1.
EL ESTADO
DE LA CIENCIA
10
EL ESTADO DE LA CIENCIA
UN PERÍODO DE CRECIMIENTO CON
ALTIBAJOS
Gráfico 1. Evolución del PBI
170
160
150
140
130
120
110
100
90
80
1996
1997
1998
Europa
1999
2000
Asia
En dólares corrientes. Base 1996 = 100
2001
2002
2003
América del Norte
2004
ALC
2005
La evolución del producto bruto interno (PBI)
en el período 1996-2005 muestra a lo largo de
la década una tendencia general al
crecimiento en todas las regiones, aunque
con una diversidad de tasas que oscila entre
algo más del 30% y el 60% (Gráfico 1).
Excepto en el caso de América del Norte,
cuyo crecimiento fue lineal y sostenido, en el
resto de las regiones se evidenciaron
altibajos. Los países de América Latina y el
Caribe en su conjunto vieron aumentar su
producto hasta un 35%, alcanzando la misma
tasa final que el conjunto de países asiáticos.
Sin embargo, la trayectoria latinoamericana
muestra los efectos de las crisis
experimentadas por algunos de los países de
mayor tamaño, con repercusiones en el
conjunto regional. En efecto, después de
haberse recuperado de una caída que refleja
la crisis de la economía brasileña de
mediados de los noventa, para alcanzar un
cierto pico en 2001, el producto de la región
cayó en 2002, para luego volver a subir a
partir de 2003. La crisis de la economía
argentina sin lugar a dudas fue determinante
de este desempeño. Europa, por su parte,
subió casi un 50%, aunque repitiendo el
patrón de caída hacia la mitad del período.
11
Si la medición se realiza en paridad de poder
de compra, la tendencia general se mantiene,
aunque alcanzando valores más altos
(Gráfico 2). También el orden relativo de las
diferentes regiones muestra modificaciones
ya que, por ejemplo, la tasa de crecimiento
más pronunciada es en este caso la de Asia,
con algo más del 90%. Los países de América
Latina y el Caribe muestran un crecimiento
cercano al 50% y, en este caso, las caídas
sufridas a consecuencia de las crisis de la
mitad del período se muestran más
atenuadas. Con todo, el punto alcanzado en
2005 por la región es el de menor crecimiento
en el conjunto de regiones consideradas.
Gráfico 2. Evolución del PBI
200
180
160
12
1. LA INVERSIÓN EN I+D
140
Para caracterizar la situación de la ciencia y la
tecnología en Iberoamérica no es posible
soslayar el bajo nivel de inversión en I+D en
comparación con los países de mayor
desarrollo relativo. Este indicador recibe
objeciones, ya que resulta difícil determinar si
la baja inversión en I+D es la causa de los
problemas o la consecuencia de la
configuración estructural de la economía de
los países de la región. No obstante, si bien
no es la causa, un nivel adecuado de
inversión en I+D es una condición necesaria
para el despegue de los países
iberoamericanos en ciencia, tecnología e
innovación.
120
100
80
1996
1997
1998
1999
Europa
2000
Asia
2001
2002
2003
América del Norte
2004
2005
ALC
En PPC. Base 1996 = 100
Gráfico 3. Evolución de la inversión en I+D
La evolución de la inversión en I+D
En el conjunto de las regiones consideradas,
la inversión en I+D acompañó la tendencia de
crecimiento del PBI, con un resultado final de
incremento que oscila, según la región, entre
el 35% y el 60% (Gráfico 3). Los países de
América Latina y el Caribe registraron al final
de la década un incremento superior al 40%.
Europa, en cambio, mostró un fuerte
crecimiento desde 2001, que sólo se ha
desacelerado en 2005.
170
160
150
140
130
120
110
100
90
En 1996 la inversión mundial en I+D se
repartía en partes muy similares entre los
países de América del Norte, Europa y Asia,
con un predominio de la primera (36,5% del
total), seguida por Europa (31,3%). En aquel
año, los países de América Latina y el Caribe
contribuyeron con un 1,7% de la inversión
mundial medida en dólares corrientes,
superando el porcentaje de Oceanía. En 2005
el panorama global sufrió modificaciones y
registró un fuerte aumento relativo del
conjunto de países de América del Norte
(40,1%), a expensas de los otros dos grupos
más fuertes. Europa se mantiene estable,
80
1996
1997
1998
Europa
1999
2000
Asia
En dólares corrientes. Base 1995 = 100
2001
2002
2003
América del Norte
2004
ALC
2005
Gráfico 4. Inversión mundial en I+D (dólares corrientes)
1996
2005
ALC
Africa1,7%
0,2%
América del Norte
36,5%
Africa ALC
0,3% 1,6%
Oceanía
1,3%
América del Norte
39,1%
Europa
31,3%
Oceanía
1,5%
Asia
29,0%
Gráfico 5. Inversión mundial en I+D (PPC)
2005
1996
ALC
Africa 2,7%
0,7%
América del Norte
38,7%
Oceanía
1,4%
ALC
Africa 2,5%
0,9%
Europa
28,9%
Asia
27,7%
cerca del 31%. En este último año, la
participación de los países de América Latina
y el Caribe se redujo levemente (1,6% del
total mundial) y al mismo tiempo la de
Oceanía ascendió a idéntico valor (Gráfico 4)
Si la comparación se establece sobre la base
de la paridad de poder de compra, en 1996 se
Europa registraban los mismos tres bloques
31,2%
preponderantes, aunque América del Norte
(con el 38,7%) superaba con algo más de
holgura a Europa (28,9%) y Asia (27,7%). Los
países de América Latina y el Caribe, en
tanto,
aportaban
un
porcentaje
significativamente mayor al que les
Asia
corresponde cuando la medición se realiza en
26,3%
dólares corrientes: el 2,7%; esto es, una
participación que duplica largamente aquel
porcentaje. En 2005 se percibe el avance del
conjunto de países asiáticos, cuya
participación (34,4%) prácticamente iguala la
de los países de América del Norte, reducida
a un 35,1%. El mayor peso relativo de Asia se
produce también a expensas del conjunto de
Europa, que sufre un retroceso en su
participación proporcional (25,7%). Los
países de América Latina y el Caribe también
retroceden hasta el 2,5% de la inversión
mundial (Gráfico 5).
Europa
25,7%
América del Norte
35,1%
Oceanía
1,3%
Asia
34,4%
Gráfico 6. Evolución de la inversión en I+D
400
350
300
250
200
150
100
50
0
1996
1997
1998
Argentina
España
1999
2000
Brasil
Resto ALC
En dólares corrientes (Base 1996 = 100).
2001
2002
Chile
Total ALC
2003
2004
2005
México
Total Iberoamérica
En lo que hace a la evolución de la inversión
en I+D en América Latina y el Caribe en el
período 1996-2005, se evidencia una gran
dispersión de trayectorias, sobre todo a partir
de 2001 (Gráfico 6). La tendencia de la
región está fuertemente condicionada por la
curva de Brasil, en razón del fuerte peso
relativo de este país. México es el único que
muestra un crecimiento sostenido a lo largo
de la década, más que triplicando su
inversión en dólares corrientes al cabo del
período. La curva de Argentina refleja los
efectos de la devaluación de enero de 2002,
aunque con posterioridad se inicia una
recuperación importante que, de todas
maneras, no permite alcanzar todavía los
valores iniciales de la década. En efecto,
Argentina es el único país que en 2005
muestra un valor nominalmente inferior al de
1996. También Brasil sufrió una caída,
aunque no tan pronunciada, entre 2001 y
2003, pero su recuperación posterior lo lleva
a terminar el período en un valor algo superior
al de 1996.
El efecto de los períodos críticos en la
trayectoria de cada país es claramente
perceptible en la “fotografía” de la distribución
relativa del esfuerzo en I+D de la región. En
1996 Brasil representaba casi dos tercios de
la inversión en I+D de los países de América
Latina y el Caribe (63,3%). En segundo lugar,
Argentina aportaba el 12,1%, seguida por
13
México con el 10,8% y Chile con el 4,2%. En
2005 el panorama ha sufrido modificaciones
muy fuertes. Lo más significativo es el
impresionante aumento de la participación
mexicana, cuyo crecimiento, que se advierte
en el gráfico 8, le lleva a contribuir con un
26,1%. Con ello la participación brasileña cae
casi diez puntos y queda reducida a un 53,8%
del total. En cuanto a Argentina (6,2%), el
efecto de la crisis en este indicador es
catastrófico, ya que su participación se
reduce a la mitad de lo que era diez años
antes: queda relegada al tercer lugar,
cuadruplicada por México y casi alcanzada
por Chile (5,9%) (Gráfico 7).
Gráfico 7. Distribución de la inversión en I+D en ALC
(dólares corrientes)
Resto ALC
9,7%
14
El análisis de la evolución de la inversión en
I+D en relación con el PBI en las diferentes
regiones, si se la mide en PPC, revela que
Asia es la que más creció, con algo más del
10% (Gráfico 10). No obstante ello, el
indicador muestra una caída a partir de 2004
y llamativamente todas las regiones, excepto
América Latina y el Caribe, registraron algún
grado de retroceso en el tramo final de la
serie. Los países latinoamericanos y
caribeños crecen algo más del 5% al cabo del
período, con respecto al punto inicial en 1996,
pero alcanzan un valor más alto en 1998 y
una depresión posterior en 2001, replicada en
2004. Significativamente, América del Norte
muestra un leve retroceso entre 1996 y 2005,
luego de haber alcanzado un pico positivo
hacia 2001.
Resto ALC Argentina
6,2%
7,9%
Argentina
12,0%
México
10,8%
México
26,1%
Chile
4,2%
Brasil
53,8%
Chile
5,9%
Brasil
63,3%
El gráfico 8 refleja la evolución de la
inversión iberoamericana entre 2001 y 2005,
medida en dólares. En ella se advierte el
significativo avance de España a expensas
del resto de los países, excepto México, y el
marcado retroceso de Argentina en 2003,
debido a los avatares de su economía.
También es perceptible, no obstante, la
moderada recuperación en 2005.
El gráfico 9 presenta una selección de
países, de los cuales sólo Japón supera
largamente el 3% del PBI como equivalente
de su inversión en el año 2005. Un sólo país
de los aquí discriminados, Estados Unidos,
alcanza un valor intermedio en el rango de
2% a 3%. En la franja inferior, Canadá está
muy próximo al 2%, y la media europea es de
1,74%, por lo que hay que advertir que países
europeos individualmente considerados
superan la barrera del 2%. En la franja
anterior, China (1,34%) y España (1,13%)
superan el listón casi mítico del 1%. Ningún
país latinoamericano alcanza tal valor, siendo
los que más se aproximan Brasil (0,82%) y
Chile (0,68%). La media latinoamericana es
del 0,54%.
2005
1996
Gráfico 8. Inversión de Iberoamérica en I+D
2005, 6,9%
2003, 7,0%
2005, 5,4%
2003, 5,7%
2001, 5,5%
2005, 3,0%
2001, 9,5%
2003, 2,6%
2001, 6,7%
2005,12, 7%
2003,14, 3%
2001, 14, 4%
2005, 26, 2%
2003, 24, 3%
2001, 31, 2%
2001, 32, 7%
2003, 46, 2%
2005, 45, 8%
Argentina
Brasil
España
México
Portugal
Resto de Iberoamérica
Gráfico 9. Inversión en I+D con relación al PBI
2005 o último año disponible
Japón
EEUU
Canadá
Europa
1,34%
China
1,13%
España
0,82%
Brasil
0,68%
Chile
0,54%
ALC
0,51%
Cuba
0,46%
Argentina
0,46%
México
0,25%
Panamá
0,09%
Paraguay
Guatemala 0,03%
0,00%
0,50%
1,00%
1,50%
3,33
%
2,60%
1,98%
1,74%
2,00%
2,50%
3,00%
3,50%
Gráfico 10. Evolución de la inversión en I+D en relación al PBI en PPC
125
120
115
110
105
100
95
90
85
80
1996
1997
1998
1999
Asia
2000
2001
2002
América del Norte
2003
ALC
2004
2005
Europa
Base 1996 = 100
Gráfico 11. Inversión en I+D con relación al PBI en Iberoamérica en
dólares corrientes
El análisis de la evolución de la inversión en
I+D en relación al PBI en Iberoamérica
(Gráfico 11) muestra trayectorias muy
dispares. México posee el mejor desempeño,
aumentando casi un 50% al final del período,
aunque debió absorber una fuerte caída en el
año 2000 y una moderada evolución en 2004.
Brasil, por su parte, había crecido en forma
sostenida hasta 2001, pero luego descendió
también en forma constante hasta 2005. Su
saldo final es moderadamente positivo, con
un 15% de aumento sobre el comienzo del
período, pero con un 20% de disminución con
respecto al mejor año de la serie. Chile
muestra, en general, un comportamiento
estable, antes de 2001 y a partir de 2002. No
obstante, entre esos dos años experimentó
un salto cualitativo de treinta puntos.
Argentina, pese a la crisis de 2002, también
termina con un porcentaje levemente
favorable, lo mismo que el conjunto de
América Latina. España es el segundo país
en aumento neto y sigue una trayectoria con
un formato parecido al de México, aunque sin
la abrupta caída de 2000.
160
150
140
130
120
110
100
90
80
1996
1997
1998
1999
2000
Argentina
México
2001
2002
Brasil
Total ALC
Chile
2003
2004
2005
España
Resto ALC
La inversión en I+D por habitante medida en
dólares aumentó a lo largo de la década
(Gráfico 12). La inversión de los países de
América Latina y el Caribe evolucionó de casi
21 dólares por habitante en 1996 hasta un
valor de 26 en 2005. Incluyendo España y
Portugal, la inversión en I+D por habitante
pasó de 30 dólares en 1996 a 48 dólares en
2005. En Estados Unidos evolucionó de casi
744 dólares por habitante a un valor de 1091
dólares.
La participación del sector privado
Base 1996 = 100
Gráfico 12. Inversión en I+D por habitante, en dólares
1200
1100
1000
900
800
700
600
500
400
Si se desagrega la inversión en I+D en
Iberoamérica por sectores de origen del
financiamiento, se pone en evidencia que casi
las dos terceras partes de ella son sostenidas
económicamente por el presupuesto público y
poco más de un tercio por otras fuentes, entre
las que predominan las empresas. En cuanto
a la ejecución de estos recursos, casi el
cuarenta por ciento se invierte en
investigación llevada a cabo en las
universidades.
Esta
estructura
de
financiamiento contrasta con la de los países
industrializados, ya que en ellos la relación es
inversa y aproximadamente las dos terceras
partes de los recursos para I+D provienen de
las empresas.
300
200
100
1996
1997
1998
1999
2000
Estados Unidos
2001
2002
Iberoamérica
2003
ALC
2004
0
2005
La participación de las empresas en el
financiamiento de la I+D es probablemente el
criterio diferencial más importante, en esta
materia, entre los países industrializados y los
países en desarrollo, ya que refleja una
15
componente estructural básica: el dinamismo
del sector privado. El gráfico 13 muestra la
diferencia de comportamiento en las distintas
regiones del planeta, según su desarrollo y
grado de industrialización relativa. Entre 1995
y 2005 los países de América del Norte
registraron una participación del sector
privado que osciló entre el 60% y el 70% de la
inversión total en I+D, con un pico de casi el
75% en 2000. Europa, durante todos los años
del período, obtuvo registros entre el 50% y el
60% para el sector privado, aunque en 2005
el promedio fue inferior al 50%. Ello puede ser
atribuible a la ampliación de la comunidad a
los países del Este, con un grado de
desarrollo capitalista menor que el del
conjunto comunitario previo. En la dimensión
de los países de América Latina y el Caribe,
en tanto, la participación del sector privado a
lo largo del período se sitúa en la franja que
oscila entre el 30% y el 40%. Con ello, la
región se ubica a la saga en este rubro, si
bien desde 2002 muestra una tendencia al
incremento que alcanza su pico en 2005.
Gráfico 13. Participación de las empresas en el financiamiento de la I+D
Europa
Oceanía
América del Norte
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
Argentina
Brasil
I+D y desarrollo humano
b) Bajo IDH con alto esfuerzo en I+D:
ningún país ocupa este cuadrante, lo que
seguramente está relacionado con el hecho
de que en sí mismo este casillero implica una
contradicción, ya que es difícilmente pensable
que un país con bajo IDH pueda realizar un
alto esfuerzo en I+D. Por otra parte, es
posible pensar que lo más probable sería que
una alta inversión en I+D habría de proyectar
al país hacia un mejor desempeño en el IDH,
con lo cual avanzaría hacia el primer
cuadrante.
80,0%
42,14%
45,66%
España
48,04%
México
41,09%
64,94%
Estados Unidos
América Latina
y el Caribe
0,00%
37,83%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
Gráfico 15. Relación entre IDH e inversión en I+D como % del PBI
Gasto en I+D como % del PBI, año 2004
a) Equilibrio positivo: corresponde al
conjunto de países que realizan una mayor
inversión en I+D como porcentaje del PBI y
obtienen un mejor indicador de desarrollo
humano. Este casillero está ocupado por
países desarrollados pertenecientes a la
OCDE, destacándose Japón, Estados
Unidos, Corea y Alemania. Para Iberoamérica
se trata de un casillero vacío.
70,0%
31,02%
Chile
La correlación entre la inversión en I+D como
porcentaje del PBI, con el Índice de
Desarrollo Humano (IDH) elaborado por el
Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) determina cuatro
conjuntos posibles (Gráfico 15):
60,0%
Gráfico 14. Financiamiento de I+D por empresas en varios países y
regiones
Si se desglosa el análisis de esta variable por
países (Gráfico 14), se aprecia que España
está en el 48%, seguida por Chile (45,6%),
Brasil (42,1%) y Argentina (31%).
16
ALC
3,50%
Japón
Corea
EEUU
Alemania
OCDE
Francia
Canadá
Australia
Reino Unido
Noruega
1,75%
China
Rusia
Brasil
Chile
N. Zelanda Irlanda
Italia
España
Portugal
ALC
México
Argentina
Colombia Panamá C. Rica
0,00%
0,65
0,83
Índice IDH - Año 2004
1,00
Gráfico 16. Investigadores y tecnólogos EJC en el mundo
c) Alto IDH con bajo esfuerzo en I+D: varios
países europeos, entre ellos el Reino Unido,
España, Italia, Noruega, Irlanda y Portugal
ocupan este cuadrante. También Nueva
Zelanda ocupa este espacio. Del grupo de
América Latina y el Caribe, tanto Chile como
Argentina y Costa Rica acceden a él.
140
135
130
125
120
d) Equilibrio desfavorable: ambas variables
tienen los más bajos valores relativos. China.
Rusia, Brasil y México, así como el promedio
de América Latina, ocupan este casillero.
115
110
105
100
95
90
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
En el período analizado, la cantidad de
recursos humanos dedicados a la I+D en el
mundo, medidos en equivalencia a jornada
completa (EJC), creció de manera notable y
sostenida, alcanzando un incremento neto del
35% al final de la década (Gráfico 16).
Evolución de cantidad de investigadores a nivel mundial
Base 1996 = 100
Gráfico 17. Investigadores y tecnólogos EJC por bloque geográfico
180
170
160
150
140
130
120
110
100
90
1996
1997
1998
Europa
1999
Asia
2000
2001
2002
2003
2004
América del Norte
ALC
Base 1996 = 100
Gráfico 18. Investigadores EJC por bloque geográfico
2005
1996
Africa
0,3%
ALC
Africa 3,7%
0,5%
ALC
2,9%
América del Norte
26,3%
América del Norte
27,6%
Europa
23,7%
Oceanía
1,6%
Oceanía
1,6%
Asia
43,9%
2. RECURSOS HUMANOS
2005
Al discriminar por regiones este aumento en
los recursos se observa que las variaciones
han sido menos pronunciadas que en lo
relativo a la inversión, lo cual resulta lógico,
considerando que las tendencias en la
formación de recursos humanos son
necesariamente más estables (Gráfico 17).
Con todo, lo que llama la atención es que la
región del mundo que hizo un esfuerzo más
potente hacia el aumento de estos recursos
fue América Latina y el Caribe, cuyos países,
en promedio, durante el período analizado
aumentaron su dotación de investigadores y
tecnólogos en algo más de un 70%, como
resultado de la aplicación de políticas
destinadas a fortalecer su base de recursos
humanos.
Este buen desempeño se pone en evidencia
en la participación del conjunto de América
Latina y el Caribe en la base científica
mundial. En 1996 (Gráfico 18) el escenario
de los recursos humanos a nivel mundial
estaba dominado por los países asiáticos, a
los cuales correspondía el 43,9% de los
recursos humanos. La segunda posición era
para América del Norte con el 27,6%. El
conjunto de Europa aportaba un 23,7%. Los
países de América Latina contribuían con un
Europa 2,9%, cifra superior a la participación regional
23,1% en el financiamiento. Diez años después, la
hegemonía de las naciones asiáticas se
había consolidado y -a la inversa- la
participación de los países de América del
Norte había decrecido, si bien de manera
leve. Europa, por su parte, se mantenía en
valores proporcionales semejantes. La
participación de los países de América Latina
y el Caribe aumentó significativamente hasta
Asia
el 3,7% del total, lo cual significa una
44,8%
contribución muy saludable de la región, ya
17
que implica una participación en la escena
mundial de la ciencia y la tecnología en un
orden que se aproxima al de su participación
en el comercio internacional.
