CONSELHOS ESCOLARES: (DES) CENTRALIZAÇÃO DA
GESTÃO ESCOLAR?
Gabriele Maier1
Natália Von Ende Cardias2
Sueli Menezes Pereira3
Resumo:
Com a aprovação da Lei da Gestão Escolar Democrática Municipal de Santa Maria- Lei
Nº4740/03- em dezembro de 2003, se institui o Conselho Escolar. A partir disto estabelece-se
o objetivo deste trabalho que busca conhecer os mecanismos de implantação e
operacionalização da referida lei nas escolas da rede municipal, pela qual os Conselhos
Escolares - órgão máximo de decisão nas unidades educativas, representativo da comunidade
escolar - deverão assumir funções de caráter deliberativo, fiscalizador e consultivo. Para tanto,
o Sistema Municipal de Educação deverá garantir os espaços de participação da comunidade
escolar na gestão administrativa, pedagógica e financeira da escola, com vistas a legitimar a
Gestão Escolar Democrática. Para o desenvolvimento do trabalho utilizou-se a pesquisa
qualitativa de caráter participante e documental. A partir dos resultados parciais desta
pesquisa foi possível constatar uma grande dificuldade de compreensão da política de
descentralização administrativo-pedagógica e financeira por parte da comunidade escolar
representada nos Conselhos Escolares, acrescido de um caráter efetivamente centralizador no
contexto da própria lei, o que dificulta este órgão em seu caráter de democratização da gestão
escolar. Aponta-se, ainda para o desconhecimento das políticas educacionais por parte da
comunidade em geral, a falta de cultura de participação e a permanência do individualismo
com a conseqüente centralização de poder, tanto na Secretaria Municipal de Educação, como
nas direções das escolas. Isto evidencia o distanciamento das escolas da construção de sua
autonomia tornando os Conselhos Escolares um órgão mais burocrático, do que decisório.
Palavras-chave: Centralização de poder. Gestão democrática. Conselhos Escolares.
Introdução
Tomando como referência o Conselho Escolar como órgão representativo da
comunidade, com vistas à construção da autonomia pedagógica, administrativa e de gestão
1
Acadêmica do Curso de Pedagogia UFSM e Bolsista PIBIC/CNPq. [email protected]
Acadêmica do Curso de Pedagogia UFSM e Bolsista PROLICEN. [email protected]
3
Drª em educação. Professora do Programa de pós-graduação em educação da UFSM. [email protected]
2
2
financeira, o presente trabalho trata da constituição e funcionamento do Conselho Escolar nas
unidades educativas municipais de Santa Maria, a partir da realidade constatada através de
uma pesquisa realizada entre março de 2005 e junho de 2006.
O texto trata, portanto, da descentralização político-administrativa das unidades
escolares, devendo as mesmas serem geridas pelo Conselho Escolar no contexto da
democratização da gestão.
Dentre os aspectos focados neste trabalho está a questão da gestão financeira, como
compromisso do Sistema Municipal de Educação em proporcionar às instituições educativas
espaços para a construção de sua autonomia. Para tanto, o Conselho Escolar assume a
importante tarefa de construir a autonomia da escola em termos administrativos, pedagógicos
e financeiros.
A construção da autonomia das escolas com a participação da comunidade está calcada
nas muitas determinações legais que viabilizam a gestão democrática nas escolas públicas, a
partir da Constituição de 1988, que determina em seu Art.206 os princípios básicos para a
consolidação de uma educação de qualidade, tendo como ponto de referência a
democratização da gestão.
A LDB 9394/96 aponta direções para o desenvolvimento da gestão democrática no
Ensino público, no seu Art. 14, enquanto determina que "os sistemas de ensino definirão as
normas da gestão democrática do ensino público na educação básica, de acordo com as suas
peculiaridades e conforme os seguintes princípios:
I – participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da
escola;
II – participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou
equivalentes".
O Art. 15 da LDB afirma que "os sistemas de ensino assegurarão às unidades escolares
públicas de educação básica que os integram, progressivos graus de autonomia pedagógica e
administrativa e de gestão financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro
público”.
