ENCONTRO INTERNACIONAL
PARTICIPAÇÃO, DEMOCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS: APROXIMANDO
AGENDA E AGENTES
23 A 25 DE ABRIL DE 2013, UNESP, ARARAQUARA (SP)
“SEGURANÇA PÚBLICA NÃO É SÓ POLÍCIA!” - SEGURANÇA E
PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO POLICIAMENTO COMUNITÁRIO
Gleise Prado da Rocha Passos
Universidade Federal de Sergipe
“SEGURANÇA PÚBLICA NÃO É SÓ POLÍCIA!” - SEGURANÇA E
PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO POLICIAMENTO COMUNITÁRIO1
Gleise Prado da Rocha Passos2
O aumento da criminalidade nas últimas décadas provocou respostas
em duas direções no que se refere às políticas públicas de segurança: de um
lado, houve o endurecimento da ação dos poderes públicos; de outro, a
abertura à participação comunitária na efetivação da segurança pública.
Exemplo dessa segunda tendência, o policiamento comunitário aposta na
integração com a comunidade e na prevenção como solução para os
problemas de segurança, incorporando uma nova dinâmica de reciprocidade e
corresponsabilidade entre sociedade e polícia.
O presente artigo pretende, então, discutir os desafios, limites e
potencialidades desta política de segurança pública à luz do referencial
empírico do policiamento comunitário na cidade de Aracaju, capital de Sergipe,
que fora o primeiro estado do Nordeste brasileiro a implantar este tipo de
policiamento. Trata-se, na verdade, de uma discussão resumida de uma
pesquisa de doutoramento sobre o policiamento comunitário em Aracaju entre
os anos de 2007 e 2010, cujo objetivo principal foi analisar a estruturação
desse estilo de policiamento comunitário na cidade e caracterizar o perfil das
demandas
por
segurança,
assim
como
a
participação
social
na
implementação dessa política pública.
“Segurança Pública como responsabilidade de todos”
No Brasil contemporâneo, o Estado tem conclamado a sociedade a
assumir sua parte na promoção de uma vida comum menos violenta. A
segurança pública, conforme o Art. 144 da Constituição de 1988, além de
1
Este artigo trata-se de uma versão resumida da minha Tese de Doutorado intitulada
“’Segurança Pública não é só Polícia!’ - “Segurança e Participação Social em relação ao
Policiamento Comunitário na cidade de Aracaju”.
2
Doutora em Ciências Sociais pela Universidade Federal da Bahia. Pesquisadora/Bolsista do
CNPq e da Fundação de Apoio à Pesquisa e à Inovação Tecnológica do Estado de
Sergipe (Fapitec-SE), atuando na Universidade Federal de Sergipe.
“dever do Estado”, passou a ser entendida como “responsabilidade de todos”,
sofrendo um processo de redefinição nos seus aspectos conceituais e no
campo prático de suas políticas, trazendo mudanças no relacionamento entre o
Estado e a sociedade.
As sociedades contemporâneas têm apresentado uma série de
mudanças nas relações entre Estado e sociedade, especialmente devido às
alterações dos papéis clássicos do Estado (promotor do desenvolvimento,
protetor e redistributivo, regulador, investidor) para novos paradigmas que
envolveram ajustes neoliberais e conduziram à ruptura do pacto corporativo do
Estado popular desenvolvimentista, à austeridade na política salarial e ao
desmonte da política social transformando uma política redistributiva, produtora
de justiça social, em política compensatória pontual de atendimento aos mais
pobres. Na ausência do Estado enquanto provedor de serviços públicos e
sociais básicos, os cidadãos passaram a expressar suas demandas através de
movimentos sociais, de formas alternativas em gestão de bens públicos (redes
de solidariedade social) ou até mesmo através de diversas formas de anomia,
como a violência e o crime organizado (IVO, 2001).
A categoria sociedade civil foi incorporada ao debate político nacional
mediante a luta de movimentos sociais pela democratização do país. Antes de
1970, categorias como “classe trabalhadora” ou “classes populares” eram
usadas para designar os grupos mais expressivos da sociedade civil. Nos anos
1970 e 1980 o termo foi introduzido no vocabulário político e passou a significar
um amplo conjunto de organizações que reivindicavam mais liberdade e justiça
social a partir de uma demanda comum de derrubada do regime autoritário e
democratização do país (TEIXEIRA et al.,1998-99). Os chamados “movimentos
populares urbanos”, que na década de 70 eram vistos como agentes
transformadores sociais e detentores da força social, estavam fundamentados
numa oposição ao Estado e na busca de uma autonomia em face dos
aparelhos estatais, bem como dos partidos. Alguns estavam também
vinculados às práticas da Igreja católica, motivadas principalmente pela
Teologia da Libertação (GOHN,1997).
Enquanto nos anos 1970 a busca por autonomia frente ao Estado e a
demanda comum de supressão do regime autoritário contribuíram para uma
visão homogeneizadora da sociedade civil, nos anos 1980 a diversidade de
demandas e projetos políticos abriu a percepção da pluralidade que forma a
sociedade civil no país. Surgiram novos tipos de movimento, tais como, o
movimento das Diretas Já; movimentos que lançavam questões relativas ao
campo da moral e da ética na política; e os movimentos por demandas
universais (de igualdade racial, feministas, indígenas, ecologistas, etc.). São os
chamados “novos movimentos sociais” cuja estratégia se fundava não mais na
demanda de ação estatal, mas na reivindicação de respeito da autonomia das
“arenas societárias” por parte do Estado (AVRITZER, 1994).
