Flexibilidade, Consistência e Impactos
na Gestão do Desempenho Burocrático
- subsídios para uma nova sistemática de acompanhamento e
avaliação do desempenho da inspeção do trabalho no Brasil -
Roberto Rocha C. Pires (IPEA/DIEST)
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA / DIEST)
Organização Internacional do Trabalho (OIT)
Secretaria de Inspeção do Trabalho / Ministério do Trabalho e
Emprego (SIT/MTE)
Contexto e Objetivos
Papel da inspeção do trabalho no desenvolvimento nacional;
•
Relevância do desempenho organizacional
No Brasil:
•
•
Secretaria de Inspeção do Trabalho / Ministério do Trabalho;
Aproximadamente 3.000 Auditores-Fiscais do Trabalho, distribuídos em 27
Superintendências Regionais de Trabalho e Emprego (STREs)
Em 2008/2009 mudanças na forma de remuneração:
•
•
Extinção da gratificação por desempenho;
Introdução da forma remuneratório “subsídio”;
o
Fim do gerencialismo / nova gestão pública no governo federal brasileiro?
2
Contexto e Objetivos
Novas oportunidades e novos desafios:
•
•
Grupo de trabalho para estabelecimento de uma nova metodologia
de planejamento e avaliação de desempenho
Diretrizes: qualidade da ações (vs. quantidade de outputs),
trabalho em equipe, busca de efetividade das ações, e avaliação
mais qualitativa e sensível a variações de contextos.
Objetivo:
•
oferecer subsídios analíticos e empíricos para o
desenvolvimento de novas formas de monitoramento e
avaliação do desempenho da inspeção do trabalho no
Brasil. >>> 3 partes
3
Perspectivas sobre o sentido de desempenho
Idéia de “desempenho” há tempos faz parte do debate sobre a atuação
de organizações do setor público
Debates intensos e polarizados >>> polissemia do termo
Definição básica: “desempenho diz respeito ao comportamento
intencional e deliberado, seja de indivíduos ou de organizações “
Qualidade dos resultados
Não
Sim
Não
Não há julgamento sobre
qualidade do desempenho
(D1)
Desempenho como
avaliação dos resultados
(D3)
Sim
Desempenho como
competência / capacidade
(D2)
Desempenho como a
produção de resultados
sustentáveis (D4)
Qualidade das ações /
processos
Fonte: Dooren, Bouckaert & Halligan (2010)
Perspectivas sobre o sentido de desempenho
“Cada vez mais, organizações tem se defrontado com a
necessidade de pensar o seu desempenho não apenas como
capacidade – isto é, a mobilização dos inputs necessários e a
construção e desenho de processos de trabalho – e não apenas
como produtividade e eficiência – entendidas como relações
fixas entre os inputs disponíveis e produtos produzidos de forma
padronizada. Organizações nos mais diversos setores têm sido
forçadas refletir sobre o seu desempenho em moldes mais
amplos, os quais priorizam a produção de soluções (produtos)
adequadas para produzir impactos (mudanças no ambiente
social e produtivo) em contextos diferenciados e que tenham
também a capacidade de perdurar ao longo do tempo
(sustentabilidade).”
Complexidade , adaptabilidade e consistência
Perspectivas sobre o sentido de desempenho
reflexões mais criativas sobre a relações entre processos de
trabalho (mobilização de recursos, desenho de procedimentos e
formas de atuação) e produtos
• Repudio a métricas baseadas em relações fixas entre insumos e
produtos;
• Explorar desempenho com processo de aprendizado contínuo
a questão fundamental:
• como conciliar, por um lado, maior flexibilidade, adaptabilidade e
customização de processos com as necessidades de controle e
direcionamento por parte de supervisores, e de prestação de contas
para o público externo, por outro lado, na produção de ações que
tenham o maior potencial de impacto e sustentabilidade na realidade
social e econômica?
• Por meio de quais processos e práticas gerenciais, gestores dos
serviços de inspeção do trabalho podem equilibrar essas dimensões?
