HELIO SAUL MILESKI
O CONTROLE
DA GESTÃO
PÚBLICA
Atividade financeira do Estado
Planejamento e orçamento: sistemas e desafios
Lei de Responsabilidade Fiscal: regulamentação
e aspectos polêmicos
Controle interno: atribuições e desafios práticos
Tribunal de Contas: natureza,funções e perspectivas
D r.báz Cotios duartt
C«-7tó3-GO
PROCURADOR( m DOimdPC
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R EVISTA DOS TRIBU N AIS
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D ad os In tc n ia c io n a is d e C ata lo g a çã o na P u blicação (C IP )
(C âm ara B ra sileira do L ivro, SP, B rasil)
M ilcski, H elio Saiil
0 controle d a gestão pública / H elio Saul M ileski. - São Paulo : Editora R evista dos
Tribunais, 2(X)3.
"A tividade financeira do Estada...”
Bibliografia.
ISBN 85-203-2468-1
I. A dm inistração pública - Brasil - C o n tro le 2. C ontabilidade pública - Brasil 3. F i­
nanças públicas - B rasil 4. R esponsabilidade f is c a l- B ia s il 5. T om ada de contas 6. T rib u ­
nais de C ontas - B rasil I. Título.
0 3 -4 8 2 3
___________________________________________________ C D U -354.078.3 (81)
ín d ic e s p a r a c a tá lo g o s iste m á tic o : I. B r a s il: C o n tro le : G estão pública ; D ireito adm inistrativo
354.078.3 (8 1 )2 . B r a s il: G e stã o pública :C o n tro le ; D ireito adm inistrativo 354.078.3 (81)
8
COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS
E LEGAIS ESPECÍFICAS DO
TRIBUNAL DE CONTAS
SUM ÁRIO: 8.1 Competências em gênero e espécie - 8.2 Emissão de
parecer prévio: 8.2.1 Sobre as contas do Piesidente da República e dos
G overnadores dos Estados; 8.2.2 Sobre as contas dos Prefeitos M unici­
pais; 8.2.3 Sobre as contas de gestão fiscal - 8.3 Julgam ento das contas
dos demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos: 8.3.1
Natureza jurídica do julgam ento; 8.3.2 Definição de responsáveis; 8.3.3
Delegação de poderes dos responsáveis; 8.3.4 Objeto e alcance do ju lg a­
mento; 8.3.5 Repercussões jurídicas do julgam ento - 8.4 A preciação de
legalidade para fins de registro: 8.4.1 Dos atos de admissão de pessoal;
8.4.2 D os atos de aposentadorias, reformas e pensões; 8.4.3 A tos de ad­
missão, inativaçõcs e pensões .são atos administrativos sim ples ou com ­
plexos?; 8.4.4 Natureza jurídica da apreciação de legalidade; 8.4.5 Os
interessados nos processos de apreciação de legalidade (partes); 8.4.6
Repercussões jurídicas da apreciação de legalidade - 8.5 Realização de
auditorias e inspeções.
8.1 Com petências em gênero e espécie
C onform e já referim os em tópicos anteriores, o sistem a de fiscaliza­
ção está assentado na dualidade de controle - o controle externo e o con­
trole interno - , com o controle externo estando a cargo do Poder Legislati­
vo, mas sendo auxiliado pelo Tribunal de C ontas, que, com o órgão execu­
tor do controle externo, possui com petências constitucionais próprias,
exclusivas e indelegáveis. Assim , pode-se dizer que o controle externo é
um controle político e de legalidade, legitim idade e econom icidade, com
..O,
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A nrctam pntfiriít O COn-
trole político é exercido pelo Parlam ento e o controle técnico-jurídico de
legalidade, legitim idade e econom icidade pelo Tribunal de Contas.
264
O CON TRO LE DA GESTÃO PÚBLICA
Para o exercício desse controle extem o no aspecto técnico-jurídico, são
destinadas para o sen órgão executor, o Tribunal de Contas, várias com pe­
tências, que podem ser classificadas, conform e Hei y Lopes M eirelles,' em
funções técnicas opinalivas, verificadoras, assessoradoras e jurisdicionais
administrativas. Opinalivas são as aü ibuições técnicas de em issão de pa­
recer prévio sobre as contas cio Cliefe do Poder Executivo; verificadoras
são as atividades de auditoria que buscam constatar e avaliar os atos dos
adm inistradores públicos; assessoradoras são, por exemplo, as que envol­
vem trabalhos desenvolvidos em resposta às consultas form uladas pelos
administradores; e jurisdicionais adm inistrativas as que envolvem a fun­
ção de julgam ento das contas dos responsáveis por bens e valores públi­
cos. A par dessas com petências, também possui o Tribunal de Contas ou­
tras atribuições que são com plem entares ao sistem a de fiscalização, com o
a de prestar inform ações e às relativas à função de ouvidoria.^
8.2 Emis,são d e p a re c e r p rév io
A prim eira das com petências específicas do Tribunal de Contas é a de
em itir parecer prévio sobre as contas do Chefe do Poder Executivo das três
esferas de governo, assim com o sobre as contas que devem ser prestadas
pelos gestores fiscais.
Conform e reileradam ente vem sendo aqui salientado, no sistem a de
fiscalização contábil, financeiro e orçam entário determ inado constitucio­
nalmente, o con tro le extem o fica a cargo do Poder Legislativo, m as é exerci­
do com 0 auxílio do T ribunal de Contas, o qual, com o órgão executor do
controle externo, quando no exercício das .suas com petências, possui um
controle de natureza essencialm ente téciiieo-Jurídica, enquanto ao Legis­
lativo é reservado o exercício do controle político. Assim, em bora sejam
com petências de controle distintas, não são excludentes, na m edida em que
uma não exclui a outra, e, m esm o sendo exercidas de form a exclusiva, pos­
suem unidade de objetivo, visto buscarem a realização da fiscalização da
atividade financeira do Estado.
M EIRELLES, Hely Lopes, op. cit., p. 663.
G UA I.AZZl, Eduardo Lobo, op. cit., p. 1 99.0 autor classifica as com petências
do Tribunal de C ontas com o: funções consultivas, verificadoras, inspctivas,
fiscalizatórias, informativas, coercitivas, reformato rias, suspensivas e declarató ria s-n r P tP T P n N/fori.,
-7---- _ <-r.,
tências do Tribunal de C ontas possuem função de: consulta, inform ação, ju lg a ­
mento, sancionatória, corretiva e ouvidor.
COMPETÍtNCIAS CONSTITUCIONAIS ELEGAIS DO TRIBUNAL DE CONTAS
265
A com petência que m elhor dem onstra esta unidade de controle, m as
com perfeita delim itação da função fiscalizadora, é o julgam ento das C on­
tas do Chefe do Poder Executivo. N esse caso, a função de controle do T ri­
bunal de Contas é de em itir parecer prévio sobre as contas prestadas, um a
atividade opinativa e de assessoram ento, que fornece os elem entos técni­
cos necessários à form ação de um juízo político por parte do Poder Legis­
lativo, tendo em conta ser sua a com petência de julgam ento.
Essa com petência para em itir parecer prévio sobre as contas do Chefe
do Poder Executivo das três esferas federadas - Presidente da República,
Governadores de Estados e Prefeitos M unicipais - é de origem constitu­
cional e legal. Quando o parecer é relativo às contas do exercício financei­
ro, a com petência é constitucional, quando diz respeito à gestão fiscal, é
decorrente de lei complementar.
8.2.1 Sobre a.s contas do Presidente da República e dos Governadores dos
Estados
O Presidente da República possui o dever - atribuição com pulsória de prestar, anualm ente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias após
a abertura da sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior
(art. 84, XXIV, CF). Em caso de descum prim ento desse dever constitucio­
nal, a Câmara dos D eputados, cm com petência privativa, deverá proceder
à tom ada de contas do Presidente da Republica, a fim de que haja o seu ju l­
gam ento (art. 51, II, CF). De qualquer modo, sejam as contas prestadas ou
tom adas, é da com petcnci a exc lusi va do C ongresso N aci on al j ulgai' antialinente as contas do Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a
execução dos planos de governo (art. 49, IX, CF).
Contudo, para que haja julgam ento por parte do Congresso N acional,
tão pronto este receba as contas do Presidente da República, deve de im e­
diato providenciar a satisfação de uma exigência constitucional inafastável, encam inhar as contas para exam e e parecer prévio doTribunal de C on­
tas, consoante dispõe o art. 7 1 ,1, da CF; com pete aoTribunal de C ontas da
U nião “apreciar as contas prestadas anualm ente pelo Presidente da R epú­
blica, m ediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a
contar de seu recebim ento”. N essa circunstância, por expressa exigência
constitucional, a emissão de parecer prévio do Tribunal de Contas é proce—
----------- ---------- o ----------------
— r ------------------------ - . . t . - . . ....... -
i - u n c t i t n í d o r>ii a c c n m i -
do pelo Poder Legislativo, para o que, inclusive, há prazo fixado para a sua
realização. Este entendim ento está apoiado em manifestação do Suprem o
266
o CONTROLE DA GESTÃO PÚBLICA
Tribunal Federal, em que o Relator, Min. O ctávio Gallotti, m ercê da sua
experiência no sistem a de fiscalização, posto que atuou no Tribunal de
Contas da União, detiniu com precisão a delim itação da.s com petências
físcalizadoras entre Tribunal de Contas e Poder Legislativo.^
“Reconheço, a este último (o Tribunal de Contas), com o não poderia
deixar de fazê-lo, uma faixa própria de atuação que não pode ser concen­
trada na do Poder Legislativo.
OTribunal deC ontas da União, padrão obrigatório das Cortes estaduais
correspondentes, com posto de M inistros investidos nas mesmas garantias
da m agistratura e dotado de prerrogativa de autogoverno, conferida aos
Tribunais do Poder Judiciário, tem sua e.sfera própria de atuação direta,
estabelecida na Constituição.
A despeito da am bigüidade da expressão ‘auxílio do Tribunal de C on­
tas’, utilizada pela Constituição, ao estabelecer o m odo do exercício do
controle externo, pelo Poder Legislativo, é patente, no sistema, a autono­
mia do Tribunal, que não guarda vínculo algum de subordinação para com
o Congresso, nem deve ser entendido com o m era assessoria deste.
A par da fiscalização do Tribunal de C ontas, voltada prim ordialm ente
para a legitim idade dos atos de gestão, é inerente, a nos.so regim e constitu­
cional, o controle político, a cargo do Parlam ento. A distinção entre essas
atividades é traçada superiormente pelo saudoso ju rista Luiz Zaidma n, com
apoio na doutrina italiana:
‘85. A atenção ao escopo do poder de controle contribui, outrossim ,
para o entendim ento de que não se gerou duplicidade de atribuições, nem
form a anôm ala de delegação ao deferir-se, na lei m aior, a fiscalização fi­
nanceira e orçamentária ao Poder Legislativo como o auxílio de Tribunal de
Contas. Este exerce controle de legitimidade, aquele controle político.’(...).”
Portanto, para o julgam ento das contas apre.sentadas pelo Presidente
da República, a C onstituição estabelece um foro de com petência privile­
giado, determ inando que o julgam ento se realize no âm bito do Poder Le­
gislativo, com o atribuição exclusiva do Congresso N acional, cabendo ao
Tribunal de Contas tão-som ente a em issão de parecer prévio sobre estas
contas.
STF, Representação 1.002-3/SP, Pleno, rei. Min. O ctavioG allotti, Lex 109/2.2292.230; G UIM ARÃES, Fernando Augusto M ello, Julgam ento das contas anuais
npjr, Trihi.r,..! .Ir,
ccr.trcvc.rtiJcc'
«U T>Iuuhlü «c C uhtas do Estado do Paraná 117/82-83, jan.-m ar. 1996, efetua transcrição da deci­
são do STF.
C0M PETÊNCIASC0N.ST1TUCI0NAIS ELEGAIS DO TRIBUNAL DE CONTAS
267
Não raro aparecem críti cas sobre o sistem a con stitucional adotado, com
a alegação de que as contas de Chefe de Estado não poderiam ficar subm e­
tidas a um Julgam ento de natureza política,'’ estas contas deveriam ter aná­
lise e decisão som ente de cunho técnico, sendo o órgão capacitado para tanto
0 Tribunal de Contas. Em bora relevantes as razões de conteúdo técnico, não
se pode dizer que a estrutura de julgam ento adotada para as contas do Pre­
sidente da Re pública - com envolvimento de aspectos técnicos e políticos
- s e j a desarrazoada e discrepante com o Estado Dem ocrático de Dii-eito.
C onsiderando que o Estado brasileiro é regido fundam entalm ente por prin­
cípios dem ocráticos, em que “todo o poder em ana do povo, que o exerce
por meio de repi-esentantes eleitos ou diretam ente” , nos termos da C onsti­
tuição (art. 1.", parágr afo único, CF), os governantes são eleitos, mediante
processo político e democr-ático, para executar um plano de governo, exer­
cendo um a atividade financeira ern favor do interesse coletivo, conform e
as necessidades do povo.
A fiscalização dessa atividade financeira e do cum prim ento do plano
de governo deve ter tam bém um a avaliação de duplo aspecto, técnico e
político. Avaliação técnica da atividade financeira, com verificação de aten­
dim ento dos princípios da legalidade, legitimidade e econom icidade, é o
que é efetuado pelo Tribunal de Contas, com a emissão de parecer prévio
sobi'e as contas apresentadas. A verificação do cum prim ento do plano de
governo para o qual foi eleito o Presidente da República dá-se mediante
avaliação e julgam ento político do Parlamento, na medida em que é no Poder
Legislativo que se encontram os representantes do povo, coin poderes para
procederem a e.ste tipo de avaliação política. N esse aspecto, com o bem
colo calv esG an d ra da S ilv aM artin s,d arau to n o m iad eju lgam ento ao T ri­
bunal de Contas im plicaria “redução do poder político de transigência e
com posição do Legislativo, até m esm o em m atéria de m oralidade adm i­
nistrativa, faculdade de que os legisladores, em todo o m undo, não dese­
jam abrir m ão” .*
Assim, a em issão de parecer prévio pelo Tribunal de Contas envolve
uma função opinativa e de assessoram ento ao Poder Legislativo. N essa
circunstância, o parecer prévio não vai além de um a apreciação técnicoPASCOAL,Valdecir Fernandes. A intervenção do Estado no Município: o papel
do Tribunal de Contas. Recife: N ossa Livraria, 2000. p. 137. O a u to rcila Aecio
M ennucci e O deie Medauar, para iaadm itirque, “ein m atéria dc aplicação de
«WS/UI
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vUlwy u U jUl^Ut livoiliu
^J.ii
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gam ento técnico” .
(51 G U IM A R Ã E S, Fernando Augusto M ello, o p .cit. O autorrealiza citação à p . 89.
268
o CONTROLE DA GESTÃO PÚBLICA
opinativa sobre o desem penho governam enlal na execuçcão do seu plano
de governo, com petindo ao Parlam ento proferir o julgam ento político so­
bre a gestão analisada, conform e também já m anifestou o Supremo Tribu­
nal Federal, ein cujo julgado o Relator, M in. Celso de M ello, expressou:
“Torna-se evidente, portanto, que, cm se tratando das contas anuais do Chefe
do Poder Executi vo - e destas so m e n te -, as funções do Tribunal de Contas
assum em o caráter de mero pronunciam ento opinativo” .*^
Para 0 exam e das contas do Presidente da República, com vista à em is­
são do parecer prévio sobre as mesmas, o Regim ento Interno do Tribunal
de C ontas da U nião, ap rovado p ela R eso lu ção A dm inistrativa 15, de
15.06.1993, exige que haja um a m anifestação conclusiva sobre se os B a­
lanços Gerais da União representam adequadam ente a posição financeira,
orçam entária e patrim onial da União em 31 de dezem bro, bem como o re­
sultado das operações, de acordo com os princípios de contabilidade apli­
cados à A dm inistração Pública Federal, acom panhada de relatório que
contenha inform ações sobre (art. 181 e parágrafo único):
I - a observância às norm as constitucionais, legais e regulam entares
na execução dos orçam entos públicos federais;
II - o cumprim ento dos program as previstos na lei orçamentária anual
quanto à legalidade, legitim idade, cconom icidade e atingimenío de m etas,
assim eoino a consonância dos mesm os com o plano plurianual e a lei de
diretrizes orçam entárias;
III - o reflexo da adm inistração financeira e orçam entária federal no
desenvolvim ento econôm ico e social do País.
Portanto, quanto às contas governam entais, o Tribunal de Contas pro­
cede a iiin exam e técnico-jurídico sobre os atos administrativos pratica­
dos pelos agentes públicos que estejam refietidos nos fatos de natureza
econôm ica e financeira registrados, controlados e analisados pela contaCOSTA J UNIOR, Eduardo Carone. As funções jurisdicional c opinativa do Tri­
bunal dc Contas. Revista do Tribunal de Contas do Estado de M inas G erais 39/
2/24-61, abr.-jun. 2001, menciona o caráter tccnico-opinativo do parecer prévio
e cita a decisão do ST F proferida naA D In 849-8, rei. MIn. Celso de Mello, Ses­
são de 21.10.1993, publicada n o D 7 e n i 08.04.1994; CITADINI, Antônio R o­
que, op. cit., p. 42. .salienta o caráter opinativo do parecer pré vio; M ELLO, Jo.sé
L u iz d e Anhaia. Votos em destaque. Revista do TCEST 68, jul.-dez. 1992, em
VOln n n ^ fp r irln n n r»rnc*í»coo A/
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parecer prévio sobre as contas anuais, exerce o Tribunal de Contas uma função
meramente opinativa".
COMPETÊNCIASCONSTITUCIONAIS F. LEGAIS DOTRIBUNAL DECONTAS
269
biliclade governamental. Considerando que o objeto da contabilidade é o
patrimônio e que, no caso das contas governam entais, este assum e uma
conotação muito mais ampla e complexa, com as dem onstrações contábeis
propiciando um conhecim ento sobre o enriquecim ento ou o em pobreci­
mento do Patrimônio Público, revelando se há cum prim ento de um pla­
nejam ento global, cujo principal objetivo deve s e ro atingim ento do bem estar social, o parecer e o relatório efetuados pelo Tribunal de Contas re­
produzem com fidelidade, inclusive contendo ressalvas e recom endações,
a situação nacional, encam inhando ao Parlam ento informações gerenciais
im prescindíveis para o julgam ento político a que deve proceder na sua
esfera de com petência.’
Em resum o, no julgam ento da contas do Presidente da República, o
parecer prévio elaborado pelo Tribunal de Contas, juntam enlecom o R ela­
tório realizado, éprocedim entoconstitucionalm enteobrigatório, possuindo
caráter técnico-opinativo de assessoram ento ao Poder Legislativo, deven­
do conter um a análise aprofundada sobre os reflexos de natureza contábil,
financeira, orçam entária, operacional e patrimonial dos atos e fatos ju ríd i­
cos registrados nas peças contábeis de encerram ento do exercício, em face
do cum prim ento do program a de ticibalho consubstanciado orçam entariamente, concluindo pela aprovação ou desaprovação das contas apresenta­
das, com as recom endações e ressalvas que resultam do exam e técnico pro­
cedido, visando aencam inhar as inform ações necessárias para o julgam ento
político do Congresso Nacional.
