MINISTÉRIO DA SAÚDE
MISSÃO PARA OS CUIDADOS DE SAÚDE PRIMÁRIOS
AGRUPAMENTOS DE CENTROS DE SAÚDE (ACES)
LINHAS DE ACÇÃO PARA A SUA IMPLANTAÇÃO E DESENVOLVIMENTO
Documento de Trabalho
Índice
1.
O que é novo nos ACES? Como concretizar?
2.
Unidades funcionais e respectivas missões
3.
Competências necessárias e seu desenvolvimento
4.
Selecção, formação, acompanhamento e avaliação dos dirigentes
5.
Sistema de lideranças e sistema de gestão
5.1. Órgãos e instrumentos de gestão
5.2. Unidade de apoio à gestão (UAG)
6.
Desenvolvimento da governação clínica/técnica
7.
Painel de indicadores (gestão organizacional e gestão técnica)
8.
Linhas de acção e responsabilidades
O presente documento resume as estratégias para concretizar o disposto no
Decreto-Lei n.º 28/2008, de 22 de Fevereiro, que cria os agrupamentos de
centros de saúde do Serviço Nacional de Saúde, abreviadamente designados
por ACES. Focaliza-se no desenvolvimento dos sistemas de liderança e de
gestão. Adopta uma perspectiva sistémica para evitar cair em concepções
redutoras e lineares deste processo tão complexo.
A implementação dos ACES integra-se no quadro global da transformação
organizacional da administração pública, da administração da saúde e dos
serviços prestadores de cuidados de saúde primários
1.
O que é novo nos ACES e como concretizar?
Os centros de saúde reorganizados no novo modelo de ACES caracterizam-se
pelos seguintes aspectos distintivos:
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Estrutura organizacional assente em cinco tipos de unidades funcionais com
trabalho em equipa multiprofissional, com missões específicas,
intercooperantes e complementares, organizadas em rede;
Autonomia administrativa para decidir e implementar soluções adaptadas aos
recursos e às condições de cada local e comunidade;
Órgãos e instrumentos próprios de gestão organizacional;
Sistemas de liderança e de governação clínica e técnica bem definidos;
Mecanismos de representação e de participação da comunidade e dos cidadãos.
Para esta transformação são necessárias diversas iniciativas estruturantes,
designadamente:
1. Reorganizar internamente os actuais centros de saúde em unidades/equipas
com missões diferenciadas, embora interdependentes e complementares;
2. Seleccionar e recrutar criteriosamente os vários tipos de dirigentes dos novos
ACES;
3. Proporcionar formação inicial e contínua aos dirigentes;
4. Introduzir e desenvolver a governação clínica nos ACES e nas suas unidades
funcionais clínicas;
5. Organizar a agregação e partilha de recursos ao nível dos ACES;
6. Reafectar os recursos e competências existentes nos serviços de âmbito subregional aos ACES e aos serviços regionais, consoante a sua natureza;
7. Criar unidades de apoio à gestão (UAG) em cada um dos novos ACES;
8. Introduzir órgãos e mecanismos de representação e de participação efectivas
dos cidadãos e da comunidade nos ACES;
9. Desenvolver um sistema de monitorização e de avaliação dos dirigentes e dos
ACES, enquanto organizações de saúde;
10. Definir um plano global de implementação dos ACES com metas, prazos e
responsabilidades.
Tudo isto será suportado pela disponibilização de documentos de apoio, de
instrumentos de gestão e de acompanhamento e por sistemas de informação.
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2.
Unidades funcionais e respectivas missões
As unidades funcionais traduzem um modelo organizativo baseado em equipas
multiprofissionais direccionadas para aspectos complementares da missão do
centro de saúde. A MCSP elabora orientações enquadradoras para cada tipo de
unidade, tendo em conta as vocações que a seguir se enunciam:
2.1. Cuidados de saúde à pessoa e à família
(com liberdade de escolha em função dos recursos disponíveis)
Unidade de Saúde Familiar (USF)
Unidade de Cuidados de Saúde Personalizados (UCSP)
As USF distinguem-se das UCSP apenas pelo nível de desenvolvimento de
dinâmica de equipa, designadamente pelos compromissos de cooperação inter
profissional livremente assumidos (e que não podem decretar-se nem forçar-se por
via “normativa”). Ao estádio de trabalho em equipa de uma USF corresponde um
grau de autonomia e instrumentos de responsabilização e exigência de
desempenho mais desenvolvidos. Este estádio associa-se a processos de
contratualização com níveis de exigência de monitorização, de avaliação de
desempenho, e respectivas consequências, sem precedentes nos cuidados de saúde
primários em Portugal. Um indicador de liderança e gestão de um ACES poderá
estar associado ao processo de estímulo e de apoio à evolução desejada e
voluntariamente assumida do estádio de UCSP para USF.
