Políticas Públicas para Garantia da Alimentação Adequada e Saudável: O Guia Alimentar
para a População Brasileira em Perspectiva Intersetorial.
Subsídios para reflexões – XIX Plenária- maio de 2015
Às Comissões Permanentes,
O tema da plenária de maio é a promoção da alimentação adequada e saudável a partir
do olhar dos determinantes e responsabilidades intersetorias. O motivador desta reflexão é o
Guia Alimentar para a população brasileira lançado no final de 2014.
O texto foi elaborado a partir da leitura do Guia à luz da agenda de Segurança Alimentar
e Nutricional. Muitas das observações e propostas apresentadas foram resgatadas dos
diferentes documentos e manifestações do Consea em relação a temas relacionados ao
conteúdo do Guia Alimentar.
Sugerimos que as CPs, considerando suas prioridades, apresentem suas propostas e
encaminhamentos relacionados aos desdobramentos necessários do Guia, durante o debate
em plenária. Para tal, seria interessante que as CPs formulassem questionamentos e
proposições sobre o tema, dialogando com suas demandas e debates no contexto da SAN.
O novo Guia Alimentar para a População Brasileira é um documento de referência no
campo da alimentação e nutrição, que deve gerar repercussões sobre as políticas públicas de
saúde, organizações da atenção à saúde, dos programas de segurança alimentar e nutricional,
meio ambiente, produção e abastecimento para uma alimentação adequada e saudável. O Guia
é também uma referência para a educação alimentar e nutricional e todos os demais
desdobramentos para a promoção da alimentação adequada e saudável, garantia da segurança
alimentar e nutricional - SAN e a realização progressiva do Direito Humano à Alimentação
Adequada – DHAAA. Destaca-se, ainda, que o Guia é uma oportunidade para que todas as
ações decorrentes da Política Nacional de Alimentação e Nutrição sejam revistas para que o
alimento, a alimentação, a comida sejam os recursos preferenciais para o controle e prevenção
dos problemas nutricionais.
Para que seus objetivos sejam alcançados, a promoção da alimentação adequada e
saudável (AAS) deve ser compreendida no contexto complexo de um sistema alimentar que
impõe enormes desafios para sua prática, tanto na dimensão coletiva como individual.
O eixo central da atual edição do Guia Alimentar foi a adoção de uma classificação de
alimentos baseada no processamento industrial dos produtos alimentícios. O Guia claramente
incentiva o consumo de alimentos in natura e refeições preparadas a partir destes itens e a
redução drástica do consumo de produtos ultraprocessados (formulações industriais feitas com
substâncias extraídas de alimentos ou artificiais e adição de diferentes aditivos alimentares). A
adoção desta classificação estabelece um campo de confronto com as indústrias de alimentos,
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principalmente as transnacionais e os setores do agronegócio (que produzem commodities,
agrotóxicos, sementes transgênicas e ingredientes para as grandes indústrias) que conformam
o sistema alimentar predominante, baseado em sistemas de produção e distribuição de alimentos
socialmente excludentes e ambientalmente insustentáveis.
Para garantir a efetividade deste enfrentamento, faz-se necessário a abordagem
aprofundada dos determinantes do sistema alimentar e uma articulação dos princípios e
recomendações do Guia Alimentar a uma estratégia de promoção da alimentação adequada e
saudável intersetorial. Podemos citar bons exemplos neste sentido, como o Plano Nacional de
Segurança Alimentar e Nutricional, a Estratégia Intersetorial de Prevenção e Controle da
Obesidade e o Marco Referencial da Educação Alimentar e Nutricional, além dos futuros
compromissos que o Ministério da Saúde e demais setores envolvidos assumirão para a
implementação do Guia Alimentar no Brasil.