Dessa forma, tendo o parecer prévio função m eram ente opinativa e de
assessoram ento ao Poder Legislativo, as recom endações realizadas em seu
relatório não têm o condão de serem im postas coercitivam cnte à A dm inis­
tração. São indicações de m edidas corretivas efetuadas ein decorrência de
O Tribunal de Contas da União, Relatório e pareceres prévios sobre as contas
do governo da República; cxcrcício de 2001. rcl. Min. Walton A lencar R odri­
gues. Brasília: TCU. 2002, realiza uma aprofundada análise sobre as contas go­
vernam entais, com várias recom endações sobre diversos aspectos da Admini.stração Pública Federal (p. 584-587) e em ite parecer de “que os B alanços gerais
da União representam adequadam ente a posição financeira, orçam entária e pa­
trimonial em 31 de dezem bro dc 2001, bem com o o resultado das operações, de
acordo com os princípios fundam entais de contabilidade aplicados à A dm inis­
tração Pública Federal, estando assim as Contas prestadas pelo E xcelentíssim o
ociuior eiesiueiueuaK epuoiica, u o u iu i reinantio n ciiiiquc «-íiiuu.mj, loimivao
ao Poder Executivo, em condições de serem aprovadas, com ressalvas, pelo C on­
gresso Nacional” (p. 588).
270
0 CONTROLE DA GESTÃO PÚBLICA
falhas OUdesvios enconti aclos no exame técnico realizado, sem caracteriza­
rem determ inação de com prim ento adm inistrativo. Isso ocome porque
embora o Presidente da República seja o condutor político dos planos de
governo, não executa pe.ssoalrnente os orçam entos públicos, aplicando as
dotações orçam entárias destinadas aos diversos program as de governo.
Como condutor da política de governo, sua responsabilidade é política, por
issosubm ete-seajulgam entopolíticoperanteoC ongressoN acional. A res­
ponsabilidade de execução orçamentária, com m anuseio de bens e dinheiros públicos, pertence ao.s seus auxiliares e subordi nados, delim itada às do­
tações destinadas a cada M inistério ou órgão de governo, cujo julgam ento
de contas é de natureza técnico-jurídica e ocorre perante o Tribunal de
Contas.
Este m esm o sistem a deve ser adotado no âm bito dos Estados para o
julgam ento das contas dos Governadores, em razão da obrigatoriedade de
atendim ento ao m odelo federal estipulado no art. 75 da Constituição. Em
simetria às contas do Presidente da República, para a prestação dc contas
dos G overnadores de Estado, as Constituições e legislações locais também
devem fixar com petência de foro privilegiado de julgam ento ao Poder Le­
gislativo, obedecendo a uma dupl a e distinta avaliação de c o n tro le -té c n i­
ca e política. Ao Tribunal de Contas do Estado cabe a em issão de parecer
prévio sobre as contas, o qual possui caráter técnico-opinativo, enquanto à
A ssem bléiaL egislativaEstadualficarcservadaacom petênciadejulganiento, num a avaliação de natureza política.
A esse exemplo, no E stado do Rio Grande do Sul, sim etricam ente ao
modelo de fiscalização federal, a Constituição estadual de 1989, no seu art.
82, XII, determ inou que o Governador d o Estado deve prestar à Assembléi a
Legislativa, até 15 de abril de cada ano, as contas referentes ao exercício
anterior e apresentar-lhe o relatório de atividades do Poder Executivo, em
sessão pública. Tendo em vista que o art. 71 da Constituição Estadual esta­
belece com o com petências do Tribunal de Contas do Estado as fixadas nos
arts. 71 e 96 da CF, adaptadas ao Estado, este, nas contas do Governador,
tem a com petência técnica-opinativa de em issão de parecer prévio, fican­
do à A ssem bléia Legislativa a competência de proceder à apreciação dos
relatórios do Governador, sobre a execução dos planos de governo, bem
com o, nos aspectos políticos, cie julgar essas contas.
O Tribunal de Contas do Estado deverá, no prazo de 60 dias, contado
da data em oue rece.her da A sse m b lé ia í eois-laiiíín ncdor, em itir parecer prévio, que .será precedido de relatório contendo análi­
se e todos os elem entos necessários à apreciação final, pela A ssem bléia
C O M Piri ÊNCTAS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS DOTRIBUNAL DE CONTAS
271
Legislativa, cia gestão contábil, financeira, orçam entária, operacional e
patrim onial, e seus reflexos no desenvolvim ento econôm ico e social do
Estado, podendo conterrecom endações quanto ãs medidas necessárias para
a defesa do interesse público (arts. 35 e 36 da Lei 11.424, de 06.01.2000 LOTCE - , e arts. 75 a 78 do Regim ento Interno do Tribunal de C ontas do
Estado, Resolução 544, de 21.06.2000). Caso o G overnador deixe de pres­
tar as suas contas, a Assem bléia Legislativa elegerá C om issão para tomálas, determ inando providências para punição dos que forem encontrados
em culpa (art. 53, II, CE).
À simil itude do Presidente da República, o G overnador do Estado é o
condutor da política de governo, sem proceder pessoalm ente a atos de exe­
cução orçíiineiUária, nem a registros contábeis da atividade financeira es­
tadual, assim com o não elabora os balanços e não realiza o preparo da sua
prestação de contas. H á um organism o especialm ente determinado para esta
tarefa, a Secretaria da Fazenda. Se alguém descura dessas responsabilida­
des, violando preceito constitucional, deve ser i'esponsabilizado. Este é o
sentido da norm a constitucional estadual. Também por isso o Tribunal de
Contas do Estado, no relatório e no parecer prévio que elabora, sem pre res­
salta qu e estes não condicionam o julgam ento das contas dos dem ais ad­
m inistradores do setor público estadual (art. 78 do Regim ento Interno do
TC E/R S), na m edida em que são estes os que, na realidade, efetivam ente,
m anuseiam os bens e os dinheiros públicos, executando os orçam entos
anuais, por isso, ficando sob o julgam ento técnico-jurídico do Tribunal de
Contas.
8.2.2 Sobre as contas dos Prefeitos M unicipais
Em bora o ait. 75 da CF, à sem elhança do que determ ina para os E sta­
dos, tam bém rem eta as normas constantes dos seus arts. 70 a 74 à organi­
zação, com posição e fiscalização dos Tribunais de Contas e Con.selhos
de C ontas dos M unicípios, na parte destinada aos M unicípios, a C onsti­
tuição regulam enta a sua fiscalização com um a norm alização que, em
certos aspectos, é peculiar à órbita m unicipal e diferenciada da União e
dos Estados.
Essa norm alização consta do capítulo destinado aos M unicípios, com
o art. 31 estabelecendo o seguinte:
lativo M unicipal, m ediante controle externo, e pelos sistem as de controle
interno do Poder Executivo M unicipal, na form a da lei.
272
o CONTROLE DA GESTÃO PÚBLICA
•§ 1 O controle externo da Câm ara M unicipal será exercido com o
auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do M unicípio ou dos C on­
selhos ou Tribunais de Contas dos M unicípios, onde houver.
§ 2." O parecer prévio, emitido pelo órgão com petente sobre as contas
que o Prefeito deve anualm ente prestar, só deixará de prevalecer por deci­
são de dois terços dos membros da Câmara M unicipal.
§ 3.“ As contas dos M unicípios ficarão, durante sessenta dias, anual­
mente, à disposição de qualquer contribuinte, para exam e e apreciação, o
qual poderá questionar-lhes a legitim idade, nos term os da lei.”
Esse regramento constitucional do art. 31 tem cie ser com preendido de
form a conexa aos fixados nos arts. 70 e 71 da C onstituição. Portanto, à
sim ilitude da fiscalização determ inada para a União, Distrito Federal e
Estados federados, a fiscalização do M unicípio tam bém deve ser realizada
nos aspectos contábeis, financeiros, orçam entários, operacionais e patri­
moniais, quanto à legalidade, legitim idade, econom icidade, aplicações das
subvenções e renúncia de receitas, com a fiscalização ficando assentada na
dualidade de controle. Todavia, no âm bito m unicipal, o controle externo é
exercido pela Câm ara M unicipal com o auxílio do Tribunal de Contas dos
Estados ou do M unicípio ou dos C onselhos ou Tribunais de Contas dos
M unicípios. O controle interno é exercido pelo Poder Executivo, na form a
da lei. Aqui os dois primeiros aspectos diferenciais.
No M unicípio, o controle interno é da com petência do Poder Execu­
tivo, seiido exercido na forma da lei e com atuação sobre o Poder Legisla­
tivo. O órgão executor do controle externo que auxilia a Câmara M unici­
pal na fiscalização do M unicípio pode ser: a) o Tribunal de Contas do
M unicípio, como é o caso das cidades de São Paulo c Rio de Janeiro; b)
nos dem ais M unicípios é exercido com o auxílio do Tribunal de Contas
do Estado ou de um órgão estadual criado para esse fim, o Tribunal de
Contas dos ^'Iunicípios.
O terceiro aspecto diferencial diz respeito ao julgam ento das contas
do Chefe do Poder Executivo M unicipal. Em bora, em face da obrigatorie­
dade dc atendim ento ao m odelo federal estipulado no art. 75 da Constitui­
ção, que, em sim etria às contas do Presidente da República, para a presta­
ção de contas dos Prefeitos M unicipais, as C onstituições e legislações lo­
cais também devem fixar com petência de foro privilegiado de julgam ento
dessas contas ao Poder Legi slativo, obedecendo a um a dupla e di stinta avaliílP ííO flp»
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do M unicípio ou dos Conselhos ou dos Tribunais de Contas do M unicí­
pios cabe a em issão de parecer prévio sobre as contas, o qual possui caráter
COMPETÊNCIASCONSTrPUCIONAI.S lí LEGAIS 0 0 TRIBUNAL DECONTAS
273
técnico-opinativo, enquanto à Câmara M unicipal fica reservada a com pe­
tência de julgam ento, numa avaliação de natureza política, contudo, com o
§ 1 ° do art. 31 dando um a valoração jurídica distinta para o parecer prévio
em itido pelo Tribunal de Contas.
Nas contas do Prefeito M unicipal, à similitude do que se verifica no
julgam ento da contas do Presi dente da República, o parecer prévio elabo­
rado pelo Tribunal de Contas, juntam ente com o Relatório realizado, é pro­
cedim ento constitucionalm ente obrigatório, devendo conter uma análise
aprofundada sobre os reflexos de natureza contábil, financeira, orçam en­
tária, operacional e patrimonial dos atos e fatos jurídicos registrados nas
peças contábeis de encerram ento do exercício, em face do cum prim ento
do program a de trabalho consubstanciado orçam enlariainente, concluin­
do pela aprovação ou desaprovação das contas apresentadas, coin as reco­
m endações e ressalvas que resultam do exam e técnico realizado, visando a
encam inhar as inform ações necessárias para o julgam ento político da C â­
mara M unicipal.
Contudo, enquanto nos âmbitos federal e estadual o parecer prévio do
Tribunal de C ontas possui um caráter puram ente técnico-opinativo, no
âm bito m unicipal ele se altera para um conteúdo de efeito decisório e qua­
se que vinculativo para o Poder Legislativo.* Para os MunicijDios, ao con­
trário do fixado para o Presidente da República e G overnadores, a C onsti­
tuição determ ina que o parecer prévio em itido pelo Tribunal de Contas só
deixará de prevalecer p o r decisão de dois terços dos membros da Câmara
M unicipal, o que significa dizer que o parecer prévio do Tribunal de C on­
tas nasce com força de decisão e que só deixará de prevalecer por um ju lg a­
m ento qualificado, m ediante decisão de 2/3 dos membros da C âm ara M u­
nicipal. Por este motivo, nas contas do Prefeito M unicipal, o parecer pré­
vio do Tribunal de Contas é quase vinculativo. Primeiro, o pai ecer assum e
a condição de julgam ento, nascendo com força de decisão. Segundo, é de
difícil afastam ento a sua prevalência em virtude da exigência de votação
especialíssim a - 2/3 dos m em bros da Câm ara M unicipal, e não 2/3 dos
presentes à sessão de julgam ento.
Trata-se de uma medida constitucional consentânea à m oralidade pú­
blica, tendo cm conta a realidade adm inistrativa dos M unicípios brasilei­
ros. A grande m aioria, a quase totalidade dos m unicípios brasileiros, é de
m édio, pequeno e pequeníssim o porte, cuja adm inistração é conduzida de
FERRAZ, Luciano. Diie process o fla w e parecer prévio das Cortes de Contas.
BDA —Boletim de Direito Adm inistrativo, p. 258-267, abr. 2001.
274
O CONTROLE DA GESTÃO PÚBLICA
maneira iinipessoal pelo Prefeito, sendo este o responsável direto pela exe­
cução orçam entária municipal, inclusive no que diz respeito à ordenação,
liberação e pagam ento de despesas. Em tal circunstância, a toda evidência,
deve o Prefeito M unicipal ficar adstrito a um sistem a de controle em que a
avaliação técnico-juiídicapossuaiim avaloiaçãodecisóriacom patível com
o seu grau de responsabilidade, independentem ente da avaliação de c u ­
nho político.
Dessa form a, o Prefeito M unicipal é mais que o condutor político do
M unicípio, ele tam bém é o adm inistrador, o gestor dos bens e dinheiros
públicos, assum indo um a dupla função - política e adm inistrativa. Justa­
m ente por isso, o Poder Judiciário, quando exam ina o tema, tem decidido
rei teradamente, sob o argum ento de que, sendo responsável por um a dupla
função, o Prefeito M unicipal tam bém .se subm ete a um duplo julgam ento:
um político, perante o Parlam ento, precedido de parecer prévio, e outro
técnico, a cargo do Tribunal de Contas.”
Do m esm o m odo tem sido o posicionam ento dos Tribunais de Contas
que exercem o controle externo do M unicípios, com o o Tribunal de Contas
do Estado do Rio G rande do Sul. Quando este constata, nos atos de execu­
ção orçam entária, que o Prefeito Municipal realiza ou determ ina, a exis­
tência de contrariedade à lei ou a prática de ato com desvio de finalidade,
causando prejuízos ao erário m unicipal, podem esses atos ser motivo de
responsabilização prom ovida por aquela Corte de C o n t a s ,a té porque se
STJ, ROMS 11060/GO, M inistia rela. L auntaV az,D 7 de 16.02.2002; STF, RE
96.644-7/PB.
<'“5 Conform e P arecer Coletivo 7/86, da Auditoria, aprovado peloTribunal Pleno em
sessão dc 08.10.1986, no Processo 3428-02.00/86-9, também citado no Parecer
C oletivo 3 /91, tia A udito ria, aprovado pelo T ribunal P leno em sessão de
23.10.1991, no Processo 8402-02.00/90-1, o Tribunal de Contas do RS enten­
deu que 0 Prefeito M unicipal possui um a dupla face: “(...) de agente político e de
administrador. Em tudo quanto pertença à esfera legitima de discrição política,
em iodos os atos que constituam exercício dc legítima opção política, não pode
se imiscuir o Tribunal de Contas, com o não pode igualm ente na área estadual cm
tudo quanto constitua esfera legítima de atuação política. (...) M as, enquanto ad­
ministrador, está 0 Prefeito sujeito, de igual modo com o todos os dem ais adm ini.stradores públicos, ao controle de legalidade c legitimidade dos seus atos, con­
trole do Poder Judiciário cm tudo quanto possa significar ofensa a direitos indi­
viduais, controle da generalidade cios ciaaaaos e ao m esm o t^ouer juuiciario em
tudo quanto possa gerar dano ao Erário (por via de ação popular e de ação crim i­
nal m ovida pelo M inistério Público) e controle da Câmara Mu nicipal e do Tribu-
COMPETÊNC IAS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS DO TRIBUNAL DE CONTAS
275
trata cie expressa determ inação contida em sua atual Lei Org<ânica (art. 49,
§ 2.°, da Lei 11.424, de 06,01.2000). P or essa razão, nos processos de pres­
tação de contas c]ue possibilitem decisão com aplicação de penalidade,
multa ou glosa de valores, tem de ser assegurado o mais amplo direito de
defesa à autoridade administrativa, inclusive no que tange ã interposição
cie m edida recursal, em bora baja posicionam ento doutrinário em contrá­
rio a essa possibilidade de o Tribunal de Contas decidir sobre atos de ges­
tão financeira e orçam entária do Prefeito M unicipal."
Como com plem ento ao sistem a de controle oficial, a Constituição tam ­
bém estabelece a obrigatoriedade de ser realizado controle social nas con­
tas do Prefei to M unicipal (ai1.31, § 3.°), na medid a em que determi na, com ptilsoriam ente, que as contas m unicipais tenham de ficar, pelo período de
sessenta dias, anualm ente, à disposição de qualquer contribuinte, para exa­
me e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos tentios
da lei. C ontudo, tratando-se de uma norma de eficácia contida, visto de­
pender de rcgu lam entação legal para produzir efeitos, para que seja possi­
bilitado o exercício do controle social constitucionalm ente previsto é necessáiia a edição de lei regulam entadora da forma de ser questionad a a le­
gitim idade das cantas.
8.2.3 Sobre as contas de gestão fisca l
A com petência para em itir parecer prévio sobre as contas de gestão
fiscal é um a atribuição de natureza legal, regulam entada pelas norm as con­
tidas na Lei C om plem entar 101/2000, tendo em conta a avaliação que deve
ser realizada pelos órgãos de controle, no sentido de prevenir riscos e cor­
rigir os desvios capazes de afetarem as contas públicas.
Com o aL ei C om plem entar 101/2000 realiza uma regulam entação ino­
vadora sobre a conduta gerencial nas finanças públicas, introduzindo no­
vos conceitos e procedim entos fi.scais que, via de conseqüência, produzem
m odificações na rotina adm inistralivo-fínanceira do Estado, para cum pri­
mento obrigatório dosAdmini.stradores Públicos, definindocom o gestores
fiscais os Chefes de Poder Executivo, os Presidentes dos órgãos de Podenal de C ontas em todos os atos de administração financeira, vale dizer, de gestão
patrimonial ou de execução fi nanceira ou orçam entária, ou que de qu alquer modo
puoouiii
ittucrju p a u iiiiuilicu u u l u i a i i c c j i u
.
CA STR O . José N ilo de. Jiilgamenln da.s contas municipais. B elo Horizonte: Del
Rey, 1995. p. 32 e 33.
276
OCONTROLE D AGESTÃOPÚULICA
res Legislativo e Judiciário, os Chefes de M inistérios Públicos e os Presi­
dentes dos Tribunais de Contas, também estabelece a obrigatoriedade de
prestação de contas da gestão fiscal dessas antoiidades públicas, na form a
determinada pelos seus arts. 56 a 58.
Em decorrência desse tipo de fiscalização, o responsável pela gestão
fiscal tica obrigado ap restar contas dogerenciam ento fiscal efetuado, com
a Lei de Responsabilidade Fiscal estipulando com o instium ento próprio
para esse ato (art. 56) o processo que denom ina de prestação de contas,
devendo o mesmo evidenciar o desem penho da arrecadação ein relação à
previsão, destacando as providências adotadas no âmbito da fiscalização
das receitas e com bate à sonegação, as ações de recuperação de créditos
nas instâncias adm inistrativa e judicial, bem com o as demais medidas para
incremento das receitas tributárias (art. 58), que, som adas aos elem entos
obtidos pelo sistem a de fiscalização, serão apreciadas, m ediante parecer
prévio conclusivo sobre o cum prim ento ou não da Lei de R esponsabilida­
de Fiscal, pelo Tribunal de Contas, no prazo de sessenta dias a contar do
recebimento, se outro não estiver estabelecido nas constituições estaduais
ou nas leis orgânicas m unicipais (aiTs. 56 e 57). No ca,so de M unicípios que
não sejam capitais e que tenham m enos de duzentos m il habitantes o prazo
será de cento e oitenta dias (§ 1." do art. 57).