Na década de 1990 manifesta-se uma nova forma de associativismo no
país, marcada por uma postura mais aberta e propositiva da sociedade civil
diante do Estado, pelo crescimento das ONG’s, pela articulação dos
movimentos entre si em redes, pela “profissionalização” de boa parte dos
movimentos e por maiores possibilidades de atuação da sociedade civil nas
esferas pública e estatal. Surge, então, um novo entendimento de sociedade
civil, como produto das reivindicações por direitos e espaços de participação
social.
Em fins dos anos 1970 tem-se, portanto, a formação de uma esfera
societária que demandou direitos civis, políticos e sociais e de esferas
autônomas de negociação com os atores do Estado e do mercado. A partir da
transição do regime autoritário para a democracia, a sociedade civil se
apropriou gradualmente dos instrumentos do Estado de Direito para exigir
estruturas públicas e legais voltadas para o cidadão e a consolidação da
sociedade de forma democrática.
Esse processo pelo qual os atores da sociedade civil surgiram,
adquiriram uma nova identidade democrática e passaram a pressionar o
Estado e o sistema político a se adaptarem a nova concepção de
institucionalidade democrática (AVRITZER,1994) trata-se de um processo de
“democratização da democracia” no qual os movimentos e organizações
sociais têm o papel de colaboradores através da busca pelo resgate do caráter
privado às esferas privadas e do caráter público às questões públicas, em
contraposição aos Grupos de Interesse que “atuam buscando ‘feudalizar’ os
espaços públicos, servindo-se destes para a implementação de seus próprios
interesses particularistas” (COSTA, 1994, p.47). Essa “democratização da
democracia” é o que Boaventura de Sousa Santos (1999) chamou de luta por
uma democracia redistributiva, isto é, por uma democracia participativa e por
uma participação democrática.
No campo da segurança pública, a ideia é que o aumento do controle
social sobre a polícia, ao lado de uma maior abertura da instituição policial,
representaria um salto rumo à democratização da sociedade, do Estado e da
polícia. Aqui se situam as novas experiências de cogestão da segurança,
dentre elas, o policiamento comunitário através do qual a sociedade passa a se
envolver com um novo padrão de segurança e de policiamento para a
diminuição da violência. Esse novo modelo de policiamento propõe uma
segurança pública em parceria entre o Estado e a comunidade. Segundo Dias
Neto (2002), a pedra de toque que nos permite avaliar a consistência de um
programa de policiamento comunitário é justamente o grau de democratização
da função policial. Assim sendo, seu principal indicador é a participação do
público. Ela determinará em que medida esse tipo de policiamento tornar-se-á
uma forma mais democrática e eficaz do exercício da função policial.
Vimos que os diversos atores da sociedade civil vêm adotando uma
postura mais dialógica com o Estado. Em contrapartida, a participação traz
vários dilemas. Um deles é o de como a sociedade civil pode tornar-se mais
propositiva sem se transformar em substituta do papel estatal, uma vez que
essa nova relação entre Estado e sociedade caminha em paralelo à postura
dos valores neoliberais que transferem para o setor privado a responsabilidade
de políticas e serviços que antes eram garantidos e realizados pelo setor
público.
Nessa direção, a abertura do Estado à participação social tem sido
usada como estratégia de desresponsabilização. E isso também tem
acontecido com a Segurança Pública. Avaliações sobre a implantação do
policiamento comunitário em Minas Gerais (SOUZA,1999; BEATO, 2006), por
exemplo, mostram que o Estado fornece uma estrutura material precária para a
polícia comunitária nos bairros, restando à população local arcar com o que
falta para viabilizar as condições de trabalho dos policiais. A comunidade acaba
servindo à diretriz neoliberal de redução de custos do poder público, ou seja,
torna-se uma excelente forma de multiplicar os recursos disponíveis para a
polícia sem necessariamente aumentar o orçamento policial (RODRIGUES,
2009).
Além do neoliberalismo, outros fatores associados à globalização como
a expansão do comércio internacional, o terrorismo em escala mundial, os
problemas ecológicos e ambientais, a expansão de instituições supranacionais
de regulação (Fundo Monetário Internacional, Organização Mundial do
Comércio, Banco Mundial) tendem a diminuir a importância do Estado nacional
como um referente para os atores sociais (COHEN, 2003). Porém, mesmo
aqueles que reconhecem a necessidade de repensar esse conceito advertem
para o fato de que o Estado nacional ainda é uma referência importante. Numa
democracia, o Estado possui funções que são insubstituíveis: “[...] uma
democracia robusta necessita tanto da presença do Estado como de uma
sociedade civil forte” (YOUNG apud PINTO, 2004, p. 110).
A segurança pública no Estado democrático deve ter como objetivo
assegurar as condições de vida digna ao cidadão. Sob a perspectiva de
responsabilidade compartida, ela se torna um direito e um dever de cidadania.
Nesse sentido é que se destaca a participação da sociedade na concepção, no
planejamento, fiscalização e correção das políticas de segurança (AGUIAR,
2001).
Policiamento Comunitário: a cooperação entre polícia e sociedade
O policiamento comunitário apareceu como uma alternativa ao modelo
tradicional de polícia defendida tanto por conservadores quanto por reformistas.
Os conservadores viam nele a oportunidade de restabelecer a ordem moral e a
segurança nos bairros; já os reformistas viam a oportunidade de atacar as
causas mais profundas do crime, de revitalizar as comunidades mediante a
participação e de melhorar a capacidade de resposta da polícia.