É importante lembrar que nos últimos anos o Brasil inovou no enfrentamento da
obesidade, construindo uma Estratégia Intersetorial de Prevenção e Controle com a participação
de um conjunto de setores como saúde, educação, desenvolvimento social, cidades,
desenvolvimento agrário etc. O Consea participou desta reflexão com contribuições importantes,
tendo realizado uma plenária em 2012 onde a Estratégia foi amplamente problematizada e
debatida. A Estratégia parte do pressuposto correto de que a obesidade é socialmente
determinada e depende de um conjunto de fatores econômicos, políticos, culturais e ambientais
que se articulam, porém, ainda precisa apresentar um plano de ação com impacto nacional
gerando processos e resultados capazes de mobilizar a sociedade, regular o mercado e definir
compromissos do Estado no enfrentamento do problema. O Guia Alimentar pode se configurar
em uma ótima oportunidade para revisitar e atualizar esta perspectiva, trazendo novos setores e
atores, como movimentos sociais e organizações da sociedade, para esta construção.
Em termos gerais, pode-se afirmar que não é possível dissociar a alimentação do sistema
agroalimentar hegemônico no qual está inserida. Portanto, a promoção da alimentação adequada
e saudável também deve contemplar o desenvolvimento de capacidades para lidar com os
resultados de um modelo de produção, abastecimento, comercialização e oferta de produtos não
saudáveis e que limita fortemente a possibilidade de escolhas de grupos e indivíduos que vivem
em contextos sociais com iniquidades sociais e diferenças étnicas, culturais e regionais
importantes.
O conceito da alimentação adequada e saudável construído pelo Consea (2007) e
aprovado na 3a CNSAN (2010), assume que é a realização de um direito humano básico, com a
garantia ao acesso permanente e regular, de forma socialmente justa, a uma prática alimentar
adequada aos aspectos biológicos e sociais dos indivíduos, de acordo com o ciclo de vida e as
necessidades alimentares especiais, pautada no referencial tradicional local. Deve atender aos
princípios da variedade, equilíbrio, moderação, prazer (sabor), às dimensões de gênero e etnia,
e às formas de produção ambientalmente sustentáveis, livre de contaminantes físicos, químicos,
biológicos e de organismos geneticamente modificados.
No Guia Alimentar a alimentação adequada e saudável está conceituada como: um direito
humano básico que envolve a garantia ao acesso permanente e regular, de forma socialmente
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justa, a uma prática alimentar adequada aos aspectos biológicos e sociais do indivíduo e que
deve estar em acordo com as necessidades alimentares especiais; ser referenciada pela cultura
alimentar e pelas dimensões de gênero, raça e etnia; acessível do ponto de vista físico e
financeiro; harmônico em quantidade e qualidade, atendendo aos princípios da variedade,
equilíbrio, moderação e prazer; e baseada em práticas produtivas adequadas e sustentáveis.
O conceito aprovado na 3a CNSAN, afirma aspectos fundamentais que caracterizam a
alimentação adequada e saudável e que vão além da qualidade nutricional e biológica, ou seja,
problematiza as contradições do modelo agrícola atual que produz um alimento, que tem sua
origem no agronegócio, monocultura, grandes extensões de terra, exploração de mão de obra,
mecanização, sistemas intensivos de produção de alimentos, que utilizam sementes
transgênicas e agrotóxicos. Ou seja, este conceito explicita inequivocamente que a SAN tem
estreita relação com um sistema alimentar que precisa estar voltado para processos produtivos
justos e sustentáveis. O centro do modelo de produção de alimentos passa a ser as pessoas e
os processos para seu alcance, articulando políticas econômicas, agrícolas, de saúde e
abastecimento que promovam saúde, soberania e segurança alimentar e nutricional com
equidade e garantia de direitos sociais.
Apesar de mencionar a necessidade de práticas produtivas sustentáveis, o conceito do Guia
Alimentar não incorpora uma dimensão chave desta reflexão: a garantia de ausência de
agrotóxicos e transgênicos nos alimentos como fatores de proteção para a saúde humana e
ambiental. Esta questão é importante e precisa ser analisada à luz das agendas que o Estado e
a sociedade vem construindo no contexto da SAN/SISAN, como por exemplo, a Política Nacional
de Produção Orgânica e Agroecologia (PNAPO) e o Programa Nacional de Redução de
Agrotóxicos (PRONARA).