Com o 0 arl. 56 m enciona que nas contas prestadas pelos Chefes de
Poder Executivo serão incluídas, além de suas próprias, as dos Presidentes
dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe do M inistério
Público, coin o respectivo Tribunal de Contas em itindo, separadamente,
parecer prévio sobre as m esm as, gerou-se um a grande controvérsia sobre
este tipo de com petência.
Em bora reconheça que se trata de leina i nterpretativo torm entoso, cuja
matéria, sob o argum ento de que a form a de julgam ento adotada pela Lei
de Responsabilidade Fiscal retira com petência constitucional destinada ao
Tribunal de Contas (julgamento das contas dos Poderes Legislativo e Judi­
ciário e do M inistério Público), esta sitb-jitclice, dissinto dessa corrente
interpretativa por entender com o constitucionalm ente regular o processo
dejulgíimento das contas da gestão fiscal estabelecido iiaLei Complementar
101/2000,
Primeiro, a Lei de Responsabilidade Fiscal envolve um a iniciativa
regulam entar absolutam ente inovadora, inspirada em recentes conceiA ATRICOM prom oveu ADIn Junto ao S T F - A D I n 2324-1. interposta em
14.07.2000, rcl. Min. Ilm arG alvão, estando no aguardodejulgam ento.
COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS E EEOAIS DO TRIBUNAL DECONTAS
277
tuações fiscais mundiais, no sentido de consolidar uni novo regim e fis­
cal 110 País, com estabelecim ento de princípios noiteadores para uma
gestão fiscal responsável, de um a form a inimaginável por ocasião da
Assem bléia Nacional Constituinte que elaborou a Constituição prom ul­
gada em 1988.
A inspiração legislativa brasileira foi influenciada pelas únicas e re­
centes três experiências conhecidas à época: União E u ro p é ia-T ratad o de
M aaslrich; E stados U n id o s - liiíd g e t E nforcem ent A ct (1990); e Nova
Zelândia - FisccúResponsability A c t { \ 994).
Preocupação, em nível internacional, com a gestão e a transparência
fiscal é ainda mais recente. Com a justificativa de que, “num am biente de
globalização, a transparência fiscal reveste-se de considerável im portân­
cia píua alcançar a estabilidade m acroeconôm ica e o crescim ento de alta
qualidade” , o Fundo M onetário Internacional - FMI - adotou a declaração
sobre Parinersbip fo r Sustabiable G lobal Growth (Parceria para o Cresci­
mento Sustentável da Econom ia M undial) em setem bro de 1996 e, nova­
mente, na reunião realizada na Região A dm inistrativa Especial de H ong
Kong em setem bro de 1997.
Assim, não podeiiam os aspectos de gestão fiscal responsável regula­
dos na Lei C om plem entar 101/2000 participar da C onstituição de 1998
porque refletem uma situação atual e-totalmente diferenciada das circuns­
tâncias daquela época, quando não se pensava na estruturação de um novo
regim e fiscal, com o grau de abrangência, transparência, limites, fiscaliza­
ção e penalização como o colocado na Lei de R esponsabilidade Fiscal e
Lei de Sanções Fiscais (Lei 10.028, de 19.10.2000).
Dessa forma, o sistem a de fuscalização adotado pela Constituição de
1988 é dirigido para o controle contábil, financeiro, operacional e patri­
m onial, tendo em conta os asp ecto s de legalidade, leg itim id ad e e
econom icidade dos atos praticados pelos adm inistradores (art. 70), com
envolvim ento genérico de aspectos fiscais, contudo, sem alcançar, especi­
ficamente, as situações de gestão fiscal, na conform idade do noim ado pela
Lei Com plem entar 101/2000, e, por isso, não se lhe aplicando as regras de
julgam ento lixadas para as contas dc que trata a C onstituição, posto a ges­
tão fi.scal ter controle de execução, com petências e procedim entos de ju l­
gam ento próprios, de acordo com o determ inado na sobredita legislação
complem entar.
ov.guiidu, iiie;.MiiL>iJUi.buimiui;ssapccuiiariuaueuejuigamemuuuciciiciada, a norm a reguladora do Julgam ento das contas da gestão fiscal não
violenta o sistem a de fi.çcalização estruturado constitucionalm ente, na
278
0 CONTROLE DA GESTÃO PÚBLICA
medida em que esul conform ado simetricamente à sistem ática constitucio­
nal adotada.
No sistema de fiscalização constitucional, para qualquer pessoa física
ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
adm inistre dinheiros, bens e valores públicos, é estabelecida a obrigato­
riedade, 0 dever de prestar contas (parágrafo único, art. 70, CF), cujo pro­
cessamento e julgam ento será efetuado conform e as norm as previstas na
própria Constituição ou na legislação infraconstitucional.
Assim, as contas de todos aqueles que adm inistram dinheiros, bens e
valores públicos, com vistas ao atendim ento dos objetivos de fiscalização
acima referidos, deverão constituir processo para exam e e julgam ento na
seguinte forma;
a) Os Chefes de Poder Executivo (Presidente da República, G overna­
dores e Prefeitos M unicipais) sujeitam -se ao processo cham ado “ Presta­
ção de Contas” , cujo rito procedim ental dá-se nos term os da legislação
infraconstitucional (no âm bito federal a Lei 8.443, de 16.07.1992 - Lei
Orgânica do TCU e seu Regim ento Interno - Resolução Adm inistrativa 15,
de 15.06.1993); no âm bito dos Estados e M unicípios, por exem plo no Rio
Grande do Sul, a Lei 11.424, de 0 6 .0 1 .2 0 0 0 - Lei O rgânica do TCE/RS e
R esolução 544, de 21.06.2000, Regim ento Interno), com a sua decisão
fracionando-se em parecer prévio em itido peloTribunal de Contas (art. 71,
I, CF) e julgam ento perante o Poder Legislativo (art. 31, §§ L° e 2.°, e art.
49, IX, da CF).
b) as contas dos adm inistradores e demais responsáveis por dinheiros,
bens e valores públicos ficam subm etidas a julgam ento perante os Tribu­
nais de Contas (art. 71, IL CF), m ediante processo denom inado “Tom ada
de Contas”, instituído e regulamento pelo D ec.-lei 200/67, arts. 80 a 93,
ainda vigentes, que foram incorporados à legislação local no âm bito dos
Estados (no Rio G rande do Sul, por exemplo, na Lei O rgânica do TCE/RS).
Como se pode ver, a sobredita norm atização objetiva fazer com que
quem quer que utilize dinheiros, bens e valores públicos tenha de justificar
0 seu bom e regular em prego na con formidade das lei s e regulamen tos, com
atendim ento do interesse público, m ediante julgam ento pelos m eios esta­
belecidos legalmente.
Por sua vez, a Lei C om plem entar 101/2000, tendo um sentido diver•so, busca viabilizar o alcance de um desenvolvim ento sustentável, consabilidade, a qual deve estar dirigida por um a ação planejada e transpa­
rente, no sentido de prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar
COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS ELEGAIS DOTRIBUNAL DECONTAS
279
o equilíbrio das contas públicas, orientando e regulam entando o sistem a
de controle para nma açcão de acom panham ento (arts. 48, 51, 52 e 54 a
59 da LRF).
0 acom panham ento das A d m inistrações Públicas será re aliz ad o
bim estral, quadrim estral ou sem estralm ente por meio de relatórios e de­
m onstrativos parciais, conform e prevêem os dispositivos da Lei de R es­
ponsabilidade Fiscal. Ao fínal de cada exercício haverá a consolidação
desses relatórios parciais, resultando na prestação de contas anual da ges­
tão fiscal. Não são apurados nesses relatórios e nessa prestação de contas
responsabilidades quanto ã execução da receita e da despesa, m as sim são
realizadas verificações comparativas entre os dados ali registrados e os li­
mites e as condições estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal, com
o fim de ser efetuada a em issão dc Parecer prévio conclusivo sobre a ges­
tão fiscal, no qual o Tribunal de Contas m anifesta se há ou não atendim en­
to das regras fixadas na Lei Com plem entar 101/2000.
Assim, esta é um a atribuição de controle que possui um âm bito de in­
cidência e de objetivos - acom panham ento para urna gestão fiscal regular
e responsável - que não se confunde com o daquelas constitucionalm ente
expostas no art. 7 1 ,1 e II, da CF.
Nesse sentido, conform e está posto na Lei Com plem entar 101/2000,
0 exercício da fiscalização pelo Tribunal de Contas e a emís-são do p<u'ecer prévio conclusivo não ensejam uma decisão propriam ente dita, na
m edida eni qu e se trata de uma lei de acompanhamento, em que o órgão
de fiscalização acom panha a ação adm inistrativa quanto à prática de atos
de gestão fiscal, verificando o alcance das metas fixadas pela A dm inis­
tração Pública e dizendo da sua conform idade ou não com as determ ina­
ções legais, contudo, sem jrroceder a julgam ento dos atos dc gestão
fiscal e, conseqüentem ente, sem aplicar sanções em decorrência do exa­
m e realizado.
As penalizações por descum prim ento da Lei de R esponsabilidade Fis­
cal, quando de natureza crim inal, são aplicadas pelo Judiciário, em processo
próprio m ovido pelo M inistério Público. Quando de natureza adm inistra­
tiva - suspensão de repasses voluntários ou aplicação de mu Ita - , tam bém
em processo próprio, pelos órgão com petentes em cada caso (na suspen­
são de repasses voluntários, a com petência é dos órgãos estaduais ou fede­
rais que são responsáveis pelo repasse; na aplicação da multa, a com petênrií» nf»rtpní'p nn TríKnnal
Portanto, 0 parecer prévio da ge.stão fiscal, porsuaespecialíssim aabrangência, e tendo em conta a sua natureza e conteúdo, não se confunde com o
280
o CONTROLE DA GESTÃO PÚBLICA
parecer prévio emitido sobre as contas do Cliefe do Poder Executivo, nem
prejudica o julgam ento das contas dos dem ais responsáveis por bens e va­
lores públicos.'^ Ao contrário, trata-se de uma avaliação que irá integrar a
globalidade das contas anuais, servindo de elem ento instrutivo na análise
tanto da prestação de contas anual do C hefe do Poder Executivo quanto das
tom adas de contas dos demais responsáveis por dinheiros, bens e valores
públicos.
Ein tais circunstâncias jurídicas e legais, não se pode dizer que há in­
constitucional idade no art. 56 da LRF, pelo fato de o m esm o atiibuir como
com petência do Tribunal de Contas a em issão de parecer prévio sobre as
prestações de contas de gestão fiscal dos Chefes do Poder Executivo, Le­
gislativo e Judiciário e do M inistério Público.
Eni síntese, o parecer prévio conclusivo em itido pelo Tribunal de
Contas sobre a prestação de contas de gestão fiscal é um a com petência
legal, constitucionalm ente regular, é peeiiliarinente técnico-opinativo e,
em deconência dc um controle de acom panham ento da gestão fiscal,
possui a finalidade de prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar
o equilíbrio das contas públicas, cuja função precípua é evitar aconteci­
m entos que produzam ri.scos e desvios de tal natureza, tendo em vista o
seu caráter protetivo ao equilíbrio fiscal, que, em face da importante
repercussão que produz em todo o processo orçam entário, influenciando
a globalidade das contas do exercício, deve integrar as contas anuais dos
Adm inistradores Públicos, para o julgam ento cabível, na esfera de com ­
petência própria (m ais inform ações no capítulo destinado ao exam e da
L ei de R esponsabilidade Fiscal).
No que tange às contas de gestão fiscal dos Tribunais de Contas, não
sendo estes organism os de contiole imunes à fiscalização, o parecer pré­
vio conclusivo será proferido, no prazo de sessenta dias a contar do sen
A Advocacia Geral da União, cm memoriais oferecidosaojulgam cntodasA D IN s
2 2 3 8 .2 2 4 1 .2 2 5 0 ,2 2 5 6 e 2261, manifestou: “cuida-se cie medida que amplia a
transparência c a responsabilidade fi-scal e não elimina, cm grau algum, a atri­
buição dos Tribunais de C ontas para julgá-las, nos termos do inciso II do art. 71
da C F ’. Revista Jurídica Virtual 17, out. 2000. www.planalto.gov.br.
O Tri bunal de C ontas do Rio Grande do Sul, para regulam entar a fiscalização da
Lei de Responsabilidade Fiscal, editou a Resolução 553/2000, em cujo art. 4.“,
determinou: “Art. 4.“ Após a em issão do Parecer dc G estão Fiscal, o mesmo in­
tegrara as contas anuais de que tratam os artigos /ó , SU e 8V do Kegimenio inter­
no deste Tribunal dc Contas, a teor, inclusive, do disposto no inciso X ll do artigo
3.° da Resolução n. 414, de 5 cie agosto de 1992”.
COM PETÉNCl AS CONSTITUCI ONAIS E LEGAIS DO TRl BUNAL DE CONTAS
281
recebim ento, pela comissão mista perm anente de Senadores e Deputados,
Ibrm ada nos term os do § 1° do art. 166 da CF, ou equivalente das Casas
Legislativas estaduais e municipais, quando as contas envolverem os Tri­
bunais de Contas estaduais e municiixtis (§ 2.“ do art. 56 da LRF).
Os Tribunais de Contas devem em itir o seu parecer prévio conclusivo
sobre as contas de gestão fisc al, apresentadas pelos diri gentes máximos dos
três Poderes e do M inistério Público, no prazo de sessenta dias do recebi­
m ento, se outro não estiver estabelecido nas constituições estaduais ou leis
orgânicas municipais.
Tratando-se de um controle de acom panham ento, cujo objetivo é o de
prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar as contas públicas, obvia­
m ente o pronunciam ento do drgão de c o n tro le -p a re c e r prévio conclusivo
do Tribunal de Contas - tem de ocorrer em tem po hábil, no sentido de ser
preservado o caráter protelivo fiscal da Lei Com plem entar 101/2000, m e­
diante a adoção de providências saneadoras dos desvios encontrados, evi­
tando, assim, repercussões negativas no orçam ento do exercício seguinte.
Por isso, o prazo de sessenta dias para em issão do pai'ecer prévio é razoá­
vel e consenlâneo à finalidade da lei. Sendo assim, em bora com preensível
do ponto de vista federativo, refoge aos objetivos da Lei de Responsabili­
dade Fiscal a perm issão para adoção de prazos m ais dilatados para a em is­
são do parecer prévio sobre as contas de gestão fiscal, porque prazos mais
longos, por exemplo, de um ano, tiram a oportunidade da prevenção e da
correção, inviabilizando os seus objetivos básicos, que são o alcance, a
preservação e a m anutenção do equilíbrio fiscal.
De qualquer form a, a Lei de Responsabilidade Fiscal contém esse regram ento perm issivo de ser adotado outro prazo que não o de sessenta dias
(art. 57, capiit). Do m esm o modo, para os M unicípios que não sejam capi­
tais e que tenham menos de duzentos mil habitantes, o § l." do art. 57 da
L R F determ ina que o prazo para a em issão do parecer prévio será de cento
e oitenta dias.
Com o 0 aspecto protetivo da gestão fiscal é fator essencial ao interes­
se público, os Tribunais de Contas têm o dever de cum prir os prazos deter­
minados legalm ente, uma vez que o próprio órgão de controle não deve ser
fator de inviabilização das disposições legais, em baraçando o estabeleci­
m ento ou a preservação do equilíbrio das contas públicas, pela falta de
em issão do parecer prévio conclusivo. Por este motivo, o § 2 ° do art. 57
especuica que os iriounais ae L-ontas nao enü-arao em recesso enquanto
existirem contas de Poder, ou órgão referido no art. 20 - M inistério Públi­
co - , pendentes de parecer prévio.
282
o CONTROLE DA GESTÃO PÚBLICA
8.3 Ju lgam en to d as contas d os d em ais responsáveis p o r dinheiros, bens
e valores públicos
A segunda com petência destinada ao Tribunal de Contas é a fixada no
art. 71, II, da CF, em que lhe é estabelecida a atribuição de julgam ento das
contas dos adm inistradores e dem ais responsáveis por dinheiros, bens e
valores públicos da adm inistração direta e indireta, incluídas as fundações
e sociedades instituídas c m antidas pelo Poder Público, e as contas daque­
les que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resul­
te prejuízo ao erário.
Nesta com petência de julgam ento, diferentem ente do papel que repre­
senta no julgam ento das Contas do Chefe do Poder Executivo, o Tribunal
de Contas desem penha um a atividade controladora de m uito m aior rele­
vância jurídica. Enquanto nas contas do Chefe do Poder Executivo apenas
em ite parecer prévio, de caráter técnico-opinativo, no julgam ento das co n ­
tas dos dem ais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, exerce
uma competênci a ti picam ente deliberativa, com poderes sancionadores. A
decisão do T ribunal de C ontas, no julgam ento de contas que realiza, é
terminativa no âm bito adm inistrativo, na medida em que se trata de um a
atividade de jurisdição admi nistrativa, cuja revisão judicial fica adstrita aos
aspectos de ilegalidade m anifesta ou de erro formal.
Desse modo, pode-se afirm ar que a com petência constitucional de ju l­
gar contas coiTesponde ao exercício de um a jurisdição adm inistrativa de­
terminada constitucionalm ente (ver tópico que trata da natureza jurídica
das funções do Tribunal de Contas). Contudo, tam bém não pode ser consi­
derada meram ente adm inistrativa. Trata-se de u ma com petência de caráter
administrativo, m as com a qualificação do poder jurisdicional adm inistra­
tivo, que deriva de com petência constitucional expressam ente estabeleci­
da, com a delim itação do poder de conhecer e ju lg ar as contas prestadas
pelos adm inistradores públicos.
São com essas características que o art. 73 da Constituição estabelece
uma jurisdição adm inistrativa para o Tribunal de Contas, m ediante a se­
guinte determ inação: “O T ribunal de Contas da União, integrado por nove
M inistros, tem sede no D istrito Federal, quadro próprio de pessoal e ju ris­
dição em todo o território nacional (...)”. De igual fonna e explicitando a
norma con stitucional, a Lei Orgânica do TCU - Lei 8.443, de 16.07.1992 iiuscuiiii.H . cbiaoeieccu que u iiibunai dcx^ontaa ua uuiavj leinjui
ção própria e privativa, em todo o teiritório nacional, sobre as pessoas ematérias sujeitas à sua com petência” .
COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS DO TRIBUNAL DFXON'1'AS
283
Tendo em conta esta jurisdição administrativa fixada constitucional e
legalmente, a Lei O rgânica do TCU regrou que as contas dos adm inistra­
dores e dem ais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos serão
anualm ente subm etidas a julgam ento do Tribunal de Contas, sob a forma
de tomada ou prestação de contas (art. 7.“), e que as pessoas sujeitas à to­
mada de contas só por decisão do Tribunal de Contas podetn ser liberadas
dessa responsabilidade (art. 6.°), deixando claro o caráter term inativo da
decisão no âmbito administrativo.
Por força do disposto no art. 75 da CF, aplica-se a m esma sistem ática
noimativa para os Tribunais de Contas dos Estados e dos Municípios, razão
pela qual os Tribunais cie Contas brasileiros vêm adotando a m esm a linha
regradora traçada pela legislação federal, e.stabelecendo a sua jurisdição
administrativa, com com petência dejulgam ento das contas dos A dm inis­
tradores e dem ais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos.