Para desfazer possíveis confusões acerca da filosofia, do gerenciamento
e da organização do novo policiamento, Skolnick e Bayley (2002, p.18)
propõem que
só se considere a existência efetiva de ‘um policiamento
comunitário’ quando forem realizados novos programas para
elevar o nível de participação do público na manutenção da
ordem pública, ou melhor, apenas se estiver ligado a um
distanciamento das práticas operacionais passadas, e
somente se ele refletir uma nova realidade tática e estratégica.
Os programas de policiamento comunitário são diversos entre si, mas é
possível destacar alguns elementos comuns: redefinição do papel da polícia;
resolução de problemas baseada na comunidade; operacionalização enfatizada
na prevenção e nos serviços não emergenciais; maior reciprocidade entre
polícia e comunidade; gerenciamento flexível; participação da sociedade nas
soluções dos problemas que a afetam (CERQUEIRA,1999; GREENE, 2002;
ROSENBAUM, 2002). Serão destacados aqui dois desses elementos que, em
certa medida, englobam os outros, a saber: a prevenção do crime baseada na
comunidade e a cooperação entre polícia e comunidade.
O
conceito
de
policiamento
comunitário
implica
mudanças
na
legitimação da polícia: junto com a competência no controle da violência, a
satisfação da comunidade torna-se uma base importante de legitimidade.
Nessa perspectiva, a comunidade é vista não apenas como um meio para
chegar aos objetivos de controle do crime, mas também como um fim a ser
alcançado (MOORE, 2003). A resolução de problemas mediante a prevenção
comunitária do crime é, portanto, um dos elementos fundamentais desse
policiamento. A ideia é que o crime e a violência nas comunidades podem ser
reduzidos a partir de um cuidadoso estudo dos problemas na área e da
aplicação dos recursos apropriados para solucioná-los. Assim, a participação
da comunidade será essencial para uma efetiva resolução de problemas.
A ação preventiva é entendida nesse novo policiamento como toda ação
voltada a evitar que a violência e o crime ocorram, promovendo a segurança
não apenas através do sistema formal de justiça criminal, mas também dos
diferentes sistemas indiretos de prevenção, como os colégios, instituições
religiosas e a sociedade em geral. Podemos distinguir duas formas de política
preventiva no campo da segurança pública: a “política preventiva estrutural”,
que ataca as raízes da violência criminal, resultando em melhorias a médio e
longo prazo; e a “política preventiva tópica” que ataca causas mais localizadas
e apresenta efeitos mais imediatos. Ambas podem ser implantadas
simultaneamente, porém, claro está que se as políticas preventivas não focam
os problemas profundos da criminalidade, elas podem até reduzir as taxas,
mas não impedem que os problemas retornem (RODRIGUES, 2009).
O policiamento comunitário traz como estratégia a união de esforços da
polícia e da comunidade para a manutenção da ordem e o controle do crime
(CERQUEIRA,1999). A polícia, em parceria com a comunidade, concentra-se
no que pode ser feito para lidar com os problemas por ela nomeados:
A filosofia fundamental da prevenção comunitária do crime
está incorporada na noção de que os meios mais eficazes de
combater o crime devem envolver os moradores na
intervenção proativa e na participação em projeto cujo objetivo
seja reduzir ou prevenir a oportunidade para que o crime
ocorra em seus bairros (MOORE, 2003, p.153).
A comunidade tem sido buscada cada vez mais como fonte de
segurança. O viver em comunidade ou o pertencer a uma comunidade sempre
transmitiu uma boa sensação e uma ideia de proteção, embora muitas
comunidades hoje existentes tornem cada vez mais presente a contradição
entre segurança e liberdade (BAUMAN,2003).
Outro pilar do policiamento comunitário é a cooperação entre polícia e
comunidade, aliada aos mecanismos de confiança e respeito, um modelo que
fortalece os laços sociais na comunidade. Possibilita relações de maior
proximidade entre moradores e a polícia e motiva a população a sair do
individualismo que empobrece a convivência na vida pública. Permite também
enfrentar a desconfiança, o isolamento institucional e a indiferença que abalam
significativamente as estruturas de solidariedade e cooperação.
Nessa perspectiva, a polícia cidadã provoca impactos de cultura política
importantes como a superação de estereótipos e preconceitos que impedem a
cooperação e o relacionamento mais construtivos entre agentes públicos e
sociedade e ainda contribui para um maior esclarecimento dos poderes,
tarefas, recursos e limites da instituição policial, desfazendo falsas expectativas
sobre a capacidade da polícia de resolver todos os problemas relativos à
violência de imediato.
No policiamento tradicional o contato dos policiais com os cidadãos
geralmente está restrito às situações pontuais tensas e adversas. É justamente
essa situação de ausência de comunicação mais direta e cotidiana entre o
policial e o cidadão que gera desconfiança, acirra conflitos e promove
preconceitos. No policiamento comunitário, ao contrário, a polícia se faz
presente não apenas nas situações emergenciais, mas como presença
cotidiana na vida local. Logo, o policial deixa de ser um simples aplicador da lei
e passa a ter uma visão mais ampla e integrada de suas funções como
discernir em situações de conflito, solucionar problemas, organizar a
comunidade e ser elo de informações (DIAS NETO, 2000); um verdadeiro
prestador de serviços públicos à comunidade. Isso resulta de uma
descentralização do poder de decisão e de operacionalidade que não somente
contribui com a nova função do policiamento, mas institui nas bases dessas
funções
públicas uma democratização
dos espaços de decisão, de
responsabilidade e ação consequente.