Considerando a LDB, é compromisso dos sistemas de ensino assegurarem às escolas
públicas de educação básica progressivos graus de autonomia pedagógica, administrativa e de
gestão financeira, o que representa uma descentralização de poder. As decisões de caráter
financeiro do Conselho Escolar devem levar em conta as necessidades da escola no sentido de
operacionalizar a Proposta Pedagógica da mesma.
3
Com essas determinações, a legislação brasileira prevê a democratização do ensino
público e, com vistas à sistematização deste processo, a Secretaria Municipal de Educação de
Santa Maria/RS criou a Lei Municipal da Gestão Escolar Democrática nº4740/03, aprovada
em dezembro de 2003.
A partir do aparato legal citado anteriormente, este trabalho analisa a realidade escolar
municipal de Santa Maria frente à democratização da gestão, tomando como referência as
estratégias utilizadas pelas escolas para garantir a participação da comunidade escolar na
gestão da escola.
Para tanto, o estudo da formação e funcionamento dos Conselhos Escolares se faz
necessário, na medida que estes, após sua formalização na Lei nº4740/03, passam a
representar o órgão por excelência da gestão na escola, assumindo função administrativa,
deliberativa e fiscalizadora.
A partir da pesquisa qualitativa, de caráter participante, que envolveu entrevistas e
debates nas unidades de ensino do município, envolvendo professores em geral e membros
dos Conselhos Escolares, pôde-se chegar a algumas conclusões, mesmo que parciais, que
serão relatadas no presente texto.
Os Conselhos Escolares no contexto da descentralização do Estado
Com a democratização da gestão instituída dentre os princípios da Constituição de
1988, se determina uma nova organização para a sociedade, na qual os cidadãos assumem
compromisso com a solução de seus próprios problemas, num processo concreto de
descentralização de poder. Isto acontece em função das novas determinações do capital que,
cumprindo o projeto neo-liberal, coloca o Estado à serviço dos interesses privados. É um
projeto econômico que fragiliza o Estado-nação, une fronteiras em favor da formação de
blocos numa determinação da hegemonia capitalista em nível mundial.
Estas determinações deixam para a sociedade as decisões de caráter social e, neste
contexto, se insere a educação.
Dentre os desafios postos à educação, portanto, calcados na descentralização, está a
questão da gestão democrática indicando que a administração da educação deve ser pensada a
partir de determinações concretas mais amplas da sociedade. Neste processo, uma primeira
questão que se coloca é o de apreender a totalidade. A escola faz parte de uma totalidade e
tende a incorporar a forma como se estruturam as relações de trabalho na sociedade.
4
Isto implica em conhecer a própria estrutura da globalização neo-liberal que, como
explica Dowbor (1996), trata-se de uma nova hierarquia dos espaços, colocando o poder na
base da sociedade.
A globalização, para o autor citado, é uma tendência dominante de nossa época e se
explica pela complexidade das políticas globais que exigem ajustes freqüentes colocando em
xeque as estruturas centrais de poder. Exigem, em realidade, espaços muito mais
democráticos, onde problemas mais específicos terão de ser transferidos para espaços de
decisões mais próximos dos cidadãos.
Efetivamente, a globalização, segundo Dowbor (1996), acarreta uma hierarquização dos
espaços determinando o surgimento de espaços sub-nacionais fracionado de diversas formas
pelo qual há um reforço do papel das cidades e uma gradual reconstituição de espaços
comunitários que até então se encontravam desarticulados.
São os novos tempos de economia globalizada onde as estruturas centralizadas perdem
espaço para as decisões locais e neste contexto se insere a descentralização escolar.
As novas determinações do capital, portanto, se traduzem no processo de
descentralização de poder em todas as áreas sociais onde, aí, se inclui o sistema educacional
no qual a escola, a menor parcela desse sistema, passa a ser o lugar, por excelência, de suas
próprias decisões. Nesta perspectiva a educação precisa ser resolvida localmente a partir de
decisões do coletivo escolar, o que se consolida nos Conselhos Escolares.
A descentralização da educação, explícita na gestão democrática, determina a
construção da autonomia escolar, para o que o Conselho Escolar assume importante papel,
uma vez que representa o órgão máximo decisório na gestão da escola, tendo como prioridade
a formação do indivíduo consciente de seus direitos e deveres na sociedade.