8.3.1 Natureza ju ríd ica do julgam ento
Essa função dejulgam ento de contas prevista constitucionalm ente (art.
71, II) é o grande fator de di.scussão doutrinária, envolvendo a natureza
jurídica das funções do Tribunal de Contas, quanto á definição de exi.stir
ou não função jurisdicional na competênci a dejulgam ento estabelecida na
Constituição.
Conform e análise já real izada no tópico relativo à natureza jurídi ca das
funções do Tribunal de Contas, definiu-se que o Tribunal de Contas é uin
órgão integrante da estrutura do Estado, com função de fiscalização sobre
a atividade financeira do Estado, e, nessa circunstância, procedendo ao
julgam ento das contas daqueles que as devem prestar, por isso, não se pode
negar que o mesmo exerce um a jurisdição administrativa, na m edida em
que possui o poder de dizer o direito, consoante as regras do ordenam ento
jurídico vigente, no sentido de fazer com q ue a Adm inistração tenha um a
atuação financeiradirigida ao interesse público, com atendim ento dos prin­
cípios constitucionais d a legalidade, legitimidade e econom icidade, a fim
de ser assegurado o bom e o regular em prego dos dinheiros públicos. Esta
é a função que a Constituição destinou aoTribunal de Contas, determ inan­
do com o atribuição o exercício de um a jurisdição adm inistrativa, com o
poder de ju lg ar as contas dos adm inistradores e dem ais responsáveis pelos
I.
Dentro desse contexto norm ativo constitucional, p or envolver exercí­
cio do poder do Estado, a jurisdição adm inistrativa praticada pelo Tribu­
284
O C O N T R O L ED A C nSTÂ O PÚ B LIC A
nal de Contas, consoante os seus objetivos de interesse público, exige que
as suas decisões sejam cum pridas pelos adm inistradores jurisdicionados,
sob pena de negação do próprio sistema de controle. Provavelm ente esta
seja a razão da expressão judicialiform e utilizada por Pontes de Miranda.
A função fiscalizadora, embora não seja de natureza jurisdicional judicial
e esteja sujeitaàrevisãojudicial, possui uma fo n n aju d icial,em facedaobrigaloriedade do seu cumprim ento. Nesse aspecto, o Poder Judiciário, espe­
cialm ente os Tribunais Superiores, tem proferido reiteradas decisões fir­
m ando a com petência de julgam ento do Tribunal de Contas e reconhecen­
do com o “ sendo suas decisões de cum prim ento obrigatório” '* no âmbito
adm inistrativo.
Assim, considerando que a função julg ad o ra cio Tribunal de Contas
deriva de com petências constitucionais específicas, envolvendo decisão de
cum prim ento obrigatório, por isso, vinculando a autoridade adm inistrati­
va á revisão judicial dessas decisões, na form a prevista pelo inciso XXXV
do art. 5.° da CF, só pode ocoirer por ilegalidade m anifesta ou erro formal,
com estabelecim ento de suanulidade, mas sem possibilitar o rejulgamento
das contas pelo Judiciário, por ser esta uma com petência constitucional
exclusiva destinada ao Tribunal de Contas (art. 71, II, CF). E sta postura de
entendim ento vem, d elo n g a data, sendo adotada pelo Poder Judiciário. O
Suprem o Tribunal Federal, em decisão de 1958, já manife.stava que “os
julgam entos doTribunal de Contas, no uso da atribuição conferida pelo art.
77 da C onstituição, só poderão ser cassados p o r m andado de segurança,
quando re.sultem de ilegalidade m anifesta ou de abuso de Poder” .'* Em julgados posteriores o STF manteve a orientação de que, em julgaiuento de to­
mada de contas, “ao apurar o alcance dos responsáveis pelos dinheiros públi­
cos, oTribunal de Contas pratica ato insusceptível de revisão na via judicial a
não ser quanto ao seu aspecto formal ou tisna de ilegalidade manifesta” .'”
<'5> STJ, ROMS 12.483-DF, .S.^T., rei. Min. Jorge Scartezzini, publicado no D J U cie
29.10.2001, p. 221; STJ, ROMS 9995-M A, 6.“ T.. rei. Min. Fernando Gonçal­
ves, publicado no Z>7C/de 04.02.2002; STJ, HC Ki.Tó.^-CE.S.^T.. rei. Min. Gilson
Dipp, publicado no DJU de 03.06.2002; STF, RE 190985-SC, Tribunal Pleno,
rcl. Min. Néri da Silveira, publicado no D JU áo 24.08.2001.
"(’> STF, MS 5.490-D F, Tribunal Pleno, rei. M in. V illas Bôa,s, Aud. Piub. de
24.09.1958.
<” > STF. MS 6.960, Tribunal Pleno, rcl. Min. Ribeiro da Costa, SessãodeS 1.07.1959;
o i r .M ò y.zau.üsiaaooaouanaoara, iriD u n aieien o .rei.ivn n .iien n q u eu Aviia,
Sessão de 20.06.1960; STF, RE 190.985, ADIn, SC. Tribunal Pleno. rei. M in.
Néri da Silveira, DJU de 24.08.2001.
COMPETÊNCIASCONSTITUCIONAIS ELEG A IS DOTRIBU N A LD ECO N TA S
285
P or essa circunstância jurídica, torna-se óbvio que o julgam ento reali­
zado pelo Tribunal de Contas não possui natureza jurisdicional judicial.
Contudo, tam bém não pode ser considerado m eram ente adm inistrativo.
Possui o caráter administrativo, m as com a qualificação do poder ju risd i­
cional adm inistrativo, que deriva de com petência constitucional expres­
samente estabelecida, com a delim itação do poder de conhecer e julgar as
contas prestadas pelos administradores e dem ais responsáveis por dinhei­
ros, bens e valores iníblicos.
Assim , a com petência de julgam ento destinada constitucionalm ente
ao Tribunal de Contas, por resultar de jurisdição adm inistrativa própria e
privativa, possui a característica de definitividade no âmbito adm inistrati­
vo, vinculando a autoridade administrativa, mas, por força do disposto no
art. 5.°, XXXV, da Conslilnição, sujeitando-se ao controle judicial, toda­
via, com esta possibilidade de revisão judicial ficando adstrita aos aspectos
de ilegalidade m anifesta ou de erro formal, circunstância em que o Judi­
ciário pode decretar a inilidade da decisão e devolver a matéria para novo
julgam ento das contas, porém sem a possibilidade de rejulgar essas contas
em substituição ao órgão julgador, o Tribunal de Contas. Do fato resultaria
assunção de com petência que não é destinada ao Judiciário.
8.3.2 Definição de responsáveis
Sendo a com petência de julgam ento destinada constitucionalm ente ao
Tribunal de Contas (art. 71, II, CF), fator im prescindível de decisão sobre
a regularidade do gerenciam ento efetuado com dinheiros, bens e valores
públicos, torna-se necessário definir o que seja a figura do adm inistrador e
demais responsáveis, p o r serem estes o centro da responsabilidade do co­
mando adm inistrativo, especialm ente no que diz respeito aos atos de exe­
cução orçam entária.
Esta espécie de responsabilidade pública, com subm issão a julgam en­
to perante a Corte de Contas, foi im plantada sob a égide da C onstituição de
1967, ocasião em que foi editado o Dec.-lei 200/67, determ inando a inscri­
ção com o responsável de todo o O rdenador de D espesa, “o qual só poderá
ser exonerado de sua responsabilidade após julgadas rcgulares suas con­
tas peloTribunal de Contas” (art. 80). Foi realizada também aconceituação
legal de ordenador de despesa (§ 1.° do art. 80), que é o agente público com
atos resultem em issão de empenho, autorização de pagamento, suprim en­
to ou dispêndio de recursos financeiros, ficando, por isso, com a obrigação
286
o CONTROLE DA G FSTÂO PÚBLICA
de prestar contas, cuja tom ada deve ser subm etida a julgam ento do Tribu­
nal de Contas.
Da conceituação legal efetu adti resultam duas categorias de O rdenador
de D espesa: o originário e o derivado.
a) Ordenador de D espesa originário ou principal é a autoridade adm i­
nistrativa que possui poderes e competência, com origem na lei e regula­
m entos, para ordenar as despesas orçam entárias alocadas para o Poder,
órgão ou entidade que dirige. Como se trata da autoridade principal, cujas
com petências e atribuições se originam da lei, o seu poder ordenatório é
originário, cujo exercício cabe tão-som ente a ele.
b) Ordenador de Despesa deiivado ou secundário é aquele com com ­
petências e atribuições derivadas do O rdenador originário, por isso, poden­
do ser chamado também de secundário. O O rdenador de Despesa derivado
assum e esta circunstância m ediante o exercício de função delegada ou por
ter exorbitado das ordens recebidas, na form a prevista pelo § 2.° do ait. 80
e art. 84 do Dec.-lei 200/67.
Com a prom ulgação da Constituição de 1988, o sistema de fiscaliza­
ção foi ampliado para o aspecto contábil, financeiro, orçamentário, opera­
cional e patrim onial, alcançando as entidades da adm inistração direta e
indireta, com exam e quanto àlegalidade,àlegitim idadeeàeconoinicidade,
e no que respeita ao julgam ento dos adm inistradores e dem ais responsá­
veis por dinheiros, bens e valores públicos foi m antida a sistem ática de
controle instituída pela C onstituição de 1967, m as tam bém com am plia­
ção do seu grau de abrangência.
Continuam vigendo os dispositivos regulam entares do Dec.-lei 200/
67, mas adaptando-se a sua leitura às norm as da C onstituição de 1988.
Assim, pela nova regra constitucional, am plia-se tam bém o universo de
responsabilidades do A dm inistrador Público que se sujeita ao julgam ento
do Tribunal de Contas. Não é mais somente aquele adm inistrador que or­
dena despesas, de cujos atos resultem em issão de em penho, autorização
de pagam ento, suprim ento ou dispêndio público que fica sujeito ao pro­
cesso de tomada de contas. Agora, toda a autoridade ou responsável que
utilize, arrecade, guarde, gerencie ou adm inistre dinheiros, bens e valores
públicos subm ete-se ao processo de tomada de contas. Portanto, o exam e
das contas dos agentes públicos não abrange mais som ente os atos de rea­
lização de despesa, quanto à regulai idade de aplicação dos recursos públir*oc
m o c f o r l o o r\c of r*c rif*
n iiH lim
n sirrPAíiíin-
ção da recei ta, arealização da despesa e a adm inistração d os dinheiros, bens
e valores públicos (art. 71, II. CF).
CO M PETÊN CIASCONSTITUCIONAISELKÜAISDOTRIBÜNALDRCONTAS
287
Dessa forma, a expressão constitiicLonal adm inistradores e dem ais
responsáveis p o r dinheiros, bens e valores públicos envolve responsabili­
dade mais am pla qne a ordenação de despesas, na medida cm que abrange
não só a realização de despesas, mas também a arrecadação d a receita e todos
os demais atos ou íiinções que possam ser caracterizados com o fatores de
utilização, arrecadação,guarda,gerênciaou administração dedinheiro, bens
e valores públicos, subm etendo-se tam bém à obrigação constitucional de
prestar contas, por meio do processo de tomada de contas, cuj a com petên­
cia de julgam ento pertence ao Tribunal de Contas.
Assim , se pode dizer que “ administradores e dem ais responsáveis por
dinheiros, bens e valores públicos” é gênero do qual “O rdenador de D es­
pesa” é espécie. Contudo, a designação O rdenador de Despesa tornou-se
hábito administrativo, sendo utilizada como sinônimo de autoridade res­
ponsável, tendoem vistaqiie ambas atividades estão sujeitas ao mesmo tipo
de processo - tomada de contas —, envolvendo o mesmo exercício finan­
ceiro, com julgam ento perante o m esm o órgão contoolador - Tribunal de
Contas - e quase sempre, excepcionalm ente não, com ambas funções sen­
do exercidas pela m esm a autoridade adminisriativa. Por isso, em face de
uma função subsum ir-se na outra, no exam e das suas responsabilidades,
via processo de tom ada de contas, o nomem ju ris não tem sido m otivo de
controvérsias (ver coinenlários do item 3.1.5 do capítulo destinado à Lei
de Responsabilidade Fiscal).
8.3.3 Delegação de poderes dos re.sponsáveis
Tendo em conta que a responsabilidade dos agentes públicos - políti­
cos ou adm inistrativos - , consoante a natureza dos atos praticados, decor­
re das com petências que estão repartidas e lim itadas nas leis e regulam en­
tos editados no âmbito de cada esfera de governo, pode-se dizer que é a lei
a estabelecedora das responsabilidades do agente público no exercício da
atividade estatal, em que se incluem os adm inistradores e os demais res­
ponsáveis por dinheiros, bens e valores públicos.
Em decorrência desse exercício da função pública, os adm inistrado­
res ticam com a obrigatoriedade de prestar contas dos seus atos, conform e
a exigência posta no parágrafo único do art. 70 da CF, subm etendo-se ao
sistem a de controle constitucional e ao julgam ento das contas por parte do
Tribunal de Contas. C ontudo, não rai-o, em face do tipo de atividade desen­
volvida, o adm inistrador público, em bora perm aneça com a direção políti­
ca institucional, delega a subordinado seus poderes para proceder à con­
288
O C O N TRO LED A G ESTÃ O PÚ BLICA
dução adminislraliva do órgão, especialm ente dos atos de execução orça­
mentária.
Inexiste im pedim ento legal para a delegação de poderes dessa nature­
za. Ao contrário, o Dec.-lei 200/67, arts. 11 e 12, não só autoriza a delega­
ção de ])oderes com o procede à sua regulam entação, estipulando que a
delegação de com petência deve ser utilizada com o instrumento de descen­
tralização adm inistrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez e ob­
jetividade às decisões, situando-as na proxim idade dos latos, pes.soas ou
problem as a resolver, com o ato de delegação indicando com precisão a
autoridade delegante, a autoridade delegada e as alribuições do objeto de
delegação.
Dessa forma, por evidente, sendo a função adm inistrativa por nature­
za delegável, inexiste impeditivo jurídico para que o adm inistrador de po­
deres originários - O rdenador de D espesa originário - delegue para um
responsável derivado as funções de adm inistração contábil, financeira,
orçam entária, operacional e patrim onial da entidade ou órgão pelo qual
responda. Logicam ente que esta delegação, por força de disposição legal,
deve obedecer a form a escrita - obrigatoriedade de ato formal - na qual
esteja expressa a indicação dos agentes públicos delegante e delegado, com
discrim inação das com petências transferidas. Por se (ratar de ato adm inis­
trativo de efeitos internos e externos, a delegação de poderes deverá ter
publicidade, m ediante publicação no Diário Oficial, para validam ente pro­
duzir efeitos e perm itir que a autoridade delegada possa regularm ente exer­
cer as atividades que lhe foram transferidas.
Assim , quando há regular delegação de com petência administrativa,
especialm ente das atribuições concernentes à execução orçam entária, en­
volvendo a aiTecadação da receita e a execução da despesa, o agente públi­
co delegado passa a responder pessoalm ente pelos atos e fatos que ocomcrem em sua gestão, por este m otivo, sendo sua a responsabilidade pelo
gerenciam ento realizado, torna-se o adm inistrador secundário a autorida­
de responsável nos processos de Julgam ento a serem efetuados peloT ribu­
nal de Contas,'* com a autoridade delegante ficando isenta de responsabi­
lidade (§ 2.° do art. 80 do Dec.-lei 200/67).
C ontudo, caso o A dm inistrador originário - autoridade delegante efetue delegação com reserva de poderes, ou proceda a delegação de com ­
petência regular-, venha a ter participação com provada na prática de atos
prejudiciais ao erário e ao interesse público, ou ainda tenha ciência de ir<'*> S ú m u la5 IO d o S T F .
COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS DO TRIBUNAL DECONTAS
289
regularidades praticadas pelo A dm inistrador secundário - autoridade de­
legada deixando de adotar providêncitis de proteção ao interesse públi­
co, assum irá a responsabilidade solidária, respondendo em conjunto com
o responsável delegado (art. 84 do Dec.-lei 200/67).
8.3.4 O bjeto e alcance do julgam ento
Todo íiquele que utilizar, ar recadar, guardar, gerenciar ou adm inistrar
dinheiros, bens e valores públicos possui a obrigação constitucional de
prestar contas (art. 70, parágrafo único, CF), cabendo aoTribunal de Con­
tas, à exceção das contas dos Chefes de Poder Executivo, a com petência
pai-a julg ar as contas dos adm inistradores e demais responsáveis por dinhei­
ros, bens e valores públicos.
Dessa form a, consider ando q ueo sistema de fiscalização previsto cons­
titucionalm ente envolve lodo e qualquer ato pertinente à atividade finan­
ceira do Estado, por meio do qual é buscado o conhecim ento sobre o com ­
portam ento gestor dos administradores públicos - procedim ento de audi­
to ria -, no sentido de ser em itido um juízo de valorsobre o com portam ento
encontrado - julgam ento das contas prestadas - , pode-se dizer que o obje­
tivo do julgam ento realizado é verificar a regularidade das contas tomadas
- processo de tom ada de contas - dos adm inistradores e dem ais responsá­
veis por dinheiros, bens e valores públicos, visando, por essa com petência
(lo sistem a de contiole, a preservar um a correta e adequada utilização e
adm inistração dos bens e dinheiros públicos, determ inando, no caso de
constatação de m alversação dos recursos públicos, a recom posição dos
prejuízos causados ao erário.
Portanto, o julgam ento realizado pelo Tribunal de Contas, em jurisdi­
ção administrativa própriaeprivativa, ba,seado em levantamentos contábeis,
certificados de auditoria do controle interno e pronunciam ento das autori­
dades adm inistrativas, sem prejuízo das inspeções realizadas pelo próprio
Tribunal de Contas, é procedim ento de controle final que avalia a regulari­
dade da gestão contábil, financeira, orçam entária, operacional e patrim o­
nial, no sentido de dizer se os bens e os recursos financeiros foram conve­
nientem ente utilizados pelos administradores públicos, com direcionam en­
to para o atendim ento das necessidades coletivas.
C onsiderando que o objetivo do julgam ento efetuado pelo Tribunal de
Or^nfnc
Hí» nm «ícff^nií»
fic r « 1Í 7 íir?ío fihran 2611(6. lo 2Íca m e n te 6 ssa
com petência de ju lg a r deve alcançar todos os adm inistradores e dem ais
responsáveis d os Poderes e organism os que com põem a adm inisüação
290
O CO N TRO LED A G ESTÃ O PÚBLICA
direta e indireta, incluídas as fundações e as sociedades instituídas e m an­
tidas pelo Poder Público, assim com o as contas daqueles que derem causa
a perda, extravio ou outra irrregularidade de que resulte prejuízo ao erário,
conform e expressam ente determ ina o art. 71, II, da Constituição.
Assim, por ostentarem a condição de adm inistradores originários ordenadores de despesa originários - no âm bito da União, dos Estados e
dos M unicíp io s-, subm etem -se a julgam ento perante o Tribunal de Con­
tas os Presidentes dos Poderes Legislativo e Judiciário, os M inistros e os
Secretários de Estado, bem com o os dirigentes de autarquias, sociedades
de econom ia mista, em presas públicas, fundações e sociedades instituídas
e mantidas pelo Poder Público, em razão de possuírem com petências e atri­
buições fixadas em lei, regulamentos ou estatutos societários, para adm i­
nistrarem essas organizações estatais, aplicando os recursos financeiros
postos a sua disposição.