2.2. Cuidados orientados e organizados para grupos e ambientes específicos
(cuidados de abrangência comunitária e de apoio e complementaridade da acção das USF e das
UCSP)
Unidade de Cuidados na Comunidade (UCC)
Unidade de Saúde Pública (USP)
As USF, UCSP e UCC articulam-se necessariamente com a USP sempre que
estiver em causa a defesa e promoção da saúde colectiva. Incluem-se neste âmbito
os processos de planeamento de saúde populacional, abrangendo a programação, o
acompanhamento da execução e a avaliação das intervenções das diversas equipas
com impacto na saúde comunitária.
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2.3. Saúde populacional, ambiental e pública
(Intervenções orientadas para garantir o bem público comum no domínio da saúde)
Unidade de Saúde Pública (USP)
Observatório de saúde local, unidade de administração de saúde populacional, de
coordenação de estratégias locais de saúde de âmbito comunitário e de autoridade
de saúde.
2.4. Apoio técnico-assistencial às restantes unidades
(Competências e meios específicos complementares da acção das restantes unidades funcionais)
Unidade de Recursos Assistenciais Partilhados (URAP)
A URAP é uma unidade que organiza e coordena múltiplos meios, recursos e
competências assistenciais específicos, de cada ACES, cuja missão é a de apoiar as
demais unidades funcionais.
2.5. Apoio logístico ao funcionamento de todas as equipas e dos órgãos de
gestão
(viabilização do funcionamento adequado de toda a organização)
Unidade de Apoio à Gestão (UAG)
A UAG é uma unidade de “back-office” que viabiliza que, em cada momento,
existam condições materiais e objectivas para que todos possam cumprir a sua
missão.
3.
Competências necessárias e seu desenvolvimento
A mudança do modelo de centros de saúde sem autonomia para os ACES
pressupõe um caminho longo, difícil e complexo a percorrer. Caminho que se faz
pela acção reflexiva, pela experimentação, pela aprendizagem continuada e pelo
desenvolvimento de novas competências. Estas competências são de vários tipos:
Competências de liderança de pessoas e de equipas
Competências de gestão organizacional
Competências de gestão clínica e técnica
Competências de gestão operacional de recursos humanos, materiais,
financeiros e de informação
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Competências para a capacitação, promoção da literacia em saúde e facilitação
da participação e do “empowerment” dos cidadãos e da comunidade em
relação à sua saúde.
Para o desenvolvimento destas competências decorrerá um programa inicial de
iniciativas-farol e de harmonização e enquadramento de âmbito nacional,
seguindo-se programas da responsabilidade de cada ARS, I.P.
4.
Selecção, formação, acompanhamento e avaliação dos dirigentes
O objectivo é o de atingir uma massa crítica de dirigentes capazes de
estimular o empenho e de facilitar e organizar o envolvimento dos
profissionais e da comunidade. A participação e o desenvolvimento de
sentimentos de pertença e de apropriação são essenciais para obter o
empenho de todos. Os aspectos técnicos e instrumentais da gestão são
essenciais, mas são mais fáceis de resolver e devem subordinar-se a este
vector determinante. Cada dirigente terá uma carta de compromisso, um
plano personalizado de desenvolvimento de competências e uma avaliação.
Em cada ARS, I.P. é constituída uma Equipa de Apoio ao desenvolvimento
da gestão nos ACES. Estas equipas são enquadradas metodologicamente
pela MCSP até Abril de 2009.
5.
Sistema de lideranças e sistema de gestão
Os processos de liderança estão interrelacionados com os processos de gestão, mas
são distintos destes. O desenvolvimento do sistema de lideranças num ACES
inclui os órgãos de gestão organizacional e clínica e também os coordenadores e
líderes técnicos das várias unidades. O desenvolvimento do sistema de lideranças
decorrerá paralelamente ao desenvolvimento do sistema de gestão.
Os centros de saúde nunca tiveram autonomia de gestão. O seu controlo
administrativo foi sendo feito à distância a partir das sedes de distrito (pelos
serviços sub-regionais das ARS). A reafectação dos recursos, meios e competências
destes serviços de âmbito sub-regional é um processo que exige sensibilidade e
visão estratégica. Esta reafectação será feita para os níveis local e regional
consoante a natureza dos recursos e das competências em causa.