El gráfico 19 da cuenta de la cantidad de
investigadores y tecnólogos en el sector
privado. En América del Norte, durante la
mayor parte de los años del período 19952005, osciló entre el 70% y el 80%, llegando
en 2005 llegó a un pico que superó el 80%.
Europa osciló entre el 45% y el 50%, también
con tendencia creciente, alcanzando
prácticamente este valor en 2005. América
Latina no fue ajena a este proceso de
creciente importancia de las empresas como
sede de los investigadores y tecnólogos, sólo
que su evolución transcurrió en niveles más
bajos: entre 1995 y 1999 osciló entre el 10%
y el 20%, con tendencia siempre creciente.
Entre 2000 y 2004 osciló entre el 20% y el
30%. Ya para 2005 el porcentaje superó
holgadamente el 30%, lo cual refleja tanto la
“normalización” latinoamericana de acuerdo
con los parámetros internacionales como el
creciente empuje de sus sectores
empresariales.
18
La evolución de los investigadores y
tecnólogos EJC en los países de
Iberoamérica muestra un incremento general
a lo largo del período (Gráfico 20). El
aumento más significativo es el de México,
seguido por España. Argentina, en tanto, tuvo
el menor crecimiento, aunque debió superar
una merma de su dotación de investigadores
y tecnólogos en 2001 y 2002, producto de la
crisis y de la marcada migración que se dio en
aquellos días.
Gráfico 19. Participación de los investigadores y tecnólogos (EJC) en
las empresas
Europa
América del Norte
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
La cantidad de investigadores y tecnólogos
por cada mil integrantes de la población
económicamente activa (PEA) creció a lo
largo del período 1996-2005 en todo el
mundo (Gráfico 22). En efecto, el total
mundial pasó de 3,63 investigadores y
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
80,0%
90,0%
Gráfico 20. Evolución de los investigadores y tecnólogos EJC en los
países de la región
230
210
190
170
150
130
110
90
1996
1997
1998
1999
Argentina
Cuando se observa el reparto por países de la
cantidad de investigadores y tecnólogos
(Gráfico 21), se aprecia que en 1996 poco
más de la mitad de los investigadores y
tecnólogos eran brasileños (51,6%). El
segundo país en este rubro era Argentina
(19,7%), seguida por México (16,2%) y Chile
(4,6%). En 2005 Brasil sigue siendo el país
preponderante, si bien con una leve caída
(48,2%) (Gráfico 21). Es notable el
incremento de la participación de México
(20,8%), que pasa al segundo lugar,
relegando al tercer puesto a Argentina
(15,1%), que ve descender su participación.
Chile muestra también un aumento muy
notable (8,1%), casi duplicando su
porcentaje.
ALC
2000
2001
Brasil
Total ALC
2002
2003
2004
2005
México
España
Total Iberoamérica
Gráfico 21. Investigadores y tecnólogos EJC por bloque geográfico
1996
Resto ALC
8,3%
2005
Resto ALC
7,8%
Argentina
19,7%
Argentina
15,1%
México
20,8%
México
16,2%
Chile
4,6%
Chile
8,1%
Brasil
51,2%
Brasil
48,2%
Gráfico 22. Investigadores y tecnológos por cada 1000 integrantes de la
PEA
4
2
1996
1997
1998
1999
Total
2000
2001
Iberoamérica
2002
2003
2004
0
2005
tecnólogos por cada 1000 integrantes de la
PEA en 1996 a 4,24 en 2005. América Latina
evolucionó de 0,64 en1996 a 0,87 en 2005. Si
se considera el conjunto de Iberoamérica,
esto es, incluyendo España y Portugal, se
pasó de 0,87 en 1996 a 1,28 en 2005.
La educación superior es el sector que mayor
cantidad de investigadores y tecnólogos
convoca en América Latina y el Caribe
(Gráfico 23). No obstante, el sector ha venido
decayendo en su peso relativo, desde un 61%
en 1997 hasta un 51% en 2005. El proceso
inverso se dio con las empresas, que en 1997
apenas absorbían el 16% de los
investigadores y tecnólogos y en 2005
duplicaban esa participación (32%).
ALC
Formación de graduados
Gráfico 23. Investigadores y tecnólogos en Iberoamérica (EJC)
2005, 2%
2005, 15%
2003, 3%
2003, 15%
2001, 2%
2001, 17%
1999, 2%
1999, 20%
1997, 2%
1997, 21%
2005, 51%
1997, 16%
2003, 55%
1999, 21%
2001, 59%
2001, 22%
1999, 57%
2003, 27%
1997, 61%
Gobierno
2005, 32%
Empresas
Educación Superior
Org. priv. sin fines de lucro
Gráfico 24. Titulados de grado (ALC)
900000
800000
700000
600000
500000
400000
300000
200000
100000
0
2005
2003
2001
1999
1997
Cs. Naturales
Ciencias
Ciencias
y Exactas
Médicas
Sociales
Ingeniería y
Ciencias
Tecnología
Agrícolas
Humanidades
El número de graduados universitarios
aumentó sensiblemente en los países de
América Latina y el Caribe durante la década
considerada, pasando de un total de 736.966
graduados en todas las disciplinas en 1997, a
un doble de ese valor en 2005 (1.434.536).
Liderando esta tendencia general, el número
de graduados en ciencias sociales aumentó
espectacularmente, dando un salto de casi
cuatrocientos mil en 1997 a casi novecientos
mil en 2005. La evolución de los graduados
en ingeniería y tecnología acompañó en
buena medida la tendencia, con una
graduación que evolucionó de poco más de
ciento veinte mil en 1997 a doscientos quince
mil en 2005 (Gráfico 24).
El sector universitario en América Latina,
como se ve, está fuertemente orientado hacia
la formación de grado de profesionales en
ciencias sociales. Esa tendencia, lejos de
disminuir, ha ido en aumento y, en términos
de su participación en el conjunto, pasó del
53,8% en 1997 al 61% en 2005 (Gráfico 25).
En ingeniería y tecnología, en cambio, se ha
disminuido de un 16,8% en 1997 a un 15% en
2005. También las ciencias exactas
disminuyeron, aunque en menor medida, del
6,8% en 1997 al 6% en 2005. Lo que es
probablemente más grave, en términos del
perfil productivo de la región, es que la
formación de graduados en ciencias agrícolas
disminuyó su peso relativo de un 2,9% a un
2% en el período considerado. Las ciencias
médicas no fueron ajenas a ese proceso,
viendo caer su participación de un 13% a un
12%. El desplazamiento hacia las carreras de
ciencias sociales es notorio y requiere
explicaciones de fondo, dado que no se
condice con las necesidades productivas de
la región y hasta llega a constituir una
amenaza para su futuro desarrollo, debido a
su masividad, particularmente en términos de
19
perfiles ocupacionales, prestigio social y
calidad de la formación.
Gráfico 25. Graduados en carreras de grado de América Latina y el
Caribe
2005, 6%
Egresados de maestrías
2005, 4%
2003, 4%
Un fenómeno de crecimiento aún más
acentuado se produjo en el nivel de
egresados de maestrías, cuyo número total
fue algo superior a treinta y un mil en 1997,
para duplicarse largamente en 2005,
alcanzado casi los setenta y seis mil
graduados (Gráfico 26). En este caso,
nuevamente el contingente más numeroso y
el de mayor crecimiento ha sido el de los
egresados correspondientes al área de las
ciencias sociales, con un contingente de casi
doce mil en 1997, que prácticamente se
triplicó en 2005. El segundo grupo en orden
decreciente es el de los egresados de
maestrías
en
humanidades,
que
evolucionaron de 6.646 en 1997 a 16.946 en
2005. Los egresados de ingeniería y
tecnología ocuparon el tercer lugar, con un
desempeño que los llevó de 4.502 en el
primer año de la serie, para alcanzar el valor
de 10.599 en el último.
20
El conjunto de los egresados de maestrías en
ciencias sociales, que representaban el
38,2% del total en 1997, había aumentado su
participación al 41% del total en 2005. Al
mismo tiempo, el peso relativo de los
graduados en ciencias exactas y naturales
descendía de un 10,8% en 1997 a tan sólo un
9% en 2005 (Gráfico 27). El número de
egresados del nivel de maestría en ingeniería
y tecnología se mantuvo aproximadamente
constante en torno a un 14%, en tanto que los
de ciencias agrícolas disminuyeron del 6,6%
al 5% entre los años considerados.
2001, 3%
2003, 5%
2005, 15%
2001, 5%
2003, 15%
1999, 5,1%
2001, 16%
1997, 6,8%
1999, 16,5%
1999, 3,4%
1997, 16,8%
1997, 6,3%
2005, 12%
2003, 13%
2001, 13%
1997, 53,8%
1999, 12,5%
1999, 59,8%
1997, 13,4%
2001, 61%
2005, 2%
2003, 61%
2003, 2%
2005, 61%
2001, 2%
1999, 2,7%
1997, 2,9%
Ciencias Naturales y Exactas
Ingeniería y Tecnología
Ciencias Médicas
Ciencias Agrícolas Ciencias Sociales Humanidades
Gráfico 26. Titulados de maestría (ALC)
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
Cs. Naturales
Ciencias
y Exactas
Ciencias
Médicas
Sociales
Ingeniería y
Ciencias
Tecnología
Humanidades
Agrícolas
2005
2003
2001
1999
1997
Doctores
Un problema adicional en la mayor parte de
los países iberoamericanos es la baja
cantidad de doctores que se forman por año.
En el total de la región, en 1996 se graduaron
5.143 doctores. En 2005 la cifra se
aproximaba a los doce mil, lo que representa
un importante crecimiento, pero un valor
absoluto todavía muy bajo para todos los
países a excepción de Brasil. En parte, esto
se debe a una tradición universitaria que
privilegiaba la excelencia de la formación de
grado, con una extensión curricular muy
superior a la de los países anglosajones.
Brasil predomina por sobre otros países en
mayor medida que en otras variables. Ello se
debe a que a partir de los años sesenta puso
en práctica una potente política, perdurable
en el tiempo, de formación de doctores. A ello
Gráfico 27. Graduados en maestrías de América Latina y el Caribe
2005, 22%
2003, 21%
2001, 22%
1999, 23,8%
1997, 21,3%
2005, 14%
2003, 13%
2001, 13%
1999, 14,4%
1997, 14,4%
2005, 41%
1999, 36,4%
2001, 42%
1999, 36,4%
1997, 38,2%
1997, 38,2%
1999, 36,4%
2005, 9%
2001, 42%
2003, 9%
2003, 43%
2001, 8%
2005, 41%
1999, 9,4%
1997, 6,6%
1997, 8,7%
1999, 6%
2001, 6%
2003, 5%
2005, 5%
Ciencias Naturales y Exactas
Ciencias Agrícolas
Ingeniería y Tecnología
Ciencias Médicas
Ciencias Sociales Humanidades
Gráfico 28. Titulados de doctorado (ALC)
(
se agrega el hecho de que su sistema
universitario, desarrollado en forma tardía con
respecto al resto de la región, tomó como
referencia el modelo anglosajón, antes que el
resto de los países iberoamericanos. Estos
últimos han comenzado tardíamente a
homologar sus sistemas universitarios con las
tendencias
prevalecientes
a
nivel
internacional y, si bien los graduados
universitarios de países como Argentina,
Chile y México acreditan una formación de
calidad, la formación de doctores, con su gran
incidencia
sobre
la
formación
de
investigadores y tecnólogos, es aún una
asignatura pendiente.
)
3000
2500
2000
1500
1000
500
2005
2003
2001
1999
1997
0
En cuanto a la orientación, el contingente más
numeroso corresponde a los de ciencias
exactas y naturales (2.875 en 2007), lo que
refleja una tendencia propia de la cultura de
estas disciplinas (Gráfico 28), más proclives
al doctorado que otros campos disciplinarios.
Cs. Naturales
Ciencias
Ciencias
y Exactas
Médicas
Ciencias Sociales
Ingeniería y
Agrícolas
Humanidades
Tecnología
Gráfico 29. Graduados en doctorados de América Latina y el Caribe
1997, 9,9%
2005, 20%
2005, 24%
2003, 19%
2003, 25%
2001, 20%
2001, 27%
1999, 18,7%
1999, 26,6%
1997, 20%
1997, 30%
1999, 12,4%
2001, 12%
2003, 14%
1997, 13,9%
2005, 14%
1999, 14,8%
1997, 8,9%
1997, 17,2%
2001, 15%
1999, 9,9%
1999, 17,5%
2003, 14%
2001, 11%
2001, 15%
2005, 14%
2003, 12%
2003, 16%
2005, 12%
2005, 16%
Ciencias Naturales y Exactas
Ingeniería y Tecnología
Ciencias Médicas
Ciencias Agrícolas
Ciencias Sociales
Humanidades
3. RESULTADOS DE LA I+D
Gráfico 30. Publicaciones en SCI
210
190
170
150
130
110
90
1996
1997
España
Base 1996 = 100
1998
1999
Estados Unidos
2000
2001
2002
América Latina y el Caribe
2003
2004
Iberoamérica
No obstante, tal predominio ha ido
menguando con el tiempo, ya que en 2005 la
participación de las ciencias exactas y
naturales en el total de los doctorados de
América Latina y el Caribe alcanzaba el 24%.
También decreció, aunque en forma leve, el
número de doctores en ciencias médicas. Las
humanidades, por su parte, mantuvieron un
porcentaje constante en torno al 20%.
También el conjunto de doctores en ingeniería
y tecnología se mantuvo constante en
aproximadamente un 14%. La tendencia
ascendente estuvo dada en las ciencias
sociales, que crecieron de un 9,9% en 1997 a
un 14% en 2005, y las ciencias agrícolas, que
pasaron del 8,9% al 12% (Gráfico 29).
2005
Total
Los resultados de la I+D en términos
comparativos se miden en publicaciones y
patentes. Se trata de un método que ofrece
muchas limitaciones, en particular para dar
cuenta del impacto social de las
investigaciones reflejadas en el conjunto de
publicaciones, pero al mismo tiempo es uno
de los pocos que permiten la comparabilidad
internacional. En tal sentido, cabe señalar
que el indicador de publicaciones en bases de
datos internacionales conserva un nivel
explicativo importante para dar cuenta de
procesos tales como la contribución de la
ciencia y la tecnología de los países a la
corriente principal de la ciencia. En cambio, el
indicador de patentes debe ser analizado con
precauciones especiales, debido a que en su
desempeño tienen gran incidencia aspectos
regulatorios, pero especialmente aquellos
ligados al perfil y desempeño de la actividad
económica.
21
Publicaciones
La producción científica de América Latina y
el Caribe medida a través del indicador de
publicaciones en el Science Citation Index
(SCI) se duplicó a lo largo de la década 19962005, habiendo alcanzado de este modo el
mejor desempeño entre todas las regiones
del mundo (Gráfico 30).
22
Que se trata de un fenómeno estrictamente
latinoamericano lo marca el hecho de que la
inclusión de España y Portugal para
determinar el conjunto de Iberoamérica se
traduce en una disminución del 10% en la
pendiente de crecimiento. Esto se corrobora
por el hecho de que el crecimiento de España
en términos proporcionales al comienzo de la
serie fue inferior al del conjunto
latinoamericano. Estados Unidos tuvo el
menor crecimiento, lo cual no es de extrañar
porque sus publicaciones constituyen el
mayor volumen, y en esta materia la
elasticidad para el aumento es inversamente
proporcional al volumen neto de las
publicaciones. Pese a esta advertencia en el
sentido de moderar el significado de tan
notable incremento, bajo la óptica de que el
punto de partida era poco significativo, no
quita mérito al desempeño latinoamericano
en su conjunto, ni al de cada país en
particular, entre los que destaca Brasil. Por su
parte, la productividad en materia de
publicaciones en el SCI aumentó solamente
de manera moderada a lo largo del período;
en efecto, el incremento del total de
publicaciones no alcanzó a compensar el
aumento, mayor aún, en la cantidad total de
investigadores y tecnólogos en la región
(Gráfico 31). Es por ello que en los últimos
años el número de publicaciones por
investigador ha venido decreciendo, si bien
no en forma significativa.
Gráfico 31. Inversión en I+D, investigadores EJC y publicaciones SCI
(ALC - Base 1996=100)
250,00
200,00
150,00
100,00
50,00
Inversión en I+D
Investigadores EJC
Publicaciones SCI
0,00
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Gráfico 32. Participación de ALC en distintas bases de datos
8,0%
SCI
7,0%
INSPEC
6,0%
PASCAL
5,0%
4,0%
3,0%
La presencia latinoamericana en las
principales bases de datos internacionales se
vio incrementada a lo largo del período,
aunque mantuvo en términos generales su
perfil (Gráfico 32). En las dos bases de datos
genéricas América Latina mostró un fuerte
incremento. En efecto, en el SCI la región
pasó del 2% en 1996 a más del 3% en 2005,
mientras que en la base PASCAL el
incremento fue aún más notable (de menos
del 2% a más del 3,5%). La presencia
preponderante de la región se da en la base
CAB, orientada a las ciencias agropecuarias,
donde América Latina se acerca al 8%.
2,0%
1,0%
COMPENDEX
CAB
0,0%
MEDLINE
CA
BIOSIS
1996
2005
Comentario
El desarrollo de capacidades en ciencia,
tecnología e innovación resulta decisivo para
que los países de Iberoamérica puedan
competir e integrarse con éxito en el contexto
económico
mundial.
Asimismo,
las
capacidades científicas, tecnológicas e
innovadoras pueden y deben contribuir a
mejorar la capacidad institucional del Estado
y los mecanismos de reproducción de la
sociedad civil, a fin de contribuir a mejorar las
sociedades iberoamericanas.
Gráfico 33. Solicitudes de patentes en ALC en miles
60,00
50,00
40,00
30,00
20,00
10,00
0,00
1996
1997
1998
1999
Residentes
2000
2001
2002
No residentes
2003
2004
2005
Total
Patentes
Las solicitudes de patentes, por su parte, mostraron un incremento
neto a lo largo del período, pasando de algo menos de 40.000 en 1996
a aproximadamente 55.000 en 2005 (Gráfico 33). No obstante, vale
la pena hacer notar que la mayor parte de estas solicitudes provienen
de no residentes en cada país y, en este sentido, no son expresión
cabal del dinamismo innovador de las empresas de la región. Es más:
las solicitudes presentadas por no residentes son las que explican el
crecimiento del total de las patentes solicitadas, mientras que las
presentadas por residentes se han mantenido prácticamente estables
entre 1996 y 2005, más allá de las vicisitudes de la economía
latinoamericana en tal período, lo que refuerza la percepción de su
escasa vinculación con la actividad económica real.
Los
indicadores
disponibles
otorgan
dimensión a la distancia que separa a la
región del grupo de países de mayor
desarrollo industrial. La brecha es de tal
magnitud que por sí misma reafirma la
necesidad de que el desarrollo científico y
tecnológico iberoamericano se apoye sobre
ideas originales e innovadoras y no se limite a
la simple aplicación de recetas generadas
para otros contextos sociales, económicos y
políticos.
El examen de la trayectoria seguida por la
economía de los países de Iberoamérica
durante las décadas más recientes muestra
rasgos comunes de debilidad con relación a
la realidad tecnológica y productiva. En tal
sentido, se destacan varios desajustes
impuestos por la condición periférica; entre
ellos, el desajuste entre el potencial de I+D y
la producción de tecnología, como lo sugieren
los indicadores de patentes.
En definitiva, el acceso a las herramientas del
conocimiento es una de las principales
estrategias y capacidades a las que pueden
apelar las sociedades para lograr un
desarrollo social, equitativo y sustentable. Sin
embargo, los datos presentados ponen en
evidencia dificultades provenientes, por
ejemplo, del perfil disciplinario que prevalece
entre los egresados universitarios, tanto de
grado, como de maestría y doctorado.
Adicionalmente, el mapa de las capacidades
científicas y tecnológicas en la región tiene
una distribución directamente proporcional al
mapa de la distribución de la riqueza. Las
herramientas del conocimiento, por lo tanto,
son una condición necesaria para alcanzar
las metas de desarrollo y cohesión social a la
que aspiran los países de América Latina.