Caso 0 administrador originário delegue sua competência administrati­
va, fica isento de responsabilidade, com exclusão da obrigatoriedade de prestaçãodecontasejulgam entoperanteoTribunalde Contas, uma vezqueoagente
delegaiite, por assumir a condição de administrador secundíúio, passa a ser o
responsável pelos atos de gestão e, conseqüentemente, pelo dever de prestar
contas, submetendo-se ajulgamento perante a Corte de Contas. Nessacircu nstância, somente ocorrendo a responsabilidade solidária do administrador ori­
ginário haverá a reinclusão do mesmo no julgam ento das contas.
Consoante a norm a constitucional (art. 71, II), ojulgam ento do Tribu­
nal de Contas tam bém alcança as contas daqueles que derem causa a per­
da, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário, o que
vem reafirm ar as norm as do § 1 do art. 80 e do art. 84 do Dec.-lei 200/67,
que determ inam que o agente subordinado que deixar de prestar contas,
praticar desfalque, desvio de bens ou outra irregularidade causadora de
prejuízo para a Fazenda Pública, exorbitando das ordens recebidas, passa
a ser o responsável direto pelo ato praticado, motivando a instauração de
proce.sso de tomada de contas especial, no qual figurará como adm inistra­
dor secundário, com isenção de re.sponsabilidade do adm inistrador princi­
pal, evidentem ente se este último adotar as providências legais de prote­
ção ao erário, sob pena de co-responsabilidade.
8.3.5 Repercussões ju ríd ica s do julgam ento
zo de valor sobre os atos e fatos postos a avaliação, essa decisão deve pos­
suir efeitos práticos em decorrência dos objetivos do sistem a de fiscaliza­
COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS DOTRIBUNAL DECONTAS
291
ção. Esses efeitos práticos são, na realidade, as repercussões jurídicas do
julgam ento.
Sendo as contas julgadas regulares, a conseqüência juridica é a baixa
da responsabilidade dos adm inistradores no registro dos órgãos de conta­
bilidade e de controle, na form a prevista pelo captit do art. 80 do Dec.-lei
200/67. Quando forem julgadas irregulares as contas, são aplicáveis ao
responsável as sanções previstas em lei, com estabelecim ento, entre ou­
tras comiiiações, de glosa de despesas e multa proporcional ao dano causa­
do ao erário.
0 Tribunal de Contas da União, no julgam ento das contas dos adm i­
nistradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos,
decide se estas são regulares, regulares com ressalvas ou irregulares.
Serão julgadas regulares as contas que expressarem, de form a clara e
objetiva, a exatidão dos dem onstrativos contábeis, a legalidade, a legiti­
m idade e a econom icidade dos atos de gestão do responsável (art. 1 6 ,1, da
Lei 8.443/92), possibilitando a baixa da responsabilidade dos adm inistra­
dores no registro dos órgãos de contabilidade (art. 80, caput, do Dec.-lei
200/67).
Regulares com ressalvas serão julgadas as contas que evidenciarem
im propriedadc ou qualquer outra falta de natureza formal de que não re­
sulte dano ao erário (art. 16, II, da Lei 8.443/92). Quando as contas apre­
sentarem falhas, cuja im portância não é de m olde a m acular a globalidade
da contas, mas é m erecedora de advertência ou até mesmo de uma multa
(nit. 58 da Lei 8.443/92), as contas serão julgadas regulares, havendo abaixa
na responsabilidade dos responsáveis, mas com as ressalvas e penalidades
pertinentes às falhas apontadas.
Serão julgadas irregulares as contas quando for com provada a om is­
são no dever de prestar contas, a prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo,
antieconôm ico, ou infração à norm a legal ou regulam entar de natureza
contábil, financeira, orçam entária, operacional ou patrim onial, o dano ao
erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico ou o desfal­
que ou o desvio de dinheiros, bens e valores públicos (art. 16, III, da Lei
8.443/92). Também poderá haver julgam ento irregular de contas cm caso
de reincidência no descum prim ento de determ inação realizada pelo Tri­
bunal (art. 16, § 1.'’), e, em todos os julgam entos de irregularidade de con­
tas, quando houver, será fixada a responsabilidade solidária do agente púparte interessada na prática do m esm o ato, de qualquer modo haja concor­
rido para o com etim ento do dano apurado (§ 2.° do art. 16).
292
o CONTROl-F. DA GESTÃO PUBLICA
Quando houver julgam ento de irregularidade de contas, nas circuns­
tâncias previstas legalm ente, o Tribunal cie Contas condenará o responsá­
vel ao jiagamento do valor im pugnado atualizado nionetariam ente, acres­
cido dos juros de m ora devidos, podendo, ainda, aplicar-lhe m ulta propor­
cional ao dano causado ao erário ou porinfração às normas de adm inistra­
ção financeira e orçam entária, cujo instrumento de decisão é considerado
título executivo para fundam entar a respectiva ação de execução.
O utras duas conseqüências jurídicas im portantes que decorrem do
julgam ento irregular das contas são:
a) imediata rem essa de cópias da docum entação pertinente ao M inis­
tério Público cia União, para ajuizam enlo das ações civis e penais cabíveis,
especialm ente no que diz respeito ao regram ento constante da Lei 8.429,
de 02.06.1992, a cham ada Lei de Improbidade Administrativa;
b) ficam inelegíveis, nos termos do art. 1.°, g, da Lei C om pleinentar
64, de 18.05.1990, “os que tiverem suas contas relativas ao exercício de
cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável e por
decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se a questão houver sido
ou estiver sendo subm etida à apreciação do Poder Judiciário, para as elei­
ções que se realizarem nos 5 (cinco) anos seguintes, contados a partir da
data da decisão” . Esta repercussão jurídica d eju lg am en to realizado pelo
Tribunal de C ontas é de extrem a im portância porque atinge os direitos de
cidadania do agente público, na medida em que causa a suspensão de parte
dos direitos políticos do cidadão, por torná-lo inelegível por um período
de 5 anos, conform e previsão contida no § 4.° do art. 37 da CF.
De igual forma, com leves variações em decon ência das peculiaiúdades locais, à sim etria do sistem a federal, o julgam ento das contas dos ad­
ministradores e dem ais responsáveis por dinheiros, bens e valores públi­
cos realizado pelos Tribunais de Contas Estaduais e M unicipais segue a
m esm a linha de procedim ento do Tribunal de Contas da U nião, inclusive
no que tange ao estabelecim ento de responsabilidades, objeto e alcance da
decisão e suas repercussões jurídicas.
8.4 Apreciação de legalidade para fins de registro
Outra com petência exclusiva e indelegável do Tribunal de C ontas é
a de “apreciar, para fm s de registro, a legalidade dos atos de adm issão de
a n n n lm iF » r t í t n l r »
n o o H m t t i í c f r o r õ n H irp í-o p in rlir-p f o í r t p l i i í r l o o o c
fundações instituídas e m antidas pelo Poder Público, excetuadas as no­
meações para cargo de provim ento em com issão, bem com o a das con­
COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS P. LEGAIS DOTRIBUNAL DECONTAS
293
cessões de aposentadorias, reform as c pensões, ressalvadas as m elhorias
posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório” (art
71, III, CF).
A apreciação de legalidade dos atos de admissão é atribuição inovado­
ra da C onstituição de 1988. Por sua vez, o exam e de legalidade dos atos
inativalórios dos agentes públicos é com petência que vem sendo exercida
a largo tem po pela Corte dc Contas. Inicialmente, tratava-se de uma ativi­
dade de natureza legal que, pela C onstituição de 1946, assum iu stafiis cons­
titucional, com o seu art. 77, in, dando aoTribunal de Contas a com petên­
cia para ju lg ar da legalidade das aposentadorias, reform as e pensões, sem
qualquer espécie de restrição.
A Constituição de 1967 realizou alterações nessa com petência de ju l­
gam ento, com estabelecim ento de restrição a essa atribuição, ao regrar que
oju lg am en to se daria sobre as concessões iniciais de aposentadorias, re­
formas e pensões, acrescentando no pertinente às m elhorias posteriores que
estas “independiam de decisão do Tribunal” , cuja expressão, pela Em enda
C o n stitu cio n al 1/69 - art. 73, § 8.°
foi su b stitu íd a pela redação
“independendo de sua decisão as m elhorias posteriores” .
C om aE m endaC on.stitucional7/77àC onstituiçãode 1967, houve nova
alteração no texto da regulam entação constitucional, com o term o julgar,
consagrado nas Constituições de 1946 e 1967, sendo substituído pela ex­
pressão a p recia r, assim com o houve o re stab elecim en to do texto
“independendo de sua apreciação as m elhorias posteriores” .
Não fosse suficiente este inegável enfraquecim ento da com petência
atribuída aoT ribunal de C o n ta s-p a sso u d eju lg arp ara a p re ciar-, a E m en­
da C onstitucional 7/77 ainda autorizou o Presidente da República a orde­
nar o registro do ato de aposentadoria, reform a ou pensão, quando este já
tivesse sido negado pelo Tribunal de Contas. Essa outorga de com petência
ao Presidente da República, cuja m edida privilegia a m anutenção de um
ato considerado ilegal pelo Tribunal de Contas, é característica dos regi­
mes autoritários, com o era o vigente à época no país, em que o Chefe do
Poder Executivo sem pre assum e poderes além dos que seriam perm itidos
dem ocraticam ente.
R estabelecida a dem ocracia no país e prom ulgada a C onstituição de
1988, restabeleceu-se tam bém a com petência do Tribunal de Contas para
verificar a legalidade das inativações e pensões, sem os excepcionais povAWAoo s..v/iiw vA iiu w d cicí * l u o l U L / i i i c / u a
iiâcia
de apreciação, sem retornar à de julgam ento. Com o com plem ento inova­
dor, a atribuição é tam bém am pliadapara uma apreciação de legalidadedos
294
O C O N TRO LED A G ESTÃ O PÚ B LIC A
atos de admissão de pessoal, a qualquer título, em todo o âmbito da A dm i­
nistração Pública, à exceção dos cargos com issionados.
Assim, por entender im portante, a A ssem bléia Nacional Constituinte
resolveu elaborar um texto constitucional que possibilitasse um a fiscali­
zação abrangente, alcançando todos os atos praticados pelo Administrador
Público, envolvendo iim acompanhamento de legalidade de toda a vida fun­
cional do servidor público, desde o seu ingresso até a sua aposentadoria.
Em bora haja m anifestações de que se trata dc uma com petência in­
conveniente e desaconselhável,'® entendem os que a apreciação de legali­
dade dos atos de admissão, inatividade e pensões possui a conveniência
de interesse público que justifica a sua prática. Prim eiro, esses atos en­
volvem dispêndios públicos e isso só já seria motivo suficiente para ju s­
tificar a sua subm issão ao controle de legalidade. Segundo, ao contrário
do que ilustres figuras afirmam, esta não é uma atividade de fiscalização
de recursos de pequeno porte. A fiscalização realizada, m esm o que na
individualidade aparente pouco, na totalidade envolve parcela elevada do
orçam ento público. Tanto isso é verdadeiro que a C onstituição teve de
estabelecer norma lim itadora para os gastos com pessoal (art. 169), em
razão do alto com prom etim ento das finanças públicas (alguns Estados e
M unicípios chegaram a com prom eter 80% do seu orçam ento em gastos
com pessoal ativo e inativo. A Lei Com plem entar 101/2000 fixou como
limite para a União; 50%; para os Estados e M unicípios: 60%; da receita
corrente líquida).
Portanto, tendo em conta que o volum e total dos gastos com pessoal
ativo e inativo possui um elevado com prom etim ento orçamentário, cujos
custos são suportados integralm ente pelos recursos financeiros públicos,
a função de apreciar a legalidade dos atos de adm issão, aposentadorias e
pensões expedidos pelo Poder Público éfatord erelev ân cia tanto no aspecto
econôm ico e financeiro quanto de m oralidade e legalidade, na medida em
(19) p r e I R E , Victor do Amaral. O Tribunal de Contas e sua jiiri.sdição. Revista do
Tribunal de Contas do Rio de Janeiro, p. 50-51, jun. 1982.0 autor efetua coniiindentes crfiicns a essa atribuição do Tribunal de Contas, das quais se extrai o
seguinte comentário: “(...) a fiscalização dos atos de inatividade, ou deles decor­
rentes pela forma constitucional em vigor, se revela totalm ente inconveniente e
dcsaconselhável, porque i inporta desviar a atividade prioritária doTribunal, que
é de .se preocupar coin a m ovimentação de valores financeiros de alto nível, por
nnrf-í»
•->
j —__ _______ j -
pequeno porte, de c usto operacional elevado, que absorve tem po exagerado para
exercê-la” .
COM PETÊN ClA SCO N STITU ClO N A ISn LEGAIS D O TR IBUNALDECONTAS
295
que visa à manutenção, nos termos da lei, da probidade e da m oralidade na
gestão de dinheiros públicos, no sentido de evitar o favoritismo de pessoas
à custa dos cofres públicos.
8.4.1 D os atos dc admissão de pessoal
Consoante os term os do art. 71, III, da Constituição, a função de “apre­
ciar, para fms de registro, a legalidade dos atos dc adm issão de pessoal, a
qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nom eações para
cargo de provim ento em com issão (...)” , pela sua clareza, dem onstra que o
exame de legalidade a ser efetuado pelo Tribunal de Coutas deve ocorrer
sobre lodo e quakiuer ato de adm issão, excetuado somente o de cargo em
com issão, realizado no âm bito dos órgãos e entidades da adm inistração
direta, indireta e fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos E sta­
dos, do D istrito Federal e dos M unicípios.
Assim, para o exam e de legalidade dos atos de admissão, o Tribunal de
C ontas, com o técnica de controle, não pode se u tilizar do sistem a de
am ostragem , um a vez que este procedim ento de fiscalização não abrange
todo o universo dos atos praticados pelo Poder Público. É exigência da
norma constitucional que o exam e de legalidade seja realizado em todos
OS atos de admissão, não apenas em alguns.
O objetivo do exame de legalidade dos atos de adm issão é estabelecer
m ecanism os de proteção à norm alidade e à m oralidade do ingresso no ser­
viço público, tendo em conta a determ inação constitucional que exige o
cum prim ento de algumas regras para este tipo de procedim ento adm inis­
trativo (concureo público - art. 3 7 ,1e II, e § 2.“ - e atendimento ao lim ite de
despesa com pessoal - art. 169 - CF).
Por este motivo, a expressão constitucional utilizada - adm issão - na
qualidade de gênero está corretam ente em pregada porque abrange tanto
os carg o s com o os em pregos públicos, na m edida em que estes, p ara
investidura, dependem de aprovação prévia em concurso público.
Portanto, para proceder ao exam e de legalidade determinado constitu­
cional mente, é invariável que o Tribunal de C ontas tenha de sindicar a re­
gularidade dos concursos públicos, por ser esta uma exigência para o in­
gresso no serviço público, assim com o tenh ad e verificar se está sendo aten­
dido o lim ite de gastos com pessoal.
Dessa form a, se, quando do exam e de legalidade dos atos de adm is­
são , oTribunal de Contas verificar que o concu rso públ ico deixou de obede­
296
o CONTROLE OA GESTÃO PÚBLICA
cer às normas legais e regiilam enlares para a sua realização, deverá negar
validade ao concurso realizado e determ inar à Adm inistração que proceda
ã sua anulação, negando registro ao ato de admissão daí decorrente.
Por isto, 0 exam e de legalidade é procedimento de fí scalização que ex ige
uma pronta ação do órgão de controle, não devendo se pautar por uma ex­
cessiva dem ora porque a delonga resulta em perda do objetivo do controle.
Havendo um longo tempo para o cxaine de legalidade, além de o falo
gerar insegu rança administrativa pela falia de um com plemento que dá plena
executoriedade ao ato adm issional, surge a questão relativa à existência de
prazo para a A dm inistração Pública anular os seus próprios atos, quando
impregnados de ilegitim idade ou ilegalidade.
E.sta é uma tem ática que, ao longo do tempo, na doutrina e jurispru­
dência, tem propiciado inúm eras discussões e posicionam entos, envolven­
do, inclusive, debates sobre o Estado de Direito. Contudo, de uma forma
geral, a posição doutrinária de que devem ser mantidos os atos inválidos
praticados pela A dm inistração Pública, quando operantes por um tem po
razoável e produzindo efeitos perante terceiros de boa-fé,”* foi endossada
por uma farta jurisprudência judiciaF ' que admitiu a convalidação de atos
administrativos praticados com eiva de ilegalidade ou ilegitimidade, após
o decureo de um ijeríodo de tem po razoável.
Na atualidade, no âmbito federal, assim como em muitos Estados da fe­
deração, o tema .se encontra superado em face de ter sido editada lei fixaudo,
como prazo decadencial, o período de cinco anos para a Administração Públi­
ca anular os atos praticados com ilegalidade ou ilegitimidade. A Lei Federal
9.784, de 29.01.1999,”” no seu art. 54, normaliza a matéria da seguinte fonna;
<“ > COUTO E SILVA, Almiro do. Princípios da legalidade da A dm inistração Públi­
ca e da segurança jurídica no Estado de Direito Contem porâneo. RDP 84/47-63;
REALE, Miguel. Revogação e anulamento do ato administrativo. 2. ed. rev. e
atual. Forense, 1980. p. 69-73.
S T F -R 7 7 3 7 /2 4 8 ,4 5 /5 8 9 ,4 9 /2 3 1 ,8 3 /9 2 1-.RDA 11 4 /2 8 8 ,134/2)7;T R F-/f7-F/?
2 6 /110; TJSP - RJTJSP 38/318.
A elaboração do anteprojeto de lei esteve a cargo de um a C om issão dc ilustres
juristas, com posta pelos professores: Caio Tácito - Presidente; Adilson Abreu
Dallari; Almiro do C outo e Silva; Carm en Lúcia A ntunes Rocha; Diogo de Fi­
gueiredo M oreira N eto; Inocêncio M áriires Coelho; José Carlos B arbosa M o­
reira; J.J. Calm ou de Passos; M aria Sylvia Zanella Di Pietro; O dctc M edauar e
Paulo M odesto. Este falo dem onstra que, .sendo resultado de um trabalho reali­
zado por esse grupo de juristas, a lei representa mais do q ue uma regulam enta­
ção legal, mas tam bém a posição do mundo científico unida à vontade da repre.sentação popular no Congresso Nacional.
c o M in rrÉ N C i AS c o n s t i t u c i o n a i s e l e g a i s d o t r i b u n a l d e c o n t a s
297
“Art. 5 4 .0 direito da Adriiinistração de anular os atos adm inistrativos
de qiie decorram efeitos favoráveis parti os destinatários decai em cinco
anos, contados da data em que foram praticados, salvo com provada má-fé.
§ 1.°No caso de efeitos patrim oniais contínuos, o prazo de decadência
contar-se-á da percepção do prim eiro pagamento.
§ 2.° C onsidera-se exercício do direito de anular qualquer m edida de
autoridade administrativa que im porte impugnação ã validade do ato.”
Dessa form a, tratando-se de prazo decadencial, este é relativo à cadu­
cidade do direito, não sendo permissível aplicar-lhe as regras relativas à
interrupção, im pedim ento ou suspensão da prescrição. O prazo flui inde­
pendentem ente de qualquer circunstância, fazendo decair o direito que a
A dm inistração tem para anular ato ilegal ou ilegítimo. Assim, o exam e de
legalidade realizado pelo Tribunal de Contas deve ocoirer, no m áxim o,
dentro desse período, sob pena de não poder liaver negativa de validade ao
ato ilegal, por decurso do tempo.