A polícia necessita de informação para agir, pois essa é a base do
trabalho de investigação, mas ela só é fornecida cooperativamente se os
cidadãos confiam na polícia. Por isso, é necessário um esforço contínuo por
parte da polícia para construir esta confiança numa parceria com a
comunidade. A confiança é um elemento fundamental das interações sociais e,
consequentemente, da cooperação entre indivíduos e grupos: a confiança
promove a cooperação e a cooperação gera confiança.
Qualquer sociedade, “moderna ou tradicional, autoritária ou democrática,
feudal ou capitalista, se caracteriza por sistemas de intercâmbio e comunicação
interpessoais, tanto formais quanto informais” (PUTNAM, 2000, p.182). Na
sociedade moderna ela envolve diversas expectativas, pressupondo um
engajamento dos indivíduos nas questões mais diretas ou indiretas da vida
social. No entanto, a confiança envolve muito mais do que compromisso e
participação; ela engloba “uma compreensão do sistema social por parte dos
atores”, isto é, “uma percepção dos valores e das representações sobre a
ordem social e a forma de internalização dos seus princípios, como a
reciprocidade e a cooperação” (LANIADO, 2001, p.159).
Como visto, o policiamento comunitário propõe uma segurança pública
em parceria entre o Estado e a comunidade, capacitando o mapeamento dos
problemas e a proposição de soluções de caráter preventivo. O novo modelo
de policiamento reconhece que a segurança não é sua alçada exclusiva,
porém, essa proposta de coprodução da segurança não significa o habitual
jogo de empurra pelo qual os serviços públicos colocam um no outro as
responsabilidades. Trata-se da ideia de que a polícia tem um papel direto de
animação e apoio às organizações comunitárias e que, no tocante à prevenção
cabe-lhe assegurar a liderança e o controle.
No Brasil, a Constituição Federal de 1988 definiu que a segurança
pública é “direito e responsabilidade de todos”. A fazer isso, ela estabeleceu o
fundamento jurídico dos arranjos institucionais que permitem a participação
popular na formulação e no controle da gestão das políticas de segurança. É o
que ocorre, por exemplo, nas experiências de policiamento comunitário ou,
ainda, na dos conselhos de segurança. A gestão da segurança pública passa,
então, a ser concebida não somente como função exclusiva do Estado, mas
como responsabilidade de toda a sociedade.
A implantação do policiamento comunitário no país coincidiu com o
período de reabertura democrática. Para além de uma mudança de estratégia,
o modelo comunitário de policiamento representava certo apelo social e moral
pela mudança que introduz na relação da polícia com a sociedade. Ele foi
implantado no país sob várias denominações: Policiamento Interativo,
Policiamento Solidário e Polícia Cidadã. Em sua maioria, os programas
brasileiros foram implantados pela Polícia Militar, mas divergem bastante entre
si.
Os primeiros programas comunitários de policiamento surgiram nas
cidades de Guaçuí e Alegre, no Espírito Santo em 1988 e em Copacabana no
Rio de Janeiro entre 1994 e 1995.
No estado de São Paulo o policiamento comunitário foi iniciado em 1997.
Em 1998 foi instalado no Jardim Ângela, situado no município de São Paulo,
que dois anos antes havia sido considerado pela Organização das Nações
Unidas (ONU) o lugar mais violento do mundo. Na Bahia, o programa de
policiamento comunitário foi implantado através da criação do “Projeto Polícia
Cidadã”, iniciado na segunda metade dos anos 1990. O Projeto foi
paulatinamente substituindo os Batalhões de Polícia Militar pelas Companhias
Independentes de Polícia Militar e introduziu na corporação uma nova cultura
policial fundamentada na integração com a sociedade (SILVA JÚNIOR, 2007).
Em 2000, o novo policiamento foi implantado em Belo Horizonte mediante a
criação de 25 conselhos comunitários de segurança. O programa de
policiamento comunitário adotado pela Polícia Militar de Minas Gerais fez parte
de um projeto mais amplo chamado “Polícia de Resultados” (BEATO, 2002).
O Policiamento Comunitário na Cidade de Aracaju
No caso de Sergipe, o policiamento comunitário foi implantado em
fevereiro de 1996, tendo como bairro-piloto um bairro popular da cidade de
Aracaju, o Bairro América. A partir daí estendeu-se por outros bairros e
atualmente tem-se tentado implantar em alguns municípios do interior, porém,
tal iniciativa ainda é muito incipiente, estando limitada à tentativas de
aproximação, por exemplo, através de cursos com a comunidade e a polícia
sobre polícia comunitária. Hoje, abrange a chamada “Grande Aracaju”, que
compreende os municípios de Aracaju, Nossa Senhora do Socorro, São
Cristóvão e Barra dos Coqueiros.
Capital do menor estado do país, a cidade de Aracaju é constantemente
apresentada em campanhas publicitárias voltadas para o turismo como cidade
muito tranquila, livre da violência que grassa em outras paragens.
Contraditoriamente à divulgação de tranquilidade, as estatísticas mostram um
aumento preocupante dos índices de violência no estado e na capital,
especialmente dos homicídios.
Em 1980, Sergipe teve um coeficiente de mortalidade por homicídio (por
100 mil habitantes) entre jovens de 15 a 24 anos de 8,4, índice maior do que
estados como Bahia (4,2), Piauí (3,2), Maranhão (2,7) e Mato Grosso (2,0).