A PNAPO tem o objetivo de integrar, articular e adequar políticas, programas e ações
indutoras da transição agroecológica e da produção orgânica, com base agroecológica,
contribuindo para o desenvolvimento sustentável e a qualidade de vida da população, mediante
o uso sustentável dos recursos naturais e da oferta e consumo de alimentos saudáveis.
No contexto da PNAPO, a proposta do PRONARA visa a redução dos agrotóxicos no país e
a busca da transição para modelos alternativos, tais como a agroecologia e a produção orgânica.
Se organiza a partir de 3 processos: (1) incentivar a redução dos agrotóxicos e a conversão para
sistemas de produção sem utilização de agrotóxicos, ou com utilização de agrotóxicos de baixo
perigo e risco para a saúde e meio ambiente; (2) construir mecanismos de restrição ao uso,
produção e comercialização de agrotóxicos no país, especialmente para aqueles com alto grau
de perigo e risco para a saúde e meio ambiente; (3) fomentar processos educativos na temática
(agrotóxicos) para conscientizar a população dos problemas do seu uso, bem somo sobre
alternativas para o seu enfrentamento. O PRONARA é organizado em 6 eixos: registro; controle,
monitoramento e responsabilização de toda a cadeia produtiva; medidas econômicas e
financeiras; desenvolvimento de alternativas; informação, participação e controle social e
formação e capacitação.
O eixo da informação/educação, com o apoio do MEC – Ministério da Educação - tem papel
de destaque no PRONARA pois, ao mesmo tempo que informa sobre os riscos e perigos do uso
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e consumo de agrotóxicos e/ou transgênicos, também auxilia na construção de novos saberes e
práticas do campo da agroecologia, do ponto de visa científico e popular, pois há muitos
conceitos e significados que precisam ser desmitificados e apropriados pela sociedade brasileira
para uma produção e consumo alimentar mais conscientes, sustentáveis e saudáveis.
Após aprovação de mérito na CNAPO – Comissão Nacional de Agroecologia e Produção
Orgânica, em dezembro de 2014, o PRONARA encontra-se em análise pela CIAPO – Comissão
Intersetorial de Agroecologia e Produção Orgânica. Hoje, aguarda análise e discussão do
governo em relação as ações propostas no executivo, legislativo e judiciário. A sociedade civil
tem se mobilizado para divulgar a relevância de sua aprovação para o avanço da PNAPO no
Brasil. Considerando o acúmulo de evidências cientificas socioambientais e o empoderamento
da população com a circulação de informação sobre o tema da alimentação adequada e
saudável, tem sido cada vez maior a demanda social por alimentos agroecológicos e de produção
orgânica.
Da mesma maneira e cada vez mais, setores da sociedade clamam pela ação do Estado, a
exemplo de outros países, pela aplicação do princípio da precaução para o controle da liberação
dos transgênicos. O Consea, reiteradamente tem proposto a urgência da realização de reuniões
do Conselho Nacional de Biossegurança, integrado por vários Ministérios, dentre eles o da Saúde
para que as decisões a respeito do uso destas sementes sejam abordadas no nível político de
suas prováveis consequências.