8.4.2 D os atos de aposentadorias, reformas e pensões
0 segundo aspecto de apreciação de legalidade constante do art. 71,
III, da C onstituição é relativo às aposentadorias, reform as e pensões con­
cedidas pelo Poder Público. A posentadoria e reforma têm o m esm o objeto
e natureza jurídica, isto é, trata-se do mesmo benefício, o que se altera é
tão-som ente a sua denom inação, tendo em conta a espécie de servidor pú­
blico. T ratando-se de servidor civil, o ato de inativação denom ina-se apo­
sentadoria. Sendo servidor militar, de acordo com a linguagem de caserna,
o benefício tem a denom inação de reforma. Assim, a essência é a m esm a,
am bos são benefícios inativatórios concedidos pelo Estado, em decorrên­
cia de doença, invalidez ou tempo de serviço que lhe assegure a aposenta­
doria ou a reform a.
Sendo o exam e de legalidade realizado pelo Tribunal de C ontas, íator
de fiscalização que objeliva m anter os atos de inativação expedidos pelo
ad m in istra d o r d en tro dos p rin cíp io s da legalid ad e, leg itim id ad e e
m oralidade ad ministrativa, evitando o mau uso dos dinheiros públicos, por
que as aposentadorias e reform as, na qualidade de benefícios de natureza
previdenciária, são subm etidas a um controle de legalidade do Tribunal de
Contas? Porque esses encargos são totalm ente suportados pelo erário.
As aposentadorias e reform as concedidas aos servidores públicos ci• I*.
.
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1.
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r * r s » > o t i t i i í o m l*>#=»np-
fícios que resultavam de contribuições previdenciárias efetuadas, mas sim
garantia constitucional, revelando-se com o uma espécie depensão concedi­
298
OCONTROLE DA GKSTÃO PÚBLICA
da ao servidor inativado por invalidez ou após longos anos de serviço pres­
tado à sociedade, sem exigência de qualquer contribuição para a conquista
do benefício.
Essa espécie de amparo social concedido ao servidor público surgiu
na Constiluição Republicana de 1891, cujo art. 75 perm itia, tão-somente,
a aposentadoria “aos funcionúrios públicos ein cíiso de invalidez no servi­
ço da nação” . Na C onstituição de 1934, art. 170, §§ 3.° ao 7.°, a garantia
constitucional am pliou-se para um benefício de aposentadoria por tempo
de serviço (trinta anos de serviço) e aposentadoria com pulsória aos 68 anos
de idade, cujo benefício foi tendo aperfeiçoam ento constitucional, aló che­
gar às form as de proteção que conhecem os hoje.
Dessa forma, as aposentadorias do servidor público, por não serem
decorrentes de um sistem a de seguridade social propriam ente dito, tendo
em vista a inexigência de contribuição social, em determ inado momento
da vida nacional, chegaram a ser denom inadas de aposentadoria-prêmio,
em virtude de a Lei 1.713/39 m encionar que concedia apo.sentadoria aos
funcionários públicos que contassem 35 anos de efetivo exercício, desde
que fossem “julgados m erecedores desse prêm io, pelos bons e leais .servi­
ços prestados à adm inistração pública”.
Assim, por tratar-se de uma garantia de caráter perm anente e assistencial, de obrigação do Estado, m antida e suportada direta e unicamente pelo
governo, com financiainento tirado das rendas gerais do Estado, houve a
necessidade de ser estabelecida uma fiscalização desses atos praticados
pelos adm inistradores, consolidando-se em controle a cargo do Tribunal
de Contas, com a função de apreciar a legalidade dos atos de aposentado­
rias e reformas expedidos pelo Poder Público.
Com o advento da Em enda C onstitucional 20, de 15.12.1988, alte­
rou-se profundam ente o sistem a de previdência público, passando de assistencial pma contributivo, tendo de observar critérios que preservem o
equilíbrio financeiro e atuarial, mas m antendo o direito à percepção de
proventos integrais e a paridade entre ativos e inativos, razão que é sufi­
ciente para autorizar a m anutenção do contiole de legalidade exercido pelo
Tribunal de Contas, no sentido de pieservar a boa aplicação dos recursos
públicos e os princípios da legalidade, legitim idade e m oralidade adm i­
nistrativa.
De igual modo, todas as pensões m ilitares e pensões especiais que são
inteiram entenaeas nelo Tesouro Público tam bém estão submetidas à anreciação de legalidade do Tribunal de Contas, em virtude da expressa deter­
minação constitucional contida no inciso III do art. 71.
COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS E LEÜAIS DO TRIBUNAL DE CONTAS
299
O objetivo do controle visa a m anter a legalidade, a probidade e a
m oralidade da aplicação dos d in h eiro s pú b licos, sem perm itir
favoreci mcnto de pessoas à custa do erário, portanto, não podendo ser es­
tendido para um a fiscalização dos sistem as de previdência, cuja com pe­
tência de fiscalização peitence a outros organismos.
Com o bem salienta o ex-M inistro do Tribunal de Contas da União J.
Baptista Ram os, em sua análise do modelo federal, o Tribunal de Contas
som ente aprecia as pensões que estão a cargo do Tesouro Nacional, as de­
mais pensões não se incluem nessa atribuição; por serem “decorrentes do
Plano de Assistênci a ao Funcionário e sua família, são processadas e pagas
diretam ente pelo IPASE, atualm ente Instituto N acional de Previdência
Social (IN PS), e resultam de contribuições obrigatórias efetivadas pelos
funcionários da U nião” .^
Os Tribunais de Contas dos Estados e M unicípios, na apreciação de
legalidade dos atos de inativações e pensões, devem seguir, na esteira do
modelo federal, conform e determ inação contida no art. 75 da C onstitui­
ção.
8 .4 .2 A to s d e a d m iss ã o , in a tiv a ç õ e s e p e n s õ e s s ã o a to s a d m in is tr a tiv o s
s im p le s o u c o m p le x o s ?
A adm issão, a aposentadoria, a reform a e a pensão são atos adm inis­
trativos por m eio dos quais a A dm inistração, no exercício de uma com pe­
tência vinculada à iei, reconhece o direito de alguém para exercer um car­
go ou um em prego público, em face de aprovação em concurso público; ou
ainda para usufruir de uma inatividade rem unerada mediante aposentado­
ria ou reform a, em decorrência de tempo serviço ou por incapacidade presum ida (aposentadoria com pulsória) ou com provada (invalidez) para o
exercício de suas funções; bem com o para obter, por relevantes serviços
prestados, independentem ente de contribuição, um a pensão integralm en­
te paga pelo Estado.
Tratando-se de atos administrativos que reconhecem direitos indivi­
duais, com repercussões financeiras para o Poder Público, torna-se de ex­
trem a relevância conhecer a espécie de ato adm inistrativo em que se en­
contram classificados tais atos - sim ples ou com plexo - , no sentido de se­
rem obtidas as cond ições de existência, validade e eficácia dos atos de admi sRAM OS, J. Bapti.sta. Tribunal de Contas: princípio de legalidade e legalidade
da despesa. Rio de Janeiro: Foren.se, 1980. p. 189.
300
0 CONTROLE DA GESTÃO PÚBLICA
são e cios concessores de aposentadorias, relormas e pensões, antes da apre­
ciação (ie legal iciade efetuada pelo Tribunal de Contas, a fim de ser estabeleci­
do o momento de sua plena executoriedade e a conseqüente consolidação do
diieito, com incorporação do mesmo ao patrimônio individual.
Doutrinariam ente, os atos administrativos podem se classificar como
simples ou com plexos. Sim ples são os atos que .se form am pela m anifesta­
ção de vontade de um único órgão, seja ele unipessoal ou colegiado. Ato
complexo é o decorrente da conjugação de vontade de mais de um órgão
adm inistrativo.”'*
Por isso, poderia se dizer que os atos de aposentadorias, reform as e
pensões são atos adm inistrativos que, por nascerem da vontade de um úni­
co organismo, podem .ser classificados com o simples porque a apreciação
de legalidade realizada peloTribunal de Contas não é fatorpara a sua cons­
tituição. Esta foi a posição adotada em julgam ento efetuado pelo STF, sus­
tentada pela brilhante análise de Francisco Cam pos, na citação efetuada
pelo Ministro R elator Victor Nunes L eal:”* “a eficácia de certos atos adm i­
nistrativos, em razão do interesse público, fica suspensa, até que outro ór­
gão 0 aprove, m as êste ‘nada acrescenta ao ato; declara-lhe, apenas, a confo rm id a d e c o m ale i’,e d e s s a declaração ‘decorre, para o ato em foco, um a
força nova, a saber a aptidão a gerar efeitos’. Tal é a natureza da função de
controle, que não integra, nem com pleta o ato, já anteriorm ente acabado e
períéito, diversam ente da função de aprovação, pela qual ‘a autoridade, a
quem é com etida a aprovação do ato, colabora com a sua vontade no aca­
bam ento ou aperfeiçoam ento do m esm o’. A função de controle, portanto,
não sendo in teg rativ a do ato, constitui ‘apenas condição de sua
executoriedade” ’. Em face desse argumento, aquele ilustre Relator com ­
plementou; “ No prim eiro caso, o ato é da com petência da autoridade adm i­
nistrativa que o pratica; depois de consum ado, é subm etido à chancela do
Tribunal, para que possa ter execução defm itiva. A aprovação do Tribunal
não integra o ato m esm o; em relação a êle, é uin p lus, de natureza declaratória quanto à su a legitim idade em face da lei. Não é a validade m as a
executoriedade, em caráter definitivo, do ato que fica a depender do ju lg a­
mento de controle do Tribunal de C ontas”.
De igual form a foi o en ten d im en to ex p ressado p o rT h e m ísto c le s
Cavalcanti, quando refere “que a exigência de registro não torna o ato
M ElR ELLES,H elyLopc.s, op.cit., p. 163; BANDEIRA DE M ELLO, Celso An­
tônio, op. cit.,p . 201.
i/j)
3gg I .ES Xriijupai pjeno, Se,s.são de 06.09.1961, rei. Mi n. VictorNuiies
Leal. RT7 20/69.
COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS DO TRIBUNAL DFXONTAS
301
complexo porque o registro é ato de controle de legalidade”,-^ posiciona­
mento tam bém endossado pelo Min. M arco Aurélio em novo julgam ento
realizado pelo STF.-’
Em bora pareça-m e indubitavelm ente acertada essa posição jurídica a função de controle, m ediante a apreciação de legalidade, não integra nem
colabora na form ação do ato de aposentadoria e, por isso, não o torna com ­
plexo - , a questão iião é pacífica, na medida em que existem outras tantas
decisões do STF considerando o alo de aposentadoria um ato com plexo,
que depende do preenchim ento de um a série de requisitos, inclusive do
controle de legalidade efetuado pelo Tribunal de Contas. Essas posturas
decisórias foram orientadas pela decisão que teve como Relator o em inen­
te M in. Nelson Hungria, que manifestou: sendo a aposentadoria um “ ato
com plexo, de que participou, sucessivamente, o Poder Executivo e o T ri­
bunal de Contas, não pode ser anulado pela adm inistração, sem a concor­
dância do Tribunal” .’*
D equalq u ertb n n a, em qualquerdas circunstâncias, independentem en­
te da classificação que sej a dada ao ato - simples ou com plexo o im por­
tante é a definição dos efeitos que são produzidos pela apreciação de lega­
lidade realizada pelo Tribunal de Contas, tendo em conta o reconhecim en­
to efetuado pelo Suprem o Tribunal Federal.
Os atos de adm issão, iiiativação e pensões, como atos adm inistrati­
vos que são, produzem de im ediato eleitos jurídicos, uma vez que gozam
de presunção de legitim idade. C ontudo, a sua executoriedade, em caráter
definitivo, co n fo n n e a determ inação constitucional, fica a depender do
controle de legalidade a ser efetuado pelo Tribunal de C ontas,” por ser
este condição inescusável para dar àqueles aptidão à geração de efeitos
definitivos.
™ STF, RMS 15.164-BA, rei. Min. Thcm ístocles Cavalcanti, R '/7 45/759.
STF, CA 40-DF, rei. Min. Marco Aurélio, RTJ 149/323-330.
S T F ,R M S 3.88i-SP ,reI.M in.N élsonH ungria,S essãode22.11.1957;A I259817
AgR/BA, rei. Min. Sepúlvecia Pertence, D J d t 29.09.2000; RR I9586I/E S, rei.
Min. Marco Aurélio, D J de 17.10.1997; MS 19.873/DF, rei. Min. Amaral San­
tos, D7 de 05.1 1.1971; MS 8886/ES, rcl. Min. Cândido M o tta,D ./d e0 9 .0 4 .1964.
STF, RMS 8.886-ES,Tribunal Pleno, Se.ssão d e 06.12.1963, rei. M in. Cândido
Mota Filho, RDA m \ 9 1 . A decisão manife.sta “que o julgam ento favorável da
aposentadori a, pelo Tribu nal de Contas, tem efeito ex twic. O ato de aposentado•MO
:..i___>- ... 1-
,
t r
-^
'.C JUH -fcltCC iTCndi
cionados àquele julgam ento; o principal deles é a vacância do cargo, que pode
ser im ediatamente provido com outro titular”.
302
o CONTROLE IM GESTÀO PÚBLICA
Assim, em deconência da apreciação de legalidade que deve ser efe­
tuada peloT ribunal de Contas, enquanto não houver a sua declaração de
regularidade legal para o registr o, os atos em apreciação não possuem definitividade, por isso, não produzem direito adquirido para seus beneficiá­
rios, um a vez que podem se tornar nulos por- constatação de ilegalidade,
com perda da eficácia até então gerada.
De outro lado, chancelado o ato pelo Tribunal de Contas, esta declara­
ção de legitimidade perante a lei tonia-o com execução definitiva, incor­
porando-se ao patrim ônio individual do servidor. N essa siUiação, confor­
me sólida jurisprudência do STF, sum ulada,’'’ a aprovação converte-se em
ato de quem o outorga, por isso, sendo o ato do Tribunal de Contas, passa a
ser sua a com petência para tom ar sem efeito o ato aprovado e não mais da
autoridade administrativa. Ato anulatório expedido pela autoridade admi­
nistrativa, relativo a ato aprovado peloTribunal deC ontas, não possui efeito
executório, nem m esm o condicionalm ente, até que haja novo pronuncia­
m ento de legalidade sobre o ato anulado. Na decisão em basadora da Sú­
mula 6 do STF, com o bem salienta o Min. Victor Nunes Leal em seu voto,
afirma-se: “não se nega, com isso, que a adm inistração possa, por motivo
de ilegalidade, anular os próprios atos. ‘O que ela não pode é anular os atos
do Tribunal de C ontas’. O contrasenso seria im perdoável, se o fiscalizado
pudesse converter-se em fiscal do seu próprio fiscal. É, pois, em tal caso,
inoperante, para qualquer efeito, o ato de anulação, antes de confirmado
pelo Tribunal de C ontas”.*'
No que se reíére a essa circunstância do controle de legalidade efe­
tuado peloTribunal de Contas, o Suprem o Tribunal Federal, reafirm ando
o .seu reconhecim ento à com petência constitucional exercida pelo Tribu­
nal de Contas, exam inando questão relativa à aposentação apreciada pelo
órgão de controle que, após diligência prom ovida para retirada de vanta­
gem concedida legalm ente, determ inou o seu registi o, teve esta providên­
cia contestada judicialm ente pelo interessado, que, auferindo suces.so em
m andado de segurança, fez a autoridade adm inistrativa expedir novo ato
e subnietê-lo à apreciação de legalidade do Tribunal de Contas, para que
(30) STF. A jurispnidcncia está convertida na Súmula 6, com a seguinte redação; “A
revogação ou anulação, pelo Poder Executivo, de apo.sentadoria ou qualquer ato
aprovado peloTribunal dc Contas não produz efeitos antes dc aprovada por aquele
Tribunal, ressalvada a competência revisoia do Judiciário”.
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N unes Leai; MS 22.658-7-RJ,Tribunal Pleno, Sessão 10.09.1997, rei. Min. Sepúlveda Pertence, D J de 27.03.1998.
COMPCTÊNCIAS CONSTITUCIONAIS ELEÜAIS DO TR l BUNAL DF: CONTAS
303
este procedesse ao registro. Não obstante, a Corte de Contas negou-lhe
registro, cuja decisão não mereceu reparos do STF, mediante o argum en­
to de que nada sc altera substancialmente, porque, embora “o novo ato
adm inistrativo haja traduzido cum prim ento de m andado de segurança
im petrado contra ato em sentido contrário da autoridade administrativa:
esgotou-se a eficácia da sentença com a prática do ato reclam ado, da com ­
petência da autoridade coatora, sem que daí decorra que o deva registrar
0 Tribunal de Contas” .*”
Em conclusão, embora não seja pacífica a orienlação judicial quanto à
classificação dos atos de admissão e apo,sentadorias - simples ou complexos
- , o fato não tem representado dificuldades pm a o estabelecimento dos efeitos
jurídicos que decorrem do exame de legalidade realizado pelo Tribunal de
Contas, qual seja, o de dar executoriedade pleua ao ato examinado.
8.4.4 Natureza ju ríd ica da apreciação de legalidade
Desde a C onstituição de 1946, quando o texto constitucional em pre­
gava 0 verbo ju lg a r para. o controle de legalidade dos atos de aposentado­
rias, reform as e pensões, é di.scutida a natureza jurídica dessa função do
Tribunal de Contas.
Em bora, com o Pontes de Miranda, houvesse uma corrente doutrinária
defensora da atividade ju dicante d o T rib u n al de Contas,** é certo que a
maioria da doutrina endossava posicionamento em sentido contrário, pois,
conform e m anifestação do Prof. L afayctte Pondé, em citação de João Lyra
Filho, devia se entender que no julgam ento da legalidade dos atos de apo­
sentadorias, reform as e pensões “oTribunal estará exercendo um a função
de verificação da legalidade do ato; em conseqüência cio seu pronuncia­
m ento favorável, o decreto adquire eficácia” , para, após, concluir: “o ver­
bo julgar, que aqui foi invocado, não corresponde a um a função jurisdicio­
nal. Parece-m e pacífico que, no direito brasileiro, a m atéria é apenas de
contrôle adm inistrativo” .*“
STF, MS 22.658-7-RJ, Tribunal Pleno, Sessão de 10.09.1997, lel. M in. Sepúlveda Pertence, D J de 27.03.1998.
<” > PONTES D E MIRANDA. Comentários à Constituição de 1967, com a Emenda
n. 1, de 1969. 2. cd. São Paulo: RT, 1970. t. III. p. 261; RAM OS, J. Baptista. op.
• k'‘
LYRA FILH O, João. O contrôle das f i n a n ç a s públicas. Rio de Janeiro: Gráfica
E ditora Livro, 1966. p. 35.
304
O CON TRO LE DA GESTÃO PÚBLICA
Com a siiperveniência da Em enda Constitucional 7/77 à Constituição
de 1967, houve a substituição do term o jiilg a r pelo vocábulo apreciar,
passando essa atribuição do Tribunal de Contas a ter um a melhor redação
no que concerne a sua natureza jurídica, qual seja, administrativa,’^ pois,
como já apregoava Seabra Fagundes, no exam e de legalidade das aposen­
tadorias, rcrorm as e pensões, o Tribunal de Contas, “quando se m anifesta
em tais cusos, não exerce função judicaule. É o que se depreende do con­
teúdo essencial dos seus pronunciam entos nesse campo. A atribuição, que
então desem penha, é m aterialm en te adm inistrativa. A preciando ato
concessivo de aposentadoria, reforma ou pensão, o que faz a Corte de C on­
tas é cooperar na ultim ação dele”.”’
