Estado de São Paulo há cerca de três anos produziu alguns vídeos com animações interativas
mostrando, de maneira simplificada, qual a importância das peças orçamentárias para a
sociedade e como são distribuídos as receitas e despesas públicas.
4.2. Desafios
Entretanto, também é necessário ressaltar que há limitações e desafios ao uso do
m-government e ampliação do e-democracia no processo orçamentário. Primeiro, nota-se que
não há uma explicação detalhada e clara sobre a formulação do orçamento e a complexidade
das finanças públicas. Há assimetria de informação, pois o cidadão que participa das
audiências públicas, em sua maioria, não sabe como estão distribuídos os recursos no
orçamento. Apesar de ocorrerem intervenções, especialmente nas audiências realizadas pelo
Poder Executivo sobre os detalhes do processo de orçamento e planejamento do Estado, tal
assimetria é muito difícil de ser superada pelo cidadão comum e leigo em finanças públicas.
Não raro ocorrem situações em que os cidadãos apresentam demandas que são de
competência constitucional de outro ente federativo, como por exemplo, solicitar recursos
adicionais no Orçamento Estadual para a Secretaria de Educação para a construção de novas
creches, uma competência constitucional designada aos municípios.
Além disso, o processo ainda não está institucionalizado. No caso das audiências
realizadas pelo Estado de São Paulo, não há transparência suficiente com relação às sugestões
apresentadas e em que proporção as medidas sugeridas foram ou não incorporadas à Proposta
18
Orçamentária. Com relação às audiências públicas realizadas pelo Poder Executivo, a
ausência de prestação de contas adequada na consolidação e divulgação pública dos dados e
relatórios que apontem as principais demandas apresentadas nas audiências realizadas, impede
que seja aferida a influência da realização destas audiências públicas na elaboração da
proposta orçamentária. Esta é uma medida prioritária a ser tomada pela gestão estadual..
19
5. CONCLUSÃO
Os temas de e-democracia e m-government ainda são incipientes no Brasil, porém
são relevantes para a sociedade e podem representar uma boa oportunidade para que
governos, como o do Estado de São Paulo, se aproximem dos cidadãos. Não está sendo
totalmente explorado o potencial de interação e comunicação através da internet e aplicativos
móveis.
Observa-se que, na prática, o tema não está na atual agenda governamental
paulista. Para iniciativas de e-democracia e m-government florescerem é preciso vontade
política. A partir do convencimento dos atores públicos relevantes do Estado de São Paulo, o
tema pode alcançar o núcleo estratégico do governo. A sociedade civil, especialmente os
setores mais organizados, está cobrando participação no ciclo da existência de políticas
públicas. Sugere-se que o governo implemente mecanismos de participação apoiados por
ferramentas tecnológicas, a chamada e-democracia, pois os atores sociais podem ser
amplamente fortalecidos, contribuindo para o aprimoramento da democracia.
A participação popular nas audiências públicas promovidas pelo Governo do
Estado de São Paulo é consultiva, servindo apenas como elemento informativo para a tomada
de decisão por parte do governo. Dessa forma, o nível efetivo de participação aberto pelos
Poderes ainda é muito restrito. A prática de orçamento participativo deve caminhar no sentido
de se tornar um processo deliberativo, havendo uma tomada de decisão ativa, na qual os
cidadãos e os atores governamentais interagem para decidir as prioridades governamentais.
Por outro lado, a participação popular no processo orçamentário não pode ser banalizada, para
não levar à diminuição acelerada da participação de cidadãos ao longo dos anos, como
ocorreu na experiência do Orçamento Participativo Digital pela prefeitura de Belo Horizonte
descrita por Cunha, Coelho e Pozzebon (2014).
Pelo exposto neste trabalho, nota-se que há necessidade de ampliar a participação
popular nas audiências públicas sobre o orçamento estadual, do ponto de vista quantitativo e
qualitativo. De acordo com os conceitos modernos de democracia, tal participação deve ter
incidência política e prover a capacidade de alterar resultados no caso da alocação de dotações
orçamentárias ou não poderá ser considerada uma forma de participação democrática
(AVRITZER, 2003).
Parece oportuno que o Governo de São Paulo estude alternativas técnicas para
tentar reduzir a assimetria de informação sobre questões orçamentárias para a população.
20
Podem ser realizadas, por exemplo, palestras, oficinas e cursos sobre orçamento público e
políticas públicas do Governo do Estado de São Paulo, utilizando-se de meios eletrônicos,
vídeos e aplicativos móveis. A sociedade civil precisa entender como é elaborado e executado
o orçamento público. Também, compreender de qual ente federativo é uma determinada
competência constitucional para empreender uma política pública. Buscar absorver as ideias
bem-sucedidas na experiência nacional e internacional de uso de tecnologia é também
relevante.
A utilização de m-government, meramente como uma ferramenta tecnológica não
é recomendável, pois perderia seu potencial como promotor do empoderamento do cidadão no
seu relacionamento com o governo. Para a sustentabilidade de práticas de orçamento
participativo no longo prazo é exigido o envolvimento da sociedade civil de maneira ativa e
reconhecimento dos cidadãos como atores de destaque no debate político. O m-government
neste tema, passa a ser relevante na medida em que viabiliza um melhor exercício ativo da
cidadania num ambiente democrático.
É salutar que haja disposição do Governo do Estado em abrir espaço democrático
para a manifestação dos cidadãos, sobre assuntos tão importantes e complexos como são o
plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento estadual. A promoção, mesmo que
paulatina, de condições para que ocorra um processo mais consultivo e participativo é
relevante e deve ser sistematicamente aperfeiçoado, sugerindo-se que seja ampliada a adoção
do uso de ferramentas tecnológicas de m-government e e-government. Estas ferramentas
tendem a contribuir na interação entre cidadãos e o governo estadual na elaboração,
implementação e avaliação de políticas públicas com o aperfeiçoamento da alocação dos
escassos recursos orçamentários disponíveis.
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à Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, a
fim de determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas
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