23
2.1. ALTERNATIVAS METODOLÓGICAS Y SU
IMPACTO EN LA COMPARABILIDAD INTERNACIONAL
DE LOS INDICADORES
RODOLFO BARRERE1 Y ERNESTO FERNÁNDEZ POLCUCH2
En el terreno de la toma de decisiones en políticas de
Estado, una utilidad central de la información estadística
en general, y científica y la tecnológica en particular, es la
posibilidad de establecer comparaciones entre países. Los
indicadores comparativos permiten matizar los datos
locales ubicándose en el contexto internacional, evaluar el
impacto de las decisiones de manera comparativa y fijar
metas que contemplen los resultados obtenidos por otros
países. La medida en que las estadísticas son
comparables internacionalmente es, en tal sentido, uno de
los componentes principales de la definición de calidad
estadística, junto con criterios tales como la confiabilidad y
la legitimidad, la relevancia para su utilización en la toma
de decisiones, la actualidad y puntualidad, su potencial de
desagregación (para producir datos subnacionales o
sectoriales), la coherencia entre fuentes, la claridad y
transparencia, la facilidad de acceso a un costo adecuado,
la consistencia en el tiempo y espacio, y la utilización
eficiente de los recursos para obtenerlas.3
Los indicadores de ciencia y tecnología sólo pueden ser
considerados comparables internacionalmente si en las
distintas etapas de la producción de información, desde el
relevamiento de datos, hasta su procesamiento y
1. Red Iberoamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnología (RICYT).
2. Instituto de Estadística de la UNESCO (UIS).
3. Ver Denise Lievesley (2001), Making a Difference: A Role for the Responsible
International Statistician?, Journal of the Royal Statistical Society: Series D (The
Statistician) 50 (4), 367-406. doi:10.1111/1467-9884.00285.
presentación, se aplican lineamientos y metodologías
comunes y estandarizadas. En el caso de los indicadores
de investigación y desarrollo (I+D), el Manual de Frascati4
de la OCDE presenta las propuestas metodológicas más
ampliamente aceptadas a nivel mundial, adoptadas
también por los países latinoamericanos en el marco de la
RICYT y asimismo refrendadas por la UNESCO para su
utilización en países en desarrollo.
El Manual de Frascati contiene lineamientos generales
para la construcción de indicadores, que fueron
desarrollados teniendo en cuenta fundamentalmente las
características de los procesos de investigación y
desarrollo en los países miembros de la OCDE, así como
sus sistemas estadísticos nacionales. Debido a esto, su
aplicación a la realidad de los sistemas de ciencia y
tecnología de los países latinoamericanos no es
necesariamente directa ni está exenta de problemas. Para
que los datos recabados reflejen adecuadamente el
estado de la I+D en países con un menor nivel de
desarrollo científico-tecnológico, las recomendaciones
metodológicas del Manual de Frascati deben ser
adaptadas al contexto de cada país. Por esta razón, si
bien todos los países iberoamericanos generan sus
indicadores de I+D tomando en cuenta estas normas
internacionales, existen matices en las técnicas utilizadas
que pueden influir en los resultados obtenidos.
4. OCDE (2002), “Propuesta de norma práctica para encuestas de investigación
y desarrollo experimental - Manual de Frascati”, OCDE, Paris.
23
Esas diferencias de aplicación metodológica están
muchas veces relacionadas con las capacidades
instaladas para la tarea estadística y la construcción de
indicadores en las instituciones responsables de la
producción de estadísticas de ciencia y tecnología, ya
sean los organismos nacionales de ciencia y tecnología
(ONCYT), o las oficinas nacionales de estadísticas, o
ambas instituciones a la vez.
América Latina presenta una marcada heterogeneidad en
este aspecto. Si bien casi ningún país ha alcanzado el
nivel de complejidad, dinamismo e integración en los
sistemas nacionales de información científica y
tecnológica de los países desarrollados, los países más
grandes de la región cuentan con unidades formales
establecidas encargadas del relevamiento, procesamiento
y difusión de la información científica y tecnológica.
Frecuentemente, estas unidades se encuentran en los
ONCYT, pero cuentan con fluidas relaciones con la oficina
nacional de estadísticas y, en algunos casos, participan
formal y realmente del sistema estadístico nacional.
Paralelamente, otro grupo de países está realizando
esfuerzos para consolidar sus sistemas de información, y
existen aún muchos países que se encuentran en etapas
anteriores, con distintos niveles de desarrollo. En la
mayoría de éstos, sólo un funcionario del ONCYT tiene a
su cargo la producción de información estadística y no
siempre es ésta su ocupación principal.
24
Más allá del contexto institucional, las principales
divergencias en la aplicación de las metodologías
propuestas en el Manual de Frascati están relacionadas
con las fuentes de información utilizadas, las definiciones
operativas y los métodos de estimación aplicados para
complementar los datos obtenidos por relevamiento.
Con el objetivo de contribuir a incrementar la medida en la
que los indicadores de la región son comparables entre sí
y en el plano internacional, la RICYT, junto con el Instituto
de Estadística de la UNESCO, organizó un taller que
reunió a los responsables de estadísticas de ciencia y
tecnología de los países latinoamericanos. El encuentro
tuvo lugar en San Pablo, Brasil, en el marco del VII
Congreso Iberoamericano de Indicadores de Ciencia y
Tecnología, y generó un enriquecedor intercambio de
experiencias y buenas prácticas cuya aplicación
contribuirá sin lugar a dudas a mejorar la calidad de la
información estadística en ciencia y tecnología en la
región. En lo que resta de este trabajo se detallan los
principales resultados de la reunión, junto con algunos
casos específicos recopilados en distintos países de la
región.
Fuentes de información
La fuente de información privilegiada para la producción
de estadísticas e indicadores de insumo en I+D es la
realización de encuestas específicas a las unidades
ejecutoras de este tipo de actividades. Sin embargo, esto
no siempre es posible en América Latina y, como se
discutirá a continuación, muchos países utilizan fuentes
secundarias para obtener la información necesaria o como
complemento de encuestas de carácter más limitado.
Tanto la selección de fuentes como los criterios adoptados
para su utilización tienen impacto en los resultados
obtenidos y en la calidad de los indicadores, tanto desde
el punto de vista de la confiabilidad de los resultados,
como de la posibilidad de establecer sólidas
comparaciones internacionales.
Siguiendo las normas del Manual de Frascati, las
encuestas a unidades ejecutoras, que buscan llegar a
todas las instituciones que realizan I+D, tienen la ventaja
de ofrecer datos muy precisos tanto por su amplia
cobertura como por utilizar definiciones específicas y
adecuadas a los fenómenos que se busca medir y que
muchas veces no pueden rastrearse con tanta exactitud
en fuentes secundarias disponibles. Por otra parte, al
limitar su alcance a las actividades realizadas dentro de
las unidades encuestadas -I+D intramuros- se consigue
evitar las duplicaciones en la contabilización. Este es,
además, el método principal para acceder a la información
del sector de empresas, ya que las actividades de I+D no
están normalmente reflejadas en documentos públicos, ni
en el caso del gasto, ni del personal.
Sin embargo, llevar a cabo con éxito una encuesta de
estas características requiere de un esfuerzo económico y
organizacional importante. Esto incluye entablar una
amplia red de contactos en las instituciones del sistema
científico y tecnológico. Este entramado no es fácil de
establecer, ya que requiere tiempo y buena voluntad por
parte de los actores del sistema, ni de mantener, en el
marco de sociedades cuyas instituciones parecen estar en
constante cambio y evolución. Un sistema basado en
encuestas requiere asimismo acciones importantes por
parte de los ejecutores de la encuestas para capacitar a
los encargados de responder y para mantener tasas de
respuesta lo suficientemente altas. El elemento de
capacitación no es marginal en este esquema, ya que en
el caso de las encuestas, la aplicación de las definiciones
queda a cargo de las personas que responden el
cuestionario, quienes deben decidir sobre asuntos tales
como qué miembro de su institución debe ser considerado
“investigador”, o qué elemento de gasto debe ser tenido
en cuenta al calcular el gasto total en I+D, y qué
elementos excluir en este cálculo. La calidad de la
información obtenida depende en gran medida de la
voluntad de los nodos de esta red para responder la
encuesta y de su idoneidad en la identificación de los
elementos que constituyen el personal y el gasto de I+D.
La utilización de fuentes secundarias -como registros
contables y administrativos, presupuestos institucionales o
nacionales, encuestas de población o bases de datos
temáticas- tienen como ventaja la rápida disponibilidad de
los datos en relación con un relevamiento mediante
encuestas y que los costos relacionados con la producción
de los indicadores es, comparativamente, también mucho
menor.
Evidentemente,
estas
ventajas
están
condicionadas por las características de los sistemas de
información y las estructuras institucionales de cada país,
de modo que el acceso a datos, que muchas veces tienen
un carácter altamente sensible (como es el caso de cierta
información económica o de datos personales), puede
verse en mayor o menor medida dificultado.
Por otra parte, existen factores que hacen a la información obtenida
de fuentes secundarias menos adecuada para la construcción de
indicadores de I+D. En primer lugar, dado que los registros disponibles
suelen tener una cobertura adecuada del sector público pero no así
del resto de los actores del sistema, siempre se obtiene sólo una
medida parcial del esfuerzo realizado. En segundo lugar, las
clasificaciones utilizadas a efectos administrativos (por ejemplo,
categorías de personal y disciplinas vinculadas) suelen diferir de las
utilizadas internacionalmente con fines estadísticos, por lo que se
requiere un esfuerzo de traducción de categorías que
indefectiblemente conlleva algún margen de error. Finalmente, al
trabajar con datos obtenidos de diversas instituciones, no siempre es
posible establecer un punto de corte exacto que delimite el período
temporal que se busca relevar. El caso típico de esto es la información
sobre el financiamiento de proyectos plurianuales, que no siempre
cuentan con información de lo ejecutado año por año. En el caso de
la utilización del presupuesto nacional para estimar el gasto en I+D,
debe tenerse en cuenta que el presupuesto generalmente se refiere a
“Ciencia y Tecnología” y no solamente a I+D, por lo que el valor
resultante es una sobreestimación del gasto en I+D. Por otra parte, en
muchos casos es difícil contar con los valores del presupuesto
ejecutado, y no solamente con el valor del presupuesto inicial
otorgado por la ley. En muchos países ambos valores pueden variar
significativamente, nuevamente sobreestimando el dato real.
Cada país de la región, de acuerdo a sus características y
posibilidades, utiliza encuestas o fuentes secundarias de información
para la construcción de sus indicadores de I+D. En muchos casos se
utiliza una combinación de ambas, de acuerdo a las posibilidades de
relevamiento de datos en los diferentes sectores. En otros casos, si
bien se realizan encuestas, se utilizan fuentes secundarias para hacer
controles de consistencia de la información obtenida o para obtener
rápidamente datos preliminares. Esta última estrategia es altamente
recomendable para incrementar la calidad de la información. La tabla
1 sintetiza la utilización de fuentes de información en algunos casos
seleccionados.
Tabla 1. Ejemplos de la utilización de fuentes en países seleccionados
ENCUESTAS
Argentina
Brasil
Todos los sectores
Sector privado
Colombia
Sector privado
Chile
Cuba
El Salvador
España
Mèxico
Panamá
Uruguay
Sector privado
Todos
Todos
Todos
Todos
los
los
los
los
sectores
sectores
sectores
sectores
FUENTES
SECUNDARIAS
Controles
Sector público y Ed.
Superior
Sector público y Ed.
Superior
Sector público y Ed.
Superior
Todos los sectores
Todos los sectores
Controles
Controles
En el caso de Argentina, desde 1994 la
Secretaría de Ciencia, Tecnología e
Innovación Productiva (SECYT) ejecuta un
relevamiento anual de los sectores gobierno,
educación superior y organizaciones privadas
sin fines de lucro, a través de una encuesta
con carácter censal. El relevamiento al sector
de las empresas se realiza con periodicidad
variable a través de una muestra. La
información es complementada con otras
fuentes secundarias, en su mayoría
disponibles en la propia administración
pública.
De manera similar, en el caso de España, los
sectores de la administración pública, la
educación superior y las instituciones
privadas sin fines de lucro son relevados por
el Instituto Nacional de Estadísticas (INE)
mediante un cuestionario sobre I+D. Por su
parte, la información referida a la innovación
tecnológica y las actividades de I+D en
empresas es relevada de forma coordinada
con carácter censal a las firmas
potencialmente investigadoras.
Este tipo de utilización de fuentes se repite en
varios países, como México, Panamá y
Uruguay, que realizan encuestas para todos
los sectores.
En Brasil, dado el tamaño de su sistema de
I+D, el MCT apela al uso de muestras
especialmente encargadas al Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE);
en algunos casos, las muestras son
relevadas con frecuencia bianual.
Otros países utilizan información secundaria.
En el CONICYT de Chile, por ejemplo, la
fuente para relevar el gasto del Estado en I+D
reside en la información sobre la ejecución
presupuestaria del sector público, que
permite identificar los fondos, programas
tecnológicos e instituciones de gobierno que
realizan estas actividades. En lo que hace a
las empresas, cada dos años el Ministerio de
Economía realiza una encuesta de innovación
tecnológica, que también cubre datos
relativos a las actividades de I+D en las
empresas públicas y privadas. Las
organizaciones sin fines de lucro son
relevadas mediante un encuesta breve que
recoge datos referidos a sus gastos en I+D.
Para el sector educación superior se
consideran los registros secundarios tanto de
las universidades privadas como de las
pertenecientes al consejo de rectores.
En el caso del Observatorio Colombiano, para
la recolección de la información que se
requiere para el cálculo de estas estadísticas,
se
emplean
diferentes
mecanismos,
25
dependiendo del indicador. En algunos casos se aplican
encuestas (específicamente en el sector privado), en otros
se han construido sistemas que permiten el registro de
información, y en otros casos se recurre a la información
que almacenan las mismas instituciones.
El Salvador, por su parte, está realizando esfuerzos para
la construcción de indicadores mediante la consulta de
fuentes secundarias.
La selección de fuentes de información y metodologías
está condicionada de manera muy directa por las
capacidades instaladas para ello en los ONCYT,
incluyendo recursos humanos, financiamiento y
capacitación. La falta de alguno de estos elementos
genera obstáculos a la hora de encarar la construcción de
indicadores internacionalmente comparativos. Esos
obstáculos pueden ser agrupados en dos grandes tipos:
por un lado, aquellos relacionados con problemas
operativos en los sistemas de recolección de información;
por otro lado, aquellos referidos a la falta de capacitación
de los actores encargados de proporcionar esta
información.
26
Entre los problemas operativos se han identificado
falencias de distinta índole. En algunos casos, como por
ejemplo el de Colombia, se ha señalado cierta
inadecuación de los instrumentos de recolección de
información sobre actividades de I+D, lo cual dificulta
contar con información detallada sobre los recursos en
este ámbito. Tal insuficiencia con respecto a los
instrumentos utilizados también ha sido mencionada en
los casos de Argentina y Brasil en referencia a la
recolección de la información del sector privado, el cual
por su tamaño plantea problemas de cobertura para las
herramientas disponibles.
En cuanto a los obstáculos referidos a la falta de
capacitación de los actores a cargo de brindar la
información en ciencia y tecnología, se ha señalado que
los encuestados que deben informar sobre los recursos
destinados a las actividades de I+D no siempre poseen un
conocimiento cabal de lo que ellas significan. Se trata,
principalmente, del desconocimiento de las definiciones o
categorías solicitadas en los relevamientos, por lo que es
necesario un esfuerzo importante de parte del
encuestador para capacitar y asistir a quienes deben
responder el relevamiento.
Dentro de esta clase de problemas también pueden ser
considerados los relativos a la ausencia de una cultura
que dé importancia a la disponibilidad de información
estadística, tanto entre los informantes como -en
ocasiones- incluso entre quienes deberían exigir contar
con esta información para tomar decisiones. Este
fenómeno, que varía fuertemente de acuerdo con cada
país y su tradición en el uso de información estadística,
junto con la disponibilidad de recursos económicos
condiciona fuertemente las posibilidades a la hora de
definir la metodología de recolección de información a
seguir.
Con el fin de salvar estos obstáculos, muchos países han
puesto en marcha proyectos para perfeccionar sus
sistemas nacionales de indicadores de ciencia y
tecnología. En general, los esfuerzos apuntan a mejorar la
normalización de la información contenida en diversas
bases de datos, a fin de homologarlas y lograr así que
éstas puedan ser utilizadas conjuntamente. Tal es el caso
de Colombia. En un sentido similar, Argentina apunta a la
implementación definitiva de su sistema de información de
ciencia y tecnología con la intención de mejorar de manera
sustancial la información, fundamentalmente del sector
público. En otros casos, como por ejemplo el de México,
se apunta a mejorar la calidad de los relevamientos,
procurando lograr una estructuración más óptima de las
preguntas con el fin de hacerlas de fácil comprensión y
respuesta para el informante. Los países de menor
desarrollo relativo en esta materia también realizan
esfuerzos, muchas veces incipientes, para lograr una
mejor información en ciencia y tecnología. Tal es el caso
de El Salvador, por ejemplo, que apunta a definir en el
corto plazo un plan para determinar la metodología a
seguir para el relevamiento de información en ciencia y
tecnología.
DEFINICIONES OPERATIVAS
Otras particularidades que impactan en la calidad de la
información desde el punto de vista de su utilidad para las
comparaciones internacionales tienen que ver con las
definiciones operativas utilizadas. Dado que los manuales
metodológicos sólo ofrecen guías conceptuales, los
encargados de la construcción de indicadores en cada
país deben encajar la información disponible condicionada en buena medida por las características
propias de sus sistemas científicos y tecnológicos- en las
categorías utilizadas a nivel internacional.
Un ejemplo de esto es la definición de investigador. Según
el Manual de Frascati, “los investigadores son
profesionales que trabajan en la concepción o creación de
nuevos conocimientos, productos, procesos, métodos y
sistemas y en la gestión de los proyectos respectivos”.
Como se mencionó anteriormente, esta definición debe
ser materializada en criterios que permitan distinguir a los
investigadores del resto del personal.
En El Salvador, por ejemplo, se utiliza el criterio de
pertenencia a instituciones que realizan investigación. En
ese país se considera investigador al personal de
universidades, centros de investigación, institutos,
laboratorios y otros que desarrollan proyectos en las
diferentes áreas temáticas de Ciencia y Tecnología.
En Colombia es requisito también la pertenencia a un
grupo de investigación, aunque se incorpora la restricción
de contar con producción científica. Se considera
investigadores a las personas activas en un grupo de
investigación con proyectos en curso y produciendo
resultados de investigación. El investigador propiamente
dicho es quien ha obtenido resultados de investigación
convalidados en los dos años anteriores al relevamiento y
estos resultados deben ser tangibles, verificados y estar
en circulación.
En Cuba, en cambio, la definición operativa está
relacionada con la obtención de una categoría en el marco
de una evaluación de pares. Se considera investigador al
personal categorizado como tal por las comisiones
correspondientes, considerando las categorías de
Investigador Titular, Investigador Auxiliar e Investigador
Agregado.
Estos ejemplos son claramente expresivos de las
diferencias que pueden existir al comparar los indicadores
de los diferentes países. Especialmente en los casos
presentados de Colombia y Cuba, el criterio utilizado para
obtener la definición difiere del utilizado en el Manual de
Frascati. Según las normas internacionales, un
investigador sería considerado como tal debido a la
actividad que lleva a cabo (la I+D), y no debido a un rango
escalafonario obtenido (como es el caso de Cuba) o
debido a los resultados de esa actividad (como en el caso
mencionado de Colombia). Sin embargo, se entiende que
ciertos contextos lleven a la aplicación de diferentes
criterios. En el caso de Cuba, como de otros países del
mundo donde existe una categoría oficial de investigador
y tal vez un “estatuto del investigador”, está claro que esa
es la definición tomada por el país para caracterizarlo y
las estadísticas difícilmente podrían contradecirlo. En el
caso de Colombia, si bien la definición utilizada difiere
claramente del Manual de Frascati, se aproxima en gran
medida a la respuesta que frecuentemente los propios
investigadores encuentran a la pregunta “qué es un
investigador”. Debe mencionarse, por fin, que en cualquier
caso estas definiciones proveerán una subestimación en
el número total de investigadores, en términos de su
comparación internacional.
Dado que las definiciones internacionales deben servir
como denominador común para la comparación entre
países, necesariamente deben tener un carácter general y
no pueden responder a las características específicas de
la organización de la I+D en cada país. Resulta imposible
eliminar entonces los matices introducidos por la manera
en que cada uno interpreta esas definiciones de acuerdo
a las limitaciones impuestas por la información disponible.
Es importante, sin embargo, contar con metadatos de los
indicadores que señalen esas interpretaciones
particulares de las definiciones, así como mantener a lo
largo del tiempo los criterios escogidos de manera que sea
posible observar de manera confiable la evolución
temporal de las variables medidas.
MÉTODOS DE ESTIMACIÓN
A menudo, ya sea tomando como fuente encuestas
específicas de I+D o registros secundarios, aparecen
faltantes de información cuyo valor es necesario estimar.
Esto puede deberse a falta de respuesta total o parcial por
parte de una unidad en el caso de las encuestas o a
limitaciones propias de los datos disponibles en las
fuentes secundarias. En todos estos casos es
recomendable utilizar diferentes técnicas, adecuadas a
cada caso, para completar la información ya que un valor
estimado siempre será más cercano a la realidad que
interpretar la falta de respuesta como valor cero. Por
supuesto, en este caso también las técnicas utilizadas
para la estimación influyen en la calidad de los indicadores
resultantes.