A existência da proposta pedagógica da escola, ocasião de encontro entre Estado,
famílias, alunos e profissionais da educação para definir o que se quer e o como fazer na
escola é o ponto de partida operacional para a implementação da gestão democrática.
Nas questões pedagógicas, a importância se dá pela participação da comunidade na
determinação do tipo de cidadão que a escola se propõe a formar.
Conforme Rousseau educação é um fator de cidadania e, neste sentido, a escola deve ter
como preocupação básica ajudar o indivíduo a sair de si mesmo, compreender o mundo e
conviver com suas próprias limitações, aperfeiçoar-se. Assim entendendo, cidadão é aquele
que aprende a inibir sua inclinação e centrar-se em si mesmo, se libertar de seus próprios
limites, encontrar sua plenitude na experiência política (Ferreira, 1993).
5
A Proposta Pedagógica, portanto, elaborada pelo coletivo formado pela comunidade
escolar, representada por seu Conselho, é o foco central de deliberação e autonomia da escola.
Este é o principal compromisso dos sistemas de ensino em assegurarem às escolas públicas de
educação básica, progressivos graus de autonomia pedagógica e administrativa e de gestão
financeira.
Frente a essas questões referentes à democratização da gestão e nesta o papel dos
Conselhos Escolares, analisamos a seguir a realidade escolar municipal de Santa Maria.
Os Conselhos Escolares na proposta da Lei de gestão democrática nº4740/03
Em 2003 a Secretaria Municipal de Educação do Município de Santa Maria, buscando
responder, através da legislação municipal, o que é determinado nas políticas de
descentralização, decide sobre o Projeto de Lei da Gestão Democrática aprovada
posteriormente pelo Poder Legislativo e sancionada pelo Executivo.
Aprovada a Lei da Gestão Democrática – Lei 4740/03 - o Sistema Municipal de
Educação do município de Santa Maria determina, dentre outras, a normas de constituição e
funcionamento dos Conselhos Escolares.
Para a efetiva constituição dos Conselhos Escolares, que são representativos da
comunidade escolar (professores, pais, alunos e funcionários), deverá haver uma organização
formal de cada segmento que constitui esta comunidade. Neste caso, a eleição dos
representantes em cada segmento estaria consolidando uma democracia participativa e, a
partir desta, se consubstancia a gestão da escola, através do Conselho Escolar, num caráter de
democracia representativa.
Na prática, tomando referências da pesquisa sobre a realidade municipal em questão,
observamos situações contrastantes com o que se propõe para o Conselho Escolar. Isto se
evidencia na falta de organização formal dos segmentos ali representados, além das
dificuldades para a construção do coletivo, o que irá implicar no precário funcionamento dos
Conselhos Escolares como órgão máximo de gestão da escola, praticamente invalidando sua
função.
Nesta estrutura fica evidente, como conseqüência da não participação da comunidade
como um todo na eleição de seus representantes, o clientelismo na escolha dos membros do
conselho, permitindo que a direção da instituição educativa indique chapas para concorrer a
esta função, conforme depoimentos de professores das escolas visitadas, fortalecendo a
cultura de decisões individualizadas e centralizadas.
6
Associado a estas questões estão as limitações da própria Lei da Gestão Democrática do
Município.
No Art. 6º está expresso que “a administração dos estabelecimentos de ensino será
exercida pela: equipe diretiva e Conselho Escolar”. Com isto, a Lei faz uma duplicidade de
lideranças na gestão escolar e, nesta, um centralismo na figura do diretor, visto que, tanto na
equipe diretiva, como no Conselho Escolar, o diretor é figura obrigatória. Isto sinaliza para
uma gestão centralizada deixando a comunidade escolar sem o poder que deveria assumir
através do Conselho Escolar.
Outra contradição presente na lei municipal de Santa Maria Nº 4740/03, está explicitada
em seu Título V, Art. 12, ao tratar da Autonomia Financeira das unidades educativas:
Os recursos financeiros destinados às escolas serão geridos pela
comunidade escolar por meio do Conselho Escolar (grifo nosso) para
manutenção e outras despesas necessárias ao bom desempenho
escolar, conforme legislação e serão assegurados: I- pela alocação de
recursos financeiros suficientes no orçamento anual; II- pelo repasse
bimestral dos recursos... III- pelas doações da comunidade.