Dezenove anos mais tarde, esse coeficiente aumentou para 30,1, levando o
estado a ocupar a 14ª posição no ranking de violência juvenil. Na cidade de
Aracaju o coeficiente de violência juvenil passou de 13,3 em 1980 para 39,9 em
1999, a posição de 18ª capital mais violenta para os jovens (POCHMANN,
2002).
O "Mapa da Violência 2010 - Anatomia dos Homicídios no Brasil",
baseado em dados do Sistema de Informações sobre Mortalidade (SIM) do
Ministério da Saúde, entre os anos de 1997 e 2007, mostra uma queda de
homicídios nas capitais e um aumento no interior. No período analisado,
morreram no Brasil 512 mil pessoas vítimas de homicídio. O número desses
casos passou de 40.507 em 1997 para 47.707 em 2007, equivalendo a 131
vítimas por dia. Todas as regiões, exceto o Sudeste, apresentaram crescimento
no volume de homicídios superior à média nacional de 17,8%: Norte (97,9%),
Nordeste (76,5%), Sul (62,9%), Centro-Oeste (33,8%). Na região Nordeste, a
pesquisa indicou que Sergipe está entre os estados que ostentam os mais
elevados índices de crescimento: 176,8%. A taxa de homicídios subiu de 11,5
para 25,9 nesse mesmo período (elevação de 125,6%), fazendo com que o
estado subisse de 21o colocado no ranking de homicídios em 1997 para 13o em
2007 (WAISELFISZ, 2010).
A Polícia Militar de Sergipe não é totalmente direcionada como polícia
comunitária. O policiamento fica a cargo de algumas unidades operacionais
(Batalhões e suas subunidades- as Companhias) que convivem com outras
unidades como, por exemplo, o COE (Comando de Operações Especiais) e a
CPChoque (Companhia de Polícia de Choque), setores da polícia reconhecidos
socialmente como bastante repressores.
O policiamento comunitário em Sergipe está estruturado a partir dos
PAC’s (Postos de Atendimento ao Cidadão) instalados em alguns conjuntos e
bairros da “Grande Aracaju”. O PAC funciona como um ponto de apoio para a
polícia e ponto de referência do serviço policial para a comunidade. Em 2011,
existiam aproximadamente 25 PAC’s, mas não há um número exato devido a
inconstância no que se refere à sua permanência e funcionamento.
Os PAC’s funcionam 24 horas com guarnições (grupos de policiais,
geralmente três) que se revezam nos dias da semana a partir de uma escala
feita pela Companhia Comunitária a qual o posto pertence. A guarnição que
está escalada no dia divide-se entre o atendimento no posto e o atendimento
externo a partir das solicitações feitas por telefone ou para efetuação de
vigilância na área. Geralmente, dois policiais ficam na viatura, enquanto um fica
responsável pelo posto. Quando o efetivo é insuficiente para o atendimento
externo, o PAC fica fechado até que os policiais possam retornar.
Os PAC’s situados na Zona Norte de Aracaju são os mais precários
(exceto nos bairros em que a participação da comunidade é ativa): falta de
material de higiene pessoal;
viaturas quebradas,
pouco combustível,
instalações inadequadas etc.. Os localizados na Zona Sul são mais
estruturados e os da Zona Centro-Oeste estão em condições intermediárias.
Os Conselhos Comunitários de Segurança e a participação comunitária
A exacerbação da violência e o medo nas comunidades foram, sem
dúvida, a grande motivação para o surgimento dos Conselhos Comunitários de
Segurança. Porém, outro elemento precisa ser levando em conta no que diz
respeito a um novo momento nas formas de participação: a pretensão de
interferir junto ao poder público para garantir o provimento da segurança. Além
disso, o policiamento de orientação comunitária supõe que a participação
comunitária não se dê apenas em termos de fiscalização, mas, sobretudo, de
corresponsabilidade na promoção da segurança da comunidade.
Os Conselhos Comunitários de Segurança (CONSEG’s)3 distinguem-se
dos conselhos de segurança. Os primeiros são entidades públicas ou privadas,
cuja finalidade é emprestar apoio material e de mobilização da sociedade à
atuação das polícias, principalmente a militar; por isso são sempre vinculados
ao policiamento comunitário. Os conselhos de segurança, por sua vez, são
órgãos
governamentais
de
caráter
deliberativo,
consultivo
ou
de
assessoramento do Poder Executivo municipal ou estadual nas políticas de
segurança pública e de justiça (LYRA, 2008).
Em 2011, existiam em Sergipe 37 Conselhos de Segurança, sendo 32
na capital Aracaju e 5 distribuídos pelo interior do estado. Desde 2006, criou-se
uma Federação visando integrar esses Conselhos, a FECONSEG (Federação
dos Conselhos Comunitários de Segurança de Sergipe).
Em geral, os CONSEG’s possuem 13 ou 14 membros que podem ser
representantes do Estado, profissionais liberais, membros de associações civis
e desportivas, lideranças religiosas, dentre outros. A Polícia Militar de Sergipe é
a responsável pela coordenação desses Conselhos; o que hoje é feito pela
Coordenação Estadual de Polícia Comunitária.
Os CONSEG’s reúnem-se em reuniões ordinárias (geralmente uma vez
por mês) e extraordinárias. Como apenas um desses conselhos tem sede
própria (CONSEG do Bairro Lamarão), os outros fazem suas reuniões nas
casas dos seus membros, em espaços cedidos pela Igreja Católica do bairro,
em salões de festas de condomínios etc.