En un intento por normalizar los procesos de estimación,
el Manual de Frascati recomienda la utilización de
métodos de imputación, que estiman los valores utilizando
información adicional disponible. El método más simple es
el de utilizar la respuesta dada por la misma unidad en el
periodo anterior. En caso de no disponer tampoco de
estos datos, se recomienda tomar datos de instituciones
de similares características para el periodo a estimar el
dato buscado.
La estimación no debe ser considerada una solución de
compromiso ante la falta de respuesta, sino una parte muy
importante de la actividad en la construcción de
indicadores, sobre todo en algunos sectores específicos.
En el sector de la enseñanza superior, por ejemplo, en la
mayoría de los países de la OCDE las estadísticas se
basan en una combinación de encuestas y de
procedimientos de estimación.
Es importante tener en cuenta que no es posible
establecer un norma de estimación completamente
estandarizada, dado que definir la técnica más adecuada
en cada caso requiere un conocimiento importante del
sistema científico y tecnológico en el que se está
trabajando, así como la situación económica y social del
país. Sin embargo, es también vital mantener a lo largo del
tiempo las mismas metodologías para garantizar
coherencia en la evolución temporal de las variables que
se miden.
En el caso de Argentina se siguen los lineamientos
estipulados en el Manual de Frascati, empleándose la
información de años anteriores o bien de otras del mismo
año y similares características. Brasil y Chile apelan al
mismo procedimiento, sobre todo para el terreno de la
información sobre educación superior.
En Colombia, en cambio, se opta por establecer rangos
máximos y mínimos. La metodología consiste en
determinar un rango de incertidumbre en el que la cifra
más confiable es la cota inferior, que está dada por la
cantidad que, se puede afirmar sin duda, se ha invertido
efectivamente en actividades estrictamente de ciencia y
tecnología. También se estima un límite superior para este
rango, que es optimista y que se fija suponiendo que todo
lo presumible haya sido invertido. El valor exacto está
entre estos dos límites. Se considera, que este rango es
más confiable que una cifra aislada, además la forma en
que el rango evoluciona en el tiempo es una buena
aproximación a la dinámica.
Sin embargo muchos países, sobre todo los de menor
desarrollo relativo en términos de indicadores, no realizan
estimaciones de ningún tipo para producir resultados
estadísticos más robustos, independientemente de que
los datos iniciales estén basados en encuestas o en
fuentes secundarias. El intercambio de experiencias entre
los responsables de producir estadísticas de ciencia y
tecnología se vuelve en este caso muy necesaria, ya que
27
se aportan ideas y metodologías que permiten mejorar la
calidad de cada uno de los datos a nivel de país,
incluyendo la comparabilidad de los resultados finales.
CONCLUSIONES
La tarea de la RICYT en más de una década de acción en
la región, en conjunto con el compromiso asumido por los
países de producir más y mejores indicadores de ciencia
y tecnología, han devenido en un importante caudal de
estadísticas de ciencia y tecnología disponible para su
utilización en la toma de decisiones en los planos nacional
e internacional. La comparabilidad de la información
publicada es sin embargo un blanco móvil, planteando
cotidianamente nuevos desafíos a los organismos
productores de estadísticas. El Instituto de Estadística de
la UNESCO, más recientemente, ha manifestado su
compromiso en contribuir al mejoramiento de la calidad de
la estadística de la CyT en el mundo, y ha unido sus
esfuerzos en América Latina a los de la RICYT para
continuar este camino.
28
Uno de los desafíos actuales en el mejoramiento de la
calidad de la información es el fortalecimiento de la
comparabilidad internacional de los indicadores de I+D. Si
bien se han identificado diferencias en las metodologías
utilizadas por los distintos países de Iberoamérica, el
panorama obtenido resulta alentador, ya que las
variaciones metodológicas en la región no difieren
sustancialmente de las que se pueden observar en otras
regiones, incluyendo los países de mayor trayectoria en la
materia de la OCDE. Con respecto al mundo en
desarrollo, América Latina se encuentra en una situación
privilegiada debido a la abundancia y calidad de
estadísticas e indicadores de CyT disponibles, en
comparación con otras regiones.
El diálogo entre los expertos a cargo de la producción de
estadísticas y la construcción de indicadores de ciencia y
tecnología en cada uno de los países de la región, y con
los responsables de la producción de estadísticas
regionales e internacionales, aparece como un camino
muy prometedor para armonizar metodologías y mejorar
aún más la calidad y comparabilidad de la información
estadística. El taller internacional realizado en San Pablo
en 2007 permitió retomar exitosamente este diálogo en
Iberoamérica. La amplia y a su vez detallada discusión de
experiencias y el intercambio de recomendaciones
operativas tendrá un impacto casi inmediato sobre la
calidad de la información producida en la región. La
posibilidad de explicitar y discutir abiertamente la
información metodológica subyacente facilitará asimismo
la interpretación de los datos por parte de los usuarios.
Esto deberá ser complementado con nuevos criterios para
la publicación de “meta datos” a ser desarrollados por la
RICYT con la colaboración del Instituto de Estadística de
la UNESCO. Todas estas consideraciones reafirman la
necesidad de continuar realizando este tipo de encuentros
de manera periódica, procurando continuar mejorando la
calidad de los indicadores de I+D, así como de otros
indicadores de ciencia, tecnología e innovación en
Iberoamérica.
2.2. INDICADORES DE GOBIERNO ELECTRÓNICO:
MÉTRICAS DERIVADAS DE LA EXPERIENCIA DE MÉXICO
SALVADOR ESTRADA*
1. PRESENTACIÓN
La utilización de tecnologías de información en las
administraciones
públicas
posibilita
grandes
transformaciones no sólo en las tareas de apoyo
administrativo sino en la propia concepción del Estado. La
cesión del poder a la representación ciudadana ya no es
un acto puntual, sino uno de acompañamiento. Esta nueva
forma de influencia requiere de un nuevo contrato social.
No de tipo coercitivo sino voluntario, donde las dos partes
acuerden la base de distribución del poder, una continua y
fluida comunicación, expresión en tiempo real de
demandas y acciones, así como una constante
supervisión del desempeño.
Esta transición es compleja, requiere tiempo e inversión
así como ajuste con los subsistemas económicos y
sociales donde está inserta. En esta coyuntura se
encuentra la sociedad mundial, donde los países buscan
integrarse a un ideal denominado Sociedad de la
Información. El desarrollo de nuevas tecnologías basadas
en información ha prometido una senda de bienestar y
bonanza que genera grandes expectativas que es posible
no se cumplan si la propia sociedad y el gobierno no son
capaces de transformarse1.
No existe una definición consensuada sobre gobierno
electrónico. La propuesta de la OCDE, la asocia con la
explotación de las tecnologías de información para
alcanzar un buen gobierno, aunque acota las tecnologías
* Universidad Autónoma Metropolitana, Consorcio SOL I+D, México.
Universidad de Guanajuato, México.
1. Estrada 2003.
a las aplicaciones en Internet.2 Otras definiciones
institucionales son más ambiciosas y le atribuyen el
cambio organizacional y desarrollo de nuevas habilidades
para mejorar los servicios públicos, los servicios
democráticos y el apoyo a las políticas públicas.3 Otras
son más escuetas pero más sugerentes al considerar su
utilización en todas las actividades gubernamentales.4
Entonces, los elementos constitutivos de una estrategia
de gobierno electrónico serían el marco legal y regulatorio
que facilite el ambiente y las iniciativas de fomento, las
aplicaciones que incrementen la eficiencia de las labores
operativas y sustantivas de las administraciones públicas,
la provisión electrónica de servicios, en particular con
aplicaciones en la red, y la utilización de tecnologías que
favorezcan la participación en los asuntos públicos, tanto
de los ciudadanos como de otros grupos de interesados.
La habilidad del gobierno para utilizar y explotar
eficientemente las tecnologías de información ha
despertado el interés de académicos, consultores e
instituciones internacionales. Un documento reciente de la
CEPAL constata que entre 1999 y 2005, este tema ha
producido en torno a 73 artículos en las revistas más
influyentes de Administración y Políticas Públicas.5 Como
constituyente de la Sociedad de Información, se han
desarrollado diferentes metodologías de medición y
cuantificación de los esfuerzos gubernamentales
reflejados en índices de preparación entre los que se
2.
3.
4.
5.
OCDE 2003.
Comisión Europea 2003.
Hilbert 2001 citado en RICYT et al. 2006.
Gil García, et al. 2007.
29
inscriben los elaborados por organismos multilaterales
(ONU, Banco Mundial, OECD, Foro Económico Mundial,
APEC, CEPAL) instituciones académicas (Universidad de
Harvard, Universidad de Brown) y empresas (Accenture y
el Consejo de Ejecutivos Tecnológicos6).
De acuerdo con una extensa revisión realizada por la
institución bridges.org,7 estas metodologías no incluyen
con gran detalle el aspecto del e-gobierno. Se pone mayor
énfasis en el marco regulatorio (privacidad, comercio,
propiedad intelectual, firma electrónica), algo menos en
los servicios electrónicos y casi nada en los aspectos
políticos (apertura, democracia). Para países en desarrollo
y transición estos últimos aspectos pueden requerir
cambios drásticos por lo que su consideración resulta
vital.
La medición del gobierno electrónico contribuye a una
mejor comprensión de la Sociedad de la Información.
Para algunas economías, el gobierno puede ser clave en
la introducción y difusión de tecnologías de información
además de incidir, directamente, en la competitividad por
una mejora en la eficiencia de la operatoria diaria y la
interacción con los ciudadanos y empresas. Así la
medición responde a la contabilidad social de la acción del
gobierno y a la retroalimentación para el diseño e
implementación de políticas públicas.
30
En Iberoamérica diversas instituciones han propiciado la
inclusión de la Sociedad de la Información en las agendas
públicas, entre las que podemos citar la Conferencia de
Autoridades Iberoamericanas de Informática, el Instituto
para la Conectividad de las Américas, la Red sobre el
Impacto Social de las Tecnología de la Información y
Comunicación o la Asociación para el Progreso de las
Comunicaciones, entre otras. Además habría que
destacar las actividades de investigación y desarrollo de la
Red Iberoamericana de Indicadores de Ciencia y
Tecnología (RICYT) para homogenizar los criterios y
métodos para la recolección de información y elaboración
de indicadores sobre la Sociedad de la Información. En el
terreno de los estudios, investigaciones y reuniones
académicas y profesionales son invaluables las
contribuciones de la Comisión Económica para América
Latina y el Centro Latinoamericano de Administración para
el Desarrollo.
El desarrollo de las estrategias de gobierno electrónico en
Iberoamérica es reciente. Incluso para España y Portugal,
dado que la iniciativa e-Europa comenzó en 1999. En
América Latina diversos países iniciaron su experiencia,
también en los últimos años del decenio de los noventa.
Entre los pioneros podemos mencionar a Brasil, Chile,
Argentina, México, Colombia, Perú y Costa Rica. Existen
voces críticas que evalúan en forma negativa la aplicación
de las TIC’s en el sector gobierno dada la limitada
participación de diversos sectores sociales y la secular
6. El Technology CEO Council está conformado por las empresas
estadounidense líderes en la industria de tecnologías de información tales como
Applied Materials, Dell, EMC2, HP, IBM, Intel, Motorola, NCR y Unysis.
7. bridges.org 2005.
falta de transparencia.8 Sin embargo, estos gobiernos
están acompañando sus procesos de modernización y
puesta en red de sus administraciones con iniciativas de
acceso público y comunitario, alfabetización informática y
sistemas de acceso a la información pública.
2.
LA
EVOLUCIÓN
DEL
GOBIERNO
ELECTRÓNICO: EL CASO DE MÉXICO
El desarrollo y la difusión de las tecnologías de
información han estado acompañados de los gobiernos
nacionales. Esta coevolución no había seguido una
estrategia explícita sino que se constituía por respuestas
coyunturales a los patrones de desarrollo perseguidos, a
las demandas sociales y al incierto cambio tecnológico.
Actualmente, la globalización y creciente competitividad,
la apertura democrática y la irrupción de las tecnologías
de información y comunicaciones demandan contar con
una clara estrategia para guiar y aprovechar la utilización
de tecnologías de información en el gobierno.
El caso de México es ilustrativo para ejemplificar los
diversos roles y actividades ejecutadas por el gobierno.
Como en muchos países de América Latina, los cambios
en la administración pública federal estuvieron influidos
por la agenda de reformas administrativas y regulatorias
de organismos multinacionales. Con la llegada de la
alternancia democrática, expresada por la ruptura en la
hegemonía de un partido dominante, se abrió una ventana
de oportunidad: se apostó por un modelo inspirado en la
Nueva Gestión Pública donde se proponía aplicar un estilo
de conducción gerencial de la administración pública en el
que sobresalía el uso de la informática y las
telecomunicaciones.
Desde un principio la agenda de gobierno electrónico fue
asumida por el propio presidente con lo cual se consiguió
una rápida difusión en la Administración Pública, sin
embargo, enfrentó problemas de implementación al
quedar relegada en las prioridades de los secretarios y
dejarlo en manos de los jefes administrativos y técnicos
informáticos. Al interior de las secretarías se conformaron
grupos de trabajo para hacer la planeación de las
adquisiciones y desarrollos tecnológicos pero sin haber
una autoridad para mediar los conflictos y disputas, avalar
o modificar las decisiones. La falta de colaboración
propició la duplicación y repetición de iniciativas, servicios
y registros. Muchos de los cuales quedaron sin efecto por
su desvinculación con los tomadores de decisiones
presupuestarias.
Otra barrera difícil de franquear ha sido el desarrollo de
estándares tecnológicos de interoperabilidad y utilización
de una misma plataforma tecnológica para la integración
de la información, servicios y trámites. Este impedimento
se ha visto asociado a la inflexibilidad y rigidez en la
normatividad interna de las propias secretarías que ha
dado como resultado una falta de transparencia e
8. Kaufman 2003.
inconsistencia en la compra de tecnologías de
información. También, ha operado negativamente un
insuficiente marco legal en políticas de salvaguarda de la
privacidad, mecanismos de seguridad y certificación de
firma electrónica.
En cuanto a la comunicación con el ciudadano, el talón de
Aquiles sigue siendo la brecha digital. Para abatirla, el
gobierno mexicano ha puesto especial atención al
desarrollo de Centros Comunitarios Digitales, para
propiciar la familiaridad con las tecnologías de
información, en zonas rurales y de acceso remoto.
La propuesta de tener un sistema centralizado de
planeación de adquisiciones informáticas, si bien no dio
los resultados esperados, proporcionó registros
administrativos sobre la infraestructura, capacidades y
esfuerzos de la Administración Pública Federal.9
La autoevaluación que hace la Administración Pública
Federal de su estrategia electrónica,10 recoge una visión
del uso de TIC’s centrada en el Internet o servicios
electrónicos. La principal apuesta era hacia la constitución
de una red privada virtual o Intranet gubernamental, lo
cual no se logró, entre otras cosas, por la falta de
consenso sobre la adopción de estándares.
En materia de colaboración se destaca el trabajo conjunto
para operar y poner en marcha la Ley Federal de
Transparencia y de Acceso a la Información
Gubernamental. La obtención, búsqueda y organización
de datos supone una estrecha comunicación entre
servidores públicos -unidades de enlace o ventanillas
únicas de atención- así como con los ciudadanos. El
diseño y operación del Sistema de Solicitudes de
Información (SISI), permite canalizar a una dependencia
determinada una solicitud específica -la cual es recibida
instantáneamente-, monitorea el tiempo de respuesta,
emite la notificación al ciudadano, y en el caso, la
fundación de la respuesta negativa ante información
reservada o confidencial. Este sistema pretende facilitar el
acceso a la información, evitar desplazamientos
innecesarios -con el consabido ahorro de molestias para
el ciudadano-, impedir la corrupción -al evitar el contacto
cara a cara- y fiscalizar la información mediante la
supervisión del Instituto Federal de Acceso a la
Información Pública (IFAI).
Otra cuestión a destacar es el mantenimiento de una
estrategia multicanal para que la ciudadanía se ponga en
contacto con el gobierno. Entre estos medios sobresalen
los call centers por su gran uso (p.ej. Chambatel, para
vincular demandantes con oferentes de empleo, Infonatel,
para el mismo propósito en el mercado inmobiliario o el
Sistema de Atención Telefónica a la Ciudadanía, o
SACTEL, el cual cumplía funciones varias como por
9. Información sobre los Recursos de TIC de la Administración Pública Federal
(IRTICAPF), sistema operado por INEGI con cobertura temática sobre,
infraestructura computacional, personal de TIC, presupuesto informático,
recursos de software y desarrollo de sistemas.
10. Presidencia de la República 2006.
ejemplo consultas y asesorías, gestiones, quejas y
denuncias, seguimiento a irregularidades, solicitudes,
sugerencias y reconocimientos).
La descripción de la situación mexicana denota un claro
esfuerzo de modernización de la administración pública
federal, por lo que puede tener importantes lecciones que
ofrecer a la comunidad Iberoamericana. Sin embargo, se
requiere de un marco metodológico y analítico que permita
un análisis comparativo. En este sentido, el Manual de
Lisboa y las directrices de la RICYT pueden resultar en
una herramienta sumamente útil.
3. UN ESFUERZO ORGANIZADO: LAS
RECOMENDACIONES DEL MANUAL DE LISBOA
Para contar con información fidedigna sobre el fenómeno
de la Sociedad de la información, la RICYT ha elaborado
el Manual de Lisboa, una guía de procedimientos que
intenta revelar qué y cómo, quienes y con qué medir la
Sociedad de la Información.
Su principal aportación metodológica es una Matriz de
Indicadores de la Sociedad de la Información y el
Conocimiento, donde cuatro sectores constituyen la base
para su conformación: la Educación, la Ciencia y la
Tecnología, la Informática y los Servicios de Alto Valor
Agregado, los cuales aportan el entorno donde los
agentes y actores sociales aprovechan la oferta de bienes
y servicios intensivos en conocimiento y las herramientas
para crear y gestionar información.
Dichos agentes son las empresas, los hogares, el
gobierno e instituciones sin fines de lucro. Cada uno
provee y utiliza recursos y capacidades, realiza diferentes
esfuerzos, acciones y aplicaciones para aprovechar el
conocimiento. Estas funciones se agrupan en cuatro
categorías a saber infraestructura, capacidad de los
recursos humanos, inversiones y esfuerzos así como
aplicaciones Así el cruce de los cuatro actores -en las filascon las cuatro categorías -en las columnas- conforma una
submatriz denominada de difusión y aprovechamiento de
la información y el conocimiento. El llenado de la
submatriz nos permite tener un diagnóstico de la situación
de la Sociedad de la Información en una demarcación
política. El caso del sector gobierno se muestra en el
Cuadro 1.
31
En los ámbitos de infraestructura,
capacidades, esfuerzo/inversión existe
información relevante proporcionada por
organismos multinacionales así como por las
agencias
nacionales.
En
la
celda
correspondiente a las aplicaciones existen
públicas
que
proporcionan
fuentes
información sobre las oferta de servicios
electrónicos o su demanda tales como el
número y nivel de desarrollo de los servicios
en línea, e incluso valoraciones sobre los
contenidos,
servicios,
formatos
y
prestaciones
de
los
portales
gubernamentales.
Sin
embargo
la
información sobre las aplicaciones que
permitan ganancias en la eficiencia o una
mejor comunicación con los gobernados, o
incluso su empoderamiento en la toma de
decisiones es escasa.
De la experiencia de la administración pública
federal en México se podrían plantear una
familia de indicadores de aplicaciones. Estos
podrían agruparse en tres conjuntos: los que
den cuenta de la interacción, los relativos a la
búsqueda de mejoras y aquellos que se
asocien a cambios en el paradigma del
gobierno ( ver Cuadro 2).
32
Los indicadores de interacción tienen que
estar basados en la evaluación de la
percepción ciudadana. Dicha evaluación nos
permitiría entender los alcances de las
aplicaciones del gobierno electrónico, los
factores que lo impulsan o limitan, los riesgos
y factores negativos de su implementación.11
Es de notar que el conjunto de variables de
eficiencia, tienen un contenido hipotético
(como todas las políticas públicas en su
diseño), donde se plantea que estas acciones
buscan la mejora en las aplicaciones y
prestaciones de los servicios del gobierno
electrónico. En este sentido las encuestas de
valoración aplicadas a los propios servidores
públicos nos darían una idea del impacto de
las aplicaciones sobre la gestión pública.
Los indicadores de cambio de paradigma
buscarían devolver la credibilidad al gobierno,
en cuanto a su eficacia y su respeto por el
estado de Derecho, así como motivar la
participación en la discusión de la agenda
pública, las propuestas y orientación de la
política, su asignación presupuestaria así
como su evaluación.
Cuadro 1
Gobierno
Infraestructura
Capacidad
Parque informático.
Computadoras
en red. Dominios
gubernamentales
.
Personal
informático en la
Administración
Pública.