Abordagens para a gestão do desempenho
em burocracias públicas
Duas abordagens gerais: “otimização” vs. “reflexividade”
Princípio da otimização:
o Pressupõe clara separação entre meios e fins (decisão, implementação e avaliação);
o Avaliação é apartada do contexto substantivo do desempenho das tarefas (metas, indicadores
e critérios objetivos e “universais” para julgamento de sucesso ou fracasso)
o Objetivo central: eficiência, minimização de custos e aumento de produtividade
•
Modelos gerencialistas/NPM (mantra da reforma do setor público nos anos 1980 e 90):
o Sistemas de incentivos (entre agents e prinicipals) freqüentemente de base pecuniária
o Definição de metas, construção de indicadores, avaliação e gratificação por desempenho
•
Resultados paradoxais:
o Por um lado, aumento de produtividade em relação a algumas metas (Gráfico 1);
o Por outro lado, efeitos disfuncionais:
– Motivação e comprometimento (motivação extrínseca vs. intrínseca);
– Distorções: reducionismo (alvo-específicos) + distorção/manipulação
Resultados da Inspeção do Trabalho no Brasil - 1990 a 2007
800.000
700.000
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
**
20
0
20 4
05
**
*
20
06
20
07
0
Estabelecimentos fiscalizados
Trabalhadores registrados
Estabelecimentos autuados
Autuações
Abordagens para a gestão do desempenho
em burocracias públicas
Princípio da reflexividade
o Rejeita separação entre meios e fins (iteração);
o rejeita os pressupostos simplificadores do comportamento humano nos quais se
baseiam sistemas de incentivo para o desempenho (recompensas $$$ e sanções)
o Enfatiza a necessidade de julgamento substantivo (contextualizado)
o monitoramento do desempenho como parte de um processo mais amplo de
aprendizagem e inovação institucional.
• Modelos experimentalistas (Experimentalist Governance)
o Crítica ao arcabouço agent-principal
o o problema não se resume apenas à definição de metas de desempenho e do
respectivo sistema de incentivos, mas sim envolve a construção de processos por
meio dos quais os atores envolvidos interajam, descubram, e aprendam
conjuntamente aquilo que precisa ser feito e a melhor forma possível de executálo.
o Por meio de ajustes reflexivos constantes, burocracias experimentalistas podem:
a) expandir suas capacidades para solução de problemas complexos e adaptação
rápida às condições externas; e b) incrementar a prestação de contas por parte
de burocratas aos seus supervisores e ao público, por meio de explicações e
justificativas sobre suas decisões e conduta em cada caso
Quadro síntese das duas abordagens sobre avaliação de
desempenho em burocracias
Abordagens
“Burocracia Otimizadora”
“Burocracia Reflexiva”
Ênfase
Eficiência estática, foco na minimização
de
custos
e
aumento
de
produtividade.
Aprendizado e revisão contínua, foco na
qualidade, impacto e sustentabilidade
das ações para solução de problemas.
Caráter das metas e
objetivos
Pré-determinado;
Singular;
Foco em metas específicas (priorização),
gerando reducionismo e miopia.
Provisório e sob constante revisão;
Atenção para inter-relações entre múltiplos
objetivos (natureza complexa dos
problemas).
Relação entre
avaliação de
desempenho e
execução de
tarefas
Avaliação externa, objetivo-formal.
Avaliação inserida, contextual-substantiva.
Relação entre “linha
de frente” e
centro
administrativo
Individual (solitária) e avaliativa, com
base em parâmetros e indicadores
específicos;
dois
resultados
possíveis: conformidade ou desvio.
Deliberativa (grupo), envolvendo processos
de justificação (explicação de condutas
e dos resultados produzidos a partir da
experiência concreta de
implementação).
Relação com
incertezas / “o
inesperado”
Tendência a tratar o novo e o inesperado
como se fossem variações de rotinas
pré-estabelecidas
(enquadramento
categórico) ou exceções.
Ocorrências inesperadas são constantemente
problematizadas para detecção de
problemas e correção de erros; difusão
de inovações.
Dois casos e Três vantagens
Três vantagens (abordagens reflexiva x otimização):
• possibilidade de aferição e monitoramento de resultados não
traduzíveis em indicadores numéricos;
• inserção do monitoramento do desempenho nos contextos
substantivos de realização de tarefas e atividades (vs. préespecificação dos resultados a serem produzidos);
• substituição de uma lógica de controle e auditagem
sustentada na desconfiança generalizada em relação ao
comprometimento e senso de missão dos funcionários pela
confiança no profissionalismo do corpo técnico e na
profissionalização como elemento de controle da conduta e
de aprendizagem.