Basicamente, o funcionamento dos CONSEG’s fundamenta-se nas
reuniões ordinárias com seus membros. A partir delas, eles discutem os
problemas de segurança da área e elaboram estratégias de mobilização junto à
3
Em Sergipe, é mais comumente utilizada a sigla CONSEG para os Conselhos Comunitários
de Segurança, inclusive pela FECONSEG-SE (Federação dos Conselhos Comunitários de
Segurança de Sergipe). Porém, é possível encontrar em alguns Conselhos no estado a sigla
CONSEC (Conselho de Segurança Comunitário). Aqui se optou pela primeira forma.
polícia e à própria comunidade. Observou-se que nessas reuniões, os
representantes do policiamento comunitário são convidados, mas na maioria
dos casos não comparecem.
Os CONSEG’S também organizam extraordinariamente assembleias
com a comunidade e a polícia. Essas assembleias são o único lócus de
interação mais amplo entre a polícia e a comunidade, onde podem fazer um
balanço da segurança no bairro e elaborar estratégias direcionadas à realidade
local. O problema é que as assembleias ocorrem num intervalo de tempo muito
grande entre uma e outra e a parcela de pessoas presentes é pouco
significativa em relação ao total de moradores.
Há cerca de cinco anos as arrecadações dos Conselhos Comunitários
de Segurança serviam diretamente como fonte de financiamento do
policiamento nas comunidades, gerando muitos conflitos pelas relações
clientelistas que delas se valiam: quem contribuía mais, cobrava mais
policiamento. Houve caso até em que determinado Presidente de Conselho
ficava com a chave da viatura policial porque era o CONSEG quem custeava o
combustível. Houve também noutra localidade a compra de armas e coletes
com dinheiro arrecadado dos sócios do Conselho (PASSOS, 2005). No
entanto, com o aumento dos investimentos do Governo Estadual nos últimos
anos, exemplos como estes se tornaram cada vez mais raros.
Sobre a representatividade que os CONSEG’s expressam, o que se vê é
pouca representação da diversidade da comunidade (nos bairros América,
Grageru e Luzia, por exemplo, a maioria faz parte de grupos da Igreja Católica
dessas localidades) e há pouca rotatividade na participação dos membros (em
geral, como o interesse da comunidade em participar é baixo, forma-se apenas
uma chapa comum que se candidata à eleição. Numa nova eleição, mantêm-se
praticamente os mesmos membros, mas alternam-se as funções).
O
desinteresse
da
comunidade
em
participar
atinge
também
internamente o Conselho. Mesmo tendo sido eleitos, alguns membros quase
não se comprometem e os demais acabam assumindo responsabilidades de
forma dobrada.
Assim como outros programas de policiamento comunitário, a Polícia
Cidadã em Sergipe tem dificuldades para motivar e manter a participação
comunitária. Geralmente, o interesse em se envolver nas questões de
segurança do bairro só surge quando as pessoas tornam-se vítimas da
violência.
Embora a baixa participação social no policiamento comunitário seja um
problema que atinge todas as áreas onde está implantado na cidade, em geral,
nos bairros de população mais elitizada a participação é menor que nos bairros
mais populares. Nos bairros periféricos, onde a vida social é relativamente
intensa nas ruas, a segurança é mantida pelo engajamento (“olhos sobre a
rua”), enquanto nos de classe média é pelo isolamento que se busca estar
seguro. Por isso mesmo, nos bairros elitizados o principal tipo de habitação são
os “enclaves fortificados”: espaços privatizados, fechados e monitorados para
residência, consumo, lazer e trabalho, cuja principal justificação é o medo da
violência. Incluem-se condomínios fechados, shoppings centers, conjuntos de
escritório etc. (CALDEIRA, 2000).
No fundo, o que os moradores das “comunidades cercadas” querem é
manter distância da “confusa intimidade” da vida comum da cidade e para isso
estão dispostos a pagar caro para terem “o direito de manter-se à distância e
viver livre dos intrusos” (BAUMAN, 2003, p.52). Contudo, a preocupação de um
enorme número de pessoas com a história de suas próprias vidas e com suas
emoções pessoais tem se mostrado mais uma “armadilha” do que uma
“libertação”, pois a vulgarização da “busca romântica” da personalidade e de
autorrealização traz à sociedade um custo muito elevado, qual seja: “a erosão
da vida pública”. Uma das características da vida pública moderna é
justamente o fato de que o espaço público urbano passa a destinar-se à
passagem e ao movimento e não mais à permanência. Com esse destino, esse
espaço fica desprovido de sentido e torna-se um “espaço público morto”
(SENNETT, 1998).
Diante das dificuldades de participação social, na tentativa de atrair mais
pessoas para as reuniões e o engajamento, alguns Conselhos criaram
informativos ou jornais que são distribuídos na comunidade. É o caso do “Bota
a boca no trombone, Zé!”, jornal mensal criado pelo CONSEC/ZE (Conselho
Comunitário de Segurança da Zona de Expansão)4. O jornal traz reportagens
sobre as reivindicações da comunidade com relação à segurança, as
4
Zé é uma referência à abreviatura da Zona de Expansão- ZE.
atividades da SSP, as ações do Conselho, telefones de utilidade pública
(Disque Denúncia, por exemplo), dentre outros. Na semana que antecede
assembleias ou encontros com a polícia é comum também a divulgação desses
eventos através de panfletagem nas casas e carros de propaganda que
circulam pelos bairros em horários estratégicos.