Demanda
Pública.
Presupuesto
Informático.
Aplicaciones
Solicitud de
información.
Descarga de
formularios.
Presentación de
formularios.
Contratación de
servicios.
Concursos/
licitaciones públicas.
Pagos en línea.
Cuadro 2
Indicadores
Propuesta de medición
Propuesta de gestión
Interacción G2C
Servicios electrónicos
a ciudadanos
Usabilidad de portales:
encuestas de satisfacción y
percepción de beneficios
Unidad de política
informática. INEGI.
Eficiencia en la gestión:
búsqueda de mejoras
Servicios electrónicos a
Medida de la
empleados
interoperabilidad de equipos
No. de redes privadas virtuales
/ unidades gubernamentales
% redes privadas virtuales
interconectadas
Complementariedad de
Participación de los servicios
los servicios electrónicos electrónicos en la estrategia
de atención multicanal (%)
Gestiones presenciales/
Trámites en línea
Capacidad de
procesamiento masivo
de información
Sustitución de
formularios de papel
Documentación
electrónica
gubernamental
Automatización de
procesos
Sistemas integrales de
planeación de recursos
gubernamentales
Cambio de paradigma
E- transparencia
E-seguridad y
privacidad
E-participación
11. Para el caso de Colombia, Sánchez Torres (2006) ha
diseñado una metodología con esta lógica y la ha aplicado a
profundidad.
Esfuerzo/
Inversión
Medida de capacidad relativa
(Terabytes/ registros en
depósitos de Bases de Datos)
No. de centros de información
(basados en aplicaciones de
Data Warehouse)
Ahorro en gastos de oficina
No. de bibliotecas digitales
(p.ej. normatecas)
No. de unidades
gubernamentales con
procesos apoyados en TIC’s
% de sistemas interconectados
No. de procesos certificados
Sistema de acceso a la
información pública.
Sistema Electrónico de
Contrataciones
Gubernamentales
Registro de personas
jurídicas
Medida del compromiso de
confidencialidad
Red de autoridades
certificantes de firma
electrónica
No. de consultas a la
ciudadanía vía Internet
% de participación con
respecto al padrón electoral.
Unidad de política
informática. INEGI.
Unidad de política informática
INEGI.
Unidad de política
informática. INEGI.
Unidad de política informática.
INEGI. Secretaría de la
Función Pública.
Unidad de política
informática. INEGI.
Secretaría de la Función
Pública.
Unidad de política
informática. INEGI.
Unidad de política
informática. INEGI.
Unidad de política informática
INEGI. Secretaría de
Hacienda.
Unidad de política
informática. INEGI.
Unidad de política
informática.
INEGI.
Unidad de política
informática. INEGI.
Unidad de política informática.
INEGI. Secretaría de la
Función Pública
Unidad de política informática.
INEGI. Instituto de Acceso a la
Información Pública
Unidad de política informática.
INEGI. Secretaría de la
Función Pública.
Unidad de política informática.
INEGI. Secretaría de la
Función Pública.
Unidad de política informática.
INEGI. Secretaría de la
Función Pública.
Unidad de política informática.
INEGI. Secretaría de la
Función Pública.
Unidad de política informática.
INEGI. Secretaría de
Gobernación.
Unidad de política informática.
INEGI. Instituto Federal
Electoral.
El énfasis de estas propuestas está en la
disponibilidad de las aplicaciones, sin
embargo, dada la dinámica evolutiva de la
adopción, esta familia de indicadores
quedaría desfasada por lo que habría que
pensar en una segunda etapa para
desarrollar la siguiente generación de
indicadores que mostraran índices de
penetración y utilidad para los usuarios
(ciudadanos, funcionarios, empresas).
Cuadro 3
Elementos a considerar
Financiamiento oportuno
Transparencia
Avances en el marco legal
Indicadores
Gestión
la disponibilidad de recursos
ONG. Secretaría de
Indicadores cualitativos sobre
Utilizando medidas de
Transparencia Internacional
o del Latinobarómetro
Indicadores cualitativos
Organismo internacional.
Hacienda
Organismo internacional
Agencia de regulación
de las políticas de
sobre la regulación
ONG.
Promoción de
Mediciones de e-inclusión
Organismo multilateral.
privacidad y seguridad.
infraestructuras
Distribución de los servicios
e infraestructuras de redes
Customisation (intensidad
de focalización de las
políticas)
Grado de institucionalización
mediante la cuantificación de
infraestructuras tales como
centros públicos de acceso
Estimación de un coeficiente
Instituto Nacional para el
diferencias interpaís
Municipal
de concentración para captar
Indicadores cualitativos del
grado de orientación hacia
requerimientos específicos
ciudadanos
Medidas del liderazgo,
compromiso de las altas
esferas, acciones jerárquicas
y centralizadas o
competencia distribuida de
Integración con políticas
de profesionalización del
servicio público.
Contribución a otras metas
la estrategia digital
Indicadores cualitativos:
% funcionarios capacitados,
incentivos que reflejen
capacitación en TIC’s
Federalismo y Desarrollo
Unidad de política
informática. ONG´s
Secretarías y dependencia
gubernamentales
Secretaria de la Función
Pública
Secretaría de la Función
Pública
Medidas que reflejen el
Secretaría de la Función
agenda de gobierno, el
Presidencia.
grado de interacción con la
plan nacional de desarrollo
o la coordinación con otras
Participación ciudadana
Presidencia
políticas públicas
Indicadores de cultura
política, participación de
ONG ‘s en la vida política
Pública.
Secretaría de
Gobernación.
Secretaría de
Gobernación. Instituto
Federal Electoral.
4. HACIA LA CONSTRUCCIÓN DE UN
NUEVO TIPO DE INDICADORES
La situación mexicana revela que la adopción
de un gobierno electrónico es más una
cuestión
institucional
que
técnicoadministrativa por lo que el empuje y
valoración de las iniciativas deben partir del
análisis de ciertas condiciones de base. Así,
la interpretación de los indicadores actuales
debe estar acompañada de una valoración
del ambiente que favorece u obstaculiza la
adopción de tecnologías de información en el
gobierno. Algunos de los elementos a
considerar se presentan en el cuadro 3.
Muchos de estos indicadores habría que
construirlos y derivarlos de estudios de caso
comparativos, otros se desarrollan en el
ámbito de la valoración de la gestión pública,
pues tienen que ver con el gobierno físico y
no el virtual. En este sentido, las agencias
nacionales podrían buscar una colaboración
con instituciones y agencias que se dedican
al estudio comparativo de la gestión pública
como el Consejo Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo (CLAD), la
organización Internacional Transparency, o la
United Nations Online Network in Public
Administration and Finance (UNPAN).
5. CONCLUSIONES
La constitución de un gobierno electrónico
tiene como sustento al gobierno real, de ahí
que la sola adopción de las tecnologías de
información no llevará a cabo cambios
sustantivos sino que tenderá a reproducir
tendencias y prácticas existentes. Así la
gestión de un buen gobierno implica cambios
organizacionales en los procesos sustantivos
para poder explotar eficientemente el
potencial de las nuevas tecnologías de
información.
El diagnóstico de la situación del gobierno
electrónico debe acompañarse de variables
contextuales que permitan referencias las
condiciones de base del gobierno real, en que
forma están relacionados y si están
facilitando la adopción de la estrategia digital.
33
Un estudio que valoraba la calidad del gobierno
electrónico, encontró que el desempeño digital sigue una
tendencia paralela con el entorno ético, político,
institucional, social y económico, sin embargo, para
algunos países de América Latina el gobierno electrónico
adelantaba la probidad pública o se rezagaba con
respecto a la calidad democrática.12
La adopción de soluciones basadas en Internet para la
provisión de servicios públicas es una definición muy
limitada del gobierno electrónico, incluso, por que este
ejercicio demanda de cambios sustanciales en la
infraestructura, habilidades y costos para el registro,
almacenamiento,
procesamiento,
distribución.
recuperación y tratamiento de la información para su
puesta en línea, recaptura, encriptación y validación. Esto
es, se requieren cambios para la adopción de tecnología
de soporte o trastienda -backoffice-. Si consideramos
además otras dimensiones en la definición -tales como la
ganancia de eficiencia, la promoción de las interrelaciones
o el marco regulatario- la transformación será más radical
pero de un impacto capital en la transición hacia la
Sociedad de la Información.
34
De aquí que la adopción de una estrategia de gobierno
electrónico debe ser más que un proceso técnico uno
institucional, donde estén involucrados no sólo los
especialistas sino la burocracia general y las autoridades
al más alto nivel. Junto con la evidencia en la
administración federal mexicana comentada en este
trabajo, en ámbitos locales y, en particular, en localidades
pequeñas el liderazgo es esencial para implementar
medidas exitosas.13
Entre los problemas de gestión de la trastienda
quisiéramos destacar la falta de competencia e
imaginación para desarrollar las aplicaciones, el
compromiso necesario entre los dueños de proceso y la
disposición de los informáticos para armar equipos de
trabajo de alto impacto donde los miembros estén
facultados (empoderados) no sólo para desarrollar
aplicaciones sino para realizar la reingeniería de
procesos, la necesidad de comprometer a las dirigencias
del más alto nivel, así como disponer de sistemas de
incentivos para la adopción de TIC’s y sus aplicaciones
por la burocracia. Otras limitaciones de orden técnico se
asocian con problemas de homogenización de sistemas,
escasez de uso de las redes privadas virtuales para la
colaboración interorganizativa así como cuestiones de
modernización financiera.
El énfasis en este trabajo está en la contabilidad de la
disponibilidad de las aplicaciones, esto es se sugiere una
lista de verificación de indicadores cualitativos que
permitan la comparabilidad internacional. Pero la
generación de indicadores no se agota con este registro
sino que debiera acompañarse de encuestas sobre
ámbitos de aplicación reales y potenciales así como de
percepción de beneficios (en cuanto ahorro, conveniencia,
generación de valor público, etc.).
12. Tesoro et al. 2002.
13. Bonina 2005.
REFERENCIAS
Bonina, C. (2005) Tecnologías de Información y Nueva
Gestión Pública: experiencias de gobierno electrónico en
México. Documento de Trabajo 167. México. Centro de
Investigación y Docencia Económica.
bridges.org (2005) E-readiness Assessment Tools
Comparison. bridges.org (updated 28 february)
Comisión Europea (2003) The Role of e-Government for
Europe’s
Future.
Bruselas.
Disponible
en
www.europa.eu.int
Estrada, Salvador (2003) “Indicadores de la Sociedad de
la Información en España”. Documento de Trabajo IAIF.
No.37.
Universidad
Complutense.
Madrid.
(http://www.ucm.es/bucm/ccee/iaif/37/37.htm ).
Gil-García, Ramón; Luna Reyes, Luis Felipe y Moreno
Escobar, Hernán (2007)
Hacia un modelo multidimensional de medición del gobierno electrónico para
América Latina y el Caribe. CEPAL /Unión Europea.
Colección
Documentos
de
Proyectos.
En
h t t p : / / w w w . e c l a c . c l / c g i bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/6/28646/P28646.
xml&xsl=/ddpe/tpl/p9f.xsl&base=/socinfo/tpl/topbottom.xslt consultado el 22 de Julio de 2007.
Hilbert, Martín R. (2001) Latin America on its path into the
digital age: where are we? Serie Desarrollo Productivo
104, CEPAL. Santiago. Junio.
Kaufman, Ester (2003). Panorama Latinoamericano de
Gobiernos Electrónicos. Modelos existentes. Segundo
Congreso Argentino de Administración Pública “Sociedad,
Estado y Administración Pública. Reconstruyendo la
estatalidad: Transición, instituciones y gobernabilidad”.
Cuerpo
y
Asociación
de
Administradores
Gubernamentales. Córdoba, 27-29 de noviembre.
OCDE (2003) The e-Government Imperative. Paris.
Disponible en www.oecd.org
Presidencia de la República (2006). Buen Gobierno.
Gobierno Digital. Sexto informe de Gobierno. México, D.F.
pp.403-406.
RICYT-CYTED, UMIC, ISCTE (2006). Manual de Lisboa.
Pautas para la interpretación de los datos estadísticos
disponibles y la construcción de indicadores referidos a la
transición de Iberoamérica a la Sociedad de la
Información.
Sánchez Torres, J. M. (2006) Propuesta metodológica
para evaluar las políticas públicas de promoción del egovernment como campo de aplicación de la Sociedad de
la información El caso colombiano. Disertación Doctoral.
Doctorado Interuniversitario en Economía y Gestión de la
Innovación y Política Tecnológica. Universidad Autónoma
de Madrid.
Tesoro, J.L., Arambarri, A.J. y González Cao, J.L. (2002)
“Factores endógenos y exógenos asociados al
desempeño del gobierno electrónico: hallazgos
emergentes de un análisis exploratorio de experiencias
nacionales”. XVI Concurso de Ensayos y Monografías del
CLAD sobre la Reforma del Estado y Modernización de la
Administración Pública “Gobierno Electrónico”. Caracas.
35
2.3. ACESSOS PÚBLICO E COMUNITÁRIO À INTERNET
NA AMÉRICA LATINA: IDENTIFICAÇÃO DE TENDÊNCIAS E
INDICADORES CHAVES
ROSA MARIA PORCARO*
ARNALDO LYRIO BARRETO**
1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS
O acesso às tecnologias de informação e comunicação TICs tem sido, freqüentemente, considerado decisivo no
debate sobre a transição dos países em desenvolvimento
para a sociedade da informação. Nesta transição, a
universalização do acesso às TICs, em especial à Internet,
é vista como requisito essencial para a inserção dos
indivíduos como cidadãos na sociedade global.
Neste sentido, os países não desenvolvidos têm utilizado
como estratégia de política pública a adoção de
conectividade coletiva para as localidades que não
dispõem - ou dispõem de forma precária - de serviços de
telecomunicações. Esta estratégia, que passa a privilegiar
a conectividade comunitária com acesso à banda larga,
vem sendo considerada uma nova tendência na busca de
acesso universal.
Indicadores de Ciencia y Tecnología, realizado em maio
de 2007, em São Paulo,1 insere-se naquele âmbito de
discussão e se propõe a olhar a universalização do
acesso sob a ótica dos centros digitais de acesso público,
com ênfase no acesso comunitário. Nesta versão,
privilegiou-se o olhar sobre as estatísticas e indicadores
que vêm sendo propostos, levantados e/ou compilados,
em países da América Latina, para se monitorar o alcance
das políticas governamentais voltadas à inclusão digital,
com foco na ação do setor público federal. Tem-se, então,
por objetivo final, a sugestão de indicadores de acesso
público que possam, no curto prazo, serem compilados e
divulgados de forma organizada e sistemática na região.
O presente estudo, uma versão resumida do trabalho
apresentado no VII Congreso Iberoamericano de
Para alcançar as proposições enunciadas, acompanhouse o debate e as propostas que vêm ocorrendo, sobre as
questões assinaladas, em vários eventos regionais e
internacionais - reuniões, conferências, taller etc. no
contexto tanto da International Telecommunication Union ITU (Unión Internacional de Telecomunicaciones - UIT na
sigla em espanhol) e da Cúpula Mundial da Sociedade da
Informação - CMSI, realizada sob o patrocínio da
Secretaria da Organização das Nações Unidas, quanto
dos organismos regionais de telecomunicações. No
quadro regional destaca-se a Comissión Interamericana
de Telecomunicaciones - CITEL - que elaborou, em 2003,
a “Agenda de Conectividad para las Américas - Plan de
Acción de Quito”,2 e o Foro Latinoamericano de Entes
Reguladores de Telecomunicaciones - REGULATEL - que
* Pesquisadora, Doutora em Ciência da Informação, [email protected]
** Pesquisador do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBGE Doutorando em Epistemologia da Universidade Federal do Rio de JaneiroUFRJ, [email protected]
1. A apresentação do trabalho encontra-se em http://www.ricyt.org/VII_congreso/
{Programa.
2. http://www.citel.oas.org/sp/Agenda%20Conectividad.asp em Agenda y el Plan
de Acción de Quito
Nesta nova concepção, considera-se que as TICs têm
modificado radicalmente os meios de acesso pessoal ao
conhecimento, à informação e à comunicação, tornando
possível viabilizar a prestação de um serviço universal
com ênfase no acesso coletivo. Altera-se, assim, a visão
de acesso universal que pretendia disponibilizar linhas
telefônicas para todos os domicílios.
37
vem implementando o Sistema de Indicadores Regionales
de Telecomunicaciones - SIRTEL,3 que tem um de módulo
de indicadores de Acesso Público à Internet.
Com atuação mais direcionada à definição e
harmonização de um conjunto de indicadores básicos
para a mensuração estatística da sociedade da
informação, vêm se destacando: o Partnership on
Measuring ICT for Development. Grupo criado no âmbito
da CMSI, formado pela ITU, OECD, Unctad, Unesco
Institute for Statistics, UN Regional Commissions
(Eclac/CEPAL, Escwa, Escap, ECA), UN ICT Task Force e
o Banco Mundial, que vem se preocupando com a
redução do gap internacional de disponibilidade dessas
informações. Propõe-se a dar assistência aos países em
desenvolvimento, mobilizando recursos e/ou criando
capacidade local.4 Neste processo, a CEPAL vem tendo
marcante atuação na região.
Cabe
ressaltar
que
o
estudo
se
baseia,
fundamentalmente, em informações provenientes de
buscas na Internet. São, portanto, informações que
constam de sites oficiais de organizações internacionais,
regionais, de organizações da sociedade civil, de
congressos e seminários etc., bem como sites de
ministérios nacionais e dos portais dos programas de
inclusão digital a eles vinculados e, ainda, de notícias
divulgadas em revistas e jornais especializados.
38
2. PROPOSTA ATUAL DE CONSTRUÇÃO DE
INDICADORES DE ACESSOS PÚBLICO E
COMUNITÁRIO: LADO DA OFERTA X LADO DA
DEMANDA
De forma sintética, são apresentados, a seguir, os
principais desenvolvimentos conceituais quanto à
construção de indicadores de acesso público e
comunitário. Os desenvolvimentos se relacionam a duas
óticas distintas na construção dos indicadores, a da oferta
e a da demanda. A primeira busca mensurar os locais de
acesso, os tipos de centros, sua infra-estrutura e
distribuição geográfica. A segunda busca quantificar e
qualificar os indivíduos que acessam a internet a partir dos
centros público de acesso.
sofrendo qualquer depuração. Neste caso, têm-se dados
administrativos e não estatísticas administrativas. As
estatísticas oficiais seguem metodologias internacionais,
consistentes e sedimentadas, recomendadas e
coordenadas pelos gestores desta produção estatística.
Tais gestores são organizações internacionais que se
ocupam com a padronização e/ou a harmonização das
estatísticas no mundo, como o Partnership e a CEPAL.
2.1 Indicadores de oferta
São tomados como as principais referências para a
indicação da proposta atual de construção de indicadores
de acesso universal, com ênfase no acesso comunitário:
os Talleres mundial de indicadores de acceso comunitario
a las TIC, realizados no México em 2003 e 2004,
promovidos pela ITU e do qual participaram Estados
membros, agências reguladoras e organismos regionais, e
o V Encontro Mundial de Telecomunicações - organizado
pela ITU e realizada em outubro de 2006, em Genebra,
que teve como um de seus focos o debate dos indicadores
TICs, no contexto da harmonização das estatística
coletadas.
No Taller 2004,5 levando-se em consideração: i) a falta de
aderência do indicador - número de linhas telefônicas fixas
por 100 habitantes - e dos indicadores de
telecomunicações atuais para a mensuração do impacto
da adoção da conectividade comunitária; ii) as propostas
do “Planos de Ação” da CMSI, com seus desdobramentos
ao nível da região, como consubstanciado o “eLAC 2007”,
o “Plano de Ação da América Latina e Caribe” e iii) as
propostas dos países e das organizações internacionais e
regionais, bem como os debates celebrados nos Grupos
de Trabalho regionais e das discussões tida no Taller, os
Estados Membros da ITU formularam várias
recomendações.6 Entre elas pode-se destacar a adoção
dos indicadores de acesso comunitário acordados no
Taller, cuja atribuição caberia em primeira instância à ITU,
e a compilação de dados e de informações oficiais
necessários para se obter periodicamente os indicadores
em questão.
As referidas óticas se valem de informações de distinta
natureza. A da oferta faz uso de registros administrativos
e a da demanda utiliza informações estatística oficiais,
provenientes particularmente de pesquisas domiciliares.
Cabe a elas, também, qualidade diferenciada, uma vez
que os registros administrativos recebem, na maioria dos
casos, pouco tratamento estatístico, muitas vezes, não
Além das recomendações, o documento final do
Congresso convida as organizações internacionais e
regionais, encarregadas de compilar dados sobre as TICs,
a participarem desta iniciativa e também convoca os
Estados Membros a adotar os indicadores propostos. Os
Estados são incentivados a começar a compilação de
informações e dados oficiais em estreita relação com os
Institutos Oficiais de Estatísticas e de outras instituições
nacionais encarregadas de questões relativas à
conectividade comunitária das TICs.