Gestão do desempenho na SIT/Brasil
Nova Metodologia de Planejamento
>>> movimento em direção à abordagem
reflexiva/experimentalista
Sugestões/subsídios vão na direção do
aprofundamento desse movimento
• Planejamento
• Monitoramento e Avaliação
• Disseminação de Inovações
Gestão do desempenho na SIT/Brasil
Planejamento:
• projetos definidos em três instâncias
Sugestão: reforçar as bases para a avaliação
posterior dos projetos
• construção de “modelos lógicos” de projetos
o explicitação dos esquemas explicativos nas “mentes” dos
proponentes;
o permite que avaliação adentre o contexto substantivo de
execução do projeto – monitoramento e inovação.
Figura 1 – Exemplo de Árvore de Problemas aplicada a inspeção do trabalho
Alto custo social
(saúde e bem estar do
trabalhador)
Alto custo
previdenciário
Conseqüências
Acidentes graves com esmagamento ou amputação de dedos, mãos e até braços e
antebraços de trabalhadores, atingindo em determinadas empresas da região nível
alarmante de cerca de dois acidentes com mutilação por mês.
Descritores
- Segundo maior pólo metal-mecânico do país;
- Presença de grandes “montadoras”;
- Acidentes ocorrem em maior parte nos
fornecedores desses “montadoras”;
- 70% dos trabalhadores no setor (mais de 35
mil empregos locais) lidam com máquinas;
- 48% dos acidentes no setor envolvem
máquinas.
Situação-Problema
Infração (não cumprimento) de normas de saúde e
segurança para a proteção de prensas e máquinas
similares* nas empresas fabricantes de peças
automotivas na região metropolitana de Belo
Horizonte - MG
Parque industrial
com prensas
obsoletas
Causas
Alto custo de renovação e
substituição do maquinário
existente, somado à
indisponibilidade de crédito
para maquinário usado
Grande pressão por
produtividade e entrega
rápida de auto-peças
pelas montadoras
(sistema “Just in Time”)
Ainda que o custo dos
equipamentos de proteção
para prensas não sejam
relativamente altos, sua
adoção reduz a
produtividade das mesmas
prejudicando entrega de
produtos no prazo
estabelecido pela
montadora
Gestão do desempenho na SIT/Brasil
Monitoramento e Avaliação -
Sistemáticas de revisão e discussão contínua sobre projetos:
• Rotina (semanal/mensal) de reuniões para discussão de projetos no nível local (como a
supervisão no PLA):
o Unidades locais de supervisão de projetos podem:
– Demandar a apresentação e discussão de projetos (escrutínio/pressão);
– Receber propostas voluntárias das equipes de fiscais (reflexão coletiva/
feedback).
– Cria-se atmosfera de monitoramento e vigilância construtiva.
• Sorteio de projetos para avaliação/revisão por pares e superiores (como no QSR)
o GMAPP poderia:
– Seleção aleatória de projetos (amostragem nacional representativa);
– Designar comitês de avaliação (duplas: AFTs veteranos e novatos);
– Diretrizes para avaliação (revisão de documentos e relatórios, entrevistas com
a equipe, superiores, parceiros e beneficiários do projeto
– Resultados: correção/recomendação técnica ou reconhecimento/disseminação
de inovações.
Monitoramento + Aprendizado/Inovação
Nas unidades regionais e locais (SRTEs e Gerências):
Receber pedidos
para discussão
de projetos das
equipes AFTs
Demandar a
apresentação de
projetos das
equipes AFTs
Supervisão
(reuniões para
apresentação e discussão
de projetos)
Dinâmica e atmosfera de “vigilância
construtiva”
Gestão do desempenho na SIT/Brasil
Disseminação de Inovações
Dimensão crucial = difusão e internalização do aprendizado via avaliação/monitoramento
• Revisão de protocolos de inspeção (rontinas básiscas de inspeção)
o GMAPP canalize resultado das avaliações para revisão de protocolos + consultas com
coordenadores regionais ou temáticos;
• Produção de “cases” ou “boas práticas”
o Relatos sistematizados que contextualizem e expliquem a utilização de práticas
inovadoras
o Produção: equipe SIT, pequisadores, consultores, etc.
o Funções:
– Intercâmbio de práticas e difuão de conhecimento;
– Consolidar memória institucional
• Treinamento e capacitação contínuos = Escola Nacional de Inspeção do
Trabalho
Obrigado!
Roberto Pires
[email protected]