Com a C onstituição de 1988 (art. 71,111), foi m antida a competência
de apreciação de legalidade, incluindo os atos adinissionais no serviço
público, das apo.sentadorias, reform as e pensões, m antendo, nitidamente,
a sua natureza administrativa, com o um a atribuição do órgão controlador
- o Tribunal de Contas - no sentido de haver controle de legalidade sobre
esse tipo de alo expedido pela Adm inistração.
Assim, a norma constitucional confere ao Tribunal de Contas um a ati­
vidade típica do poder de controle, na m edida em que lhe outorga, m edian­
te 0 exame de legalidade, a prerrogativa dc conceder ou não o registro dos
atos de adm issão, aposentação, reform as e pensões. Esta verificação de
legalidade, mesmo com suaim portâiiciae relevância, inclusive funcionando
como condição indispensável ã plena executoriedade dos atos examinados,
situação que autoriza a desconstituição dos mesmos por ilegalidade e ilegiti­
midade, é pura atividade de controle c, nessa circunstância, a toda evidência,
possui natuieza administrativa, sujeitando-se à revisão do Judiciário.
8.4.5 Os interessados nos processos de apreciação de legalidade (partes)
Considerando que o exam e de legalidade realizado pelo Tribunal de
Contas é fator de fiscalização que objetiva m anter os atos de adm issões,
aposentadorias, reform as e pensões expedidos pelo adm inistrador dentro
dos princípios da legalidade, legitim idade e m oralidade adm inistrativa, no
.sentido de evitar o m au uso dos dinheiros públicos, de m aneira a não per­
m itir 0 favorecim ento de pessoas à custa do erário, de im ediato, pode-se
MEDAUAR, O dctc. Controle da Administração Pública. São Paulo; RT, 1993.
r>. 13.S: T4 ÍR R A 7 . I i i r i a n n n n r i t
n t S7
(36) FAGUNDES, M. Seabra. O controle dos atos adm inistrativos pelo Poder Judi­
ciário. 5. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 1979. p. 139.
CO M PETÊN CIASCO N STITU CION A ISELEG M SD O TR IB U NA LD EC O NTA S
305
afirm ar que os interessados nos processos de apreciação de legalidade são
os adm inistradores públicos, sem a participação dos servidores beneficia­
dos pelos atos expedidos.
Portanto, Iratando-se de procedim ento de controle da adm inistração
pública, incluso nas com petências constitucionais fixadas pelo sistem a de
fiscalização contábil, financeira e orçam entária (art. 71, líl, CF), o ato que
fica sob fiscalização é o ato realizado pelo adm inistrador público. Sendo
assim, o interessado, o responsável no processo de apreciação de legalida­
de dos atos de adm issão, aposentadorias, reformas e pensões, é o adm inis­
trador que expede o ato e não o servidor beneficiado por esse ato. O servi­
dor não participa do processo com o diretainenle interessado, o seu nom e é
mencionado apenas com o elem ento inform ativo, indicando para quem o
ato foi expedido, fato que não pode sei-vir para confundi-lo com o inleres,sado responsável no processo de fiscalização.
Os servidores, apenas com o servidores, não são jurisdicionados do
Tribunal de Contas, por isso não estão sujeitos ao processo de fiscalização
previsto constitucionalm ente. As questões funcionais, no que tange a d i­
reitos e obrigações, não são dirim idas pela Corte de Contas. Trata-se dc
direitos individuais, cuja com petência de avaliação é do administrador, c,
em caso de conflito de interesses, a resolução do problem a pertence ao
Judiciário.*’ Ao órgão de controle cabe tão-som ente a verificação da lega( 37 )
STF, RMS 14.615-RJ, rcl. Min. H ermes Lima, RTJ 34/624. N estejulgam ento o
Suprem oTribunal Federal decidiu que “ não cabia aoTribunal dc Contas conce­
der vantagem que não con.s tava do ato de aposentadoria levado a registro.”; RMS
14.424-RJ. rcl. Min. Gonçalves de Oliveira, 7?77 37/451-452. Neste caso, a d e­
cisão negou provimento a recurso dc serventuário da justiça que pretendia a pre­
valência de decisão doT ribunal dc C ontas, mais favorável, do que o ato d e apo■sentadoria, expedido pelo Judiciário, coni o em inente Relator assinalando em
seu voto: “Nesse ponto, não .se acha, nem explícita nem implícita, a fiinção de
alterar o ato de apo.sentadoria. Esse é da função do Poder que nom eia - ou do
Poder Executivo, em se tratando de funcionários públicos da adm inistração cen­
tralizada, ou dos Tribunais, cm .se tratando de funcionários de sua Secretaria” ;
MS 20.038, rei. Min. M oreira A lves, R77 80/394. Aqui o julgam ento ocorreu de
acordocom o seguinte fundam ento, apresentado pelo Relator; “ Portanto, nocaso
presente, oTribunal de Contas da União, no exercício da atribuição que lhe co m ­
pete por força do disposto no § 8.“ do art. 72 da Emenda Constitucional 1/69, só
tem um a alternativa; oujulga válida a aposentadoria, nos termos em que foi coiiceuiua, ou ajuiga nuta, por ilegal. U que náopode é determinar o regi.stro da apo­
sentadoria em termos diversos dos em que foi ela requerida e deferida, o que
im plicaria apo.sentadoria com pulsória fora dos casos em que a lei perm ite” .
306
o CONTROLE DA GESTÃO PÚBLICA
lidade dos procedim entos adotados pelo adm inistrador, em proteção do in­
teresse público, consoante o sistem a de fiscalização previsto constitucio­
nalmente.
Justam ente por esse fator, o Tribunal de Contas da União regulam en­
tou 0 aiT. 39 da sua Lei Orgânica, estabelecendo que, para o exercício da
competência prevista no inciso III do art. 71 da Constituição, é interessado
perante o órgão de controle “a autoridade administrativa responsável por
ato de admissão de pessoal ou de concessão de aposentadoria, reforma ou
pensão” (art. 187 do Regimento Interno do TCU - Resolução A dm inistra­
tiva 15, de 15.06.1993), e que oTribunal “ não conhecerá de requerim ento
que lhe seja diretam ente dirigido por interessado na obtenção dos benefí­
cios de que trata esta Seção, devendo o respectivo processo ser arquivado
após com unicação ao requerente” (art. 192 do Regim ento Interno do TCU).
Contudo, com o da apreciação de legalidade dos atos de admissão, apo­
sentadorias, reform as e pensões pode resultar a desconstiUiição dos m es­
mos, por constatação de ilegalidade e ilegitimidade, repercutindo sobre o
interesse do beneficiário do ato - o servidor - , este deve ser considerado
com o terceiro interessado,** no sentido de lhe ser assegurada m edida recursal contra a decisão dencgatória proferida, circunstância que lhe propi­
cia m om ento para exercer o seu direito constitucional de ampla defesa e,
via de conseqüência, condições de revisibilidade da decisão que desatendeii aos seus interesses.
D essa form a, quando se tratar de apreciação de legalidade de atos
adm issionais, inativatórios e de pensões, o sistem a de fiscalização exerci­
do pelo Tribunal de Contas se operará sobre o ato adm inistrativo, tendo
com o responsável a autoridade adm inistrativa em issora do ato, embora os
seus efeitos venham a recair sobre o servidor beneficiado. Por não ser o
<5“> O Tribunal de C onlas do Rio Grande do Sul, no julgam ento do Processo 4 3 1902.00/92-1, tendo com o R elator o C onselheiro Helio Saul M ileski, acolheu o
Parecer 134/1993, do A uditor Wrernyr Scliar, no qual, definindo a figura de ter­
ceiro interessado, consta o seguinte comentário: “No âm bito administrativo da
C orlc de C ontas tem interesse com o terceiro, por óbvio, tantos quantos estive­
rem envolvidos com o ato admini.strativo julgado, verhigralia, no caso sob exa­
me, a autoridade em issora do ato inativatório c o próprio inativado, isso porque,
na sua com petência constitucional de ap reciação de legalidade de ato de
inativação, não há, rigorosamente, julgam ento, mas apreciação, pela qual se defere
o reeistro rio alo no ón>ão nrisinário. Som ente em via recursal. o orocedimento
se transm uda em contencioso, com o contraditório instaurado, em boinenageni
ao princípio constitucional da ampla defesa” .
CO M PETÉN CIASCONSTITUCIONA1SEI.EGAISDOTR1BUNALDECONTAS
307
pialicante do ato administrativo, o servidor não participa do j)rocesso, na
m edida em que não possui responsabilidade pela sua em issão. Som ente
Iiaveiã possibilidade dessa participação do servidor após decisão do T ri­
bunal de Contas que venha lhe causar repercussão prejudicial, na condi­
ção de terceiro prejudicado, circunstância em que poderá intentar m edida
recursal para exercer o seu direito de defesa.
8.4.6 Repercussõe.'! jurídicas da apreciação de legalidade
Em bora sejam de natureza administrativa as decisões proferidas pelo
Tribunal de Contas tios processos de apreciação de legalidade dos atos de
adm issão, aposentadorias, reform as e pensões, elas encerram um a função
de controle com caráter declaratório sobre a legitim idade desses atos pe­
rante a lei, cuja a|irovação para o registro restilla em executoriedade defi­
nitiva. No caso de constatação de ilegalidade, a decisão denegatória de re­
gistro, obviainente, em sentido contrário, irá resultar em desconstituição
do ato considerado ilegal.
Assim, os processos de apreciação de legalidade, conform e o exam e
de m érito realizado, objetivam determinar, ou não, o registro do ato avalia­
do, deconendo, cin cada caso, repercussões jurídicas distintas.
Contudo, antes de ser dada uma decisão sobre a apreciação d e legali­
dade efetuada, o Tribunal de Contas, entendendo haver a necessidade de
serem realizadas m edidas corretivas no ato sob apreciação, pode converter
0 julgam ento eni diligência ao órgão de origem , no sentido de que o adm i­
nistrador adote as medidas necessárias ao exato cum prim ento da Jei e, as­
sim, seja evitada um a m edida tão drástica como a negativa de registro.
É por essa razão que a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da U n iã o Lei 8.443, de 16.07.1992 - regulam entou, na parte destinada aos atos su­
jeitos a registro (adm issões, aposentadorias, reform as e pensões), que “o
R elator presidirá a instrução do processo, determinando, m ediante despa­
cho singular, por sua açao própria e direta, ou por provocação do órgão cie
instrução ou do M inistério Público junto ao Tribunal, a adoção das provi­
dências consideradas necessárias ao saneam ento dos autos, fixando pra­
zo, na forma estabelecida iio Regimento Interno, para o atendim ento das
diligências, após o que subm eterá o feito ao Plenário ou à Câmai a respecti­
va para decisão de m érito” (art. 40).
Todavia, esta conversão da anreciacão de lenalidade em dilieência à
origem não possui efeito decisório, por isso, não obriga a Administi-ação
ao seu cum prim ento. Com o a própria expressão indica, há um a inteirup-
308
OCON TRO LE DA GESTÃO PÚBLICA
ção no julgam ento, por meio da qual é buscada uma m elhor instrução do
processo, visando ao alcance de uma decisão consentnnea com a lei e o
interesse público. Portanto, o seu caráter é de saneam ento dos autos, não
im plicando, p o r conseqüência, obrigatoriedade de cum prim ento, nem
p e n a l i z a ç ã o d o a d m inistrador que deixa de cumprir diligência real izada pela
C one de Contas.
Sobre esta questão, o Suprem o Tribunal Federal tem mantido sólida
posição, tendo definido que a diligência prom ovida peloTribunal de C on­
tas possui ocaráter de recomendação conl o nne está explicitado na ementa
do acórdão lançado no julgam ento do M andado de Segurança 21.683-2;
“Ao concluir, recentem ente, o ju lg am en to do M andado dc Segurança
21.462, 0 Plenário desta C orte firmou o entendim ento de que as recom en­
dações do Tribunal de Contas à autoridade adm inistrativa, feitas em con­
versão de julgam ento de legalidade de aposentadoria em diligência, nao
obrigam esta a rever o ato adm inistrativo de concessão de aposentadoria
para ajustá-lo a tais recom endações, razão por que, se a autoridade adm i­
nistrativa os rever para fazer este ajuste, não está ela atuando como mera
executora material das recom endações doTribunal de Contas, mas, sim, é
a autoridade q ue responde pela pi-ática do ato adm inistrativo do ajuste”.*
Retornando o processo da diligência prom ovida, o que deve ocorrer
dentro do prazo determ inado, sob pena dc o atraso significar óbice à ação
do conli olc, o julgam ento deve ser retom ado perante o Tribunal Pleno ou
perante a Câmara. Q uando o ato apreciado for considerado legal, será de­
terminado 0 seu registro, circunstância que resulta no aperfeiçoam ento do
ato, dando-lhe o efeito jurídico de executoriedade definitiva, vinculando a
autoridade adm inistrativa.
No entanto, verificada a existência de tisna de ilegalidade, obviam en­
te 0 vício constatado m acula a validade jurídica do ato, situação em que o
julgam ento a serproferido peloTribunal de Contas, invariavelmente, deve
ser pela negativa de registro ao ato.
Evidentem ente esta decisão denegatória de registro, mais do que uma
nranifestação de natureza puram ente cartorial - não efetuar o registro - ,
tem de possuir um efeito jurídico prático, sob pena de retratar uma ação de
(3»)
MS 25519-4-PR, rei. Min. Octavio Gallotti, D J de 29.08.1997; MS 21.4660-DF, rcl. M in. Celso de M ello, DJ de 06.05.1994; MS 21.462-7-DF, rei. Min.
Octavio Gallotti, D /d e 29.04.1994; MS 21.322-1-DF. rei. Min. Paulo Brossard,
u j ae z j.u 4 .iy y á .
ST F,M S21.683-2-R J. rei. Min. M oreira Alves, D7 de 16.12.1994.
C O M PírrÉN C IA SCO N STITU C IO N A ISELC G A ISD O TRIBU N A LD ECO N TA S
309
controle inócmi, sem produção do resultado inibidor que deve ter um orm nisino controlador.
Conform e já foi salientado neste capítulo, ojulgam ento de apreciação
de legalidade dos atos de adm issão, aposentadorias, reformas e pensões,
com o condição de executoriedade desses atos, tem efeito ex tiiiic, atingin­
do-os em seu nascedouro. Assim, julgada a ilegalidade do ato, extingue-se
a sua executoriedade, devendo ser prom ovida a sua anulação.
N os casos de apreciação de legalidade de atos admissionais, coni ne­
gativa de registro, três são as circunstâncias merecedoras de atenção:
1 3 - ti-atando-se de adm issão com eiva de i nconstitucionalidade - efetuada sem aprovação prévia em concurso público ou após o seu prazo de
validade; sem autorização legal quando se tratar de contratação por ex­
cepcional interesse público ou permanência além do prazo fixado em lei o
Tribunal de Contas, ao declarar o ato com o ilegal e nulo (art. 37, § 2.“, CF),
deveiá assinar prazo para que a autoridade administrativa prom ova a desconstituição da adm issão óirt. 71, IX, CF), e, caso não atendido, deverá
su stara execução do ato im pugnado (art. 71, X, CF), buscando estabelecer
a responsabilidade do adm inistrador, com vistas à punição referida no §
2.° do art. 37 da Constituição;
2.*‘-quaiK Ío a situação envolver im pugnação de adm issão por ilegali­
dade ocorrida em concurso público, o Tribunal de Contas deve proceder
com a devida cautela para, no dizer de Seabra Fagundes, “não se constituir
ein elem ento perturbador da segurança e da estabilidade nas relações entre
Estado e indivíduo” .'*' Contudo, essas cautelas que devem ser tidas para a
determ inação de desfazim ento de um ato não |)odein significar um a abdi­
cação da função fiscalizadora, nem devem servi r para isentar de responsa­
bilidade 0 adm inistrador que age cie form a contrária à lei. Assim , ficando
de forma clara e insofismável que o concurso público é um ato ilegítim o,
porque realizado em conflito com textos legais e regulam entines, deve o
Tribunal posicionar-se pela nulidade do concurso, negando registro ao ato
dc adm issão dele decorrente.
D eclarada a negativa cie validade do concunso e da conseqüente nega­
tiva de registro do ato adm issional, scgueni-se os procedimentos determ i­
nados constitucionalm ente: prim eiro deve ser assinado prazo para o cum ­
prim ento da decisão. N esse caso, embcora a decisão doTribunal de Contas
vincule a autoridade administrativa, tratando-se de nomeação de servidor
FAGUNDES, Seabra. P a re c e r- Revogação de Licença para construção - D irei­
to h indenização. R D P 16/102.
310
0 CONTROLE DA GESTÃO PÚ BLICA
público decorrente de concurso público, conform e farta jurisprudência dos
Tribunais Superiores,'” para o cumprim ento do decidido pelo Tribunal de
Contas, 0 adm inistrador deveiá prom over inquérito adm inistrativo pata a
anulação do concurso, em que fique assegurado o direito de defesa dos ser­
vidores atingidos pela medida. Não sendo atendido, o Tribunal deve sustar
os atos im pugnados, com unicando o fato ao Poder Legislativo,
32 - quando a negativa de registro envolver einiiregado público, em
razão de o m esm o ser adm itido por meio de contrato - contrato de traba­
lho
de im ediato, surge questionam ento sobre a possibilidade de o Tri­
bunal de Contas determ inar a sustação desse tipo de contrato. Antes da
Constituição de 1988, discutia-se sobre a quem com petia determ inar o
rom pim ento do contraio de natureza trabalhista, na medida em que a com ­
petência para sustar os contiatos em geral pertencia unicam ente ao Poder
Legislativo.
Com 0 ad v en to d a nova ordem c o n stitu cio n al - C o n stitu iç ão de
1988
foi estab elecid o um regram ento esp ecífico , dissip an d o q u al­
q uer d ú v id a que pu d esse ex istir so b re o tem a. 0 inciso III do art. 71 da
CF, estabelece com o com petência exclusiva e indelegável do Tribunal de
Contas a atribuição controladora de apreciar, para fms de registro, a legali­
dade dos atos de adm issão de pessoal, a qualquer título, não perm itindo a
presunção de que algum tipo de admissão, como a contratação de em pre­
gados, possa ficar fora do controle a ser exercido.
Assim, não há que se confundir a com petência fixada no inciso III do
art. 71 com a contida nos §§ 1." e 2.° do mesnio artigo da C onstituição^O
inciso III é um a regra especial destinada ao exam e dos atos de adm issão,
que deve ser realizado de conform idade com as norm as do art. 37 (con­
curso público), tendo era conta o regime jurídico trabalhista, conform e
perm itido após a nova redação dada ao art. 39 pela Em enda C onstitucio­
nal 19, de 04.06.1998, que retirou a obrigatoriedade de regim e jurídico
único na A dm inistração Pública, assim com o o previsto no § 1.° do art.
173 (regime celetista para as organizações paraestatais), não podendo ser
confundida com as norm as contidas nos §§ 1.“ e 2.° do art. 71 da Consti­
tuição, porque estas visam à proteção de outras situações jurídicas de or­
dem contratual.
(42) s'pp. RE 108182-1-SP, rei. Min. Oscar C orrêa,/?7 de 24.10.1986; RE 100555,
rei Min. Rafael Mayer, R T J 116/668. STJ: RM S 199-M A-89129830. rei. Min.