A fim de dar visibilidade a sua atuação, todos os anos os CONSEG’s
participam do desfile oficial da cidade divulgando o policiamento comunitário,
no dia 7 de setembro, data em que se comemora a Independência do Brasil.
A mídia é outro recurso utilizado pelos CONSEG’s para expressar suas
demandas e pressionar as autoridades públicas a solucionar os problemas de
segurança e investir no policiamento comunitário.
A
“Interação
policial-cidadão”
e
seus
desafios
no
policiamento
comunitário
Historicamente, a relação entre polícia e sociedade foi marcada pelo
isolamento entre esses atores. Agora, no modelo comunitário de policiamento,
a polícia, que outrora entrava em contato com a população apenas em
situações esporádicas, precisa “sair” das viaturas e “entrar” na vida da
comunidade. Dessa forma, a presença da polícia na comunidade precisa ser
mais próxima e duradoura.
“Interação policial-cidadão” é o slogan da Polícia Cidadã em Sergipe.
Espera-se que a parceria polícia-comunidade funcione, entretanto, um dos
grandes desafios é resgatar a confiança da comunidade na polícia. Por isso
mesmo, o isolamento entre polícia e comunidade precisará dar lugar à
perspectiva de que ambas são corresponsáveis na preservação da ordem e
promoção da segurança. Também a conduta violenta da polícia terá que ser
substituída por uma postura de legalidade e de respeito aos direitos dos
cidadãos.
Notou-se que a desconfiança em relação à polícia é ainda muito
presente nas comunidades onde o policiamento comunitário está instalado. Por
outro lado, há relatos de quebra de preconceitos e aumento da confiança por
parte da comunidade, mas notou-se que essa experiência só ocorreu com
aqueles diretamente envolvidos no policiamento comunitário, isto é, com os
conselheiros. De qualquer forma, tais registros tornam-se relevantes posto que
eles são disseminadores da filosofia comunitária de policiamento nas suas
comunidades.
Seja como for, esse relacionamento entre polícia e comunidade continua
bastante difícil porque o distanciamento entre as partes permanece muito forte.
Nos bairros mais elitizados isso é ainda mais visível. Impressionou na pesquisa
o fato de que praticamente ninguém da população entrevistada dos bairros de
classe média e alta - exceto aqueles que faziam parte do Conselho - sabia
onde ficava o PAC do seu bairro; ao contrário do que ocorreu nos bairros
populares. A única referência que essa população mais abastada tem é a do
policiamento tradicional. A maioria vê frequentemente viaturas fazendo rondas,
mas não sabe diferenciar o tipo de policiamento, pois não existe nenhum tipo
de diálogo entre a polícia e eles.
Para piorar a situação, a polícia nessas comunidades permanece
reclusa nos seus postos. Nos bairros Jardins e Atalaia, porteiros de
condomínios (alguns trabalham há anos nessas áreas) e comerciantes
entrevistados disseram que a polícia nunca os abordou para perguntar algo
sobre a área ou convidou para alguma reunião ou projeto sobre a segurança da
região. No Grageru, o jornalista da Rádio Comunitária informou que esta nunca
foi procurada pela polícia local para utilizar o espaço como recurso de interação
com a comunidade, embora a mesma já tivesse sido disponibilizada para esse
fim.
Não obstante a formalização da parceria polícia-comunidade, na prática,
esses atores ainda comportam-se de forma bastante unilateral. A polícia quase
sempre decide sozinha quais serão as estratégias de policiamento aplicadas no
bairro por acreditar que a comunidade não tem condições de opinar sobre a
segurança. Recorde-se que a polícia local quase sempre está ausente nas
reuniões dos CONSEG’s. A comunidade, por sua vez, quando colabora
materialmente com a polícia ou com o Conselho, sente-se no direito de indicar
como e onde quer que o policiamento seja feito5.
5
Trata-se da comunidade provedora, isto é, aquela comunidade que busca resolver seus
problemas proporcionando os meios materiais necessários para que o Estado garanta a
segurança, mas tende a exigir privilégios quanto à segurança, comprometendo o princípio
universalizante do serviço de segurança pública (RODRIGUES, 2009). Sobre outros tipos de
comunidade, conferir o Capítulo 5 da tese.
As dificuldades de interação entre polícia e comunidade refletem-se
ainda no relacionamento dos Conselheiros com os gestores comunitários especialmente com o Comando Geral da PMSE - e com a Secretaria de
Segurança Pública. Dependendo da visão que essas autoridades tenham a
respeito do policiamento comunitário, esse relacionamento melhora ou piora.
Atualmente, os conselheiros afirmam que o diálogo com os gestores da
segurança pública está melhor, mas o apoio ao policiamento comunitário ainda
é muito superficial.
Vê-se, portanto, que as resistências da própria polícia ao modelo
comunitário de policiamento ainda são muito fortes. Mas o que justificaria tanta
oposição? Certamente, um dos motivos é o controle social sobre a atividade
policial. O contato estreito entre policial e comunidade tem sido defendido como
instrumento de controle relevante segundo alguns argumentos, dentre eles, o
de que a perda do anonimato torna o policial mais responsável por suas ações
e ajuda o seu supervisor na obtenção de informações sobre a atuação policial
na localidade.
Essas resistências estão relacionadas também ao fato desse tipo de
policiamento pretender uma perspectiva mais preventiva em relação ao crime e
a violência e uma postura mais respeitadora dos direitos da pessoa humana.