Com isto a Lei 4740/03 reforça a importância da participação da comunidade através do
Conselho Escolar na gestão financeira mas, por sua vez, no mesmo artigo, em seu parágrafo
único determina que:
Cabe ao Diretor e ao Vice-diretor, com competência delegada de
ordenadores de despesas, a movimentação dos recursos e, na
ausência de um deles, a um membro do Conselho Escolar, escolhido
por este, dentre os servidores públicos municipais.(grifos nossos)
Através deste artigo observa-se que a movimentação de recursos fica centralizada no
Diretor e seu vice ou através de servidores públicos municipais ignorando a participação da
comunidade escolar em seu todo neste compromisso. Neste caso torna-se dúbia a função do
Conselho Escolar como órgão máximo na gestão escolar.
As contradições do discurso da descentralização financeira vão se descortinando à
medida que a comunidade escolar, na sua totalidade, fica reduzida a uma mera
representatividade de pessoas da confiança do poder público, o que reafirma este poder como
verdadeiro órgão decisório das unidades educativas.
Com isto o discurso da gestão democrática se perde na cultura da centralização ainda
muito forte em nossa tradição de gestão escolar impedindo que decisões, que deveriam ser
7
tomadas a nível de unidade escolar, sejam reduzidas apenas à presença de um coletivo para
referendar planos e projetos previamente elaborados.
Um dos exemplos dessa situação está na aplicação de recursos para a efetivação do
projeto pedagógico que, reduzindo as atribuições da comunidade a pagamentos de contas de
manutenção da escola, prática já comum nas instituições escolares, impede que a democracia
participativa se efetive.
Dessa forma, entendemos que a implantação da Lei de Gestão democrática no
município de Santa Maria, ao mesmo tempo em que atribui aos Conselhos Escolares a função
de organizar democraticamente e construir uma escola que atenda aos interesses da
comunidade, nos remete para a própria limitação da democratização da gestão, no momento
em que estabelece a centralização de decisões na figura do diretor e equipe diretiva da escola,
especialmente no que tange à questão financeira.
Análise das reuniões realizadas nas escolas municipais de Santa Maria
A partir da pesquisa de campo realizada na rede de escolas municipais de Santa Maria
no período de março de 2005 a junho de 2006, conforme indicado na introdução deste
trabalho, foram realizadas reuniões com a participação de professores, equipes diretivas e
membros do Conselho Escolar para debater a respeito da participação destes segmentos na
implantação da gestão escolar democrática.
Apesar de algumas dificuldades encontradas para o desenvolvimento desta tarefa, foi
possível constatar:
1) Falta de estudos coletivos nas escolas que envolvam os Conselhos Escolares em sua
totalidade, comprometendo a participação consciente da comunidade escolar e dos professores
nas decisões das escolas o que acarreta em falta de conhecimento e compreensão das políticas
educacionais atuais.
Este desconhecimento das políticas públicas atuais pela maioria dos atores envolvidos
no processo educativo foi observado na maior parte das escolas visitadas, especialmente no
que se refere aos recursos públicos e suas fontes, implicando em decisões tomadas por poucos
e assumidas por muitos denotando a força do centralismo nos processos decisórios e
relativizando as prerrogativas de construção de democracia na escola.
Neste contexto, em relação aos professores, se faz necessário advertir para a
importância da educação continuada como um processo de permanente aperfeiçoamento, na
medida em que estes se comprometem a qualificar sua ação na gestão da escola como um
8
caminho para a transformação de sua prática e para a construção de sua identidade
profissional. Estas ações de qualificação para a gestão devem ser estendidas ao restante da
comunidade de modo que todos possam participar das decisões com segurança.
Esta tarefa se constitui como um compromisso da escola em conjunto com o Sistema
Educacional.
2) Centralismo de decisões em algumas escolas, pelo coordenador pedagógico e, em
outras, pelo diretor ou por ambos.