G eraldo Sobral, D J de 22.05.1990; RM S 520-M A -9069106, rei. M in. Pedro
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1) iv./ LJL/ 1 1
17.03.1988.
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COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS DOTRIBUNAL DECONTAS
3 1|
A prim eira tem o sentido de resguardar a legalidade e a m oralidade do
iiigresso de pessoal no serviço público, destinando a com petência de atuaçao sobre esses fatos ao Tribunal de Contas, o qual, m ediante a negativa de
registro, pode declarar a nuliclade do contraio de trabalho, nos termos da
prevísao do § 2.“ do art. 37 da Constituição. A segunda reporta-se aos contiatos em geral, visando à correta aplicação dos dinheiros públicos, tendo
em conta os princípios da legalidade, legitim idade e econom icidade, esta­
belecendo uma com petência e scalo n ad a-T rib u n al de Contas e Poder L e­
gislativo - quanto ao poder de sustação des,ses contratos, circunstância em
que a com petência de sustação pertence ao Poder Legislativo, com o Tri­
bunal de Contas podendo sustar esses atos som ente nos casos de om issão
do Legislativo.
D essa form a, torna-se incontestável a com petência do Tribunal de
Contas para proceder à apreciação de legalidade dos atos de adm issão de
natureza trabalhista e, no exercício dessa função, decidir pela negativa de
registi 0 dos atos ilegais, determ inando a sua conseqüente desconstituição.
Contudo, essa declaração de nulidade do ato que envolve contrato de
natureza trabalhista atinge tão-som ente o direito de perm anência do servi­
dor no serviço público - resilição do contrato - , razão pela qual lhe fica
assegurado o direito à percepção das verbas rescisórias, mas do fato, in­
questionavelm ente, resulta a promoção de punição da autoridade respon­
sável, conform e disposição expressa contida no § 2 ° do art. 37 da CF. No
entanto, em bora assim se deva proceder, descabe devolução dos valores
pagos a tílulo de salário, durante a vigência do contrato de trabalho anula­
do. H ouvesse a devolução desses valores, oconeria o enriquecim ento sem
causa por parte do Poder Público, que, usufixiindo dos serviços do servi­
dor, ainda teria a restituição das quantias pagas a esse título.*
Quanto aos atos inativatórios e de pensões, conform e já foi reiteradameiite dito, a decisão do Tribunal de Contas pela negativa de registro aos
'*> O Judiciário tem se m anifestado a respeito do assunto, posicionando-se no sen­
tido de que a devolução de saliírios importaria ein cniiquecim ento sem causa do
Poder P úblico, conform e dem onstram as seguintes decisões do STF: A gln
125.262-6 (AgRg) - Rio de Janeiro, Njin. rcl. M oreira Alves, 1 T., Sessão de
14.06.1982, D 7 2 1 . 10.1988; RE I00.960-5-BA, M in. rei. Soares M unhoz, 1.“T
Sessão de 0 8 .11.1983, D / 25.11. 1983. O Tribunal de Contas do RS, na esteira
das decisões judiciais, tambcin possui jurisprudência pacífica pela não devolu­
ção de salários quando o ato admissional tem negado o seu registro e, conseqüen.^^ui.u iid ucinissao 00 servidor (Processos 6441-02.00/95-2, 932402.00/01 -2 e 3037-02.00/02-2).
312
O C O N TRO LED A G ESTÃ O PÚBLICA
atos de aposentadorias, reformas c pensões, por constatar o vício de ilega­
lidade que desautoriza a validade jurídica do ato, ocasiona a perda de sua
eficácia, tom ando o ato inexeqüível, motivo q ue vincula, obrigatoriam en­
te, 0 adm inistrador a proceder à desconstiUiição do ato, com o servidor
devendo retornar à atividade funcional e ser cessado o pagam ento dos be­
nefícios im pugnados. N esse caso, do m esm o m odo que os atos
adm issionais, deve o Tribunal de Contas assinar prazo para que o adminis­
trador adote as m edidas necessárias ao exato cum prim ento da lei (art. 71,
IX, CF), e, não sendo atendido, deve sustar a execução do ato impugnado,
com unicando a decisão ao Poder Legislativo (art. 71, X, CF).
Por fim, com o repercussão jurídica decorrente da apreciação de lega­
lidade dos atos de admissão, aposentadorias, reform as e pensões, é de ser
ressaltada a necessidade de agili zação da Corte de Contas no exercício dessa
função constitucional, tendo em vista que o decurso do tem po pode invia­
bilizar a im pugnação de ato por ilegalidade. C onform e o exame realizado
no tópico destinado às admissões (8.4.1), após detem iinado período, fica
vedada a possibilidade de decretação de nulidade de ato expedido com ile­
galidade, pois, no âmbito federal, assim com o em m uitos Estados da fede­
ração, foi editada lei lixando, com o prazo decadencial, o período de cinco
anos para a Adm inistração Pública anular os atos praticados com ilegali­
dade ou ilegitim idade (Lei Federal 9.784, de 29.01.1999, art. 54).
D essa form a, vencido o prazo decadencial fixado pela lei, por ser rela­
tivo à caducidade do direito, resta decaído o direito que a Administração
tem para anular ato ilegal ou ilegítimo. Assim, o exam e de legalidade rea­
lizado pelo Tribunal de Contas deve ocorrer, no m áxim o, dentro desse pe­
ríodo, sob pena de não poder haver negativa de validade ao ato ilegal, por
decurso do tempo.
8.5 R ealização d e a u d ito ria s e inspeções
Por determ inação do art. 71, IV, da CF, é da com petência do Tribunal
de Contas a realização, por iniciativa própria, da Câm ara dos Deputados,
do Senado Federal, de Com issão Técnica ou de Inquérito, de inspeções e
auditorias de natureza contábil, financeira, oiçam enlária, operacional e
patrim onial, nas unidades adm inistrativas dos Poderes Legislativo, E xe­
cutivo e Judiciário, incluindo-se as entidades da adm inistração indireta, as
fundações e as sociedades instituídas e m antidas pelo Poder Público. Por
força do estatuído no art. 75 da C onstituição, essa com petência de realizar
inc*r»ia.c'õâc z» o
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o r torrvVnávn ^
Estados e M unicípios.
OOC TT riN n n n iQ Hp r 'o n ta < I flOR
COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS ELEGAIS DO TRI BUNAL DE CONTAS
3] 3
A auditoria é uma técnica oj iunda do setor privado que, tendo com o
referência o exam e docum ental e a escrituração contábil, busca verificar
os resultados de m ovim entos físicos de operações financeiras ou atos
gerenciais, assim como a regularidade dos atos e registros concernentes ao
m anuseio de dinheiros e patrim ônio em pregados ein determ inada ativida­
de econôm ica. Essa atividade técnica foi, na A ntigüidade, inicialm ente
utilizada pelos siimérios e babilônios, sendo difundida no Brasil a partir
das primeiras expedições marítimas, e, posteriormente, com a instalação de
empresas estrangeiras que cstavam habituadas ao contro le cie suas operações,
os dirigentes de empresas nacionais mudaram os seus hábitos e passaram a
adotar a técnica da auditoria iiara o controle gerencial e operacional.'’^
Na órbita pública, érelalivam ente recente a utilização do procedim en­
to técnico cham ado auditoria. Rom pendo com o sistema de controle pré­
vio adotado pela Constituição de 1946, cuja concepção de controle estava
regulada pelo antigo Código de C ontabilidade da União (Dec. Legislativo
4.536, de 28.01.1922), a C onstituição de 1967, na esteira das novas nor­
mas gerais de direito financeiro estatuídas para elaboração e controle dos
orçam entos e balanços da União, dos Estados, dos M unicípios c do D istri­
to Federal, editadas pela Lei Federal 4.320, de 17,03.1964, im plem entou o
si.stema de Fiscalização Financeirac Orçam entári a, assentado na dualidade
de controle - contiole externo e controle interno - , cuja sistemática de atua­
ção passou a independer do tempo —prévio, concomitante ou a p o sterio ri-,
com execução via procedimento de auditoria e julgam ento das contas dos
admini stradores pilbl icos, com o D ec.-lei 200/67 (art. 75), juntam ente com
0 Dec.-lei 199/67 (art. 36), procedendo à regulam entação da auditoria fi­
nanceira e orçam entária a ser exercida pelo Tribunal de Contas.
Essa regulam entação fixou q iie, para o exercício daauditoria financeira
e orçam entária, oTribunal de Contas deverá tom ar conhecim ento, pel a sua
publicação no D iário Oficial, da lei orçam entária anual, dos orçam entos
plurianuais de investimentos, da abertura dos créditos adicionais e corres­
pondentes atos com plem entares; receberá ainda um a viados atos relativos
à program ação financeira de desem bolso, dos balancetes de receita e des­
pesa, dos relatórios dos órgãos adm inistrativos encarregados do controle
financeiro e orçam entário interno e do rol dos responsáveis.
Na atualidade, os procedim entos de auditoria foram, em muito, apri­
morados, com os Tribunais dc Contas Brasileiros exercendo essa ativida­
de mediante m anuais de auditoria, que propicittm um a ação técnica mais
CRUZ, Flávio da. Auditoria governam ental. São Paulo; Atlas, 1997. p. 21 -24.
314
O C O N TRO LED A G ESTÃ O PÚ B LIC A
apropriadadeavaliaçãodosatostioPoderPiiblico.Q uantom ais atualizados,
integrados e si steinatizados forem os instrumentos disponíveis de aferição,
invariavelmente m elhores serão os resultados da fiscalização realizada.
Nesse contexto, para um a m elhor com preensão dessa técnica de fisca­
lização, im põe-se delinear o conceito de auditoria. O conceito de auditoria
tem tido uma evolução célere, na medida em que deve acom panhar as no­
vas técnicas adm inistrativas, tendo em conta a legislação editada paia a
execução das funções do Estado. Assim , podc-se dizer que não há um c o n ­
ceito abrangente de auditoria, com aceitação generalizada, alcançando o
público e o privado.
Por isso, com orientação voltada para o controle das finanças públi­
cas, torna-se im prescindível realçar as tentativas de harm onização do con­
ceito em nível internacional, realizadas pelas instituições superiores de
controle, com o a INTOS A í,* que colocou em seu glossário, tam bém ado­
tado pelo Tribunal de Contas da U nião (Portaria 63/96 - glossário) e pelo
M anual nacional de auditoria g o v e r n a m e n ta la seguinte conceituação.
“A uditoria é o exam e das operações, atividades e sistem as de determ inada
entidade, com vistas a verificai' se são executados ou funcionam em con­
form idade coin determ inados objetivos, orçam entos, regras e noim as .
Definido o que seja auditoria, im põe-se verificar a distinção e n ü e in^speção e auditoria, na m edida em que o inciso 111 do art. 71 da Constituição
estabelece com o com petência do Tribunal de Contas realizar inspeções e
auditorias de natureza contábil, financeira, orçam entária, operacional e
patri inonial. A uditoria é gênero que com porta todo o tipo de exam e e veri­
ficação - docum ental ou fático - de operações, atividades e sistem as das
entidades do Poder Público. Inspeção é verificação efetuada no local do
órgão auditado - in loco - para exam e da atuação gestora na form a com o
'*> INTOSAI é a sigla da denominação em inglês - International Organization o f
Supreme A udit In s tiu ttio n s -da Organização Internacional das Instituições Su­
periores de Controle das Finanças Públicas, com .sede junto ao Tribunal de C on­
tas da Á ustria. Trata-se de uma entidade internacional, reconhecida pelas N a­
ções U nidas, que congrega Instituições Superiores de C ontrole (Tribunais de
C ontas e Controladorias), com a finalidade de promover o intercâm bio de expe­
riências sobre vários aspectos atinentes ao controle das finanças públicas, m e­
diante congressos internacionais, seminários, grupos regionais de estudos, co­
missões perm anentes e outras atividades.
SZÉLICA , A ldem ir Amaury; ARCO VERDE, A lcides Jung (Coords.) M anual
nacional de auditoria governameniat. c u riu o a: i iiuuiiai uc >.,oiiiaa du
do Paraná e Instituto R uy Barbosa, 1999. 3 volumes, vol. 1, p. 5.
CO M PirrÊN C IA S CONSTJTUCIONAIS E LEGA í S DOTRIBUNAL DECONTAS
3 15
está se processando. Assim, inspeção é espécie do gênero auditoria. Toda a
inspeção é um procedim ento de auditoria, mas nem toda auditoria é efe­
tuada por inspeção.
C onsoante a determ inação constitucional, com vista ao aúngim ento
dos objetivos da fiscalização, mediante o sistem a de auditorias, m ercê do
cum prim ento de princípios constitucionais - legalidade, legitim idade e
econom icidade-, nos fatores contábil, financeiro, orçam entário, operacio­
nal e patrim onial, é imprescindível a aboidagem de três aspectos em audi­
toria: a) a auditoria financeira e orçam entária, que utiliza a técnica com
enfoque, principalm ente, na análise das transações financeiras ou patrim o­
niais, registros, sistem as contábeis e orçam entários; b) a auditoria de lega­
lidade, que objetiva constatar se todos os atos, fatos e operações adm inisti-ativo-fínanceiras estão de acordo com o plano de governo, com as leis,
regulam entos e dem ais normas jurídicas; c) a auditoria operacional, que,
sobo enfoque da eficiência, eficáciaeeconom icidade da ação governam en­
tal, busca verificar o grau de eficiência da Adm inistração pelos resultados
apurados, exam inando com o são administrados e gastos os dinheiros pú­
blicos no atendim ento dos objetivos do Estado.
Em bora a auditoria seja um método, um meio de fiscalização''” de ex­
trema relevância, el a não se esgota em si mesma. A auditoria é levan tamento de dados, com verificação d os aspectos de legalidade e apuração dos
lesultados da gestão administrativa, no sentido de instiaimentalizar adequa­
dam ente ou tras funções do Tribunal de Con tas, como ojulgam ento de contas
e a apreciação de legalidade de atos admissionais, inativações e pensões.
É justam ente por esse fator que o Tribunal de Contas da U nião, quan­
do regulam entou a m atéria em seu Regimento Interno (Resolução A dm inistiativa 15, de 15.06.1993, arts. 204 a 211), estabeleceu que as inspeções
e as auditorias possuem a finalidade de:
I-su b s id ia ra in s lru ç ã o e o julgam ento de processos de tom adas ep restações de contas dos responsáveis pela aplicação de recursos públicos fe­
derais;
II - suprir om issões e lacunas de inform ações ou e.sclarecer dúvidas
verificadas na instrução dos processos referidos no inciso anterior;
III —apurar denúncias de irregularidades;
wí) FERRAZ, Luciano, op. cit., p. 160-161. O autor entende que as inspeções e as
auditorias devem ser encaradas com o processos-m eio, colocados à di.sposição
du Ti .'imiirti dc <^oma.s para o exercício de atribuições corretivas, introdutórias,
de reexame, educativas e de conhecimento.
216
o CONTROLE DA GESTÀO PÚBLICA
JV - atender a pedidos do Congresso Nacional ou de qualquer de suas
Casas ou Com issões;
V - assegurar a eficácia do controle e
VI - viabilizar a apreciação dos atos de adm issao de pessoal e conces­
são dc aposentadoria, pensão e reforma.
Saliente-se, ainda, que nenhum processo, docum ento ou inform açao
pode ser sonegado ao Tribunal de C ontas em suas inspeções e auditorias,
sob qualquer pretexto (art. 208 do RI doT C U ), porque, houvesse a sonega­
ção de im portantes ciocumenlos com probatórios de ilicitudes praticadas,
o m étodo com o técnica seria falho, deixando de produzir os resultados
esperados pelo sistem a de fiscalização. Por isso, m esm o tratando-se de um
princípio de controle, é necessária e im portante essa previsão regimental
do Tribunal de Contas da União, que, de resto, tem sido adotada pelos 1 n bunais de Contas estaduais e m unicipais, com o no caso do Rio Grande do
Sul, que deu staíus constitucional à regulam entação, colocando nos dis­
positivos dos §§ 2 ° e 3.” do art. 71 da C onstituição E stadual a seguinte
norm alização: “o Tribunal de C ontas terá am plo poder de investigação,
cabendo-lhe requisitar e exam inar, diretam ente ou através de seu coipo
técnico, a qualquer tem po, todos os elem entos necessários ao exercício das
suas atribuições” , e “não poderá ser negada qualquer inform ação, a pre­
texto de sigilo, ao Tribunal de C ontas” .
Portanto, iralando-se de fiscalização da adm inistração linanceita do
Estado, envolvendo dinheiros, bens e valores públicos, com o princípio de
controle expresso em determ inação legal, é imprescindível a exigência do
acesso a todos os processos, docum entos e elem entos necessários ao exer­
cício das atribuições de controle externo do Tribunal de Contas, na medida
em qu e este constitu i fator de eficácia da fiscalização financeira e orçam en­
tária sistem atizada constitucionalm ente.
Relevante tam bém é o fato de a C onstituição estabelecer que, som en­
te por iniciativa própria ou do Poder Legislativo, o Tribunal de Contas
procederá ã realização de inspeções e auditorias. Este é um fator de auto­
nom ia e independência do órgão fiscalizador que não pode, nem deve,
subm eter-se aos entes fiscalizados, com envolvim ento do seu program a
de trabalho. Fosse pem iitida lal intromissão, haveria um a inversão na atua­
ção dos organism os, com a situação absurda de o fiscalizado passar a con­
duzir os trabalhos do fiscal. No entanto, nesse aspecto, a perm issão cons­
titucional dada ao Legislativo não é conflitante, na m edida em que o L e­
gislativo, com o Fouer, e o ueieiuur uo eu n u u ic tAiumu v
u
tência para julgar as contas do Chefe do Poder Executivo. Assim, lógica a
COM PErÊNCIA SCO N STlTU CIO N A IS ELEG A IS DOTRIBUNAL DECONTAS
317
possibilidade de o Legislativo poder solicitar ao Tribunal de Contas a rea
hzaçao de inspeções e auditorias para m elhor cum prir as suas funções
julgadoras, sem que isso venha a significar fissura na autonom ia do ór­
gão executor do controle externo.
Fora desse contexto, nenhum outro órgão ou P o d e r- Executivo, Judi­
ciário ou M inistério P ú b lic o -, d e fo rm a administrativa ou judiciali pode
determ inar, requerer ou requisitar in.speções c auditorias ao Tribunal de
Conlas, com andando o trabalho de fiscalização do órgão executor do con­
trole externo. O que pode ser requerido ou requisitado, no exercício da
com petência judicial, são processos, docum entos ou cópias de trabalhos
já executados peloTribunal de Contas, o q u e não pode ser confundi do com
detei m inar como, quando e onde deverão ser realizadas as inspeções e as
auditorias.
Contudo, 0 Tribunal de Contas, com o organism o de fiscalização esta­
tal que age em nom e do Estado para o atendim ento das finalidades públi­
cas, não raro, de acordo com a suas possibilidades m ateriais, deve atender,
com o efetivam ente tcin procurado, às solicitações de inspeções e audito­
rias (exem plificativam ente é o que ocorre no Tribunal de Contas do Rio
Grande do Sul), especialm ente do M inistério Público e do Judiciário, para
esclarecer situações que envolvam ilicitudes praticadas pelos administradoi es públicos, no sentido de levantar os elem entos necessários a um a de­
finição dos problem as, a fim de que a sociedade tenha uma pronta resposta
sobre questões sérias que envolvam o gerenciam ento de dinheiros, bens e
valores públicos.