3. http://www.regulatel.org/eventos/public/2TALLER_IND/Programa%20taller%
20v%20final%2015%20de%20marzo.pdf
4. O Partnership on Measuring ICT for Development foi anunciado no evento
Unctad XI, em São Paulo, em junho de 2004. Este grupo realizou diversas
atividades cabendo destacar os inventários regionais das estatísticas oficiais
relacionadas à sociedade da informação, os Workshops regionais realizados
para se analisar os resultados de tais inventários e o estabelecimento de um
conjunto de indicadores básico a serem construídos pelos países de cada
região.
5. http://www.itu.int/ITU-D/ict/mexico04/index-es.html
6. http://www.itu.int/ITU-D/ict/mexico04/annex/index-es.html
Fica claro que para a construção efetiva dos indicadores
de acesso universal propostos é fundamental e urgente o
envolvimento dos agentes nacionais produtores de dados:
estatísticas oficiais e registros e estatísticas
administrativos. Só assim, a ITU poderá cumprir sua
missão de compilar, harmonizar, organizar e sistematizar
as informações sobre o acesso comunitário.
O V Encontro Mundial de Telecomunicações - ITU (Fifth
World Telecommunication/ICT Indicators Meeting)
pretendeu, no que toca ao acesso universal, tratar a
questão da definição e harmonização dos “community
access indicators”. Foram destacados aspectos centrais
das dificuldades de mensuração do acesso comunitário,
como a definição de localidade e o levantamento do
número de centros comunitários de acesso.
É fruto do Encontro o documento “Draft definitions: Key
telecommunication/ICT indicators”,7 onde são descritos os
conceitos dos indicadores chaves de telecomunicações
que compõem a base de dados da ITU, entre os quais os
do segmento TIC. Como não poderia deixar de ser, os
conceitos dos indicadores de acesso comunitário guardam
grande aderência com os acordados nos Talleres,
promovidos e coordenados pela própria ITU.
Os indicadores ITU demandados aos países membros
são em menor quantidade que os sugeridos pelos
Talleres, mas guardam a mesma complexidade no que se
refere ao levantamento das informações requeridas. São
poucos os países da América Latina que têm disponíveis
estes indicadores, ainda, considerados de mensuração
complexa, com questões metodológicas e operacionais a
serem resolvidas.
2.1.1 Conceitos adotados no Taller 2004
Em seu Anexo VII, o Taller 20048 considera que tendo em
vista a atual política de conectividade comunitária que
disponibiliza ao público em geral, através de centros
comunitários digitais, o acesso aos serviços de Internet e
aos de telecomunicações, há necessidade, inicialmente,
de se distinguir os indicadores de acesso universal e os de
serviço universal.9
Serviço universal deva contar pelo menos com os
seguintes indicadores, em geral, provenientes dos
Institutos Nacionais de Estatística - INEs: Domicílios que
contam com eletricidade; rádio; televisão; telefonia
desagregada por só telefonia fixa, só telefonia móvel,
telefonia fixa e móvel; computador; acesso à Internet e; TV
por assinatura.
Acesso universal: refere-se ao número de pessoas de
um país que tem cobertura das TICs, o que requer a infraestrutura necessária para prestar os diferentes serviços
que suportam estas novas tecnologias. O acesso
universal pode ser garantido de várias maneiras,
domicílio, trabalho, escola etc., sendo uma delas através
dos centros públicos de acesso à Internet - CPAIs.
O documento estabelece-se, então, os conceitos:
Os CPAIs são lugares, centros ou estabelecimentos de
ensino onde o público pode ter acesso à Internet, em
tempo integral ou parcial. Entre estes cabe destacar os
centros comunitários digitais, os cibercafés, lan houses,
as bibliotecas, os centros educativos e outros
estabelecimentos similares, desde que permitam o acesso
à Internet ao público em geral.
Centro público de acesso à Internet - CPAI
Os CCDs são lugares onde o público pode acessar
serviços de Internet a partir de terminais postos à sua
disposição. Os CCDs são resultados de medidas
governamentais visando garantir o acesso universal.
Devem oferecer um acesso eqüitativo, universal e
exeqüível.
Centro Comunitário Digital - CCD
Os centros que não se enquadram no conceito de CCD
são os denominados Outros CPAIs.
ao menos um computador; uma velocidade mínima de
conexão ao provedor de serviços de Internet (PSI) de 64
kbps por centro e uma largura de banda aceitável a
disposição dos usuários; ao menos uma impressora;
apoio e manutenção técnicos; horário de abertura mínimo
por semana: 20 horas.
Requisitos mínimos para considerar um CPAI como um CCD:
É sugerido que se desagreguem os estabelecimentos em
privados e públicos.
A partir do conjunto de critérios apresentados para a
classificação de um CCD é fator determinante a questão
de ele ser proveniente de medidas governamentais de
acesso universal. Isto garantiria, em muitos casos,
acesso gratuito e recursos humanos colocados à
disposição dos usuários e para manutenção.
2.1.2 Indicadores propostos: Taller 2004 e ITU
A lista de indicadores do Taller, por ser mais extensa, foi
tomada por referência, tendo sido acrescentado os
indicadores
ITU
(“Draft
definitions:
Key
telecommunication/ICT indicators”), ao lado daqueles que
lhes correspondem.
Indicadores Territoriais
• Número de Municípios (Pueblos) com CPAI - ITU 39.3
É o número total de municípios do país que tem pelo
menos um CPAI.
Desagregação dos CPAIs por: faixas de tamanho da
população e/ou por zonas urbanas e rurais e por
públicos/governamental e privados
• Porcentagem das Localidades com CPAI - ITU 39.4
7. http://www.itu.int/ITU-D/ict/wict06/index.html em List of draft definitions.
8. http://www.itu.int/ITU-D/ict/mexico04/doc/index-es.html em Doc 6, p.1
9. http://www.itu.int/ITU-D/ict/mexico04/annex/index-es.html - Anexo 1 a la
recomendación, p.2.
• Porcentagem de População que tem um CPAI em seu
Município - ITU 39.5
Mede o número de habitantes do país que têm em seus
municípios um CPAI em relação à população total.
39
Indicadores de Usuário
• População Potencial
É o número de todos habitantes do país que têm mais de
6 anos.
• Número de usuários de Internet que não são usuários de
CCDs Corresponde ao número de usuários que tem acesso à
Internet de pontos de acesso diferentes de CPAIs
(residência,escola, trabalho etc.).
• População Objetivo para os serviços dos CCDs - ITU
39.6
É a população potencial subtraída do número de usuários
de Internet que não são usuários de CCDs.
Indicadores de Uso e Infraestrutura
• Número Total de CPAIs - ITU 39
É um somatório de todos os CPAI existentes.
• Número Total de CCDs - ITU 39.1
É um somatório de todos os CPAI classificados como
CCDs.
• Número Total de Outros CPAIs - ITU 39.2
É um somatório de todos os CPAI não classificados como
CCDs ou;
40
É a diferença entre o número total de CPAIs com o número
de total de CCDs.
• Número Total de Computadores nos CCDs - ITU 39.7
É um somatório de todos os computadores existentes em
todos os CCDs.
• Número Médio de Computadores nos CCDs
É obtido pela divisão do número total de CCDs pelo
número total de computadores nos CCDs.
• Número de Total de Usuários por CPAIs
É um somatório dos usuários em cada um destes centros;
• Número de Usuários por Tipo de CPAI: CCD e Outros
CPAI
É obtido pelo somatório de usuários cadastrados nos
CCDs e nos Outros CPAIs.
Utilização dos Indicadores de Infraestrutura
• Porcentagem de Utilização Real - ITU 39.8
É calculado dividindo-se o número de usuários reais pela
população objetivo dos serviços dos CCDs (o usuário real
acessa a Internet ao menos uma vez ao mês).
• Taxa Média de Utilização dos CCDs
É calculado dividindo-se o tempo total de utilização dos
CCDs pelo tempo total disponível nos CCDs (incluem
taxas de eficácia como a taxa de inoperância dos
computadores, cortes de energia elétrica e outros).
• Densidade dos CCDs nas áreas Urbanas - Questionário
ITU Taller
É calculado dividindo-se o número de CCDs nas áreas
urbanas pela população objetivo nessas mesmas áreas e
multiplicando-se o resultado por 1000 habitantes.
• Densidade dos CCDs nas áreas Rurais - Questionário
ITU Taller
É calculado dividindo-se o número de CCDs nas áreas
rurais pela população objetivo nessas mesmas áreas e
multiplicando-se o resultado por 1000 habitantes.
São, ainda, apontados no Taller 2004 indicadores
adicionais que vêm sendo objeto de estudo na região,
considerados de 2ª prioridade:
- CCDs desagregados por tipo de custo do acesso, em %
(gratuito, subsidiado, a preço de custo);
- Usuários desagregados por categorias sóciodemográficas (sexo, idade, profissão, nível educativo,
etnia);
- Principal objetivo do usuário ao usar Internet (educação,
comunicação,
informação,
comercio,
trabalho,
administração, recreação);
- Número de terminais de acesso (conectados e não
conectados);
- Largura de banda por computador conectado nos CCDs.
2.1.3 Características dos dados de oferta: registros
administrativos
A maioria dos indicadores prioritários apresentados são
indicadores de oferta provenientes de registros
administrativos oriundos dos programas de inclusão digital
que possuem variados tipos de inserções: órgãos
públicos, organizações da sociedade civil e do setor
privado, bem como formas combinadas destas. Tantas
fontes de dados geram registros administrativos
dispersos, de difícil manipulação, sistematização e
totalização, que passam a requer tratamento estatístico
adequado para sua utilização.
De fato, tratar registros dispersos requer um árduo
trabalho de compatibilização ex ante, isto é, para se ter
uma saída de dados passíveis de tratamento, totalização,
agregação é necessário que se parta de conceitos e
variáveis harmonizadas (na entrada).
Assim, poucos são os países que possuem reais
condições de fornecer à ITU os indicadores solicitados.
OLAYA (2004), em sua apresentação no Taller 2004, cita
a Venezuela, o Equador, o México e o Chile como países
da América Latina que coletam/divulgam dados de oferta.
Segundo a autora contabiliza-se na Venezuela: “Número
de centros de acceso de telecomunicaciones”; no Chile:
“Número de infocentros (incluye bibliotecas públicas - no
incluye ciber-cafés privados)”; no Equador: “Cuadro de
locales registrados y autorizados de cybercafes
clasificados por provincia indicando cuales pertenecen al
plan “Internet Para Todos” e no México: “Cantidad de
centros de acceso comunitario según tamaño de la
población en pueblos y ciudades” e, ainda, a “Poblacion
asistida por los CAC.”
A partir das denominações das estatísticas/indicadores
apresentados para os referidos países, uma inferência
possível é a de que os dados obtidos não são informações
comparáveis entre si, isto é, não parecem ser dados
harmonizados no contexto regional. Nomenclaturas
diferentes podem estar envolvendo, também, conceitos
diferentes. Assim, parece que o México e o Chile estão
contabilizando os CCDs; o Equador os cybercafes
privados e os que contam com subsídios governamentais,
este últimos seriam considerados CCDs; e a Venezuela os
CPAIs.
2.2 Indicadores de demanda
Uma outra fonte de informação relacionada ao acesso
comunitário é proveniente das estatísticas domiciliares
(encuestas de hogares) levantadas pelos Institutos
Nacionais de Estatísticas - INEs. Neste caso, nota-se que
a tendência dos gestores da produção oficial de
estatísticas da região é a de buscar levantar os indivíduos
que realizam acesso à Internet a partir de centros de
acesso grátis e centros de acesso pagos. Tal
conceituação não leva em conta se se trata de um CCD ou
de um Outro CPAI, tipo cybercafés, lan houses etc..
Na pesquisa domiciliar recomendada aos países da
região, pela CEPAL/OSILAC: no quesito [H-6] “¿Dónde
utilizó el Internet más frecuentemente en los últimos 3
meses?”, são sugeridas as alternativas para acesso
público: os Centros de acceso público gratis
(denominación específica depende de la práctica
nacional) e os Centros de acceso público comerciales
(denominación específica depende de la práctica
nacional).
Já o “Partnership on Measuring ICT for Development:
Core Indicators” - recomenda, no quesito [HH9]: “Location
of individual use of the Internet in the last 12 months”, a
pergunta “Where did you use the Internet in the last 12
months?” considera: Community Internet access facility
(Includes access at community facilities such as public
libraries, publicly provided Internet kiosks, other
government agencies; access is typically free or low cost)
e Commercial Internet access facility: Includes access at
Internet or cyber cafés, hotels, airports; even though the
venue is commercial, the cost is not necessarily at full
market price.
Países da América Latina que possuem tais informações
são: Chile, Colômbia, México e Peru (OLAYA, 2004) e
mais recentemente o Brasil, com o Suplemento da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios - PNAD 2005.
Fica, então, uma pergunta: em que medida os Centros
Comunitários Digitais - CCDs, definidos como lugares
para o público ter acesso a serviços de Internet,
proveniente de medidas governamentais para garantir o
acesso universal, correspondem aos centros de acesso
gratuitos levantados nas pesquisas domiciliares?
É compreensível o uso de termos abrangentes para o
levantamento estatístico do acesso universal, uma vez
que não há na América Latina um uso uniforme de termos.
São vários os termos utilizados: telecentro, infocentro,
centro de acesso comunitário, pontos de acesso etc.,10
envolvendo definições diferentes entre e intra países.
Como vários são os centros de acesso comunitário que
recebem subsídios do governo - federal, estadual ou
municipal - e por isto cobram preços baixos para acesso,
mas nem por isto deixam de ser CCDs, a associação
parece não proceder. Haveria uma subestimação do
número de pessoas que utilizam centros comunitários de
acesso, proveniente de medidas governamentais. Caberá,
então, mais uma pergunta: estes centros subsidiados são
mesmo CCDs ou Outros CPAIs?
Também as simplificações público/governamental e
privado/comercial como acordados no Taller 2004 são
problemáticas. A REGULATEL (2006, Anexo 4, p.2)
oferece exemplos de diferentes tipos de telecentros com
financiamento misto: comercial, franquia, organizações
não governamental, universidades, escolas, governo (nos
diferentes níveis), multi-propósitos.11
É claro que o “mundo das estatísticas” é uma redução do
mundo real. Mas é importante qualificar, o mais
precisamente possível, as reduções e distorções contidas
nas estatísticas.
3 Considerações
indicadores
finais
e
sugestões
de
De acordo com os muitos sites governamentais12 e
documentos avaliados nesse estudo existe na região uma
grande carência de estatísticas sistematizadas para se
conhecer e mensurar os centros de acesso público às
TICs, os CPAIs, e os centros de acesso comunitários, os
CCDs. Com algumas exceções, boa parte dos países da
região não dispõe de informações consideradas básicas
para o entendimento da necessidade e do atendimento da
população em relação às TICs.
Dificuldades
adicionais
decorrem
das
várias
denominações utilizadas para os centros comunitários
digitais - Telecentro, Infocentro, centro tecnológico
comunitário etc. -, sendo usadas ora como sinônimos, ora
10. OLAYA (2004, p.5) fornece as seguintes nomenclaturas: Infocentro (Chile,
Venezuela, El Salvador); Telecentro (Chile); Locutorio (Argentina); Cabina
pública (Perú, El Salvador); Centro de comunicaciones (Venezuela); Centro de
conexiones (Venezuela); Centro tecnológico comunitario (Argentina); Centro de
Acceso Comunitario (México); Servicio Público (México); Cibercafé - café
Internet (Ecuador, Colombia). A Regulatel (2006,) em seu Anexo 4: Modelos de
Telecentros, apresenta realizações exitosas como Cabinas - Peru; Compartel Colômbia; GESAC - Brasil, Acessa São Paulo - Brasil, Piraí Digital - Brasil etc.
11. Ver também a tipologia proposta por Maseo & Hilbert (2006) num estudo
realizado pela CEPAL.
12. O trabalho completo, apresentado VII Congreso Iberoamericano de
Indicadores de Ciencia y Tecnologia (Cf. Nota 1) contém dois estudos de caso
(Brasil e Chile), onde se observou os programas de inclusão digital
desenvolvidos como políticas de acesso comunitário, com foco na questão das
estatísticas e dos indicadores por eles gerados, tendo como referência a
proposta atual dos indicadores Taller 2004 e ITU. A preocupação central
relacionou-se com a possibilidade atual dos países construírem os indicadores
sugeridos para a mensuração da extensão e do alcance das políticas de acesso
coletivo realizadas.
41
com eventuais nuances entre um e outros, a
depender do país, o que acarreta certa
confusão nas estatísticas da Região.
Levando-se em conta tais dificuldades, esta
última seção é dedicada à sugestão de
indicadores de acesso público e comunitário
para a região. Os indicadores sugeridos
guardam as seguintes características:
periodicidade curta, anual de preferência;
disponíveis para um número considerável de
países; passíveis de totalização para o país;
provenientes de fontes confiáveis: agências
de governo e/ou organismos internacionais;
disponibilidade imediata (ou quase).
Sob estas condições, e, certamente, sob as
orientações dos gestores das estatísticas
TICs, foram, então, selecionados 5
indicadores.
Para orientar a seleção dos 5 indicadores foi
elaborado o quadro, a seguir, contendo a
disponibilidade e a indicação do tipo de fontes
das informações, para os países: Brasil, Chile
e
México, este último tomados como
exemplo de melhores práticas no Taller 2004.
42
O primeiro indicador - de demanda - referese à (1) População Objetivo para os
serviços dos CCDs (Taller 2004 e ITU 39.6),
que é o número de pessoas que hoje
encontram-se em “déficit tecnológico”. Esse
número é obtido a partir das estatísticas
oficiais domiciliares: a população por idade e
por “Local de utilização da Internet”. Ele é
calculado pela subtração do número de
pessoas do país com 6 anos e mais
(população potencial) do número de pessoas
que têm acesso não comunitário à Internet
(têm acesso a partir de outros locais como
domicílio, trabalho e escola).
É um indicador de fácil obtenção, uma vez
que tem, como fonte, estatísticas dos INEs.
Sabe-se que Brasil, Chile, Colômbia, México,
Peru, Trinidad y Tobago, Belize e Barbados,
possuem estas informações. (OLAYA, 2004).
A tendência é que, no curto prazo, mais
países venham a ter esta informação, pois
esta é a recomendação dos gestores da
produção oficial de estatística.
Caberia, no entanto, uma ressalva a respeito
de se estar considerando idades diferentes
no cálculo do indicador. Para a população a
referência é 6 anos ou mais e para o local de
utilização a população investigada é de 10
anos e mais. Não seria mais consistente
considerar a população de 10 anos e mais
para os dois termos da equação?
Um indicador importante, derivado deste,
porém, de difícil obtenção, seria (1a)
Quadro de disponibilidade de indicadores de acessos publicos e
comunitários â internet
Fonte de Indicadores
México
Dados Acordados
Indicadores
Chile
Brasil
ITU
Indicadores Territoriais
Número de localidades
(municípios, pueblos)
com CPAIs
RA
√
√
√
/!
39.3
Percentagem das
Localidades com CPAIs
RA
√
√
√
/!
39.4
Porcentagem de
População que tem um
CPAI em seu Município
RA / EH
√
√
√
/!
39.5
Indicadores de Usuário
População potencial
EH
√
√
√
√
39.6
Número de Usuários de
Internet não comunitários
EH
√
√
√
√
39.6
População objetivo para
os serviços dos CCD
EH
√
√
√
√
39.6
Número Total de CPAIs
RA
√
√
/!
/!
39
Número Total de CCDs
RA
√
√
√
/!
39.1
Número Total de Outros
CPAIs
RA
√
√
/!
/!
39.2
Número Total de
Computadores nos CCDs
RA
√
√
√
X
39.7
Número Médio de
Computadores nos CCDs
RA
√
√
√
X
Número Total de Usuários
de CPAIs
RA
√
X
/!
X
Número de Usuários de
CPAIs
RA
√
X
X
X
Número de Usuários de
CCDs
RA
√
X
√
X
Número de Usuários de
Outros CPAIs
RA
√
X
X
X
Porcentagem de Utilização
Real
RA
√
X
/!
X
Taxa Média de Utilização
dos CCDs
RA
√
√
?
X
Densidade dos CCDs nas
áreas Urbanas
RA / EH
√
√
√
X
Densidade dos CCDs nas
áreas Rurais
RA / EH
√
√
√
X
Indicadores de Uso e
Infraestrutura
Utilização dos Indicadores
de Infraestrutura
Legendas - Resumo
Tipo / Fonte
EH
Estatística oficial de Hogares (Domicílios)
RA
Registro administrativo
√
Tem
/
Tem parte ou terá brevemente
!
Tem sem apuração/organização
X
Não tem
?