Analisando o que está denominado como “obstáculos a serem superados” para a alimentação
adequada e saudável, identifica-se que a abordagem do Guia Alimentar muitas vezes
individualiza as soluções e medidas de superação. Sem descartar esta dimensão, é fundamental
que haja um compromisso do Estado brasileiro para enfrentar os aspectos estruturais dos
obstáculos. Propõe-se, por exemplo:
Em relação ao acesso à Informação:
- Implementar estratégias permanentes de formação dos profissionais em alimentação e nutrição,
das mais diferentes áreas, que atuam diretamente com a população;
- Revisar e valorizar a formação em alimentação e nutrição e segurança alimentar e nutricional
na graduação dos profissionais de saúde;
- Expandir as diferentes estratégias de abordagem da alimentação adequada e saudável no
ambiente escolar, seja por programas específicos de educação alimentar e nutricional, mas,
principalmente, pela valorização deste tema em ações transversais no processo de formação da
educação básica, formação dos professores na temática, qualificação dos livros didáticos,
expansão do programa de hortas escolares enquanto espaço de problematização do tema e
laboratório multidisciplinar;
- Fortalecer a parceria entre os ministérios da Saúde e Educação para a expansão e qualificação
do Programa Saúde na Escola;
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- Acelerar e expandir o processo de formação dos profissionais na Estratégia AmamentaAlimenta para que alcance, no menor tempo possível, o universo de profissionais da atenção
básica;
- Fortalecer o processo de atualização das normas de rotulagem de alimentos, já deflagrado pela
Anvisa, para que os interesses da saúde coletiva prevaleçam;
- Ampliar o processo de análise e discussão no Brasil das inúmeras propostas de readequação
da rotulagem nutricional para que ela possa efetivamente auxiliar a população na compra de
alimentos e produtos alimentícios;
- Manter uma estratégia continua de comunicação social que aborde a alimentação adequada e
saudável em todas as suas dimensões.
Em relação à Oferta e Custo:
- Ampliar as condições de acesso a alimentos saudáveis, inclusive acesso físico, principalmente
para as populações mais pobres, legitimando e estimulando iniciativas intersetoriais relacionadas
com a produção e consumo de alimentos, de forma a promover a diversificação de cestas de
consumo e a recuperação de hábitos alimentares tradicionais, com valorização da
sociobiodiversidade e dos circuitos curtos de produção e comercialização/distribuição;
- Estabelecer uma política nacional de abastecimento, que possibilite que os alimentos saudáveis
cheguem à população, garantindo a diversidade e disponibilidade adequadas, de acordo com a
sazonalidade e a preços justos para consumidores e agricultores;
- Adotar uma política fiscal para promoção do consumo de alimentos saudáveis que impacte de
maneira sensível os preços ao consumidor final, contribuindo, assim, para viabilizar o acesso
financeiro a alimentos saudáveis;
- Expandir e fortalecer as feiras onde produtores locais, em especial os agroecológicos, possam
comercializar seus produtos, facilitando o acesso, tanto físico como financeiro, destes produtos
a todas as pessoas;
- Responsabilizar o Estado em relação a implantação/implementação de Políticas e Programas
que garantam a alimentação adequada e saudável e impeçam a violação do DHAA, como o
PRONARA no contexto da PNAPO, agilizando sua articulação e aprovação no âmbito
governamental;
- Garantir que o Conselho Nacional de Biossegurança (CNBS) seja um órgão ativo, que revise
atos e decisões da Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (CTNBio) e avalie os impactos
socioeconômicos, ambientais e para a saúde humana dos transgênicos;
- Estabelecer uma política de agricultura urbana e periurbana que estimule e apoie estas
iniciativas que contribuem para a segurança alimentar e nutricional, assim como, para a
promoção da saúde. Atividades de produção de alimentos e hortas desenvolvidas em escolas,
unidades de saúde, centros comunitários, asilos, centros de assistência psicossocial, dentre
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outros espaços, demonstram que a sua prática promove a valorização da cultura alimentar, da
nutrição e da comensalidade e a criação de vínculos entre as pessoas envolvidas, além do
desenvolvimento de um maior protagonismo da mulher e do jovem. Há também um aumento da
diversidade e da qualidade da alimentação e um estímulo ao desenvolvimento do resgate da
relação campo-cidade, com a retomada de práticas como a fitoterapia;
- Regular as práticas de marketing e comercialização de alimentos nas cantinas escolares;
- Monitorar a qualidade da alimentação fornecida nas empresas vinculadas ao Programa de
Alimentação do Trabalhador (PAT).