O centralismo de poder é algo que está enraizado nas unidades educativas,
representando, assim, a maior dificuldade encontrada na busca pela democratização da gestão,
pois onde existem hierarquias, não existem decisões coletivas ou qualquer possibilidade de
divisão de responsabilidades.
A tendência da gestão democrática está exatamente em reduzir as hierarquias e a
setorização na escola, o que ainda não é uma realidade observável, visto que as instituições
conservam estruturas divisionistas através dos diferentes papéis assumidos pelos especialistas
em educação que compõem as equipes diretivas. Com isto, as decisões não se estendem aos
demais participantes da comunidade escolar.
3) Não chamamento, pela escola, da comunidade para estudos referentes ao papel da
mesma no Conselho Escolar, o que se constitui um fator de desinteresse das instituições na
participação da comunidade nas decisões da escola.
Vista a participação da comunidade escolar nas decisões da instituição, muitas vezes
como intromissão dos pais, funcionários e alunos nas questões que a escola entende ser
assuntos internos de responsabilidade exclusiva de professores e equipe diretiva, se constitui
em motivo para que a escola se exima da responsabilidade de aproximar escola e comunidade.
Estes foram os resultados mais relevantes de nossa pesquisa, apontando a dificuldade
das escolas em romper com as práticas de centralização da autoridade na administração das
instituições, o que vai se refletir nas ações do Conselho Escolar.
Considerações finais
Partindo das constatações apresentadas, pode-se concluir que houve poucos avanços em
relação à gestão escolar democrática nas escolas municipais de Santa Maria e, em especial no
funcionamento dos Conselhos Escolares com as funções a eles atribuídas na Lei de Gestão
Democrática Municipal.
9
Apesar disso, é importante esclarecer que enquanto pesquisadores, não temos a
pretensão de dizer o que é certo ou errado, mas destacar o que julgamos mais importante para
a reflexão sobre o papel dos Conselhos Escolares e nestes a participação da comunidade, a
fim de consolidar a democratização da gestão escolar.
O certo é que para a consolidação da gestão democrática é necessário que ocorra a
descentralização de poder, a divisão de responsabilidades por parte de todos os atores
educacionais, além do comprometimento dos dirigentes municipais aliada à vontade política
das comunidades para assumirem compromisso com o conhecimento das políticas
educacionais atuais, como requisitos necessários para uma gestão participativa.
Porém, para que isso ocorra é necessário criar espaços de discussão envolvendo toda
comunidade escolar de modo que esta possa atuar de forma consciente na organização,
administração e fiscalização nas unidades educativas.
Nesta dinâmica, se fortalecerão os Conselhos Escolares para exercer a importante
função na gestão da escola por seu caráter deliberativo, consultivo e fiscalizador de modo que
a escola, pautada na ação coletiva consolide seu Projeto Político Pedagógico com vistas à
formação do cidadão que, tanto possa participar do mundo do trabalho, como tornar-se sujeito
responsável por suas próprias ações.
Finalmente, cabe lembrar que sendo a educação um processo coletivo, a participação da
comunidade em Conselhos Escolares tem como meta a construção da autonomia da escola em
termos administrativos, pedagógicos e financeiros. Uma vez conquistada a autonomia, a
gestão da escola deverá centrar sua ação na proposta administrativo-pedagógica, o que se
traduz na identidade da instituição. Sem isto, a escola cai no vazio da reprodução dos valores
da sociedade calcados no individualismo, na discriminação social e na indiferença com a
formação cidadã.
Referências bibliográficas
BRASIL, Lei 9394 de 20 de dezembro de 1996 – Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional.
BRASIL, Lei 9424 de 24 de dezembro de 1996 – Lei do Fundo de Desenvolvimento e
Manutenção do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério.
DAVIES, Nicholas. O financiamento da educação estatal no Brasil: velhos e novos
desafios. In: Revista Brasileira de Política e Administração da Educação, v. 16, n. 2, jul/dez,
2000.
10
DOWBOR, Ladislau. Da globalização ao poder local: a nova hierarquia dos espaços. In:
FREITAS, Marcos César de (Org.) A reinvindicação do futuro. São Paulo: Cortez, USF,
1996.
FERREIRA, Nilda Teves. Cidadania: uma questão para a Educação. Rio de Janeiro: Nova
Fronteira, 1993.