Não sabemos
Disponibilidade da informação
39.8
Percentual de cumprimento, como apresentado pelo
México (Anexo 1) ou “Actual DCC usage percentage”,
como denominado pela ITU 39.8. O indicador seria
calculado dividindo-se a População Atendida pelos
CCDs pela População Objetivo para os serviços dos
CCDs, multiplicando o resultado por 100. A dificuldade
está na obtenção da população atendida, que seria
proveniente do somatório de registros administrativos
referentes aos atendimentos dos CCDs, num dado
período de tempo. Isto pressupõe um cadastro desses
centros atualizado, e, sobretudo, harmonizado.
O segundo indicador - de oferta - seria o (2) Número de
Centros Públicos de Acesso - CPAIs: CCDs,
Cybercafés e Outros CPAIs. O problema é que são
poucos os países que possuem a totalização dos centros
de acesso público - CPAIs. Tomando-se por referência os
países que responderam ao questionário ITU para o Taller
2004, apenas o México, Honduras, Peru, Suriname e
Venezuela13 possuem este dado.
Para os Centros Comunitários Digitais - CCDs, os
provenientes de políticas governamentais, segundo o
conceito firmado no Taller 2004, acredita-se que o Chile e
os demais países citados, e talvez outros mais, possuam
a informação.
Uma alternativa, que poderia englobar ainda mais países,
seria a de circunscrever este indicador ao Número de
Centros Comunitários Digitais existentes em
Programas Governamentais. Muitos são os ministérios e
as secretarias de Governo que vêm criando ambientes
comunitários para fomentar seus propósitos sociais
específicos, oferecendo, cada um à sua maneira, acesso
às TICs, particularmente à Internet. Esta poderia ser uma
possibilidade para os países que não têm Coordenação e
nem Cadastro Nacionais, que coletem e sistematizem
estas informações. Certamente é uma alternativa mais
fácil totalizar os dados dos programas vinculados às
políticas governamentais, aí incluídos os programas de
governos estaduais e municipais. Mas, também neste
caso, se faz necessário o estabelecimento de uma
instância governamental forte, que realize um intenso e
amplo esforço de coordenação dos dados gerados pelos
programas, que envolve um grande trabalho que vai
desde a harmonização dos dados coletados, tratamento e
armazenamento (entrada) até a disponibilização final de
informações (saída). 14
Já o Número de Cibercafés poderia ser obtido, também,
por estatísticas oficiais, a partir das estatísticas de
empresas. Claro que isto depende das características das
pesquisas existentes, da classificação de atividade e/ou
do cadastro de empresas de cada INE. Seria desejável
13. Os autores agradecem a Sra. Vanessa Gray da ITU/Telecomunication
Development Bureau/Market Economics and Finance Unit por esta e outras
informações enviadas.
14. Talvez uma nova instância inserida nos próprios sistemas nacionais de
estatísticas que, em geral, já possuem a atribuição de coordenador das
informações estatística oficiais.
saber se os Cibercafés recebem algum subsídio de
políticas de governo ou são empresas que contam
somente com recursos próprios de mercado. Isto, no
entanto, exigiria um esforço maior dos INEs.
Para se totalizar os CPAIs, há necessidade de
informações sobre demais Outros CPAIs, ou seja, centros
digitais que não contam com recursos de governos.
Muitas são as organizações da sociedade civil, ONGs e
outras, que, com aporte financeiro do setor privado,
implementam centros comunitários de acesso e/ou de
capacitação digital. Instituições financeiras e outras
empresas, também, fazem investimentos sociais de
inclusão digital. Esta é, no entanto, uma informação pouco
provável de existir, no curto prazo, de forma organizada
nos países da região.
No Brasil, um possibilidade a ser explorada, visando
alcançar dados de CCDs e Outros CPAIs, que não
Cybercafés ou Lan Houses privados, e de execução
relativamente fácil pelo IBGE (o INE brasilero), seria a
utilização da pesquisa administrativa municipal, Pesquisa
de Informações Básicas Municipais15 - MUNIC, que
levanta informações sobre a oferta dos serviços
municipais, programas sociais, infra-estrutura urbana etc.,
através de um gestor municipal que responde ao
questionário. O número de centros comunitários existente
no município, com e sem recursos de governos poderia,
então, ser objeto de pesquisa deste questionário. Uma
alternativa para os municípios de menor porte, os de maior
capilaridade e com pouco registro de dados.
De fato, como foi observado pelo representante da
Fifth
World
Conatel,
Venezuela,
na
Telecommunication/ICT Indicators Meeting “Unless PIACs
need to register, it is very difficult to know how many
centers exist and how many people are using them.”
Das observações feitas, conclui-se então que, no curto
prazo, a opção é a de priorizar os CCDs e, neste sentido,
a construção de um Cadastro Nacional de CCDs é
fundamental para se alcançar uma melhor quantificação
destes centros.
O terceiro indicador, de temática amplamente conhecida
pelos países da Região, é relativo ao Fundo de
Universalização de Telecomunicações, especificamente
quanto a seu uso em programas de universalização do
acesso às TICs. O indicador (3) Percentual de Utilização
do Fundo de Universalização em Programas de
Acesso Comunitário mostraria o quanto o Governo está
investindo recursos do Fundo em tais programas. O índice
que seria calculado dividindo-se o valor dos recursos do
Fundo utilizados em programas de acesso comunitário no
ano pelo total arrecadado pelo Fundo no mesmo ano,
multiplicando o resultado por 100.
15. Em:
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/default.shtm,
acessado em maio de 2007.
43
No Brasil, por exemplo, os recursos do Fundo Nacional
dos Serviços de Telecomunicações - FUST - estão sendo
captados há anos, porém não estão sendo utilizados, por
conta de problemas de regulamentação defasada. Pelo
arcabouço regulatório atual “quando se fala em
universalização, está se tratando do Serviço Telefônico
Fixo Comutado, por ser esse o único serviço vigente de
telecomunicações no regime de prestação público. (Brasil
- MC, 2006, p.5)”.
Através do documento Regulatel (2006, cap.V, pp..3-13),
verifica-se que na Argentina o fundo “nunca se ha
establecido” e na Bolívia “fue propuesto, pero nunca
aprobado por el Parlamento”, diferentemente do Chile e
da Colômbia que muito bem aplicam os recursos do fundo.
O México, que apesar de não ter fundo de universalização
de acesso na legislação do país, criou um fundo
temporário “FCST” para tal fim e vem aplicando-o de
forma eficiente. A existência de um Fundo dessa natureza,
ainda que temporário, é condição sine qua non para
acelerar as práticas democráticas de inclusão, desde que
aplicado em atividades que justifiquem a sua arrecadação.
O quarto indicador seria (4) Número total de
computadores nos CCDs (ITU 39.7) e/ou o Número
médio de computadores nos CCDs (Taller 2004). Este
número daria uma idéia do tamanho médio dos centros de
acesso comunitário. É um indicador de oferta que vai
depender da existência de um Cadastro Nacional de
CCDs. México e Chile possuem a informação.
44
O último indicador refere-se a um indicador composto
amplamente divulgado pelo Fórum Econômico Mundial:
(5) Network Readiness Index ou “Índice de Potencial
para la Conectividad”, que mede a capacidade dos
países em usar as TICs para incentivar a competitividade
global. O índice é proveniente de um amplo leque de
variáveis (64) que se relacionam à situação de mercado;
ao entorno normativo político, à infra-estrutura; ao grau de
preparação do governo, das empresas e das pessoas; e a
utilização das TICs. É um índice de metodologia
complexa, sendo as variáveis reduzidas a uma escala
numérica, o que impõe alguns limites à interpretação dos
resultados. Porém, considera-se que o índice de potencial
para la conectividad resultante oferece um “instantâneo”
útil do grau de preparação de uma nação para participar e
beneficiar dos avanços das TICs.
Embora ainda não se tenha um conhecimento detalhado
da metodologia, mas se creditado ao Fórum
respeitabilidade e seriedade no tratamento e uso dos
dados coletados, acredita-se, a princípio, que este
indicador anual e de alta comparabilidade, possa ser
tomado como um reflexo do potencial das TICs em cada
país.
Em resumo são sugeridos os Indicadores:
(1)
População Objetivo para os serviços dos CCDs
(Taller 2004 e ITU 39.6);
(1a)
Percentual de cumprimento (Taller 2004 e ITU
39.8);
Número de Centros Públicos de Acesso - CPAIs:
(2)
CCDs, e Outros CPAIs (Taller 2004 e ITU 39;
39.1; 39.2);
(3)
(4)
(4a)
(5)
Opção: Número de CCDs (Taller 2004 e ITU
39.1) ;
Percentual de Utilização do Fundo de
Universalização em Programas de Acesso
Comunitário;
Número total de computadores nos CCDs (ITU
39.7);
Número médio de computadores nos CCDs
(Taller 2004).
Capacidade dos países em usar a TIC incentivar
a competitividade (Fórum Econômico Mundial
Para finalizar, se quer re-enfatizar que se buscou propor
indicadores que pudessem ser compilados de forma
organizada e sistemática, no curto prazo. Neste sentido,
cumpre destacar a maior dificuldade que envolve a
questão da totalização dos CPAIs. A melhor opção seria
focar os CCDs, pois, além de serem mais facilmente
mensuráveis, eles cumprem melhor o papel de integração
comunitária. Certamente, quanto maior a aderência dos
CCDs aos anseios e/ou aos projetos da comunidade,
maior a chance de sucesso. É o engajamento da
comunidade que fortalece e dinamiza os projetos de
inclusão digital.
4. BIBLIOGRAFIA BÁSICA
BRASIL - Governo Eletrônico. Oficinas de Planejamento
Estratégico - Relatório Consolidado. 2004, p.4, 12-4. In:
http://www.governoeletronico.gov.br/governoeletronico/ind
ex.html - Publicações, acessado em abril de 2007.
CEPAL. Hacia un Plan de Acción de América Latina y el
Caribe para la Sociedad de la Información - “eLAC 2007”.
In: http://www.cepal.org/socinfo/elac/, acessado em
agosto/setembro de 2005, publicado em 2005.
CITEL. Agenda de conectividad para las Américas y Plan
Acción
de
Quito.
In:
de
http://www.citel.oas.org/sp/Agenda%20Conectividad.asp ,
acessado em abril de 2007.
CONI - Coordenación Nacional de Infocentros. Informe
Final Monitoreo 2005. SUBTEL: Chile, dezembro de 2005.
GRAY, Vanessa. ITU Community access indicators &
questionnaire
results.
In:
http://www.itu.int/ITUD/ict/mexico04/doc/doc/57_vg_e.pdf, acessado em abril
de 2007.
HILBERT, Martin, BUSTOS, Sebastián et FERRAZ, João
C. Estrategias nacionales para la sociedad de la
información en América Latina y el Caribe. CEPAL e
EuropeAid, Nações Unidas: Santigo do Chile, março de
2005.
ITU et alii. Partnership on Measuring ICT for Development.
Core
Indicators.
In:
http://www.itu.int/ITUD/ict/partnership/, acessado em abril de 2007.
ITU. Indicadores de acceso comunitarios a las TIC
acordados en el Taller regional de indicadores para el
acceso comunitario a las TICs. In: http://www.itu.int/ITUD/ict/mexico04/doc/doc/06_Indicators_s.pdf,
p.1,
acessado em maio de 2007.
ITU. “Draft definitions: Key telecommunication/ICT
indicators”. 5th World Telecommunication/ ICT Indicators
Meeting, Genebra, 11-13 October 2006, Org.
Telecommunication Development Bureau (BDT). In:
www.itu.int/md/dologin_md.asp?lang=es&id=D02ISAP2B.1.1.1-C-0029!!PDF-E, acessado em Abril de
2007.
ITU. Anexo I a la recomendación. In: http://www.itu.int/ITUD/ict/mexico04/annex/Annex1_s.pdf, acessado em maio
de 2007, p.2
ITU Taller mundial de indicadores para el acceso
comunitario a las TIC. Ciudad de México, 16-19 de
Novembro
de
2004.
In:
http://www.itu.int/ITUD/ict/mexico04/index-es.html, acessado em maio de 2007.
ITU. Taller sobre Indicadores para el acceso comunitario
de las TICs. México D.F., outubro de 2003. In:
http://www.itu.int/ITU-D/ict/mexico03/rc/Reporte_s.pdf ,
acessado em maio de 2007.
ITU. Documento marco sobre los indicadores de
conectividad comunitária 2002. In: www.itu.int/ITUD/ict/WICT02/doc/pdf/Doc11_S.pdf, acessado em abril de
2007.
MASEO, Oscar. & HILBERT, Martin. Centros de acceso
público a las tecnologías de información y comunicación
en América Latina: características y desafíos. CEPAL:
Chile, março de 2006.
OLAYA, Doris. Coleción de Estadísticas de Acceso
Comunitário a las TICs. In: http://www.itu.int/ITUD/ict/mexico04/doc/doc/16_osilac_s_REV.ppt, , acessado
em maio de 2007.
OSILAC. Indicadores clave de las tecnologías de la
información
y
de
las
comunicaciones.
In:
http://www.cepal.org/socinfo/osilac/indicadores/, acessado
em maio de 2007.
OSILAC. Conclusiones del Taller sobre la Medición de la
Sociedad de la Información en America Latina y el Caribe.
CEPAL: Santiago del Chile, noviembro de 2004 - a.
OSILAC. El Estado de las Estadísticas sobre Sociedad de
la Información en los Institutos Nacionales de Estadística
de America Latina y el Caribe. CEPAL: Santiago del Chile,
noviembro de 2004 b.
PARTNERSHIP. Core Indicators. In: http://www.itu.int/ITUD/ict/partnership/material/CoreICTIndicators.pdf,
acessado em abril de 2007.
PORCARO, Rosa M, e BARRETO, Arnaldo Lyrio.
Indicadores dos Programas Sociedade da Informação na
América Latina: Uma leitura e um exercício metodológico.
Avances del manual de Lisboa: RICYT - Red
Iberoamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnología.
In: http://www.ricyt.org - Manual de Lisboa / Avances del
manual, 2005, p.7.
PORCARO, Rosa M. e BARRETO, Arnaldo Lyrio.
Indicadores de la Sociedad de la Información en la
América Latina y Caribe: posibilidades y lagunas.
Apresentado no Congreso Internacional de Información La
Havana 17 a 21 abril de 2006 - Sesión de la RICYT en
INFO 2006. In: http://www.congreso-info.cu/ em Co- autor,
2006, p. 3.
REGULATEL. Nuevos Modelos para el Acceso Universal
de los Servicios de Telecomunicaciones en América
Latina. Regulatel, Cepal & Banco Mundial: Lima/Peru,
novembro de 2006.
UIT Avances del Proyecto “Sistema de Indicadores
Regionales de Telecomunicaciones (SITEL), apresentado
na 5DA Reunión sobre los Indicadores de las
Telecomunicaciones/TIC mundiales, Ginebra, 11-13 de
Octubre de 2006. Documento 007-S - 4 de octubre de
2006. In: http://www.itu.int/md/D02-ISAP2B.1.1.1-C0007/es, acessado em abril de 2007.
45
2.4 EL MANUAL DE SANTIAGO: UNA GUÍA PARA MEDIR
LA INTERNACIONALIZACIÓN DE LA I+D
JESÚS SEBASTIÁN*
1.
¿POR
QUÉ
INDICADORES
INTERNACIONALIZACIÓN DE LA I+D?
DE
La historia de la ciencia nos enseña que en los avances en
el conocimiento científico casi siempre ha estado presente
la dimensión internacional, pero ésta se ha acelerado
exponencialmente en los últimos tiempos. Existen
múltiples
factores
que
contribuyen
a
la
internacionalización de la ciencia y la tecnología, entre
ellos se encuentra la creciente necesidad de
complementación para el desarrollo de la investigación
debido a la interdisciplinaridad, el abordaje de problemas
complejos e interdependientes, la participación en
infraestructuras y equipamientos singulares o la
optimización de los grupos de investigación. Asimismo la
generalización de las temáticas actúa como un elemento
de cohesión de las comunidades científicas a nivel
internacional y la estandarización de indicadores comunes
para la I+D está contribuyendo a universalizar enfoques y
metas en las políticas científicas. Otros factores no menos
importantes son los programas de fomento de la
cooperación internacional, el desarrollo de las TICs y las
facilidades para la movilidad.
La internacionalización de la ciencia se expresa de
numerosas maneras, que pueden dar lugar al diseño de
indicadores para su medición y la caracterización del
grado y naturaleza de la internacionalización de la
investigación de un país o una institución.
* Centro de Información y Documentación Científica (CINDOC). Consejo
Superior de Investigaciones Científicas (CSIC). Madrid
Entre las diferentes manifestaciones o expresiones de la
internacionalización se pueden señalar la movilidad
internacional de estudiantes de postgrado. La formación
doctoral y postdoctoral, que tradicionalmente ha generado
un importante flujo de estudiantes entre los países
desarrollados y entre los países de menor desarrollo con
los de mayor desarrollado, se ha incrementado mediante
programas y políticas explícitas de captación de
estudiantes extranjeros. La atracción de estudiantes
graduados es especialmente notable en USA,
observándose un incremento continuado a lo largo de los
últimos años. En el caso de los investigadores
postdoctorales, 25.430 eran extranjeros en 2002,
representando el 56% del total.
La movilidad de investigadores está experimentando un
creciente aumento como resultado del incremento de la
colaboración científica y el auge de las redes de
investigación. Por otra parte, flujos migratorios de
investigadores están dinamizados por el desarrollo de la
economía del conocimiento y la competencia internacional
por superar carencias nacionales de investigadores y
tecnólogos. Las demandas y facilidades de los países más
desarrollados, que han generado tradicionalmente
corrientes migratorias de científicos desde los países de
menor desarrollo, se están profundizando en la actualidad,
con las consiguientes consecuencias para estos últimos.
Los procesos de “brain drain” y “brain gain” tienen
actualmente importantes consecuencias para el desarrollo
y estabilización de las capacidades científicas y
tecnológicas de los países, por lo que el conocimiento
detallado de los mismos es fundamental para sustentar las
políticas de formación y empleo de científicos y
tecnólogos.
47
Las actividades internacionales de I+D diversifican las
fuentes de financiación, produciéndose transferencias
entre países como consecuencia de inversiones directas,
cofinanciaciones, pago de cuotas, préstamos y
donaciones.
La asociabilidad en la investigación es una manifestación
explícita de la internacionalización, que se expresa en el
creciente peso de la dimensión internacional en la
producción científica. Los estudios bibliométricos de las
publicaciones científicas muestran un gran crecimiento del
número de copublicaciones internacionales (publicaciones
científicas firmadas por autores de más de un país).
Alemania y Francia han pasado de tener un 10% de su
producción científica indexada como copublicaciones
internacionales a finales de los 70 al 34% a finales de los
90. En este período Estados Unidos ha pasado del 5,6%
al 18% y Japón, del 3,5% al 16%. La clara tendencia en el
incremento
del
número
de
copublicaciones
internacionales tanto en los países de mayor como en los
de menor desarrollo, muestra que la colaboración
internacional es actualmente un componente intrínseco de
los procesos de generación de conocimiento,
independientemente de las capacidades existentes.
La internacionalización ofrece muchas oportunidades pero
también plantea amenazas causadas por las asimetrías
en las asociaciones, la escasa idoneidad y compromiso de
los socios, la falta de liderazgos y la dependencia.
48
La importancia actual de la dimensión internacional en la
organización de los Sistemas Científico-técnicos (SCT) y
en los procesos de generación, difusión y utilización del
conocimiento justifican el diseño de herramientas para
medir tanto la intensidad de esta dimensión, como su
evolución y las características de la misma en las
instituciones de I+D y los sistemas nacionales.
2. UTILIDAD DE LOS INDICADORES
INTERNACIONALIZACIÓN DE LA I+D
DE
El diseño de un sistema de indicadores de
internacionalización de la I+D tiene diferentes utilidades.
• Facilita la sensibilización de los actores y países sobre
las
oportunidades
y
características
de
la
internacionalización de los Sistemas Científico-técnicos.
Los indicadores en el ámbito de la I+D tienen
actualmente no solamente un papel instrumental para la
medición de determinados parámetros, sino que ayudan
a construir un marco operativo para el diseño y
desarrollo de políticas. En este sentido la existencia de
un sistema de indicadores de internacionalización
puede inducir a una mejor percepción sobre su
significado y pertinencia.
• Facilita los procesos de autoevaluación del grado de
internacionalización de instituciones de I+D y de los
SCT de los países. Los indicadores contribuyen a
sistematizar las múltiples expresiones de la
internacionalización, permitiendo diagnosticar fortalezas
y debilidades, además de ofrecer información sobre el
modelo de internacionalización.
• Facilita la elaboración, seguimiento y evaluación de
políticas
explícitas
de
fomento
de
la
internacionalización. En la medida que la
internacionalización se está convirtiendo en un objetivo
de las políticas científicas, la existencia de un sistema
de indicadores organizado por la tipología de
actividades y de resultados de la I+D, simplifica los
procesos de seguimiento y evaluación expost.
• Permite, de acuerdo con los objetivos de la Red
Iberoamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnología,
los análisis comparados entre los países de la RICYT de
la intensidad y características de la dimensión
internacional de sus SCT.