Em relação às Habilidades Culinárias:
- O cuidado à família e o trabalho doméstico precisam ser valorizados. A referência cultural de
que a alimentação e o cuidado são femininos precisa ser substituída pela compreensão da
necessidade do compartilhamento da responsabilidade pelo seu preparo por todos os integrantes
da família, nas suas mais diferentes composições;
- É fundamental que o “cozinhar” seja abordado enquanto atividade cotidiana, simples e possível
a todos, ficando alerta à uma situação atual e crescente de valorizar esta função como uma
mercadoria ofertada por chefs, suas técnicas e seus produtos.
Em relação à Publicidade:
- Não há medida possível de controle da influência do marketing e da publicidade no nível
individual. Suas inúmeras expressões nos intervalos comerciais, nas práticas de merchandising,
na internet, nos patrocínios de eventos culturais, nas cantinas escolares, nos consultórios de
profissionais, nas salas de aulas só serão controladas quando a sociedade brasileira colocar os
limites destas ações. As evidências são inúmeras e necessitamos tanto do compromisso do
governo como da mobilização da sociedade para a regulação de todas as práticas de marketing
de alimentos dirigidas, principalmente ao público infantil;
- Fazer valer os direitos fundamentais à alimentação adequada e saudável (Constituição Federal,
art. 6º), e ao respeito aos consumidores (CF, art. 5º, XXXII), bem como a proteção prioritária e
absoluta de todos os direitos da criança (CF, art. 227), para que o Brasil se una ao rol dos países
que vem adotando regras claras e efetivas contra a publicidade, bem como rotulagem e
embalagens de produtos alimentícios que prestam um desserviço à saúde da população;
- Aperfeiçoar as ações de caráter regulatório da publicidade de alimentos e de aprimoramento e
fiscalização da rotulagem nutricional de forma a tornar a informação mais clara ao consumidor,
e evitar informações distorcidas e enganosas;
- Estabelecer um código de ética nas relações público-privado que envolvam todas as ações de
promoção da alimentação adequada e saudável, de modo que organizações privadas (cujas
práticas comerciais negam direitos e promovem obesidade) não participem de campanhas
públicas em prol de modos de vida e alimentação saudáveis.
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Da mesma forma também é importante:
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Reconhecer o Sistema Nacional de SAN como espaço institucional importante no arranjo
intersetorial para a garantia da alimentação adequada e saudável;
Qualificar e expandir a atenção nutricional enquanto componente da atenção à saúde,
principalmente na atenção básica;
Fortalecer a coerência interna entre as distintas ações da Política Nacional de
Alimentação e Nutrição e as recomendações do Guia Alimentar;
Valorizar a publicação “Alimentos Regionais Brasileiros” como referência das orientações
alimentares;
Desenvolver os aspectos relacionados às dimensões de gênero, raça e etnia e
problematizar a repercussão destas dimensões na prática da alimentação adequada e
saudável;
Valorizar a cultura alimentar e as diferentes expressões alimentares da sociedade
brasileira. Estimular o respeito e a preservação das identidades culturais, saberes e
fazeres. Dar maior visibilidade e profundidade à abordagem sobre a diversidade da
cultura alimentar brasileira, bem como valorizar os costumes, a tradição e os aspectos
simbólicos dos alimentos na perspectiva dos povos indígenas e povos e comunidades
tradicionais;
Elaborar materiais complementares, incluindo o desafio da construção de documento
consistente para apoiar a prática dos profissionais e uma estratégia de desenvolvimento
de atividades e materiais específicos, que facilitem a comunicação das recomendações
para os diferentes públicos e contextos a serem alcançados pelo Guia;
Ampliar o envolvimento do Ministério da Educação com as ações de saúde, nutrição e
alimentação, envolvendo a totalidade do órgão, e não apenas os setores específicos do
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE).
Assim, o Consea saúda a publicação do Guia Alimentar, reafirma seu compromisso com
sua plena implementação e destaca a oportunidade dele se tornar um instrumento de diálogo
transformador com os vários setores de governo e sociedade civil para a realização do direito
humano à alimentação adequada.
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