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5.1. Órgãos e instrumentos de gestão
Os órgãos e os instrumentos de gestão dos ACES estão definidos do Decreto-Lei
n.º 28/2008, de 22 de Fevereiro e a sua implementação e supervisão é da
responsabilidade directa de cada ARS, I.P.
5.2. Unidade de apoio à gestão (UAG)
O estudo efectuado pelo Gabinete de Análise Económica da Universidade Nova
de Lisboa (GANEC), por encomenda da MCSP, aponta para a seguinte
caracterização geral dos ACES:
Quanto à dimensão financeira os custos de exploração dos ACES variam entre
os 10 e os 73 milhões de euros, concentrando-se a maioria entre os 20 e os 40
milhões de euros. São organizações da ordem de grandeza das 1000 maiores
empresas portuguesas, sendo que cerca de 20% ombreará com as 500 maiores.
Quanto ao número de profissionais por ACES este variará entre 127 e 921. De
acordo com o critério de Pequenas e Médias Empresas (PME) da União
Europeia a grande maioria (61 ACES) estará na escala das grandes empresas.
A magnitude dos recursos envolvidos na maior parte dos ACES, quer em termos
financeiros, de número e diversidade de unidades assistenciais , de número de
profissionais, e de população coberta e área abrangida, caracterizam-nos como
organizações complexas, de média/grande dimensão (embora menor que as “subregiões de saúde”). Por isso, deverão dispor de um robusto componente de gestão
e de logística e de qualificados serviços de “back-office”.
Assim, tendo em conta o disposto no Decreto-Lei n.º 28/2008, de 22 de
Fevereiro, no que respeita à UAG, esta deve dispor de um staff administrativo
adequado, identificando-se como áreas chave:
Sistemas de informação;
Gestão de recursos humanos;
Gestão financeira;
Instalações, equipamentos e manutenção;
Aprovisionamento, compras e logística;
Assessoria jurídica;
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Serviços de apoio geral.
A criação dos ACES e a constituição das diversas unidades funcionais com quadro
administrativo permitem extinguir os serviços sub-regionais das ARS e os serviços
administrativos dos actuais centros de saúde. A reafectação de recursos das actuais
SRS para os ACES deve recorrer aos seguintes critérios:
Carácter gestionário ou transaccional das actividades;
Proximidade ou interligação à actividade assistencial;
Potencial de obtenção de economias de escala;
Ganhos de produtividade por via da especialização.
Tudo deve ser feito para evitar descontinuidades em áreas críticas da gestão:
vencimentos, concursos de pessoal, contratos, compras, gestão de stocks,
contabilidade, entre outras.
6.
Desenvolvimento da governação clínica e técnica
A MCSP enquadrará e desenvolverá um quadro de referência e um conjunto de
iniciativas para o desenvolvimento continuado de competências de governação
clínica e técnica nos ACES.
7.
Painel de indicadores (gestão organizacional e gestão clínica e técnica)
A MCSP desenvolverá e ensaiará, em estreita colaboração com as ARS I.P. e com
o apoio técnico do GANEC e de outras entidades, um painel de indicadores para
monitorização e avaliação dos desempenhos de gestão organizacional e gestão
clínica e técnica nos ACES.
8.
Linhas de acção e responsabilidades
O apoio à autonomia de gestão dos ACES passa pela constituição das várias
unidades funcionais, pela criação das UAG e por processos de acompanhamento e
de desenvolvimento com duas componentes paralelas:
1. A MCSP trabalhará em estreita ligação com alguns ACES (pelo menos um por
cada ARS) e com as equipas regionais de apoio a este processo para definir e
testar no terreno, um painel de monitorização e um balanced scorecard que
possibilite a contratualização e o acompanhamento do desempenho das novas
organizações e dos seus dirigentes;
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2. Paralelamente dar-se-á a instalação dos órgãos e a produção dos primeiros
instrumentos de gestão dos ACES, segundo um cronograma preestabelecido.
Este processo inclui a afectação de recursos dos actuais serviços sub-regionais
aos ACES, criando UAG baseadas em quatro áreas (gestão financeira, recursos
humanos, gestão da informação e apoio à contratualização e serviços gerais).
O diálogo e entrosamento permanentes destas componentes permitirá validar as
principais funções e/ou actividades e tarefas específicas das quatro áreas
funcionais (mapear, simplificar e desmaterializar os respectivos processos e fluxos),
assim como ajudará a prever os recursos humanos necessários (competências e
potenciais de trabalho);
Um dos produtos deste processo interactivo será também a elaboração de um
referencial (roteiro) de apoio nacional à definição e desenvolvimento da UAG dos
ACES.
MCSP, Agosto de 2008
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