• Facilita el diseño, implementación y seguimiento de
estrategias y programas multilaterales de fomento de la
cooperación internacional, entendiendo la cooperación
como un instrumento fundamental para la
internacionalización de la I+D.
3. PROCESO DE ELABORACIÓN DEL MANUAL
DE SANTIAGO
El Manual se ha elaborado por mandato del VI Congreso
de la RICYT celebrado en 2005 dentro de la política de la
Red de abrir nuevos ámbitos para la medida de las
actividades de I+D.
La metodología para el diseño de los indicadores ha
incluido las siguientes etapas:
• Análisis de los indicadores de internacionalización
utilizados por los principales organismos que elaboran
indicadores de ciencia y tecnología, especialmente la
OCDE, NSF y Unión Europea.
• Primer Taller de expertos1 celebrado en 2005 en
Santiago de Chile para analizar el papel de la RICYT en
la elaboración de una familia de indicadores de
internacionalización, definir los enfoques y criterios para
la selección de los indicadores y hacer una preselección
para analizarlos en mayor profundidad. Se analizaron
las diferentes modalidades de expresión de la
dimensión internacional en los componentes
estructurales y funcionales de un SCT, así como las
modalidades de la proyección internacional de los
resultados y productos de la investigación e innovación
desde una visión sistémica. El resultado del análisis
mostró que la expresión de la internacionalización en
cada uno de los componentes analizados es diferente
en intensidad y significado. La caracterización de esta
heterogeneidad ha sido considerada fundamental para
una adecuada selección de los componentes y aspectos
que pueden ser más idóneos para la medida de la
internacionalización y el diseño de un sistema de
1. Los participantes el Taller fueron: Mario Albornoz (Argentina), Alberto Cabezas
(Chile), Alvaro Campo Cabal (Colombia), Rafael Correa (Chile), Enrique
D’Etigny (Chile), Margarita Garrido (Colombia), Ximena Gómez de la Torre
(Chile), Cristina Lazo (Chile), Anna María Prat (Chile), Julio Raffo (Argentina),
Jesús Sebastián (España) y Judith Sutz (Uruguay).
indicadores. En el Taller se realizó un ejercicio preliminar
de caracterización aplicando tres criterios: Relevancia,
Viabilidad y Utilidad. Adicionalmente se trató de
identificar la naturaleza cualitativa o cuantitativa de los
posibles indicadores y la necesidad de estudios para
definir esta naturaleza. En general se pudo constatar
que los componentes referidos a instrumentos,
actividades y resultados pueden ser más sencillos para
el diseño de indicadores en una primera etapa que los
correspondientes al marco político, al marco
institucional y los impactos.
• Constitución de un grupo de trabajo2 para elaborar un
borrador de Manual. El Grupo de trabajo trabajando en
red y en dos reuniones en Chile definió los indicadores
en cada uno de los componentes, dando lugar a un
borrador de Manual.
• Segundo Taller de expertos3 celebrado en Santiago en
2007 para analizar el borrador del Manual y definir los
aspectos relacionados con la aplicación de los
indicadores y la interpretación de los resultados de su
aplicación. El segundo Taller se centró en primer lugar,
en la revisión del sistema de indicadores propuesto y en
la selección de la llamada “lista corta” y en segundo
lugar en el desarrollo de la metodología para la
implementación de los indicadores de esta lista y en
algunas consideraciones sobre el análisis y la
interpretación de los resultados de su aplicación.
• Elaboración del Manual de la RICYT de Indicadores
de Internacionalización de la ciencia y la tecnología,
denominado Manual de Santiago, en reconocimiento del
apoyo recibido por la Comisión Nacional de
Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICYT)
de Chile y la Universidad de Chile.
4. ENFOQUE RICYT DEL DISEÑO DE
INDICADORES DE INTERNACIONALIZACIÓN DE
LA I+D
El enfoque de la RICYT para el diseño de los indicadores
de la internacionalización de la ciencia y la tecnología se
caracteriza por entender la internacionalización como un
proceso dual mediante el cual la dimensión internacional
se incorpora y expresa al interior de los SCT de los países
y por otra, las capacidades, resultados y productos fruto
de la I+D se proyectan en un espacio internacional. En
consecuencia, los indicadores deberán ser de utilidad
tanto para conocer el grado de internacionalización de los
elementos estructurales, funcionales y relacionales de un
SCT, como para conocer el grado de proyección
internacional de los outputs de este sistema. Ambos están
2 El grupo de trabajo ha estado formado por: Carlos Bianco (Argentina), Alvaro
Campo Cabal (Colombia), Rafael Correa (Chile), Anna María Prat (Chile) y
Jesús Sebastián (España)
3. Los participantes en el II Taller fueron: Ignacio Ávalos (Venezuela), Carlos
Bianco (Argentina), Rafael Correa (Chile), Enrique D’Etigny (Chile), Regina C.
Figueiredo (Brasil), Rafael Hurtado (Colombia), Cristina Lazo (Chile), Lucas
Luchilo (Argentina), Anna María Prat (Chile), Inguelore Scheunemann de Souza
(Brasil) y Jesús Sebastián (España)
relacionados, pero la distinción entre estas dos caras de la
internacionalización puede favorecer los diagnósticos y la
elaboración de políticas explícitas para acelerarla. Este
enfoque es característico de la RICYT frente a los
enfoques de los organismos internacionales que se
centran fundamentalmente en la proyección internacional
y no tanto en medir la dimensión internacional al interior de
las instituciones y del sistema, aspecto que es,
probablemente, de mayor interés en los países
latinoamericanos de la RICYT.
La segunda característica de la RICYT es el enfoque
sistémico. El diseño de los indicadores se ha basado en el
análisis de la expresión de la dimensión internacional en el
conjunto de elementos estructurales y funcionales de un
SCT considerado en su conjunto.
La tercera característica es el enfoque específico de la
internacionalización. La mayoría de los enfoques de los
organismos internacionales consideran el carácter
transversal y horizontal de la dimensión internacional e
incluyen algunos indicadores de internacionalización en
cada una de las familias de indicadores convencionales.
La RICYT considera que concediendo una especificidad a
estos indicadores, se puede mejorar la comprensión de
los procesos de internacionalización y hacer mayor
énfasis en su importancia, especialmente en países en los
que todavía estos procesos son muy débiles. Por ello, se
ha optado por crear una familia específica de indicadores
de internacionalización, para aumentar su peso, visibilidad
y facilitar las relaciones entre los propios indicadores,
reflejando las interrelaciones existentes en los procesos
de internacionalización.
La selección y diseño de los indicadores ha tratado de
tener en cuenta la heterogeneidad de los países
pertenecientes a la RICYT, tanto en el desarrollo de la
dimensión internacional, como en el peso de la
cooperación internacional en el desarrollo de sus
actividades de investigación e innovación, las asimetrías,
liderazgos y dependencias que están asociados a los
procesos de internacionalización, así como la
disponibilidad de la información necesaria para la
aplicación de los indicadores. Por ello, se han identificado
familias de indicadores para cada componente del SCT de
manera que en su implementación se puedan seleccionar
los más adecuados para cada país en sus ejercicios de
autoevaluación.
5. PROPUESTA DEL SISTEMA DE INDICADORES
DE INTERNACIONALIZACIÓN DE LA I+D
La elaboración del sistema de indicadores ha partido del
análisis de los siguientes componentes de los SCT:
• Marco político
• Entorno científico y tecnológico: comunidad científica,
instituciones públicas y privadas
• Marco funcional: Instrumentos operativos
• Entorno financiero: Recursos y flujos
• Actividades de I+D
• Resultados y productos de la I+D
49
De los seis componentes se seleccionaron
para el diseño de indicadores de
internacionalización:
• Políticas e instrumentos operativos y
financieros
• Actividades de I+D
• Resultados y productos de la I+D
Se han definido un total de 137 indicadores
a
los
diferentes
correspondientes
componentes seleccionados. La Tabla 1
muestra la distribución de los indicadores.
El Manual ofrece una descripción de cada
uno de los 137 indicadores y señala la
información que es necesaria para su
implementación, indicándose que existe
información disponible para algunos de los
indicadores pero que es necesario organizar
una estrategia de recopilación de la
información para la implementación de otros.
Los indicadores están clasificados, además
de por el ámbito al que corresponden dentro
de los componentes del SCT, por criterios que
permiten diagnosticar las características de la
internacionalización. La tabla 2 muestra los
criterios definidos y la distribución de los
indicadores entre los mismos.
50
6. APLICACIÓN DE LOS
INDICADORES DE
INTERNACIONALIZACIÓN DE LA I+D
Los 137 indicadores de internacionalización
de la ciencia y la tecnología propuestos en
este Manual pueden aplicarse con un doble
objetivo:
• Autoevaluación del grado y modelo de
internacionalización de un país o una
institución
de
I+D,
especialmente
universidades, organismos y centros de
I+D. El sistema de indicadores propuesto
se puede utilizar como una guía en el
proceso de autoevaluación.
• Medición estandarizada del grado de
internacionalización de los países y
establecimiento de las correspondientes
comparaciones internacionales. Para ello
se requiere la selección de un pequeño
número de indicadores representativos y su
adopción formal por parte de los países
miembros de la RICYT.
La autoevaluación es un proceso que permite
a un país o una institución de I+D conocer el
grado
y
características
de
la
internacionalización de su SCT nacional o
institucional. La diferenciación que se ha
Tabla 1. Distribución de los indicadores de internacionalización de las I+D
Componente del SCT
Políticas e instrumentos
para la internacionalización
Actividades de I+D
Elemento del SCT
Políticas explícitas nacionales
para el fomento de la
internacionalización
Políticas instrumentalizadas
a través de Acuerdos y
Convenios internacionales
Formación, flujos y movilidad
de los recursos humanos
14
11
12
Programas y proyectos
de investigación
12
Infraestructuras y centros
internacionales
14
Redes y consorcios
Resultados y productos
de las actividades de I+D
Número de
Indicadores
15
Producción científica:
Publicaciones: Autoría, difusión
e impacto
22
Empresas de base tecnológica
4
Producción tecnológica: Patentes
Comercio internacional
de tecnología
Acreditación y certificación
internacional
Premios y liderazgos científicos
12
9
6
6
Tabla 2. Criterios de internacionalización de la I+D
Criterio
Intensidad
Definición
Indicadores
Número de
Grado de presencia de la dimensión
internacional en las políticas, instrumentos,
actividades y resultados de la I+D
53
Concentración
Grado de participación de la comunidad
científica nacional en actividades y resultados
de la I+D con dimensión internacional
12
Género
Equilibrio de género en la comunidad
científica nacional en actividades y resultados
de la I+D con dimensión internacional
11
Grado de participación de la comunidad
científica nacional en la dirección, coordinación
de actividades internacionales de I+D
9
Grado de participación de la financiación
externa para actividades internacionales y
de equilibrio de la balanza tecnológica
8
Atracción
Capacidad para captar recursos humanos
y financieros de otros países
8
Diversidad
temática
Grado de distribución temática de las
actividades internacionales de I+D
8
Diversidad
geográfica
Grado de distribución geográfica de las
actividades y resultados de I+D
7
Visibilidad
Capacidad de difundir las actividades y
resultados de la I+D en los ámbitos y flujos
internacionales de la ciencia y tecnología
7
Simetría
Balance entre el esfuerzo nacional y la
participación de otros países en las actividades
y resultados internacionales de la I+D
6
Impacto
Grado de integración internacional de los
resultados de las actividades de I+D
6
Grado de multilateralidad de las actividades
internacionales de I+D
2
Liderazgo
Dependencia
Asociabilidad
realizado en este Manual para el diseño de
los indicadores entre elementos dentro del
SCT permite conocer las fortalezas y
debilidades,
en
cuanto
a
su
internacionalización, de estos elementos y
obtener información relevante para orientar
políticas
de
fomento
de
la
las
internacionalización. Además, al clasificarse
los indicadores por criterios que caracterizan
la internacionalización permite conocer la
y
características
de
la
naturaleza
internacionalización del país o de la
institución.
La aplicación de los indicadores requiere una
diferente consideración de algunos de ellos
dependiendo de que se trate de un país o una
institución. En uno y otro caso permite una
radiografía del grado de internacionalización
en cada uno de los elementos considerados.
Con relación a la utilización de los indicadores
para
la
caracterización
de
la
internacionalización de un SCT o una
institución hay que señalar que los procesos
de internacionalización son complejos y
relacionales, cuya comprensión requiere
estudios
cualitativos
y
análisis
pormenorizados. Debe señalarse, por
ejemplo, el papel de políticas que no son
estrictamente del ámbito de la I+D y de los
marcos normativos asociados a estas
políticas. La aplicación de los indicadores
cuantitativos descritos ofrece una primera
imagen de la internacionalización que deberá
completarse con otros tipos de estudios y
análisis.
Medición estandarizada del grado de
internacionalización de los países y
establecimiento de las correspondientes
comparaciones internacionales. El sistema de
137 indicadores propuesta para los ejercicios
de autoevaluación resulta excesivamente
numeroso para su aplicación regular y
periódica por todos los países a efectos
comparativos. Por ello, se ha realizado una
selección de los indicadores siguiendo
diferentes criterios con el objetivo de que los
indicadores seleccionados puedan adoptarse
y aplicarse por los países miembros de la
RICYT. La tabla 3 muestra los criterios que se
han utilizado para la selección de los
indicadores.
El análisis de la viabilidad ha puesto de
manifiesto la necesidad de abordar estudios
para facilitar el acopio de la información
necesaria e incluso para la mejor
caracterización de los indicadores. El
diferente grado de viabilidad puede permitir
una clasificación de los indicadores en
maduros, potenciales y futuribles.
51
Cada uno de los indicadores ha sido valorado
tomando en cuenta los seis criterios. Para la
selección final se ha considerado también
que en el conjunto de los indicadores
seleccionados exista una representación del
grado de internacionalización de los
diferentes elementos del SCT.
En un primer ejercicio para la selección de los
indicadores se ha obtenido una “lista larga”
con 22 indicadores y en un segundo ejercicio
se ha elaborado una “lista corta” de siete
indicadores que se muestra en la tabla 4.
La decisión para la utilización por parte de los
países de la “lista larga” o la “lista corta”
debería adoptarse entre los responsables de
la elaboración de las estadísticas nacionales
de I+D.
52
Uno de los problemas planteados en el
proceso de selección de los indicadores de la
lista corta se refiere a los correspondientes a
“actividades de I+D”. El indicador “Porcentaje
de
proyectos
de
I+D
ejecutados
conjuntamente entre investigadores de dos o
más países respecto al total de proyectos de
I+D ejecutados en el país”, seleccionado
inicialmente por el grupo de trabajo de la
RICYT, tuvo que ser finalmente eliminado por
plantear problemas de comparabilidad y
viabilidad.
7. CONSIDERACIONES FINALES
El Manual de Santiago está actualmente en
proceso de edición por la RICYT y se espera
su publicación a principios de 2008 para su
difusión entre los Organismos nacionales de
Ciencia y Tecnología, las instituciones y los
investigadores interesados.
El Manual es un instrumento provisional para
medir la internacionalización de la I+D que
deberá revisarse en función de su aplicación,
previsiblemente en algunos países piloto. Las
mayores dificultades se pueden encontrar en
el acopio de la información necesaria para su
implementación.
Una lección aprendida en el proceso de
elaboración del Manual es la necesidad de
propiciar
estudios
para
profundizar
conceptualmente sobre los procesos de
internacionalización y metodológicamente
sobre los indicadores más idóneos para medir
estos procesos, además de analizar las
claves para la interpretación de los resultados
de la implementación de los indicadores en el
contexto de los países de la RICYT.
Tabla 3. Criterios para la selección de indicadores
Criterio
Relevancia
Comparabilidad
Viabilidad
Cobertura
Autonomía
Utilidad
Definición
Importancia del indicador para caracterizar el grado de
internacionalización.
Importancia del indicador para la comparación de la
información entre los países de la RICYT.
Facilidad de acceso a la información necesaria para la
implementación del indicador.
Amplitud del criterio de viabilidad entre los países
miembros de la RICYT.
Grado de independencia del indicador respecto a otros
Grado de importancia del indicador para la
toma de decisiones de política científica y tecnológica.
Tabla 4. Indicadores de internacionalización seleccionados (lista corta)
1
2
3
4
5
6
7
Porcentaje del gasto público nacional en I+D con asignación
específica a acciones con una dimensión internacional respecto
al total del gasto público nacional en I+D.
Porcentaje del gasto financiado por fuentes externas respecto al
total del gasto público nacional en I+D.
Porcentaje de investigadores con grado de doctor obtenido en el
extranjero respecto al número total de investigadores residentes
en el país con grado de doctor.
Porcentaje de copublicaciones científicas internacionales
respecto del total de publicaciones del país.
Porcentaje del total de citas de artículos científicos del país
en el conjunto total de citas en una base de datos
determinada.
Porcentaje de copatentes internacionales diferentes solicitadas
en oficinas nacionales e internacionales en las que aparecen
investigadores del país y de otros países entre los inventores
respecto al total de patentes solicitadas por el país en un período
de tiempo dado.
Relación entre ingresos y pagos tecnológicos (balanza
tecnológica)
8. REFERENCIAS
Archibugi, D., Howells, J., Michie, J. (editors) (1999)
Innovation Policy in a Global Economy . Cambridge
University Press. Cambridge
Bordons, M., Gómez, I. (2000) Collaboration networks in
Science. In The Web of knowledge: A Festschrift in Honor
of Eugene Garfield. Editado por B. Cronin y H.B. Atkins.
ASIS Monograph Series.
Bozeman, B., Corley, E. (2004) Scientists collaboration
strategies: implications for scientific and technical human
capital. Research Policy 33, 599 - 616.
Child, J., Falkner, D. (1998) Strategies of co-operation:
managing alliances, networks and joint ventures. Oxford
University Press. UK
Edler, J., Boekholt, P. (2001) Benchmarking national public
policies to exploit international science and industrial
research: a synopsis of current developments. Science
and Public Policy 28, 313 - 321.
European Commission (2003). Third European Report on
Science & Technology Indicators. Brussels.
EUROSTAT (2005) Informe sobre Internacionalización de
la I+D.
Georghiou, L. (1998) Global cooperation in research.
Research Policy 27: 611 - 626.
Gómez, I., Fernández, M.T., Sebastián, J. (1999) Analysis
of the structure of international cooperation networks in
science through bibliometric indicators Scientometrics 44,
441-457
Gómez, I., Sancho, R., Bordons, M. y Fernández, M.T.
(2006) Actividad y producción científica. En “Radiografía
de la investigación pública en España”. Editado por J.
Sebastián y E. Muñoz. Editorial Biblioteca Nueva. Madrid.
Pp: 273-302.
Grande, E., Peschke, A. (1999) Transnational cooperation
and policy netwoks in European science policy-making.
Research Policy 28: 43 - 61
Hagedoorn, J, Link, A.N., Vonortas, N.S. (2000) Research
partnerships. Research Policy 29, 567 - 586.
Hagedoorn, J. (2002) Inter-firm partnerships: an overview
of major trends and patterns since 1960. Research Policy
31, 477 - 492.
Luukkonen, T., Tijssen, R.J.W., Persson, O., Siversten, &.
(1993) The measurement of international scientific
collaboration. Scientometrics 28, 15 - 36.
Meyer-Krahmer, F. (1998) Internationalisation of research
and technology: trends, issues and implications for
science and technology policies in Europe. ETAN working
paper. European Commission. Brussels.
Narula, R., Hagedoorm, J. (1999) Innovation through
strategic alliances: moving towards international
partnerships and contractual agreements. Technovation
26, 141 - 156.
NSF. National Science Foundation (2004). Science and
Engineering Indicators 2004. Washington.
NSF. National Science Foundation (2005). Graduate
Students and Postdoctorates in Science end Engineering:
2002. Washington.
Observatoire des Sciences et des Techniques. (2003).
Science & Technologie Indicateurs 2002. Economica.
Paris.
OECD, Organisation for Economic Co-operation and
Development (1999) Globalisation of Industrial R&D:
Policy Issues. Paris.
RICYT.
Red
Iberoamericana/Interamericana
de
Indicadores de Ciencia y Tecnología (2003) El Estado de
la Ciencia: Principales indicadores de ciencia y tecnología
Iberoamericanos/Interamericanos. Buenos Aires.
Research Policy (1999) Special Issue
Internationalisation of Industrial R&D 28.
on
The
Sebastián, J. (2000). La cultura de la cooperación en la
I+D. Espacios. Revista venezolana de gestión tecnológica.
21, 165 - 180. Fundación Polar. Caracas.
Sebastián, J. (2004) Cooperación e Internacionalización
de las Universidades. Editorial Biblos/SECIB. Buenos
Aires. Argentina. ISBN: 950-786-446-6.
Swedish Institute for Growth Policy Studies (2006) The
Internationalisation of corporate R&D. Stockholm. ISSN
1652-0483.
Zitt, M., Bassecoulard, E. (1999) Internationalization of
communication: a view on the evolution of scientific
journals. Scientometrics 46, 669 - 685.
53