Isso tem gerado alguns discursos, dentro e fora da corporação, de que a polícia
comunitária seria uma “polícia fraca” por ser menos repressora e mais aberta
ao diálogo com o público. Segundo o Coordenador Estadual de Polícia
Comunitária, os policiais resistentes a essa filosofia, criaram o mito no qual a
Polícia Cidadã é “a polícia que não prende” ou “a polícia que entrega flores ao
bandido”. Algumas pessoas, policiais ou não, podem preferir e reivindicar
modos mais tradicionais de policiamento, em parte por estarem acostumados
com isso, ou por pensarem que o policiamento comunitário pode estar
interferindo no padrão das capacidades de combater o crime (SKOLNICK e
BAYLEY, 2002).
Considerações Finais
O policiamento comunitário tem tido relevante destaque em debates no
mundo inteiro a respeito dos problemas de segurança pública. Mas é verdade
também que muitas análises têm questionado o seu potencial, afirmando que
ele não tem surtido o efeito que todos esperavam. Portanto, não há consenso
quanto aos seus efeitos nem resultados unívocos que demonstrem seu
sucesso ou o fracasso. Por outro lado, já se pode ver um efeito positivo no que
diz respeito à melhora das relações entre a polícia e a população. Uma forte
potencialidade do policiamento comunitário é que ela tece relações sociais e
motiva a população a sair do individualismo que mata a vida pública,
demonstrando uma inegável capacidade de mudança e despertando, assim,
um interesse maior.
O policiamento de orientação comunitária toma como elemento
fundamental a resolução de problemas de segurança a partir da prevenção
comunitária do crime e da violência, reconhecendo que a segurança não é
alçada exclusiva da polícia.
Com efeito, o policiamento comunitário insere-se numa “estratégia de
responsabilização” adotada pelas agências estatais visando redistribuir com
atores do setor privado e da comunidade a tarefa de controlar o crime. Nesse
sentido, está sempre presente o risco de que a comunidade seja vista como
mero meio para se chegar ao controle do crime (GARLAND, 2008). Por outro
lado, também a comunidade pode tentar manipular a polícia exercendo, por
exemplo, pressões sociais indevidas e cobrando privilégios para aqueles que
colaboram materialmente para a operacionalização da polícia na área onde
vivem.
Como se vê, faz-se necessário uma compreensão mais aprofundada dos
papéis da polícia e da comunidade correspondentes à especificidade e às
atribuições que cada uma assume na própria sociedade. Com efeito, a
instituição policial “deve ter autonomia para realizar julgamentos e conciliar as
expectativas sociais às prioridades, aos recursos disponíveis e às restrições
legais de sua autoridade” (DIAS NETO, 2000, p.72), não devendo servir a
interesses puramente privados de grupos, associações ou conselhos de
segurança. Entretanto, isso não pode servir como desculpa da instituição para
barrar
as
interferências
possíveis
e
legítimas
da
comunidade
no
desenvolvimento do policiamento comunitário.
De modo geral, os desafios da parceria polícia-comunidade estão
ligados a problemas estruturais e políticos que têm sido historicamente
obstáculos à consolidação de um modelo de gestão participativa ativa da
segurança pública no Brasil, dentre os quais se podem destacar: um padrão
tradicional de atuação policial marcado pelo uso da força e dinâmica voltada
para reação ao crime; o perfil dos gestores das políticas de segurança pública,
fazendo com que a eficiência dos processos participativos dependa da posição,
favorável ou refratária, das autoridades administrativas; e o fato de que as
polícias são organizações fortemente hierarquizadas e pouco abertas ao
debate (RATTON et. al., 2008).
Ainda é forte nas forças policiais brasileiras a concepção de que
segurança pública é “coisa de polícia” e que nesse assunto o “civil” não pode
ajudar, pois não foi preparado para isso. A permanência dessa visão afasta a
comunidade e impede o fomento de qualquer iniciativa que envolva ações
integradas de diminuição da violência: “quando a segurança pública é encarada
por meio de referência exclusiva ao trabalho policial, dificilmente a participação
popular pode figurar como sinônimo de eficiência para a redução do crime e da
violência” (RATTON et. al., 2008, p.125).
Através da pesquisa percebeu-se também a resistência dos gestores
públicos, inclusive da cúpula dos órgãos de segurança pública do Estado, em
relação ao policiamento comunitário e a participação da população nessa
política, ficando evidente a falta de apoio logístico e político a esse tipo de
policiamento.
Sobre a resistência dos policiais em relação ao policiamento comunitário
em Aracaju, a pesquisa mostrou que, além da possibilidade de controle social,
essa resistência baseia-se também na concepção de que esse policiamento
seria mais “fraco” por inspirar-se numa perspectiva mais preventiva e
respeitadora dos direitos do cidadão.
Piorando a situação, vê-se que a população também resiste bastante em
participar das ações que envolvem o policiamento comunitário.
A participação social na segurança pública através de conselhos, fóruns,
conferências, dentre outros, reflete a importância que tem sido conferida ao
papel da sociedade civil na gestão pública, contudo, ela tem sido um grande
desafio. A parcela da população que se envolve é muito pequena. Por isso
mesmo, as queixas dos conselheiros sobre a falta de apoio da comunidade são
constantes.
Uma das explicações para a baixa participação é a falta de confiança da
população na polícia e no seu trabalho. Outro fator é o desinteresse para com
as questões públicas; o que não é exclusivo ao policiamento comunitário.
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